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I SOGGETTI: IL COMUNE
Senza ombra di dubbio, il Comune costituisce l’ente locale di più piccole dimensioni ma contestualmente rappresenta il più importante stante la sua ovvia vicinanza al cittadino. E’ ente elementare , in quanto a differenza delle regioni, delle province e dei consorzi, non risulta dalla riunione di altri enti minori e non ne presuppone l’esistenza. E’ ente a fini generali , in quanto tende al soddisfacimento delle esigenze o degli interessi della popolazione, fatte salve le attribuzioni che, per legge, sono devolute ad altri enti (articoli da 3 a 13 TUEL) E’ persona giuridica pubblica , che l’ordinamento giuridico riconosce come soggetto di diritto. I suoi elementi costitutivi sono: La popolazione , che è costituita da tutti coloro che hanno la residenza o il domicilio nel territorio del Comune e che sono soggetti alla potestà dell’ente in quanto vi risiedono, vi dimorano, o vi si trovano provvisoriamente. Il territorio , che è quella parte del territorio statale in cui ha sede la popolazione comunale (art 133 Cost.). Il territorio definisce l’ambito della competenza del Comune, l’area entro la quale i suoi organi hanno il potere, ma anche il dovere, di esercitare le pubbliche funzioni; la competenza e la potestà di intervento cessano oltre i limiti del confine del suo territorio. Il territorio prima che elemento giuridico è elemento naturale e di fatto, poiché è inscindibile dalla popolazione che in esso risiede e che con esso dà all’ente la sua fisionomia e struttura. La potestà di imperio è la potestà di attuare comandi sul territorio comunale e di imporsi in maniera coercitiva, ossia con la forza, sulla popolazione che vi risiede. Tale potestà per il Comune non è originaria, ma deriva da quella statale, che ne fissa l’estensione e i limiti, e si concretizza nell’emanazione di provvedimenti amministrativi. Il Comune inoltre è dotato di potestà normativa, che gli consente di emanare statuti e regolamenti, ossia norme generali ed astratte che vincolano le persone soggette alla sua potestà di imperio. Secondo quanto previsto dall’art. 133 Cost, il Comune può subire modifiche territoriali. Sul punto, la competenza è attribuita alle Regioni che possono modificare le circoscrizioni territoriali dei comuni, sentite le popolazioni interessate, nel rispetto dei principi fondamentali stabiliti dalla legge dello Stato.
Pertanto, è la Regione che per legge deve regolare la materia, deve definire in via generale le forme e le modalità con cui operare le modifiche, che attua con propria legge. Questo della competenza regionale è un principio fondamentale, unitamente all’obbligo di consultazione delle popolazioni. L’obbligo di consultazione vale anche nel caso di distacco di comuni e province da una Regione all’altra. Infatti il vigente art. 132 Cost. stabilisce che comuni e province, per essere staccati o aggregati in altra Regione mediante referendum e legge dello Stato, devono ottenere l’approvazione della maggioranza delle popolazioni, sentiti i consigli regionali. L’istituzione di nuovi comuni è possibile con legge regionale, sia mediante la fusione di due o più comuni confinanti, sia mediante la creazione di comuni ex-novo. Secondo il TUEL (art. 15) non possono essere istituiti nuovi comuni con popolazione inferiore ai 10.000 abitanti o la cui costituzione comporti che altri comuni discendano sotto tale limite. La denominazione di borgate e frazioni è attribuita ai comuni (c. 4). Al fine di favorire la fusione dei comuni, oltre ai contributi della regione, lo Stato eroga, per i dieci anni successivi alla fusione stessa, appositi contributi straordinari commisurati ad una quota dei trasferimenti spettanti ai singoli comuni che si fondono. La fusione di comuni si può rendere necessaria per le ridotte dimensioni demografiche e territoriali, da cui discendono l’inadeguatezza dell’organico e dei mezzi finanziari, che impedisce l’erogazione dei servizi. Nei comuni istituiti mediante fusione di 2 o più comuni contigui lo Statuto può prevedere l’istituzione di municipi (art. 16 TUEL). Il titolo di città, infine, può essere concesso con Decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell’Interno, ai comuni insigni per ricordi, monumenti storici e per l’attuale importanza (art. 18 TUEL). Inoltre, nei comuni con più di 300.000 abitanti, lo Statuto può prevedere particolari forme di decentramento di funzioni (art. 17). Il Comune è l’ente locale che rappresenta la propria comunità, della quale cura gli interessi e promuove lo sviluppo. Il Comune è titolare di funzioni proprie e di funzioni attribuite o conferite con legge dello Stato e/o della Regione. Proprie , espressamente ed originariamente poste in capo ai comuni, ossia le funzioni amministrative relative alla popolazione e al territorio comunale (piano regolatore, concessioni edilizie, fognature, tutela dell’ambiente, nettezza urbana, illuminazione, …) come servizi sociali (assistenza sociale, asili nido, edilizia popolare, assistenza scolastica). Attribuite dallo Stato come quelle di anagrafe, stato civile, statistica, leva, elettorale (che, come vedremo, sono esercitate dal Sindaco in qualità di ufficiale del Governo)
che svolgono funzioni di indirizzo politico ed organi che svolgono funzioni gestionali, tecniche ed amministrative. Altra distinzione da effettuare, riguarda la natura del rapporto che lega questi categorie all’ente. Infatti, se da un lato gli organi politici sono legati all’ente da un rapporto organico, ossia da una speciale relazione organizzativa tra l'organo (o l'ufficio) ed il soggetto ad esso preposto o assegnato, dall’altro lato, la dirigenza presenta una derivazione ibrida, in quanto soggetti legati all’ente da un normale rapporto di lavoro – poichè dipendenti dello stesso ( rapporto di servizio) nonché da un rapporto organico in quanto ne esprimono e ne formano la volontà. Altra distinzione che merita approfondimento, riguarda gli organi collegiali e monocratici. Gli organi collegiali sono formati da più persone (Consiglio Comunale, Giunta, Collegio dei Revisori, Consigli di Quartiere) e possono essere politici oppure non politici (es. commissioni di concorso). La distinzione riguarda anche i provvedimenti che tali organi emettono. Gli atti tipici degli organi collegiali sono le deliberazioni o delibere, su cui i componenti dell’organo esprimono il proprio voto - favorevole o contrario - oppure si astengono. Vista la loro natura rispondono più propriamente ad un interesse collettivo. Gli organi burocratici sono formati da una sola persona e possono essere anch’essi sia politici (es. Sindaco, Assessore) che non politici (Prefetto, dirigente). L’atto tipico del Sindaco e del singolo Assessore è l’ordinanza, mentre quello del dirigente è la determinazione. Quest’ultima, a differenza della delibera, risponde ad un interesse specifico derivante da una situazione soggettiva autonoma. Altra distinzione riguarda la natura elettiva o non elettiva degli organi. Per gli organi elettivi, il rapporto organico si instaura a seguito di elezione che può essere diretta
- se l’elettore esprime la sua preferenza direttamente al candidato, sia indiretta – se l’elettore si esprime a favore del partito politico di riferimento. Per gli organi non elettivi, i propri componenti non sono espressione del corpo elettorale bensì di un organo collegiale (basti pensare alla nomina del Collegio dei Revisori che sono nominati dal Consiglio Comunale). Proseguiremo la nostra trattazione, esaminando i principali organi e funzioni comunali. Il Consiglio comunale è l’organo di indirizzo e di controllo politico-amministrativo. E’ composto da un numero di consiglieri stabilito dalla legge, che durano in carica 5 anni. Le competenze del Consiglio sono tassativamente fissate dalla legge ai sensi dell’art. 42 del TUEL. A titolo puramente di esempio, è competente in materia di approvazione statuti ivi compreso quello delle aziende speciali, approvazione programmi, relazioni previsionali e programmatiche.
Approvazione bilanci annuali e pluriennali (ivi comprese le relative modifiche), regolamenti (ad eccezione di quello sull’ordinamento degli uffici e servizi di competenza della Giunta) e piani finanziari. Approvazione programmi triennali opere pubbliche, rendiconti, piani territoriali ed urbanistici, convenzioni tra comuni e tra questi e provincie. Modifiche forme associative, istituzione ed ordinamento dei tributi (ad eccezione delle tariffe che sono di competenza della Giunta), concessione pubblici servizi. Propone inoltre la nomina dei responsabili del Comune presso enti e procede alla verifica periodica delle linee guida del sindaco. Contrazione dei mutui e delle aperture di credito non previsti espressamente in atti fondamentali del Consiglio ed emissione dei prestiti obbligazionari. Acquisti, alienazioni e permute di beni immobili (sono atti straordinari di amministrazione del patrimonio). Si tratta di competenze esclusive, per cui possono essere svolte solo dal Consiglio. Inoltre sono vietati interventi sostitutivi d’urgenza da parte di altri organi, ad eccezione delle variazioni di bilancio, per le quali la Giunta può adottare l’atto d’urgenza, salvo ratifica. Organo dotato di autonomia organizzativa e funzionale. Il suo funzionamento è disciplinato da un regolamento interno approvato a maggioranza assoluta dei suoi componenti. Le sue sedute sono pubbliche salvo eccezioni espressamente previste nel regolamento. Il regolamento indica anche il numero dei consiglieri necessario per la validità delle sedute, prevedendo che in ogni caso debba esservi la presenza di almeno un terzo dei consiglieri assegnati per legge all’ente, senza computare a tal fine il Sindaco. Nella prima seduta il consiglio comunale, prima di deliberare su qualsiasi altro oggetto, ancorché non sia stato prodotto alcun reclamo, deve esaminare la condizione degli eletti (se ci sono cause di ineleggibilità, incompatibilità ecc.) e dichiarare la ineleggibilità di essi quando sussista alcuna delle cause ivi previste, provvedendo secondo la procedura indicata dall’articolo 69 del TUEL. Gli adempimenti obbligatori della prima seduta, definiti dalla legge, sono la convalida degli eletti, l’elezione del Presidente, il ricevimento del giuramento del Sindaco e della comunicazione sulla composizione della Giunta, la nomina della Commissione elettorale quale organo obbligatorio ai sensi dell’art. 96 TUEL (dal 1° gennaio 2002 la commissione elettorale, nei comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti, è l’ufficio elettorale, che provvede alla tenuta e all’aggiornamento delle liste elettorali_._ Nei comuni con popolazione inferiore, l’ufficio elettorale è il Sindaco: in questo caso egli può delegare e revocare, previa approvazione del Prefetto, le funzioni di Ufficiale elettorale al Segretario comunale o ad un funzionario del Comune). Nei comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti il Consiglio è presieduto da un Presidente, eletto tra i consiglieri nella prima seduta, escluso il Sindaco. Nei comuni con popolazione sino a 15.000 abitanti lo Statuto può prevedere la figura del Presidente del
Inoltre, proprio per questo legame fiduciario, in caso di cessazione dell’incarico del Sindaco, la Giunta di pari passo decade ma, nei casi in cui non è prevista la nomina di un commissario, rimane in carica sino alla elezione del nuovo Consiglio e del nuovo Sindaco. Gli Assessori svolgono i compiti affidati loro dal Sindaco, ossia sovrintendono a settori dell’attività dell’ente e hanno competenza di emanare direttive, di indirizzo e controllo e di coordinamento. Mediante la delega il Sindaco può attribuire al singolo Assessore, con le connesse responsabilità, l’incarico di collaborare all’esercizio delle funzioni di sovrintendenza per settori di attività e progetti. Questo può anche comportare l’emanazione di atti a rilevanza esterna, purché rientrino nell’attività di indirizzo e non in quella di gestione, che è invece di competenza dei dirigenti. Collabora con il sindaco nell’amministrazione del Comune e nell’attuazione delle linee guida. Riferisce annualmente al Consiglio della propria attività. Dispone di competenze definite direttamente dalla legge - ad esempio predispone ed approva il PEG – Piano Esecutivo di Gestione (ivi compreso le modifiche entro il termine ultimo del 15 dicembre) sulla base del bilancio annuale di previsione approvato dal Consiglio nonché predispone il documento unico di programmazione DUP. Fornisce lo schema di bilancio non definitivo insieme agli allegati da presentare al Consiglio entro il termine massimo del 15 novembre. Redige il piano dettagliato degli obiettivi PDO ed il piano delle performance. E’ competente in materia di personale, infatti adotta il piano triennale del fabbisogno del personale. Approva il regolamento sull’Ordinamento degli uffici e dei servizi. Autorizza il prelievo dal fondo di riserva entro il 31 dicembre. Dispone di una competenza generale per tutto quanto non espressamente attribuito dalla legge o dallo Statuto ad altri organi (la cosiddetta competenza “residuale”). Dirigenti sono gli organi burocratici di vertice dell’ente locale. Hanno una competenza gestionale ed operativa, che si sostanzia nel perseguimento degli obiettivi loro assegnati, insieme alle necessarie risorse, dagli organi politici attraverso il PEG. I dirigenti hanno l’obbligo di raggiungere gli obiettivi loro assegnati: il mancato conseguimento può dar luogo alla revoca dell’incarico dirigenziale (saranno analizzati più nel dettaglio nelle successive slides). Il Segretario comunale svolge una funzione di consulente giuridico-amministrativo dell’ente locale, assiste alle sedute di Giunta e Consiglio e ne cura la verbalizzazione, svolge funzioni notarili. Il segretario comunale è posto in posizione di vertice nella gerarchia dell’ente locale, in quanto sovrintende e coordina l’attività dei dirigenti (se non è stato nominato il Direttore Generale, altrimenti le funzioni di coordinamento dei dirigenti sono esercitate da quest’ultimo).
Il Segretario comunale dipende funzionalmente dal Sindaco per cui, alla scadenza del mandato, il successore può decidere se confermare il Segretario o sceglierne un altro dall’apposito albo (la sua figura sarà analizzata più specificata nelle successive slides). Revisore o Collegio dei Revisori è l’organo deputato alla revisione – economico – finanziaria dell’Ente Locale. La sua nomina varia a seconda della dimensione demografica del Comune di riferimento. Infatti, i consigli comunali con popolazione superiore ai 15.000 abitanti, i consigli provinciali e delle città metropolitane, eleggono, con voto limitato a due componenti, un collegio di revisori composto da tre membri, che sono scelti: 1 tra gli iscritti al registro dei revisori contabili, che funge da presidente; 1 tra gli iscritti nell’albo dei dottori commercialisti; 1 tra gli iscritti nell’albo dei ragioniere. Nei comuni con popolazione inferiore a 15.000 abitanti, nelle Unioni di Comuni e nelle Comunità Montane abbiamo un solo revisore. Il collegio rimane in carica tre anni ed i membri sono rieleggibili una sola volta. Il revisore è revocabile solo per :
- inadempienza
- mancata presentazione della relazione da allegare alla proposta di deliberazione del rendiconto (Consiglio). Il revisore cessa la carica per:
- scadenza del mandato
- dimissioni volontarie, da comunicare almeno 45 gg. prima.
- impossibilità a svolgere il mandato. Inoltre il revisore ha diritto di eseguire ispezioni e controlli individuali. Può partecipare alle assemblee consiliari (in particolare di approvazione del bilancio) e, se previsto dallo Statuto, a quelle della Giunta. Anche il revisore è soggetto ad alcune incompatibilità. Infatti l’incarico di revisore non può essere svolto da ▪ componenti organi ente locale o di chi lo è stato nei due anni precedenti ▪ Segretario Generale ▪ dipendenti ente ▪ dipendenti regioni, province, città metropolitane, comunità montane, unioni di comuni relative agli enti locali di competenza. Il Collegio dei Revisori dei Conti: è validamente costituito quando sono presenti anche due componenti. L’organo di revisione svolge le seguenti funzioni:
- Collabora con il Consiglio;
- Esprime pareri sulla proposta di bilancio di previsione e degli allegati e sulle variazioni di bilancio.
Provvede alla registrazione ed emissione degli ordinativi di cassa e pagamento. Collabora inoltre con l’organo di revisione nella: predisposizione del rendiconto di gestione da presentare alla Giunta Comunale predisposizione dello schema di bilancio annuale e pluriennale e relativa relazione illustrativa, con relative variazioni, da presentare alla Giunta sulla base delle proposte dei dirigenti competenza in materia di investimenti Meritano attenzione anche gli agenti contabili ovvero il tesoriere, l’economo ed ogni altro agente che abbia maneggio di denaro pubblico o sia incaricato nella gestione del bene. I compiti principali sono: gestione e custodia dei valori ricevuti rendicontazione A tal riguardo, gli agenti contabili devono dare conto della propria gestione – all’amministrazione di appartenenza - annualmente, a conclusione dell’esercizio finanziario. Sono sottoposti alla giurisdizione della Corte dei Conti per il conto di giudizio.
