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DIRITTO AMMINISTRATIVO
Il diritto amministrativo si occupa, essenzialmente, dell’organizzazione della pubblica amministrazione e della sua attività.
CAP. 1 LE FONTI
1) La Costituzione
Nella parte seconda, dall’art. 97 c.2 “i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizione di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione”. Imparzialità -> reclutamento del personale attraverso meccanismi concorsuali. Buon andamento -> principio di leale cooperazione istituzionale, meglio detta collaborazione funzionale, fra gli organi amministrativi, il che implica un modello organizzativo attento ai risultati. (legge 241/90) Nella parte prima sono presenti i diritti correlati ai rapporti civili (es. libertà personale) disponibili all’autorità giudiziaria, i diritti sociali che presuppongono interventi pubblico-amministrativi e i diritti economici che implicano l’intervento di entrambi i poteri. Lo strumento attraverso il quale la Costituzione limita l’intervento amministrativo è la riserva di legge. Ha una duplice funzione: 1) tutela le posizioni di libertà riconosciute ai cittadini e 2) condiziona gli interventi amministrativi. Riserva assoluta -> intervento escluso (concerne i pubblici uffici). Riserva relativa -> intervento consentito a condizione che la legge lo preveda specificamente e stabilisca condizioni, criteri e limiti (concerne il numero, attribuzioni e organizzazione dei ministeri). Principio di Legalità in senso formale -> necessità che la singola funzione amministrativa sia prevista dalla legge. In senso sostanziale -> la legge deve indicare anche i presupposti, limiti e fini dell’azione amministrativa.
2) La normativa dell’Unione Europea
È immediatamente applicabile e con una capacità di resistenza tale da non poter essere né modificata né abrogata da leggi statali successive contrastanti. La normativa direttamente applicabile è costituita da Regolamenti (vincolano lo stato, ma anche i cittadini, giudici e amministrazioni), Trattati, Direttive (necessitano di trasposizione normativa da parte dello stato membro) e Decisioni self-executive. Alcuni atti, come le linee guida, non hanno contenuto vincolante, ma esplicativo. In caso di potere normativo concorrente, l’U.E. lo esercita secondo i principi di sussidiarietà e proporzionalità : solo in caso il suo intervento consenta di raggiungere un risultato più efficace rispetto all’intervento dei singoli stati, sempre se tale disciplina sia considerata necessaria e proporzionata rispetto all’obiettivo. (art 5 par. 3 TUE). In caso sussista antinomia , verrà risolta tramite il criterio della competenza o gerarchia oppure tramite l’interpretazione comunitariamente conforme. Così mentre il giudice potrà avvalersi del rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia Europea per ogni questione di interpretazione comunitaria, alla Pubblica Amministrazione questa possibilità è preclusa. (nemmeno dopo la riforma costituzionale 3/2001 sull’art 117 Cost.) Tutto ciò comporta il primato dell’U.E. sul diritto comunitario. La Corte di Giustizia, per correggere istituti procedure ecc., si è avvalsa dei criteri di Equivalenza (-> Gli stati membri devono garantire alle posizioni comunitariamente protette una tutela non inferiore a quella accordata alle posizioni di rilievo nazionale) e di Effettività (-> la tutela non deve essere né impossibile né eccessivamente difficile il relativo esercizio).
3) La Carta dei Diritti Fondamentali (Nizza, 2000)
La persona è al centro dell’azione dell’Unione. Venne introdotto anche il diritto alla Buona Amministrazione: Paragrafo 1 -> questioni trattate in modo imparziale e in un tempo ragionevole. Paragrafo 2 -> a) la persona deve essere ascoltata prima che nei suoi confronti venga preso un provvedimento che le arrechi pregiudizio b) ogni persona ha diritto ad accedere al fascicolo che la riguarda nei limiti della riservatezza. c) obbligo per l’Amministrazione di motivare le proprie decisioni.
Sono gerarchicamente subordinati alla legge (fonte secondaria) e possono essere annullati e disapplicati dal Giudice se in contrasto con norme superiori e possono essere abrogati da regolamenti successivi. Sono atti normativi con un contenuto precettivo generale e astratto ; da qui la differenza con il provvedimento amministrativo che dispone per un caso concreto e destinatari determinati o determinabili ; questi costituiscono espressione di potere della P.A. volto alla cura di un interesse pubblico in riferimento ad un obiettivo concreto, determinato, temporalmente circoscritto e strutturalmente esauribile. Entrambi assoggettati al principio di legalità. La potestà regolamentare deve essere espressamente prevista dalla legge in capo ad una determinata autorità amministrativa. Il regolamento non è di per sé impugnabile poiché non direttamente lesivo, a differenza del provvedimento amministrativo; a meno che non contenga disposizioni immediatamente lesive. Tipi di regolamento: Indipendente -> presuppone che la materia non sia disciplinata dalla legge e non può essere emesso in materie coperte da riserva di legge. Integrativo-attuativo -> presuppone una disciplina legislativa di principi “a maglie larghe” che necessita dunque di essere completata. Può essere emesso anche in materie coperte da riserva relativa di legge. Lo stesso vale anche per i regolamenti di organizzazione. Esecutivi -> presuppongono una disciplina legislativa completa della materia e hanno funzione di consentire l’applicazione concreta, disciplinandone gli aspetti operativi. Possono essere emessi in materie coperte da riserva assoluta di legge. Tutti questi decreti presentano lo stesso procedimento e veste formale: decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, sentito il parere del consiglio di stato. Regolamenti di delegificazione -> preordinati a disciplinare taluni settori già disciplinati dalla legge, ma non coperti da riserva assoluta di legge. Regolamenti di attuazione delle direttive europee -> possono essere adottati anche in materie già disciplinate con legge, ma non coperte da riserva assoluta (possono assumere il ruolo di regolamenti di delegificazione, ma a differenza di questi, quelli di attuazione trovano nelle direttive europee un parametro di legittimità, pure nel caso non si tratti di self-executive) (es. contiene un obiettivo da raggiungere).
L’art. 117 c. 6 Cost. ha introdotto il principio di parallelismo tra competenza legislativa e regolamentare dello stato: lo stato ha il potere di emettere regolamenti unicamente nelle materie attribuite alla sua competenza legislativa esclusiva e tale potere può essere delegato alle regioni a cui spetta regolamentare “ogni altra materia” (es. art 11 l. 11/ Buttiglione-Stucchi).
6) Le altre fonti secondarie
Statuti di comuni e province (norme fondamentali dell’organizzazione dell’ente). Sono atti normativi particolari poiché sottoposti alla disciplina del Testo Unico e poiché posti in posizione gerarchicamente sovraordinata rispetto a ulteriori regolamenti. Sono deliberati secondo una procedura rinforzata a maggioranza di 2/3. Ordinanze di necessità e urgenza : presentano contenuto generale e astratto. Sono adottate dal Sindaco per fronteggiare urgenze. Acquisiscono forza di legge poiché possono incidere su diritti costituzionalmente protetti con riserva relativa e possono derogare a norme di rango primario. Sono sempre temporalmente delimitate. CAP. 2 FIGURE SOGGETTIVE E MODELLI ORGANIZZATIVI DELLE P.A.
La ripartizione delle funzioni tra le varie istituzioni non sempre comporta una netta separazione delle attribuzioni, con conseguente responsabilità esclusiva di un unico centro decisionale. Quindi, non è da escludersi un possibile contrasto di interessi. A questo punto entra in gioco il principio di leale collaborazione : in caso di sovrapposizione di competenze, impone attività concertative e induce a privilegiare soluzioni concordate, le cosiddette intese, rispetto all’intervento unilaterale del livello di governo superiore, che potrà eventualmente svolgersi solo se le prime non siano state raggiunte. 2)Gli enti territoriali come enti autonomi Il secondo comma dell’articolo 114 della Costituzione afferma che i comuni le province le città metropolitane e le regioni sono enti autonomi. L’autonomia locale presuppone la capacità di dotarsi di un proprio indirizzo politico- amministrativo e, dunque, di scegliere le priorità degli interessi e degli obiettivi da raggiungere. Essa è espressione di una pluralità di concetti: l’autonomia in senso stretto, l’autoamministrazione e l’autogoverno. L’autonomia riguarda la capacità normativa e comprende anche la “disciplina dell’organizzazione” che si esprime negli statuti e garantisce ampi margini di autonomia organizzativa. L’autoamministrazione riguarda la capacità di curare gli interessi di cui l’ente è portatore attraverso interventi specifici sul territorio. L’ autogoverno riguarda la capacità di scegliere attraverso libere elezioni gli organi di governo, per dotarsi di un proprio indirizzo politico-amministrativo. Tutto questo consente di realizzare un modello di pluralismo autonomistico che risulta accentuato dal particolare rapporto che si instaura tra detti enti ed il territorio di pertinenza e che giustifica la loro qualificazione in termini di enti territoriali. Si suole dire in proposito che il territorio è elemento costitutivo di dette particolari persone giuridiche. Il territorio non è da considerare come elemento patrimoniale, ma come espressione di sintesi dei fini dell’ente. Il territorio consiste nell’unico criterio per determinare i relativi associati cioè i cittadini residenti. Gli enti territoriali sono infatti in rappresentative di tutti i cittadini residenti nel relativo territorio di per tale ragione sono enti a pluralità di fini. Competono loro non solo le funzioni e compiti espressamente previsti dalla legge, ma anche ogni altro intervento ritenuto
utile per soddisfare il complessivo bisogno della popolazione. Possono avvalersi solo dei poteri provvedimentali espressamente loro attribuiti dalla legge per il perseguimento di fini di interesse generale della loro popolazione. Quando non risultino assistiti da poteri provvedimentali, gli enti territoriali dovranno avvalersi di altri strumenti: come l’esercizio di mezzi privatistici, compatibilmente con le risorse finanziarie di cui dispongono. La funzione delle province consiste nell’indirizzo di coordinamento delle attività dei comuni nelle materie nei limiti indicati con legge statale o regionale. 3)Gli altri soggetti pubblici: una rapida panoramica Gli enti territoriali non esauriscono la categoria degli enti pubblici. La legge 70/1975 ha disciplinato una particolare categoria di enti: parastatali. Ne è espressione significativa l’azienda pubblica statale. Il Testo Unico degli enti locali 267/2000 ha previsto la costituzione di società per la realizzazione di infrastrutture, Sicché la PA risulta costituita da strutture pubblicistiche e strutture che si avvalgono proprio dei modelli privatistici delle società, delle associazioni e fondazioni pur presentando caratteri sostanzialmente pubblicistici. Tuttavia, non si può mettere di fare cenno alle agenzie e alle autorità indipendenti. Le agenzie hanno uno spiccato carattere tecnico-operativo e la loro creazione risponde prevalentemente ad esigenze di efficienza di economicità ad esempio l’Agenzia delle Entrate. Autorità indipendenti, invece, svolgono compiti di controllo, garanzia e regolazione. La loro attività implica valutazioni tecniche ad alto tasso specialistico e comporta l’esercizio di poteri normativi, amministrativi e giudiziali. 4)Coordinate definitorie dell’ente pubblico e dell’impresa pubblica Amministrazione pubblica: Si tratta di figure soggettive eterogenee e talvolta con caratteri molto differenziati. Basta considerare che accanto a soggetti pubblici che sono essenzialmente strutture burocratiche che amministrano con atti giuridici, si avvalgono delle entrate tributarie, operano nei confronti dei terzi prevalentemente con atti amministrativi, ve ne sono altri che producono beni e servizi avvalendosi dei ricavi realizzati con la propria attività e utilizzando nei
Gli enti pubblici sono istituiti solo con legge che conferisce la relativa personalità giuridica, il che non esclude che possono essere costituiti anche con atto amministrativo tutte le volte in cui la legge prevede astrattamente intere categorie di enti, in tal caso la personalità giuridica scaturisce ope legis dalla relativa costituzione. Le società pubbliche, infine, seguono le forme di costituzione proprio delle società di capitali, sia pure accompagnate da procedure pubblicistiche particolare anche se non mancano società pubbliche istituite con legge.
- Tipologie di enti pubblici (amministrativi) Enti necessari dal carattere continuativo (es. camera di commercio) / non necessari dal carattere temporaneo (es. Unioni di comuni). Enti a partecipazione necessaria (es. ordini professionali) / Adesione volontaria (es. Unioni di comuni). Associazioni / fondazioni. Enti nazionali / enti locali. Distinzione fondata sulla dimensione degli interessi. Gli enti strumentali (INPS) svolgono attività di supporto agli enti territoriali, i cui statuti sono adottati con regolamenti governativi o sono approvati dal ministro competente. Enti dipendenti in cui è presente un rapporto di strumentalità intenso e non di un rapporto di totale soggezione all’ente territoriale. Quanto agli enti autonomi occorrenze tutto segnalare taluni enti a struttura Associativa quali gli ordini professionali e le Università che sono dotati di ampia autonomia garantita dall’art. 33 cost. che riconosce loro il diritto di darsi ordinamenti autonomi. Gli enti autonomi sono dotati di autogoverno, potestà normativa, autonomia finanziaria e a differenza con gli enti territoriali hanno funzioni limitate e stabilite dalla legge. Le autorità indipendenti, essendo in posizione di terzietà rispetto gli operatori di Mercato, al Potere politico e potere governativo si sono sottratte ad ogni forma di indirizzo e controllo ministeriale. La loro terzietà è garantita dalle qualità personali e professionali di chi può essere nominato a presiedere per regime dell’incompatibilità dalla particolare procedura di nomina che le rende organi super partes. Nonostante la loro indipendenza non sia coperta da alcuna garanzia costituzionale, è garantita dall’UE, la quale, inoltre, si promuove di far osservare i relativi principi, a partire da quello di legalità.
6)Tipologie di imprese pubbliche Per le imprese pubbliche vige il divieto degli aiuti di stato, conferire loro monopoli o diritti esclusivi, se non nei limiti in cui ciò sia necessario per la specifica missione loro attribuita nel quadro dei servizi di interesse economico generale. Le aziende sono strutture organizzate per svolgere compiti di tipo produttivo (servizi). Medesima natura presentano i Consorzi. Dette aziende non si differenziano dagli enti pubblici economici , i quali si caratterizzano per la circostanza che sono pubblicistici gli aspetti relativi alla struttura organizzativa , mentre è privatistica l’attività d’impresa da essi esercitata: il che dovrebbe garantire, se non la redditività, almeno la economicità. Essendo imprese, sono soggetti all’obbligo dell’iscrizione nel relativo registro e sono sottratti alle procedure fallimentari. La trasformazione degli enti pubblici economici in società di capitali realizzato, attraverso specifiche leggi, era stato assolto almeno 2 diverse esigenze: da un lato, modificando la veste giuridica mantenendo la totalità del pacchetto azionario in capo all‘ente pubblico ( privatizzazione in senso formale ) limita l’influenza del potere politico su dette strutture dotando nel contempo l’amministrazione di uno strumento gestionale più agile. Dall’altro cedere sul Mercato La partecipazione azionaria ( privatizzazione in senso sostanziale ) con benefici per le finanze pubbliche. La Privatizzazione in senso formale non esclude la presenza di taluni istituti tipicamente pubblicistici, il che da un lato comporta che lo statuto possa prevedere la nomina diretta da parte dell’ente pubblico di un numero di amministratori e sindaci proporzionato alla partecipazione al capitale sociale e dall’altro comporta la soggezione al controllo di gestione della Corte dei conti che si tratti di enti cui lo stato contribuisce in via ordinaria. Il decreto legislativo 175/2016 ha disciplinato la materia: ha precisato che per società a partecipazione pubblica si intende una società partecipata direttamente o indirettamente da una amministrazione pubblica. Il che ha chiarito una volta per tutte che le società costituite da società a partecipazione pubblica (dunque la partecipazione alla pubblica amministrazione è solo indiretta) sono soggette, a certe condizioni, alla medesima disciplina delle prime, inoltre ha detto che la partecipazione pubblica può essere costituita da una più amministrazioni. Infatti, essa comprende società controllo pubblico nonchè le altre società
a sua volta controllato dall’ente pubblico o orizzontale che ricorre allorquando il rapporto intercorre tra 2 persone giuridiche entrambe assoggettate al controllo analogo da parte di un ente pubblico, oppure pluripartecipato che ricorre al allorché il controllo analogo si esercitato da una pluralità di enti pubblici entrambi attraverso la partecipazione congiunta agli organi decisionali della società controllata. 7)Uffici ed organi Gli uffici sono strutture organizzative in cui si articola la persona giuridica pubblica costituita da persone fisiche ad esse preposte, nonché da una dotazione finanziaria e di beni che consentano l’espletamento di detta attività. La preposizione delle persone fisiche negli uffici dà luogo al cosiddetto rapporto d’ufficio il quale comporta per il preposto l’assunzione di precisi doveri che riguardano la fedeltà, riservatezza, l’obbedienza e la cui violazione implica un particolare tipo di responsabilità disciplinare. Presuppone, inoltre, particolare legame della persona fisica con l’ente. Il rapporto di servizio può essere onorario o professionale. Il rapporto di servizio è un rapporto giuridico vero e proprio in quanto implica una relazione tra soggetti diversi con un fascio di diritti e obblighi reciproci. Viceversa, il rapporto d’ufficio non è espressivo di una relazione intersoggettiva in senso tecnico limitandosi essenzialmente a descrivere l’inquadramento l’appartenenza di un singolo addetto alla struttura organizzativa. Tra gli uffici, quelli che sono legittimati a manifestare all'esterno volontà dell'ente sono gli organi. Perché nell’ambito del diritto pubblico si ritiene che fenomeno di imputazione giuridica debba essere spiegato attraverso l’immedesimazione organica del soggetto agente anziché attraverso l’istituto della rappresentanza poichè quest’ultima imputa al rappresentato solo gli effetti della condizione di volontà, ma non la dichiarazione medesima, invece nell’immedesimazione giuridica il soggetto agente non si differenzia dall’organo, che a sua volta è una parte dell’ente l’imputazione, guarda non solo agli effetti, ma anche l’atto: il che consente anche di riconoscere alla persona giuridica pubblica una propria capacità d’agire. Questo cioè raffigura l’indistinzione del soggetto agente rispetto all’ente. Le persone fisiche preposte ad un organo possono cambiare, ma non per questo muta la struttura; il che si manifesta nella continuità dell’organo o
dell’ufficio : implica che l’attività pregressa risulti vincolante anche per il nuovo titolare dell’organo. La legittimazione consiste nell’osservanza delle regole che disciplinano il profilo soggettivo dell’ufficio dell’organo, ovvero nella sussistenza dei presupposti perché il singolo agente possa esercitare le sue funzioni. In particolare, non vi è legittimazione per il soggetto che versa in situazione di incompatibilità rispetto al caso concreto (art 6bis legge 241/90). L’aspetto funzionale è costituito da meri compiti (strumentali )->(uffici) e da vere e proprie funzioni (finali)->(organi). 8)Attribuzioni e competenze: la soggettività di organismi senza personalità giuridica Ai sensi dell'articolo 97 comma 2 Cost :”nell’ordinamento degli uffici sono determinate la sfera di competenza le attribuzioni alla responsabilità proprio di funzionari”. Per attribuzione si intende il complesso delle potestà dei compiti assegnati ad un intero ente pubblico. Per competenza si intende la quota parte di tali potestà i compiti assegnati al singolo organo. Il conferimento di queste segue il principio di responsabilità e unicità dell’amministrazione nel senso di attribuire, in base alla sussidiarietà, ad un unico centro decisionale o ad un unico livello di governo il complesso di funzioni e compiti omogenei. Per avocazione si intende lo spostamento della competenza per una singola pratica o per un complesso di pratiche da un'autorità all'altra. Per sostituzione si intende una vicenda analoga ove peraltro la causa dello spostamento è da ricercare nell'inerzia dell’autorità competente, ovvero in casi gravi di legittimità. Per devoluzione si intende, nei casi previsti dalla legge, nell’assegnazione ad altro ente, ovvero ad altro organo, di funzioni e compiti spettanti all’ente o all’organo delegante. Dunque, la devoluzione può essere intersoggettiva, ovvero Interorganica: nel primo caso incide sull’attribuzione dell’ente nel secondo sulle competenze dell’organo. Non si tratta di un’applicazione di specie dell’istituto civilistico della delega perché a differenza di quest’ultimo il soggetto investito di tali compiti agisce per nome e per conto proprio sotto la propria responsabilità: l’attività e i relativi effetti vengono pertanto imputati all’organo o il soggetto delegato. Ben diverso è l’istituto dell’ avvalimento : cioè non si realizza Alcun trasferimento di funzioni o compiti che rimangono in capo al soggetto o all'organo, cui sono stati originariamente assegnati, ma sono gli uffici
stretta legalità, di efficienza, economicità. Si possono dunque individuare varie tipologie di controlli: i controlli sugli atti possono essere di legittimità o di merito, preventivi o successivi, interni o esterni. Tali controlli si manifestano con atti di varia denominazione tra i quali si possono menzionare visti e approvazioni. Nel caso di esito negativo le conseguenze del controllo possono essere allora volta diversificate (ad esempio inefficacia o annullamento). Controllo sulle attività riguarda aspetti vari dell’attività e può dar luogo a un controllo di gestione o un controllo sugli organi. I controlli di gestione riguardano l’efficacia dell’ azione amministrativa attraverso una verifica dello Stato di attuazione dei programmi e possono essere interni o esterni. I controlli sugli organi riguardano la verifica del loro corretto funzionamento: si tratta essenzialmente di controlli esterni che possono portare alla sostituzione dall’organo nel singolo affare o nei casi più gravi allo scioglimento degli organi, alla nomina di un commissario ad acta e alla rimozione dei relativi responsabili. Il controllo di gestione ha ad oggetto non singoli atti, ma l'attività complessiva di apparati, organi o enti ed è diretto a garantire l'applicazione del principio di buon andamento. La Corte dei Conti svolge tale controllo secondo modalità e criteri diversi a seconda che sia di tipo finanziario ovvero riguardi la funzionalità, il che implica una valutazione della gestione complessiva di tutte le amministrazioni pubbliche, ivi compresi gli enti locali. I controlli di gestione della Corte dei conti sono svolti in funzione di collaborazione con le amministrazioni interessate. Infatti, i relativi risultati Vengono ad essere comunicati per consentire di attivare eventuali misure di autocorrezione: nel caso in cui l’esito del controllo sia negativo non sono dunque previste conseguenze sanzionatorie anche se gli accertamenti compiuti possono essere utilizzati per far valere la responsabilità amministrativa a carico dei singoli funzionari. Poichè questo controllo di gestione non ha dato risultati, è stato istituito un ulteriore sistema di controllo per la misurazione della performance: tale sistema, che si muove in un’ottica di promozione di risultati, si incentra nel ciclo di gestione della performance, che si articola nell’individuazione degli obiettivi, nella misurazione delle prestazioni e nell’erogazione di premi secondo criteri di valorizzazione del merito. 10) Ulteriori categorie di organi e uffici
Si distinguono così organi permanenti e temporanei, questi ultimi istituiti per svolgere un compito specifico, si sciolgono con l’esaurimento del compito stesso. Ancora, organi titolari e organi supplenti. Più rilevante è la classificazione tra organi monocratici e collegiali: ai primi è preposto una singola persona fisica (il prefetto ad esempio), ai secondi sono proposte più persone fisiche (ad esempio consiglio comunale). Gli organi collegiali sono costituiti da almeno 3 persone fisiche e svolgono prevalentemente funzioni consultive di amministrazione attiva. Non è organo collegiale il singolo ministero nonostante il gran numero di addetti adesso preposti, si tratta viceversa di struttura amministrativa composta da più organi individuali e collegiali, oltre che da una pluralità di uffici che svolgono attività strumentali. L’istituzione di un organo collegiale risponde all’esigenza di raccogliere e ridurre ad unità una pluralità di opinioni, valutazioni, manifestazione di volontà di soggetti con diverse competenze tecniche. Principio della maggioranza : è sufficiente perché si possa superare la singola seduta siano presenti la metà +1 dei relativi componenti (quorum strutturale) ed è sufficiente perché la singola proposta sia approvata che riceva più della metà dei voti dei presenti (quorum funzionale). Altra importante distinzione è quella tra organi centrali e organi periferici. A livello centrale i ministeri sono composti da una pluralità di strutture organizzative che rispondono tra loro a modelli vari e così alcuni misteri sono tuttora articolati in direzione generali che comprendono più divisioni a loro volta suddivise in sezioni. Altri ministeri, invece, presentano come struttura di primo livello i dipartimenti: sono unità operative poste sullo stesso piano cui sono conferiti compiti finali e strumentali. Il singolo ministero si presenta dunque come organo di organi il cui ministro è responsabile dell’intera struttura, nel senso che ne risponde politicamente e che assume in sè tutte le competenze esterne del ministero e le relative responsabilità (civili e dirigenziali). Il ministro in realtà è organo di raccordo tra autorità politiche e autorità amministrative. Gli uffici a diretta collaborazione del ministro si chiamano staff. A livello periferico non esiste una circoscrizione territoriale standard: rilievo preminente presenta ancora adesso l’ambito provinciale: il prefetto come rappresentante di governo. Ulteriore distinzione che occorre tener presente è quella tra organi politici, essenzialmente elettivi, e organi burocratici costituiti da personale di carriera
Una posizione a parte deve essere riconosciuta a quegli organi che, in base alla Costituzione (art 100 c. 3) presentano una particolare indipendenza rispetto a tutti gli altri organi del medesimo ente: Esempio Consiglio di Stato e Consiglio superiore della magistratura. Rapporti intersoggettivi : l’equiordinazione degli enti autonomi rispetto all’ente di riferimento è soltanto tendenziale e comunque imperfetta in quanto attenuata dai poteri di vigilanza ministeriale; tuttavia la vigilanza comporta che un controllo estrinseco su detti enti non ne intacchi la sfera di discrezionalità nella scelta degli indirizzi da dare alla propria attività sìcche la relazione che si instaura col soggetto “vigilante” è ben diversa da quella che scaturisce dalla “direzione”. Infatti, l’unico modello che non è stato proposto nei rapporti intersoggettivi è quello della gerarchia. 12) Rapporti tra i vari livelli di governo I rapporti tra enti territoriali vanno sempre più ispirandosi ad un modello di equiordinazione. Certo è che espressione di questo modello è la previsione che i conflitti di attribuzione sulla ripartizione dei poteri amministrativi tra stato e regioni Siano dei mandati alla competenza della Corte costituzionale: Cioè un organo terzo e indipendente. Tuttavia, la Costituzione conferisce allo stato Importanti poteri sostitutivi in ordine alle attribuzioni amministrative delle regioni e degli altri enti territoriali, così come poteri sostitutivi sono conferiti Dalle leggi alle regioni nei confronti di Comuni e Province. Da cui vengono in gioco interessi unitari, come gli interventi statali sugli organi consigliari di regioni Province e Comuni, il cui relativo scioglimento può essere disposto solo per la violazione di legge o della Costituzione, ovvero per l’impossibilità di funzionamento dell’organo medesimo. Qui si può riconoscere l’applicazione del principio di sussidiarietà , sia Per quel che concerne le dimensioni degli interessi coinvolti sia per quel che concerne la necessità di superare situazione di incapacità di funzionamento. Qui appare difficile parlare di equiordinazione. A riguardo, il nostro ordinamento ha istituito vari organi di coordinamento che sono idonei a procedure dirette a contemperare interessi pubblici di vari livelli, a cominciare dalla conferenza di servizi: istituto preordinato al raggiungimento di accordi, convenzioni, intese e dunque al raggiungimento di una soluzione concordata dei contrasti in applicazione del principio di leale collaborazione ; tuttavia, il mancato raggiungimento della intese non è preclusivo di ulteriori interventi dell’ente territoriale di più vaste dimensioni.
Almeno nei casi di più spiccata sovrapposizione delle funzioni tra i vari livelli di governo si avvicina maggiormente al modello di sovraordinazione abbandonando l’equiordinazione. Detto questo, visto che i contrasti sono superati dagli organi di coordinamento pare difficile parlare di vera e propria sovraordinazione. È più appropriato parlare di equiordinazione sia pure con limite della sussidiarietà, o meglio con il limite delle esigenze ascendenti. CAP.3 ATTIVITA’ AMMINISTRATIVA, PROVVEDIMENTI E ALTRI ATTI A REGIME AMMINISTRATIVO. 1)Il provvedimento amministrativo e i suoi caratteri principali. La legge 241/1990 individua nella natura autoritativa un carattere tipico del provvedimento amministrativo. L 'autoritarietà esprime la capacità di incidere unilateralmente nella sfera giuridica altrui. Essa è dunque una manifestazione di potere e nel, caso dell'amministrazione di potestà amministrativa. Definizione di provvedimento amministrativo : si tratta di una determinazione adottata da un soggetto pubblico nell’esercizio di una potestà
