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I SOGGETTI
IL COMUNE
Il comune è il soggetto istituzionale più antico, la cellula elementare dell’organizzazione amministrativa, l’ente esponenziale della comunità residente sul suo territorio. La storia del comune risale al 1200 ed è caratterizzata da periodi di fioritura e offuscamento che si sono susseguiti fino ad oggi.
PERSONALITA’ GIURIDICA
Inizialmente era riconosciuta ai comuni soltanto capacità di diritto pubblico (limitata ad atti con carattere di autoritarietà), ma con il passare del tempo è stata riconosciuta loro soltanto capacità di diritto privato (inizialmente residuale e prevista solo in determinati casi).
ELEMENTI COSTITUTIVI
Popolazione I soggetti residenti in un determinato territorio sono un elemento costitutivo del comune, ma anche attivo (possono partecipare alla vita del comune). La popolazione viene individuata con la residenza. Territorio Oltre che ente locale il comune è anche un ente territoriale, in quanto il territorio è un suo elemento distintivo e caratterizzante, che costituisce la perimetrazione delle sue competenze. Patrimonio il complesso dei diritti patrimoniali di un comune sono posti in un elenco per poter avere un’elencazione tassativa e un’anagrafe del patrimonio del comune.
FUNZIONI
Art. 118 Cost. Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.
I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze.
La legge statale disciplina forme di coordinamento fra Stato e Regioni nelle materie di cui alle lettere b) e h) del secondo comma dell'articolo 117, e disciplina inoltre forme di intesa e coordinamento nella materia della tutela dei beni culturali.
Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà. Art. 13 TUEL Spettano al comune tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale, precisamente nei settori organici dei servizi alla persona e alla comunità, dell'assetto ed utilizzazione del territorio e dello sviluppo economico, salvo quanto non sia espressamente
attribuito ad altri soggetti dalla legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze.
Il comune, per l'esercizio delle funzioni in ambiti territoriali adeguati, attua forme sia di decentramento sia di cooperazione con altri comuni e con la provincia Art. 14 TUEL Il comune gestisce i servizi elettorali, di stato civile, di anagrafe, di leva militare e di statistica.
Le relative funzioni sono esercitate dal sindaco quale ufficiale del Governo, ai sensi dell'articolo 54.
Ulteriori funzioni amministrative per servizi di competenza statale possono essere affidate ai comuni dalla legge che regola anche i relativi rapporti finanziari, assicurando le risorse necessarie. Legge la Loggia 131/2003 Questa legge raccorda il TUEL e la Costituzione modificata, individuando le funzioni proprie, che non possono essere che del comune (l’art. 13 TUEL non fornisce a riguardo un’elencazione esaustiva).
Il comune è il titolare primario di tutte le funzioni amministrative riguardanti una determinata comunità e soltanto in seguito a ragioni ben precise queste funzioni possono essere attribuite ad altri organi. Le funzioni sono qualificate in:
Funzioni proprie Sono le funzioni caratterizzanti e riguardano tre settori organici:
Polizia locale (suddivisa in urbana e rurale, serve a prevenire e reprimere l’azione privata suscettibile di recare danno), beneficenza pubblica (costituita da tutte le attività che attengono all’erogazione di servizi a favore di singoli o di gruppi in stato di necessità e di indigenza), il servizio sanitario (istituito nel 1978 offre assistenza ai cittadini in quanto tali, non in quanto lavoratori), assistenza scolastica per l’ istruzione primaria, musei, biblioteche..
- L’utilizzazione del territorio
Fiere, mercati, turismo, industria alberghiera, artigianato, agricoltura, foresta, pesca commercio (competenze più di controllo e repressione che di autorizzazione, a seguito del DPR 112/1998 e delle liberalizzazioni)…
Funzioni relative all’urbanistica (pianificazione del territorio), all’edilizia (gestione del territorio dopo la pianificazione), all’edilizia economica e popolare. Funzioni statali Sono le funzioni esercitate dal comune per conto dello stato (servizio elettorale, anagrafe..). Funzioni delegate Queste funzioni possono essere delegate temporaneamente o definitivamente
programmazione e di gestione di alcune funzioni amministrative, il TUEL la fa diventare un ente a fine generali e la riforma del titolo V la parifica allo stato.
FUNZIONI (art.20 TUEL)
Programmazione La provincia concorre alla programmazione regionale e alla propria programmazione (prevedendo il piano territoriale di coordinamento, che indica le diverse destinazioni del territorio, a cui si deve attenere il comune) Gestione Sono le funzioni proprie in gestione diretta, aumentate nel corso degli anni. Il vecchio testo unico individua 4 funzioni gestionali: viabilità, istruzione, assistenza e beneficenza, sanità e igiene pubblica. L’articolo 19 del TUEL ne individua altre, ma l’elenco non è esaustivo (tutela delle risorse idriche ed energetiche, valorizzazione dei beni culturali, protezione della flora e della fauna..) Delegazione La provincia è l’ente privilegiato ai fini delle deleghe statali e regionali.
DECENTRAMENTO
Il circondario (art. 21 TUEL) è un organismo di decentramento che viene istituito quando la provincia, in base all’ampiezza del suo territorio, ha bisogno che alcuni servizi e alcune funzioni vengano resi in una forma decentrata rispetto alla sede centrale. La scelta a favore del circondario viene compiuta nello statuto, che può prevedere un’assemblea dei sindaci (con funzioni consultive, propositive e di coordinamento) e un presidente del circondario membro di un consiglio comunale ed eletto dalla stessa assemblea. Il legislatore ha inteso disporre la soppressione dei circondari.
CITTA’ METROPOLITANE
STORIA
Questo soggetto istituzionale è stato introdotto dalla legge 142/1990. Il motivo di questa istituzione deve essere ricercato nel fatto che in molte zone i vecchi confini dei comuni sono saltati e si verifica una continuità (urbanistica, di trasporti..). Dall’esigenza di gestione, soprattutto dei servizi pubblici, è nata l’idea di individuare l’area metropolitana e di farvi sorgere la città metropolitana. Questo soggetto istituzionale non ha avuto successo: nel corso del tempo sono state individuate aree metropolitane in un paio di zone designate (Milano, Torino, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Napoli, Bari, Reggio Calabria) e non è stata istituita nessuna città metropolitana, nonostante il riconoscimento di questo ente nella Costituzione (art.114).
PROCEDIMENTO
• Area metropolitana (art.22 TUEL)
L’area metropolitana è il perimetro entro il quale deve sorgere la città metropolitana. Il legislatore ha indicato i comuni in cui può sorgere l’area metropolitana sulla base del principio che sono questi i comuni che hanno un problema di conurbazione e di gestione dei servizi e che per ottenere
un’ottimizzazione avrebbero bisogno di un’area più vasta. La delimitazione dell’area metropolitana avviene ad opera della regione su proposta degli enti locali.
• Città metropolitana (art. 23 TUEL)
Gli enti locali interessati convocano un’assemblea costituita dal comune capoluogo e dai comuni limitrofi per adottare una proposta di statuto (che costituisce l’architrave indicando il territorio, l’organizzazione, le funzioni, l’articolazione interna della città metropolitana). La proposta di istituzione viene poi sottoposta a referendum e presentata alla regione, che nei successivi 90 giorni la presenta alla Camera per l’approvazione con legge.
FUNZIONI
La città metropolitana assorbe le funzioni della provincia: non avviene una duplicazione di funzioni, ma un assorbimento di funzioni provinciali. Per evitare questa duplicazione la città metropolitana si sostituisce alla provincia e nel caso in cui non coincida con quest’ultima si considera l’area della città come territorio di una nuova provincia.
COMUNITA’ MONTANA art. 27 TUEL
(soggetto istituzionale o forma associativa?)
STORIA
Le comunità montane nascono agli inizi degli anni 60 come consigli di valle (consorzi volontari) che servivano per decentrare funzioni sull’amministrazione dell’agricoltura. La legge istitutiva della comunità montana è la 1102/1972, che la dipinge come un ente di diritto pubblico, non ancora territoriale e locale. Sempre nel 1972 si stabilisce che è la regione a dettarne l’organizzazione, vengono individuati gli organi e vengono assegnate funzioni di programmazione e amministrative attive delegate dalla regione o dagli enti locali. Il TUEL definisce la comunità montane come unione di comuni montani o parzialmente montani, come ente locale (ma non territoriale), non necessario (non è previsto dalla Costituzione).
ORGANI
Gli organi sono eletti dai consigli comunali e sono due: uno esecutivo e uno organizzativo (composto da sindaco, consiglieri o assessori dei comuni partecipanti). Nell’elezione è garantita la rappresentanza delle minoranze.
DELIMITAZIONE DEL TERRITORIO
È la regione ad avere l’iniziativa per l’individuazione del perimetro, ma i singoli enti locali possono fare richiesta di essere inseriti. La delimitazione avviene con provvedimento del presidente della giunta regionale, non più con legge regionale.
Si ricava che la repubblica si articola in una pluralità di enti di governo che sono identificati come costitutivi della repubblica stessa: comuni, province, città metropolitane, regioni e stato (i pubblici poteri). Questi pubblici poteri vedono sancita la loro autonomia statutaria, funzionale, finanziaria e amministrativa.
Il primo principio costituzionale (primo perché contenuto nella prima disposizione del titolo V e perché dal valore ermeneutico) è quello della equiordinazione non solo tra enti locali e regioni, ma tra enti locali, regioni e Stato (la precedente versione dell’art. 114 si limitava a stabilire che la repubblica si riparte in regioni, province e comuni). L’attuale testo dell’art.114 rispetto al precedente innova la interpretazione dei principi fondamentali: incide sulla forma dello Stato italiano, una forma tipica di un ordinamento policentrico basato su un forte pluralismo istituzionale ripartito tra soggetti aventi la stessa dignità costituzionale. Sulla base di artt. 5 e 114 Cost. la repubblica non si identifica più con lo stato
IL PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETA’ VERTICALE
Art. 118 Cost.
Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.
I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze.
La legge statale disciplina forme di coordinamento fra Stato e Regioni nelle materie di cui alle lettere b) e h) del secondo comma dell'articolo 117, e disciplina inoltre forme di intesa e coordinamento nella materia della tutela dei beni culturali.
Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà.
L’art 118 Cost. ridefinisce la complessiva architettura del sistema amministrativo sulla base del principio di sussidiarietà verticale.
L’amministrazione locale è la modalità normale dell’esercizio delle funzioni amministrative (le diverse attività di cura concreta degli interessi della collettività di riferimento).
Il sistema delle istituzioni locali è incentrato sul principio di prossimità o sussidiarietà verticale, con conseguente attribuzione ai comuni del ruolo di amministrazioni generali.
Il legislatore distribuisce la titolarità di una funzione amministrativa secondo la dimensione dell’interesse (comunale, provinciale, regionale, statale) che deve essere curato: si parla di criterio della dimensione territoriale dell’interesse curato.
Mentre la distribuzione della funzione legislativa è fondata su distinzione di materia, quella amministrativa no. La sussidiarietà deve essere intesa nel senso che la distribuzione delle funzioni amministrative deve essere operata attribuendo queste funzioni al livello di governo più vicino ai cittadini portatori degli interessi amministrati.
Sussidiarietà è ulteriore declinazione del principio del decentramento amministrativo e comporta che il livello di governo superiore è tenuto a intervenire ogni qual volta quello di livello inferiore non può svolgere la funzione amministrativa in modo adeguato.
Il principio di sussidiarietà non può comportare uno spostamento dell’ordine delle competenze relativamente alla titolarità delle funzioni amministrative (fa eccezione il potere sostitutivo previsto dall’art.120 Cost): l’esercizio di un determinato potere amministrativo è correlato alla competenza e sta alla base del principio di legalità (se una competenza è attribuita da cost. o legge a un ente deve rimanere all’ente determinato).
IL PRINCIPIO DI DIFFERENZIAZIONE
Il principio di differenziazione implica di tenere conto nell’attribuzione delle funzioni amministrative ai diversi enti delle rispettive capacità di governo (consistenza personale, entità mezzi, risorse finanziarie, numero degli abitanti): si deve differenziare in ragione del tipo di ente. La attuale omogeneità della disciplina normativa degli enti locali comporta applicazione flessibile che deve tenere conto delle differenze: non si potrà attribuire determinati compite prescindendo dalla realtà dei diversi enti territoriali interessati.
IL PRINCIPIO DI ADEGUATEZZA
Il principio di adeguatezza integra un ulteriore aspetto di quello di differenziazione: impone al legislatore di distribuire le funzioni ai vari enti in modo tale che tali enti siano dotati di adeguata capacità di governo (adeguatezza e differenziazione sono facce diverse della stessa medaglia).
In quest’ottica si comprendono forme di associazionismo comunale e locale per l’esercizio di funzioni.
IL PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETA’ ORIZZONTALE
È contemplato dall’ultimo comma dell’art. 118 Cost. Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà.
La norma esprime una visione dell’organizzazione dello stato che già era insita nella costituzione del ’48, ma che solo alla fine del 900 a cominciato a configurarsi completamente.
Il principio di s. orizzontale impone di ridefinire il perimetro del sistema istituzionale e amministrativo, il cui operato può essere a volte sostituito da privati (vantaggi costi, risultati…).
Il 118.4 Cost impone anche di sostenere le autonome iniziative che possono integrare l’azione della PA nel perseguimento di interessi generali. Accanto ai soggetti pubblici ci sono i privati che volontariamente svolgono attività, servizi e funzioni di interesse generale.
L’attività dei privati vale a rimediare ai fallimenti dello stato e viceversa, così le autonome iniziative dei cittadini singoli o associati, opportunamente sostenute dalle pubbliche istituzioni, possono porre rimedio a ricorrenti ipotesi del cui fallimento riguarda tanto il mercato quanto lo stato.
Rientrano nel novero del principio anche le attività di produzione di beni o servizi svolte da privati e organizzazioni no profit sulla base di concessioni delle PA; le forme di autonomie funzionali (camere di commercio, università scuole, non sono sempre menzionate dalla Costituzione ma sono state già riconosciute dalla legge 59/1997, tutt’ora vigente).
Nel fissare principi e criteri direttivi della riorganizzazione del sistema amministrativo sulla base del principio di sussidiarietà verticale, fu imposto al governo delegato di precedere l’operazione da una ridefinizione del perimetro delle attività delle PA sulla base del principio di sussidiarietà orizzontale
dettagliata). Alla scadenza del termine per l’adozione dello statuto soltanto 12 consigli sono stati sciolti per inadempimento.
La legge 81/93 ha ridimensionato gli spazi di autonomia lasciati agli statuti rinnovando il termine di adeguamento (12 mesi).
La legge 265/99 ha allargato l’ambito di autonomia configurando gli statuti quasi nello stesso modo del TUEL.
CONTENUTO
Art.4 legge 131/2003: sono di competenza dello statuto : i principi di organizzazione e di funzionamento dell’ente (attività di base), le forme di controllo (il nuovo titolo V ha eliminato i controlli esterni ), anche sostitutivo, le garanzie delle minoranze (anche minoranze politiche) e le forme di partecipazione popolare.
Art.4 legge 131/
**1. I Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà normativa secondo i princìpi fissati dalla Costituzione. La potestà normativa consiste nella potestà statutaria e in quella regolamentare.
- Lo statuto, in armonia con la Costituzione e con i princìpi generali in materia di organizzazione pubblica, nel rispetto di quanto stabilito dalla legge statale in attuazione dell’articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione, stabilisce i princìpi di organizzazione e funzionamento dell’ente, le forme di controllo, anche sostitutivo, nonché le garanzie delle minoranze e le forme di partecipazione popolare.
- L’organizzazione degli enti locali è disciplinata dai regolamenti nel rispetto delle norme statutarie.
- La disciplina dell’organizzazione, dello svolgimento e della gestione delle funzioni dei Comuni, delle Province e delle Città metropolitane è riservata alla potestà regolamentare dell’ente locale, nell’ambito della legislazione dello Stato o della Regione, che ne assicura i requisiti minimi di uniformità, secondo le rispettive competenze, conformemente a quanto previsto dagli articoli 114, 117, sesto comma, e 118 della Costituzione.
- Il potere normativo è esercitato anche dalle unioni di Comuni, dalle Comunità montane e isolane.
- Fino all’adozione dei regolamenti degli enti locali, si applicano le vigenti norme statali e regionali, fermo restando quanto previsto dal presente articolo.**
D.lsl 267/2000 (TUEL) art.6: sono di competenza dello statuto i principi di organizzazione e di funzionamento dell’ente, le garanzie delle minoranze, le attribuzioni degli organi, i modi di esercizio della rappresentanza legale dell’ente, le forme di collaboraqzione tra comuni e province, le forme di partecipazione popolare, le forme di decentramento, l’accesso dei cittadini alle informazioni e ai procedimenti amministrativi, lo stemma e il gonfalone.
D.lsl 267/2000 (TUEL) art.6.
1. I comuni e le province adottano il proprio statuto. deve essere obbligatoriamente adottato dall’ente locale.
**2. Lo statuto, nell'ambito dei principi fissati dal presente testo unico, stabilisce le norme fondamentali dell'organizzazione dell'ente e, in particolare, specifica le attribuzioni degli organi e le forme di garanzia e di partecipatone delle minoranze, i modi di esercizio della rappresentanza legale dell'ente, anche in giudizio. Lo Statuto stabilisce, altresi', i criteri generali in materia di organizzazione dell'ente, le forme di collaborazione fra comuni e province, della partecipatone popolare, del decentramento, dell'accesso dei cittadini, alle informazioni e ai procedimenti amministrativi, lo stemma e il gonfalone e quanto ulteriormente previsto dal presente testo unico. Prevede gli elementi essenziali che devono essere disciplinati dallo statuto.
- Gli statuti comunali e provinciali stabiliscono norme per assicurare condizioni di pari opportunita' tra uomo e donna ai sensi della legge 10 aprile 1991, n. 125, e per promuovere la presenza di entrambi i sessi nelle giunte e negli organi collegiali del comune e della provincia, nonche' degli enti, aziende ed istituzioni da essi dipendenti.
- Gli statuti sono deliberati dai rispettivi consigli con il voto favorevole dei due terzi dei consiglieri assegnati. Qualora tale maggioranza non venga raggiunta, la votazione e' ripetuta in successive sedute da tenersi entro trenta giorni e lo statuto e' approvato se ottiene per due volte il voto favorevole della maggioranza assoluta dei consiglieri assegnati. Le disposizioni di cui al presente comma si applicano anche alle modifiche statutarie.
- Dopo l'espletamento, del controllo da parte del competente. organo regionale, lo statuto e' pubblicato nel bollettino ufficiale della regione, affisso all'albo pretorio dell'ente per trenta giorni consecutivi ed inviato al Ministero dell'interno per essere inserito nella raccolta ufficiale degli statuti. Lo statuto entra in vigore decorsi trenta giorni dalla sua affissione all'albo pretorio dell'ente.
- L'ufficio del Ministero dell'interno, istituito per la raccolta e la conservazione degli statuti comunali e provinciali, cura anche adeguate forme di pubblicita' degli statuti stessi.**
Contenuto facoltativo è l’introduzione di un determinato istituto (ex difensore civico ex art. 11 TUEL), delle varie forme di decentramento (artt. 16, 17, 21 TUEL).
Si sono posti dubbi in relazione alla possibilità di inserire una disciplina relativa a oggetti ulteriori non previsti dal TUEL e oggi si protende per un’interpretazione non tassativa.
LIMITI
Lo statuto nel disciplinare organizzazione e funzionamento deve rispettare quanto già stabilito dalla legislazione statale (d.lgs. 267/2000): limite. In particolare deve rispettare quanto detto in materia di funzioni fondamentali: si fa riferimento a quelle che la legge dello stato individua come di attribuzione necessaria (vi rientrano le funzioni amministrative che comportano l’esercizio di poteri amministrativi, l’esercizio di servizi pubblici locali e i relativi poteri di regolazione). La individuazione di questa funzioni fondamentali è sottratta alla legislazione regionale e comporta che queste funzioni siano necessarie (necessariamente attribuite ed esercitate perché indispensabili per la comunità locale di riferimento).
LA RILEVANZA COSTITUZIONALE DELLA POTESTA’ STATUTARIA DEGLI ENTI LOCALI
Art. 114.2 Cost
- Nel secondo caso si possono collegare quelle pronunce che, nell’affermare il principio di irretroattività delle disposizioni statutarie (ma anche della legge in generale), osservano che lo statuto comunale deve qualificarsi come atto normativo secondario, capace entro certi limiti di rinnovare l’ordinamento e che può essere considerato incapace di derogare o modificare una legge, ma collegato al di sopra dei regolamenti. Vi sono anche pronunce che per accertare il vizio di incompetenza ritengono di premettere che in questo ambito il quadro delle fonti è costituito in primo luogo dal TUEL, poi dallo statuto e infine dal regolamento (gerarchia).
Il criterio gerarchico è riferito al 117.2 Cost, ma anche all’intera legislazione.
In conclusione il rapporto tra legge e statuto nella giurisprudenza amministrativa è di tipo gerarchico, nella giurisprudenza di legittimità il rapporto gerarchico si applica solo ai principi desumibili al TUEL nelle materie indicate dal 117.2 p Cost, per il resto la potestà statutaria può derogare alla legge.
REGOLAMENTI
Art 4.4 legge 131/
4. La disciplina dell’organizzazione, dello svolgimento e della gestione delle funzioni dei Comuni, delle Province e delle Città metropolitane è riservata alla potestà regolamentare dell’ente locale, nell’ambito della legislazione dello Stato o della Regione, che ne assicura i requisiti minimi di uniformità, secondo le rispettive competenze, conformemente a quanto previsto dagli articoli 114, 117.6, e 118 della Costituzione.
La nuova disciplina non fa venir meno il principio di legalità ma incide sul rapporto tra le fonti primarie e regolamentari degli enti locali. La legge non può dettare disciplina dettagliata, ma deve dare le linee generali. I regolamenti non sono più soggetti quindi a tutte le disposizioni di legge in materia, ma a quelle che dettano i requisiti minimi di uniformità.
La potestà regolamentare è riservata agli enti locali che possono esercitarla senza necessità di attende ulteriore interventi specifici da parte del legislatore.
Art.7 dlgs 267/
Nel rispetto dei principi fissati dalla legge e dello statuto, il comune e la provincia adottano regolamenti nelle materie di propria competenza ed in particolare per l'organizzazione e il funzionamento delle istituzioni e degli organismi di partecipazione, per il funzionamento degli organi e degli uffici e per l'esercizio delle funzioni.
I regolamenti devono essere adottati nel rispetto dei principi fissati dalla legge e dallo statuto.
LA DISCIPLINA REGOLAMENTARE DELL’ORGANIZZAZIONE DELL’ENTE E DELLE
FUNZIONI ASSEGNATE DALLA LEGGE
La potestà regolamentare concerne la disciplina dell’organizzazione dell’ente e le funzioni assegnate dalla legge all’ente locale. Dopo la riforma del 2001 i regolamenti di organizzazione non trovano un richiamo esplicito in costituzione, ma vengono qualificati comunque come fonti integrative dello statuto (quindi ad
esso subordinate). L’attuale titolo V offre un fondamento costituzionale alla seconda tipologia dei regolamenti locali (art.117.6).
Si possono delineare 2 orientamenti.
- Quello che vede nel 117.6 una vera e propria riserva di competenza in favore della fonte regolamentare, mentre la legge è chiamata solo ad attribuire la funzione amministrativa.
- Quello che insiste sul tradizionale criterio gerarchico. La legge costituisce una sorta di cornice normativa all’interno della quale si può espletare l’attività regolamentare.
Vi sono altre questioni trasversali del rapporto tra legge e regolamento locale.
Il rapporto è ispirato al criterio della preferenza con norme legislative suppletive cedevoli rispetto alla sopravvenuta disciplina regolamentare?
Il principio di sussidiarietà che governa il riparto delle funzioni amministrative condiziona anche l’ambito di autonomia regolamentare rivolto alla disciplina delle funzioni attribuite agli enti locali dalla legge statale o regionale?
La giurisprudenza costituzionale ha fornito un inquadramento della potestà regolamentare nel sistema delle fonti. La corte, avallando le scelta compiute in alcuni statuti regionali in applicazione della legge 131/03, ha ammesso l’intervento della legge nel fissare i requisiti minimi di uniformità nella disciplina, a condizione che questi requisiti minimi siano funzionali alle esigenze unitarie. La corte ha inoltre negato la legittimità di regolamenti regionali che pretendevano di disciplinare ambiti riservati dal 117.63 Cost alle autonomie locali.
Con questo indirizzo si può dire che la potestà regolamentare dell’ente locale ha una sfera di competenza garantita nei confronti delle fonti primarie e secondarie statali e regionali.
Le fonti legislative possono allocare le competenze e dettare parte della disciplina per esigenze unitarie (non si ha penalizzazione delle autonomie: altrimenti il legislatore dovrebbe spostare determinate funzioni amministrative a un livello superiore rispetto a quello dell’ente locale).
Può valere anche per i regolamenti locali un ragionamento analogo a quello già teorizzato dalla cassazione per gli statuti (i regolamenti possono derogare alle disposizioni di legge non di principio o occorre ipotizzare un regolamento locale conforme alla legge con un recupero del criterio gerarchico?). Una risposta si può ricevere dall’analisi della giurisprudenza amministrativa dominante. In molte pronunce si rinviene una sorta di linea di subordinazione gerarchica rigorosa dei regolamenti locali rispetto alle altre fonti. Nell’ipotesi di contrasto con norme di legge la cedevolezza dei regolamenti locali rispetto a disposizioni di legge comporta la loro disapplicazione.
Il parametro per verificare la regolarità del regolamento locale e la sola fonte primaria e la fonte secondaria regionale.
Una successiva normativa di rango primario è idonea a superare la fonte comunale le cui disposizioni contengono antinomie.
Questi orientamenti hanno alla base situazioni di fatto e di diritto alquanto particolari. Ciò che colpisce è comunque la irrilevanza del sopravvenuto intervento del 117.6 Cost relativo all’inquadramento delle fonti regolamentari locali: le conclusioni a cui pervengono le singole decisioni non vedono alcuna indicazione delle questioni interpretative sopra citate e della interpretazione data alle norme del titolo V dalla Corte costituzionale sui rapporti tra regolamenti locali e fonti statali e regionali (discrasia tra riflessioni teoriche e applicazione concreta).
La norma esprime una visione dell’organizzazione dello stato che già era insita nella costituzione del ’48, ma che solo alla fine del 900 a cominciato a configurarsi completamente. Accanto all’art. 8 TUEL forme di partecipazione popolare sono prevista anche dalla Costituzione con il principio di sussidiarietà orizzontale.
Il principio di s. orizzontale impone di ridefinire il perimetro del sistema istituzionale e amministrativo, il cui operato può essere a volte sostituito da privati (vantaggi costi, risultati…).
Il 118.4 Cost impone anche di sostenere (enfatizzazione del precetto) le autonome iniziative che possono integrare l’azione della PA nel perseguimento di interessi generali. Accanto ai soggetti pubblici ci sono i privati che volontariamente svolgono attività, servizi e funzioni di interesse generale.
L’attività dei privati vale a rimediare ai fallimenti dello stato e viceversa, così le autonome iniziative dei cittadini singoli o associati, opportunamente sostenute dalle pubbliche istituzioni, possono porre rimedio a ricorrenti ipotesi del cui fallimento riguarda tanto il mercato quanto lo stato.
Rientrano nel novero del principio anche le attività di produzione di beni o servizi svolte da privati e organizzazioni no profit sulla base di concessioni delle PA; le forme di autonomie funzionali (camere di commercio, università scuole, non sono sempre menzionate dalla Costituzione ma sono state già riconosciute dalla legge 59/1997, tutt’ora vigente).
Nel fissare principi e criteri direttivi della riorganizzazione del sistema amministrativo sulla base del principio di sussidiarietà verticale, fu imposto al governo delegato di precedere l’operazione da una ridefinizione del perimetro delle attività delle PA sulla base del principio di sussidiarietà orizzontale (utilizzando non solo privatizzazione ed esternalizzazione di attività pubbliche, ma anche l’attribuzione di compiti e funzioni alle c.d. autonomie funzionali =alleggerimento sistema locale delle funzioni non strettamente attinenti a quello fondamentali).
È un principio tipico di una forma di stato di democrazia pluralista.
La distinzione tra attività di interesse generale svolta da privati e quella svolta da enti pubblici è che nel primo caso è svolta volontariamente e favorita dagli enti locali, nel secondo caso è attività necessria e doverosa (esercizio insito nella cost).
AZIONE POPOLARE E DELLE ASSOCIAZIONI DI PROTEZIONE AMBIENTALE
Articolo 9 TUEL
Azione popolare e delle associazioni di protezione ambientale.
**1. Ciascun elettore può far valere in giudizio le azioni e i ricorsi che spettano al comune e alla provincia.
- Il giudice ordina l'integrazione del contraddittorio nei confronti del comune ovvero della provincia. In caso di soccombenza, le spese sono a carico di chi ha promosso l'azione o il ricorso, salvo che l'ente costituendosi abbia aderito alle azioni e ai ricorsi promossi dall'elettore.**
Chi ha promosso l’azione non è esonerato dalle spese processuali, a meno che nell’integrazione del contraddittorio l’ente si sia costituito aderendo alle azioni e ai ricorsi promossi.
L’azione delle associazioni di protezione ambientale gode di particolare tutela. L’eventuale risarcimento del danno è devoluto al comune o alla provincia, mentre le spese processuali sono liquidate in favore o a carico dell’associazione.
DIRITTO DI ACCESSO E DI INFORMAZIONE
Articolo 10 TUEL
Diritto di accesso e di informazione.
**1. Tutti gli atti dell'amministrazione comunale e provinciale sono pubblici, ad eccezione di quelli riservati per espressa indicazione di legge o per effetto di una temporanea e motivata dichiarazione del sindaco o del presidente della provincia che ne vieti l'esibizione, conformemente a quanto previsto dal regolamento, in quanto la loro diffusione possa pregiudicare il diritto alla riservatezza delle persone, dei gruppi o delle imprese.
- Il regolamento assicura ai cittadini, singoli e associati, il diritto di accesso agli atti amministrativi e disciplina il rilascio di copie di atti previo pagamento dei soli costi; individua, con norme di organizzazione degli uffici e dei servizi, i responsabili dei procedimenti; detta le norme necessarie per assicurare ai cittadini l'informazione sullo stato degli atti e delle procedure e sull'ordine di esame di domande, progetti e provvedimenti che comunque li riguardino; assicura il diritto dei cittadini di accedere, in generale, alle informazioni di cui è in possesso l'amministrazione.
- Al fine di rendere effettiva la partecipazione dei cittadini all'attività dell'amministrazione, gli enti locali assicurano l'accesso alle strutture ed ai servizi agli enti, alle organizzazioni di volontariato e alle associazioni.**
Il diritto all’informazione è sancito sia dall’art 97.1 Cost. I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione, che dall’art. 10 del TUEL.
LA PARTECIPAZIONE DEGLI STRANIERI
L’art. 8 TUEL parla di “partecipazione popolare” e non di “partecipazione dei cittadini”. Rivestono particolare interesse le esperienze compiute dai vari enti locali, che hanno istituito i consigli di immigrati (organismi eletti dagli immigrati stessi con funzioni consultive e propositive), o ancora il consigliere aggiunto (eletto dagli immigrati). La partecipazione dei residenti privi della cittadinanza italiana può essere estesa dallo statuto e dal regolamento alle consultazioni popolari o al voto per le forme di decentramento (il cui sistema di elezione è demandato alle stesse fonti locali).
GLI ORGANI
STORIA
L’Italia postunitaria aveva una concezione monistica sull’organizzazione degli organi, in quanto si credeva che il monismo portasse a eliminare le varie differenze. Il modello prevedeva la centralità dell’assemblea, un esecutivo per l’attuazione e il sindaco o il presidente in funzione di rappresentanza. L’organo fondamentale era l’assemblea, che aveva potere di nomina o di sfiducia del sindaco e del presidente. Posizione centrale era anche quella dei partiti, che erano un momento intermedio, di raccolta della domanda della popolazione e di riferimento di questa domanda alle istituzioni. La prima grande modifica si ha con la legge 81/93 che comporta un passaggio da un modello assembleare a un modello presidenziale, dove l’investitura del sindaco o del presidente spetta direttamente alla collettività. Ciò fa si che ci sia un rafforzamento della figura del sindaco e del presidente, da cui dipende la vita del consiglio (che cade con le sue dimissioni) e una
Province Il procedimento è simile a quello usato per i Comuni di dimensioni maggiori. Ciò che differisce è il fatto che i collegi sono uninominali (non si può esprimere preferenza per i consiglieri).
IL CONSIGLIO
COMPOSIZIONE
Comuni Tra 60 (comuni con più di 1.000.000 di abitanti) e 12 (comuni con meno di 3.000 abitanti) Province Tra 45 (province con più di 1.400.000 abitanti) e 24 (province con meno di 300.000 abitanti)
FUNZIONAMENTO
Statuto e regolamento La disciplina sul funzionamento del Consiglio spetta allo statuto e al regolamento.
Il regolamento deve disciplinare le modalità di convocazione del Consiglio, il numero dei consiglieri necessario per la validità delle sedute (almeno 1/3), le modalità di presentazione e discussione delle proposte. Legge La legge si limita a stabilire la regola della pubblicità delle sedute (salvo casi particolari), l’obbligo del Presidente del Consiglio di procedere alla convocazione entro 20 giorni quando lo richiedano 1/5 dei consiglieri o il sindaco (in caso di inerzia interviene il prefetto). Eccezioni La prima seduta del Consiglio dopo le elezioni deve essere convocata ento 10 giorni dalla proclamazione e deve tenersi entro 10 giorni dalla convocazione. La seduta è convocata dal sindaco e nei comuni con più di 15.000 abitanti è presieduta dal consigliere anziano (che ha ottenuto la maggiore cifra elettorale, ad esclusione dei candidati a sindaco eletti consiglieri) fino all’elezione del Presidente del Consiglio. Nella prima riunione si procede con priorità all’esame delle condizioni degli eletti.
FUNZIONE
Fino alla legge 142/1990 il Consiglio aveva competenza generale (deliberava su tutti gli oggetti non attribuiti alla Giunta o al Sindaco). Il risultato era un sovraccarico di lavorio e un numero enorme di deleghe alla Giunta. La legge 142/1990 ha spostato in capo alla Giunta la competenza generale.
Il consiglio si configura come un organo di indirizzo e di controllo, con competenza circoscritta all’emanazione di atti: statuti, regolamenti, programmi, bilanci, forme associative, decentramento, tributi (senza determinare le aliquote), acquisizioni e alienazioni immobiliari, indirizzi per la nomina dei rappresentanti.
Il controllo si esercita mediante interrogazioni, mozioni e commissioni di controllo.
Il Consiglio ha autonomia funzionale e organizzativa.
IL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO
La figura del Presidente del Consiglio è necessaria nei Comuni con più di 15.000 abitanti, facoltativa (scelta rimessa allo statuto) nei Comuni con meno di 15.000 abitanti.
Il Presidente del Consiglio ha un ruolo di garanzia: regola il funzionamento del Consiglio e ha carattere neutrale (garantisce il corretto funzionamento dell’istituzione in quanto tale).
I CONSIGLIERI
Diritti -diritto di assumere iniziative
-diritto di chiedere la convocazione del Consiglio
-diritto di presentare interrogazioni e mozioni a cui il Sindaco o gli assessori devono rispondere entro 30 giorni
-diritto di ottenere dagli uffici del Comune o della Provincia, dalle loro aziende o enti dipendenti tutte le notizie e informazioni in loro possesso (il consiglire non è tenuto a motivare la richiesta e a lui non si applicano limitazioni, in quanto è tenuto al segreto). Cessazione della carica
-rinnovo del Consiglio
-dimissioni
-decadenza
Motivi di ineleggibilità e incompatibilità, può essere iniziata d’ufficio o su istanza di qualsiasi cittadino.
-rimozione
Atti contrari alla Costituzione, gravi motivi di ordine pubblico o gravi e persistenti violazioni di legge.
-sospensione
COMMISSIONI
Il Consiglio si può avvalere delle commissioni per lo svolgimento di compiti preparatori per i lavori del consiglio, di controllo e di indagine. Le commissioni sono costituite con criterio proporzionale con riferimento ai gruppi politici consiliari. La presidenza delle funzioni di controllo e di indagine spetta alle minoranze.
CESSAZIONE DEL CONSIGLIO
Scadenza di termine Periodo di 5 anni decorrente dall’elezione. Il Consiglio rimane comunque in carica fino all’elezione del nuovo, limitandosi ad adottare atti improrogabili e urgenti.
