Scarica La Costituzione Italiana: Principi Fondamentali e Struttura del Sistema Giuridico - Prof. e più Sbobinature in PDF di Diritto Costituzionale solo su Docsity!
Si definisce la Costituzione come superiore, stabile, contenente norme e valori ritenuti fondamentali e i principi sulla organizzazione dello Stato. Le Costituzioni antiche non avevano queste caratteristiche, trattandosi di documenti negoziati tra due parti contrapposte per regolare transitoriamente i reciproci rapporti di forza. Quando vi sono situazioni nelle quali la sovranità è contrastata è molto difficile che si possano avere Costituzioni stabili e superiori perché ciascuna parte ritiene di essere il titolare della sovranità. Le Costituzioni con le caratteristiche moderne le ritroviamo infatti dopo le rivoluzioni francese ed americana, quando per la prima volta la sovranità si impernia sul popolo che si ritiene legittimato ad esercitare il potere costituente (cioè il potere di darsi una Costituzione). Quando ciò accade la Costituzione non è più il frutto di una negoziazione tra due parti entrambi titolari della sovranità (con effetti necessariamente transitori), ma diviene invece lo strumento ritenuto da tutti come la base dell'ordinamento giuridico. Il potere costituente si estingue alla approvazione della Costituzione, dopodiché tutti i poteri sono definiti come costituiti, poiché traggono forza e legittimazione dalla Costituzione. Se essi traggono forza e legittimazione dalla Costituzione, ne consegue che quest'ultima è necessariamente superiore alle altre norme, mentre le altre norme debbono a loro volta rispettare la Costituzione. Nel periodo della restaurazione si verificò un ritorno ad un modello di Costituzione transitorio, perché il ritorno al potere dei Sovrani fece sì che essi si ritenessero nuovamente i titolari della sovranità. Anche le Costituzioni del primo dopoguerra non sono stabili, perché al dualismo tra sovrano e classe borghese si sostituì un dualismo, altrettanto distruttivo, all'interno della società. Dopo la seconda guerra mondiale la distruzione dell'ordinamento giu- ridico preesistente, unito alla pari legittimazione delle forze politiche che uscivano dalla guerra, creò le condizioni per un nuovo esercizio del potere costituente. Le Costituzioni nate in questo periodo sono dette pluraliste, perché contengono pluralità di valori, tutela delle minoranze, strumenti di garanzia. Le Costituzioni del dopoguerra sono anche Costituzioni rigide, con ciò intendendosi che occorre un procedimento speciale per modificarle, e sono Costituzioni lunghe, perché trattando non soltanto i rapporti tra Stato e individuo (come nelle Costituzioni liberali) ma anche i rapporti tra individui (c.d. orizzontali), contengono un numero più ampio di norme rispetto alle precedenti. Esse inoltre sono Costituzioni che delineano il c.d. Stato sociale, e quindi disciplinano un numero molto più elevato di diritti dell'individuo nei confronti dello Stato. Le Costituzioni poi si distinguono in formali e materiali. Sono formali le Costituzioni scritte che possono essere modificate solo con il procedimento di revisione costituzionale. Costituisce invece la Costituzione materiale l'insieme dei rapporti, sociali e politici, che stanno alla base di una Costituzione formale e che ad essa attribuiscono cogenza. Lo Statuto Albertino del 1948, poi esteso a tutta l'Italia nel 1861, delineava in origine una classica monarchia costituzionale basata su un rapporto dualistico (Re-classe sociale borghese). La gran parte dei poteri en- no accentrati sul Sovrano e il Parlamento svolgeva funzioni di organo consultivo del Re. Nel tempo i poteri del Parlamento aumentarono, tanto che nel momento della instaurazione del fascismo la forma di Governo si era trasformato in una Monarchia parlamentare, attraverso l’instaurazione, in via di prassi, degli istituti tipici di questa forma di Governo (la nomina del Presidente del Consiglio in una persona che godesse della fiducia del Parlamento, la costruzione del rapporto di fiducia tra Governo e Parlamento, il potere di scioglimento come atto governativo). Con l'instaurazione del fascismo lo Statuto albertino, che non fu mai formalmente abrogato, fu tuttavia superato dai fatti e da norme ordinarie. Il fascismo eliminò le fondamenta del sistema democratico, abolendo i partiti e consentendo solo l'esistenza del partito fascista. Partito fascista e Stato furono progressivamente collegati, trasformando organi del partito in organi dello Stato (come nel caso del Gran Consiglio del fascismo) e il capo del fascismo nel capo del Governo.Le istituzioni parlamentari furono smantellate e rafforzati oltre misura i poteri normativi del Governo. Alla caduta fascismo si aprì una fase, detto periodo transitorio, nella quale l’Italia, priva di un ordinamento giuridico, era divisa in due parti: al sud il Re il Governo Badoglio, a nord l'occupazione tedesca e la lotta di liberazione partigiana. In questo periodo maturarono alcuni degli orientamenti che poi guidarono il processo di redazione della nuova Costituzione. Fu deciso di attribuire il potere di approvare una nuova Costituzione ad una Assemblea Costituente eletta direttamente dal popolo, alla quale era attribuito anche il potere di scegliere tra Monarchia e Repubblica. Questo ultimo potere gli fu poi sottratto nel 1944 e la scelta sulla forma di Stato fu attribuita ad un referendum popolare. Quando l'Assemblea Costituente fu eletta,nel 1946,il sistema politico italiano era sostanzialmente bipolare, diviso tra Democrazia Cristiana e blocco composto da partito comunista e socialisti (riuniti nel fronte popolare). Anche la classe sociale italiana era divisa, ed il rischio di conflitti
sociali e di conseguenti derive autoritarie assai elevato. La Costituzione doveva essere strumento di pacificazione sociale, prevedendo una ampia struttura di diritti, possibilità di interventi dello Stato per rimuovere le diseguaglianze, garanzie delle minoranze e organi di garanzia. La forma Governo parlamentare sembrava la più adatta a contenere le istanze di un paese disomogeneo. Accanto alla forma di Governo parlamentare doveva essere costruito un sistema di autonomie,con la introduzione delle Regioni, che non avevano precedenti nella storia italiana, e un organo garanzia della Costituzione, quale la Corte costituzionale. Quando la Costituzione entrò in vigore, nel 1948, si era tuttavia dissolto quel clima di unità che aveva sorretto i lavori dell'Assemblea Costituente, e per molti anni la attuazione della Costituzione fu congelata. Il disgelo costituzionale, e l'attuazione di molti istituti previsti in Costituzione, iniziò a partire dal 1956, quando fu istituita la Corte costituzionale e con essa il controllo sulle leggi contrastanti con la Costituzione. A seguire, nel tempo, anche le altre istituzioni costituzionali furono progressivamente attuate. La Costituzione italiana è una fonte superiore, rigida, lunga e sociale. Le norme costituzionali si distinguono in norme ad efficacia diretta e norme ad efficacia differita. Le prime hanno due effetti: sono direttamente applicabili e inoltre producono un effetto invalidante nei confronti prevedessero norme contrastanti. Le norme ad efficacia indiretta su distinguono in norme ad efficacia differita, norme di principio e norme programmatiche. Le norme ad efficacia differita prevedono ulteriori norme per loro attuazione; le norme principio contengono regole molte generali applicabili ad un numero determinato di casi, ed hanno un effetto invalidante nei confronti di leggi che prevedessero norme contrarie ai principi; le norme programmatiche prevedono dei fini da raggiungere ed hanno anche esse un effetto invalidante nei confronti di leggi che prevedano norme manifestamente contrarie rispetto al fine. Il procedimento revisione della Costituzione è previsto nell'art. 138. È un procedimento aggravato per la cui definizione occorrono due deliberazioni da parte di ciascuna Camera ad intervallo non minore di tre mesi. Nella seconda deliberazione occorre almeno la maggioranza assoluta. Se nella seconda deliberazione la legge viene approvata con maggioranza dei due terzi il procedimento è concluso. Se viceversa, nella seconda deliberazione si raggiunge la maggioranza assoluta ma non la maggioranza dei due terzi, la legge viene pubblicata e può essere richiesto entro tre mesi un referendum da parte di un quinto dei membri di una Camera, cinquecentomila elettori o cinque consigli regionali. Il procedimento di revisione della Costituzione è un procedimento costituito e non costituente e dunque esso non consente di approvare una Costituzione integralmente nuova. Il ‘contenuto essenziale’ della Costituzione costituisce ciò che caratterizza una Costituzione è che non può essere modificato neppure con il procedimento di revisione. Il contenuto essenziale è stato individuato nei principi fondamentali posti dalla Costituzione stessa. La Costituzione prevede, all’art. 139, la non modificabilità della forma repubblicana. Questa previsione non significa soltanto che non è possibile un ritorno alla monarchia, ma anche che possono essere oggetto di revisione quegli istituti che costituiscono i presupposti di una forma democratico-rappresentativa. Le altre leggi costituzionali si distinguono dalle leggi di revisione della Costituzione per la loro funzione, che in generale non è quella di modificare la Costituzione ma di integrarla. Le convenzioni costituzionali e la prassi integrano la Costituzione, la rendono stabile, e in parte la adattano ai mutamenti del substrato sociale e politico. Le consuetudini e le convenzioni in assenza di una previsione normativa. Esse sono fonti del diritto e sono vincolanti rebus sic stantibus. La prassi costituisce invece un comportamento ripetuto nel tempo da parte di organi costituzionali, relativo alla interpretazione di una norma costituzionale. Le prassi dunque non sino fonti ma svolgono una funzione importante nella interpretazione della Costituzione. Parte 2 FONTI DEL DIRITTO Un ordinamento giuridico è costituito da un gruppo sociale organizzato ordinato secondo determinate regole. Gli ordinamenti giuridici possono essere quindi numerosi. L'ordinamento statale è dotato di maggiore stabilità e quindi normalmente è anche dotato di regole più stabili e superiori rispetto agli altri ordinamenti. Le norme giuridiche hanno le caratteristiche della esteriorità, generalità e astrattezza, coattività e sanzionabilità. Le disposizioni sono costituite dagli enunciati normativi, mentre la norma giuridica è costituita dalla disposizione una volta che essa sia interpretata.
Il principio di legalità costituisce il corollario più importante del primato della legge sulle altre fonti. Esso significa che il potere del Governo di emanare norme secondarie o il potere della Amministrazione di emanare atti amministrativi deve essere vincolato da una legge. Il principio di legalità si distingue in formale e sostanziale. Con il primo si vuol dire che la legge si limita ad attribuire il potere al Governo di emanare norme o alla Pubblica Amministrazione di emanare provvedimenti amministrativi. Con il secondo si vuol dire che oltre ad attribuire il potere la legge vincola gli atti emanati dal Governo e dalla Pubblica Amministrazione anche in relazione al loro contenuto. Le riserve di legge costituiscono un altro strumento di garanzia dei diritti previsto dalla Costituzione, in coerenza con il primato della legge. Si ha riserva di legge quando la Costituzione attribuisce una determinata materia alla disciplina della fonte legge. Quanto vi sono riserve di legge ciò non esclude che quella materia possa essere disciplinata attraverso atti con forza di legge quali decreti legge e decreti legislativi. Le riserve di legge si distinguono in riserve assolute, quando la disciplina della materia è riservata solo ed esclusivamente alla legge; riserve rinforzate quando la disciplina della materia è riservata solo alla legge che inoltre deve rispettare vincoli espressamente dettati dalla norma costituzionale; riserve relative quando la materia deve essere disciplinata dalla legge ma è possibile anche un intervento integrativo di una fonte secondaria. Il procedimento legislativo, come ogni procedimento,ha la funzione di selezionare e contrapporre dialetticamente interessi allo scopo di arrivare ad un atto conclusivo che sia la sintesi migliore degli interessi in gioco. La Costituzione delinea le linee fondamentali del procedimento legislativo, stabilendo il principio del bicameralismo paritario, della parità di armi tra Parlamento e Governo, della tutela delle minoranze. L’iniziativa legislativa spetta al Governo, ai membri del Parlamento, al corpo elettorale inteso come cinquantamila elettori, al CNEL e alle Regioni. L’iniziativa legislativa più importante è quella del Governo, perché attraverso di essa viene attuato il programma di Governo. Il procedimento ordinario, o in sede referente, prevede l'attribuzione del disegno di legge ad una commissione competente per materia che ha la funzione di istruire il progetto. Essa ne approva le linee generali,lo approva articolo per articolo e poi con votazione finale. Il progetto viene quindi inviato all’aula che svolge la stessa attività. Una volta che una Camera ha approvato il disegno di legge questo viene inviato all’altra Camera che può scegliere il procedimento da seguire. Il procedimento si conclude quando Camera e Senato arrivano alla approvazione di un testo identico. Il procedimento in sede deliberante invece prevede la attribuzione del disegno di legge ad una commissione competente per materia che ha la funzione di istruire ma anche approvare la legge. Questo procedimento è dunque più rapido ma assai meno garantistico, ed infatti la Costituzione lo esclude per alcune materie previste nell'art. 72 ultimo comma e consente sempre ad un quinto della Commissione, un decimo della Camera o al Governo di chiedere che il disegno di legge venga rimesso al procedimento ordinario. Il procedimento in sede redigente costituisce un misto del procedimento ordinario e di quello in commissione. Esso prevede che avvenga prima la fase della istruttoria in commissione e che il progetto di legge, una volta attribuito all'aula debba essere discusso e votato solamente nel suo complesso. Le leggi, sulla base dell’art. 81 della Costituzione, debbono sempre indicare la copertura finanziaria, e cioè i mezzi per fare fronte alle spese che esse eventualmente introducano. Questi vincoli si sono fatti negli anni sempre più stringenti tanto che tutti i disegni di legge di iniziativa governativa debbono essere dotati di una relazione tecnica verificata dal Ministero dell’Economia, in ordine alla quantificazione degli oneri e delle coperture. La legge approvata dal Parlamento è un atto perfetto ma non ancora efficace perché necessita della promulgazione da parte del Presidente della Repubblica. La promulgazione deve avvenire entro trenta giorni dalla approvazione della legge salvo che la stessa stabilisca la stabilisca un termine inferiore. Il presidente può rinviare la legge una sola volta al Parlamento. Le ragioni del rinvio sono da correlare al ruolo di garanzia del Presidente della Repubblica nella forma di Governo parlamentare, che esclude la possibilità di rinvii per ragioni di non condivisione del contenuto della legge. Non si tratta di un rinvio per ragioni di merito ne di legittimità in senso stretto,ma di costituzionalità in senso ampio o, come è stato detto, di merito costituzionale. Una volta promulgata la legge è efficace, ma per essere applicabile deve essere conoscibile. Quindi essa deve essere pubblicata e applicata decorsi quindici giorni dalla pubblicazione, c.d. Vacatio legis.
La Costituzione prevede varie ipotesi di leggi che hanno una resistenza passiva maggiore in conseguenza di rinforzi previsti nella stessa Costituzione. I rinforzi possono essere per procedimento, quando si prevede una intesa o un parere a monte dell'iniziativa legislativa, o nel corso procedimento per maggioranza, quando la Costituzione prevede una maggioranza diversa dalla maggioranza semplice per la sua approvazione, o per entrambi. Le leggi rinforzate per procedimento derivano dalla necessità di perequare situazioni non eguali o dalla necessità di garantire in maniera più forte situazioni di autonomia. Le leggi rinforzate per maggioranza sono leggi che non dovrebbero essere connesso con l'indirizzo politico. Le leggi provvedimento sono quelle leggi che mancano di contenuto generale ed astratto e che sono autoapplicative. Le leggi a basso contenuto di generalità ed astrattezza sono invece quelle leggi che si riferiscono a categorie particolari di soggetti o a situazioni particolari. Accanto alla legge la Costituzione disciplina altri atti con forza di legge, atti cioè che hanno la stessa forza attiva e la stessa resistenza passiva della legge. Sono i decreti legge e i decreti legislativi. I primi si basano su presupposti di necessità e di urgenza, mentre i secondi su di una legge di delegazione delle Camere. Trattandosi di una deroga al principio di separazione dei poteri la Costituzione li considera strumenti non ordinari di normazione e pone regole per consentire al Parlamento un controllo su di essi. I decreti legge esistevano anche, sia pure non codificati, nello statuto Albertino, mentre poi sono stati codificati nella legge n. 100 del 1926. La Costituzione prevede che il decreto legge sia fondato su requisiti straordinari di necessità e di urgenza, che sia convertito in legge entro sessanta giorni, che in mancanza di conversione il decreto legge decade con effetti retroattivi. Negli anni il decreto legge è stato utilizzato in maniera abnorme, attraverso una interpretazione molto larga dei requisiti di necessità e di urgenza. Inoltre in caso di mancata conversione esso veniva reiterato più volte, cosicché invece di essere un atto provvisorio di breve durata è divenuto stabile nel tempo. Come primo rimedio è stata introdotta una norma nel regolamento parlamentare che prevedeva un filtro preliminare di costituzionalità per verificare la sussistenza dei requisiti di necessità e di urgenza. Questa previsione tuttavia non ha svolto alcuna funzione di limitare il numero dei decreti legge. Con la legge n 400 del 1988 sono state determinate alcune materie che non potrebbero essere disciplinate da decreti legge. Tuttavia la legge in questione è una legge ordinaria e quindi i vincoli posti non sono di livello costituzionale; inoltre la esclusione della decretazione di urgenza su molte delle materie indicate era già implicitamente ricavabile dai principi costituzionali. La giurisprudenza costituzionale, a partire dalla fine degli anni '80, ha introdotto una linea più rigorosa sul controllo di legittimità costituzionale dei decreti legge. La Corte costituzionale può dichiarare incostituzionale un decreto legge quando manchino manifestamente i presupposti di necessità e di urgenza e può dichiarare illegittima la reiterazione del decreto quando non vi siano fatti nuovi che lo giustifichino. Inoltre, sulla base della giurisprudenza costituzionale, anche il Parlamento non può introdurre emendamenti alla legge di conversione che non siano direttamente connessi con l'oggetto. Con la delegazione legislativa il Parlamento attribuisce al Governo l'esercizio della funzione legislativa. La legge di delegazione deve contenere i principi e i criteri direttivi, l'oggetto ed il tempo entro il quale la delega deve esercitarsi. Nel tempo questo modello ha subito trasformazioni. La legge di delegazione non si limita a prevedere i principi e criteri direttivi, l'oggetto e il tempo, ma spesso prevede norme di immediata applicazione. La determinazione dei principi e criteri direttivi è sempre più sfumata. Spesso inoltre il Governo adotta decreti legislativi che poi vengono corretti da altri decreti legislativi secondo il modello della c.d. delegazione polifasica. La Corte costituzionale può sindacare il rispetto della legge di delegazione da parte del decreto legislativo, poiché il decreto legislativo che viola la legge di delegazione viola indirettamente l'art. 76 della Costituzione (c.d. sindacato sulle norme interposte). I testi unici sono raccolte di norme in un unico testo. Si distinguono i testi unici compilativi, che mirano unicamente alla raccolta di norme, e i testi unici innovativi, che hanno anche lo scopo di modificare le norme esistenti. Il Governo in caso di guerra ha il potere di emanare atti con forza di legge nei limiti conferiti dal Parlamento. I regolamenti governativi costituiscono la più importante delle fonti secondarie. La Costituzione prevede solo che essi vengano emanati dal Presidente della Repubblica, ma non stabilisce norme in relazione alla loro tipizzazione e al procedimento di approvazione.
Essa si fonda su due trattati: il Trattato sull'Unione Europea (TUE) e il Trattato sul funzionamento dell'Unione Europea (TFUE). La organizzazione interna della Unione Europea si fonda sul Consiglio Europeo, che compie le scelte generali di indirizzo non normative; sul Consiglio dei ministri, che esercita insieme al Parlamento Europeo la funzione normativa; sulla Commissione europea che costituisce l'organo esecutivo titolare altresì del potere di iniziativa normativa; sulla Corte di Giustizia dell'Unione Europea, organo giurisdizionale; sulla Banca centrale europea che esercita le funzioni di politica monetaria; sulla Corte dei Conti, organo di controllo dell'Unione. La Unione Europea emana regolamenti, che sono direttamente applicabili negli Stati membri; direttive, che normalmente stabiliscono i fini lasciando liberi gli Stati di stabilire i mezzi per raggiungere quei fini, e che devono essere recepite dagli Stati membri; decisioni, che costituiscono atti aventi natura non generale ed astratta; raccomandazioni, che costituiscono atti non vincolanti di indirizzo. La Corte di Giustizia ha sottolineato il carattere peculiare dei trattati comunitari che pongono norme che hanno effetto direttamente nei confronti dei cittadini. Da questo carattere peculiare deriva la diretta applicabilità delle norme dei trattati comunitari e la loro superiorità rispetto alle norme interne. Le norme precise e sufficientemente incondizionate approvate dall'Unione Europea hanno effetto diretto all'interno degli Stati membri. Ancora secondo la Corte di Giustizia, gli atti interni che contrastano con il diritto U.E. sono inefficaci perché in contrasto con gli obblighi assunti con il Trattato. Il diritto comunitario avrebbe quindi forza gerarchica superiore rispetto al diritto interno (primato del diritto comunitario) con la conseguenza che norme interne contrastanti con il diritto comunitario sono invalide e quindi disapplicabili (modello monista). La Corte costituzionale italiana, dopo un percorso assai lungo, è arrivata anche essa a concludere che le norme italiane contrastanti con il diritto U.E. non sono applicabili. Dalla espressione "non applicabili" si ricava tuttavia che la Corte costituzionale, a differenza della Corte di Giustizia, si basa ancora su di un modello dualista nei rapporti tra le fonti interne e quelle europee. Le norme U.E. direttamente applicabili debbono rispettare i principi fondamentali della Costituzione. Poiché tuttavia esse per l'ordinamento interno sono fatti e non atti, non possono essere controllati direttamente dalla Corte costituzionale. Tuttavia la Corte costituzionale ha superato questo problema ammettendo il controllo di costituzionalità non sui regolamenti o sulle direttive direttamente applicabili, ma sulla legge (italiana) di esecuzione del Trattato, così come essa è interpretata ed applicata attraverso le norme del diritto derivato (regolamenti e direttive appunto). In conclusione le leggi italiane che contrastino con i regolamenti e le direttive direttamente applicabili non possono essere applicate. Se invece una legge italiana contrasta con una direttiva non direttamente applicabile deve essere sollevata questione di legittimità costituzionale davanti alla Corte costituzionale per violazione indiretta dell'art. 11 della Costituzione. I processi di attuazione del diritto U.E. sono regolati dalla legge. Tale attuazione si basa su di una legge annuale chiamata legge europea. La legge europea in alcuni casi recepisce direttamente le direttive comunitarie; più frequentemente essa costituisce una legge di delegazione per il recepimento delle direttive; più raramente costituisce legge di autorizzazione alla emanazione di regolamenti ex art. 17 legge n. 400 (regolamenti di delegificazione). Essa inoltre abroga la normativa interna incompatibile con il diritto europeo. Il diritto europeo incide molto sulla normativa in tema di spesa pubblica. Un tempo su questa materia le scelte erano esclusivamente costituzionali e di politica economica, mentre oggi sono vincolate dalla normativa comunitaria. L'art. 81 della Costituzione tratta, in maniera molto scarna, del bilancio dello Stato. In tema di spesa prevede solo che una legge che impor nuovi spese deve indicare i mezzi per farvi fronte. Questa norma non ha costituito una barriera all'indebitamento perché l'obbligo di doveva essere rispettato puntualmente nell'esercizio in corso e meno puntualmente per gli esercizi successivi, per i quali poteva valere la previsione di una crescita delle entrate. Inoltre non impediva di coprire le spese attraverso il ricorso al debito. La crisi economica e i vincoli derivanti dall'Unione hanno imposto agli Stati membri il rispetto di criteri più rigorosi di spesa con una modifica delle norme costituzionali, quali in particolare l'art.
- La nuova norma stabilisce che il principio dell'equilibrio del bilancio assume valore costituzionale. I criteri per assicurare l'equilibrio sono stabiliti legge ordinaria, ma approvata a maggioranza assoluta. Il ricorso all'indebitamento può avvenire solamente al verificarsi di eventi eccezionali (gravi recessioni economiche, crisi finanziarie, gravi calamità naturali) che debbono essere precisati dalla legge di cui sopra. In presenza di eventi eccezionali il ricorso
all'indebitamento deve essere comunque autorizzato con legge ordina ria ma approvata ancora con la maggioranza assoluta. Oggi il ciclo di bilancio è fortemente condizionato dall'Unione Europea. Il Consiglio UE approva le c.d. "linee guida" relative ai principali obbiettivi di politica economica, indicando altresì le possibili riforme per perseguirli. Preso atto delle linee guida, il Governo deve presentare alle Camere il c.d. Documento di economia e finanza (DEF). Questo documento è poi inviato a Bruxelles poiché il Consiglio Europeo dovrà valutare i programmi di stabilità degli Stati, fornendo eventuali indicazioni di modifica sino alla possibilità di chiedere la intera revisione del programma (entro il 31 di luglio). Il Governo presenta quindi la nota di aggiomamento del DEF che recepisce le indicazioni dell'Unione Europea e entro il 15 di ottobre, definito ormai il quadro programmatorio, deve presentare sia il disegno di legge di bilancio. Questo è un documento fondamenta le perché è lo strumento con il quale si deve far sì che il bilancio dell'anno a venire corrisponda agli obbiettivi prefissati. L’ORGANIZZAZIONE DELLO STATO Le forme di Stato vengono normalmente classificate sulla base delle relazioni, di natura verticale, che si instaurano tra potere pubblico e cittadini. Le forme di Governo invece vengono normalmente classificate sulla base delle relazioni tra gli organi costituzionali. Nell'ordinamento feudale la sovranità non deriva da un rapporto di tipo pubblicistico ma da rapporti di natura privata. Questa forma di Stato costituisce pertanto il presupposto per la evoluzione in altre forme di Stato piuttosto che una forma di Stato essa stessa. Lo Stato assoluto è caratterizzato dalla concentrazione del potere nelle mani del Sovrano e dell'apparato da lui dipendente, in parallelo con l’affermazione di teorie che postulavano la sovranità come illimitata. La sovranità, intesa come potere unitario, supremo e incondizionato è incardinata nel Re che controlla tutte le funzioni dello Stato (legislative, esecutive e giudiziarie). I cittadini sono subordinati al potere del Sovrano e sono privi di diritti garantiti. Lo Stato di polizia costituisce uno sviluppo dello Stato assoluto. Sono riconosciuti alcuni diritti ai cittadini quali principalmente il diritto a contestare le imposizioni tributarie. Le forme di Stato liberali si fondano sul principio rappresentativo e sul principio della separazione dei poteri. La separazione dei poteri, teorizzata da Montesquieu e prima da Locke postula che, a garanzia delle libertà, poteri dello Stato siano divisi in relazione alla funzioni svolte, in potere legislativo, esecutivo e giudiziario. I poteri non solo devono essere divisi ma debbono anche bilanciarsi e controllarsi reciprocamente. Lo Stato liberale è anche qualificabile come Stato di diritto, intendendosi con questa definizione quella forma di Stato nella quale gli atti del potere pubblico debbono rispettare la legge e possono essere dichiarati invalidi se ciò non accade. Lo Stato totalitario si fonda sul principio del partito unico, che esclude la possibilità di una opposizione. Si tratta di un modello non democratico. Il capo del partito unico è anche capo del Governo e sul Governo sono accentrate tutte le funzioni dello Stato (il principio di separazione dei poteri è cancellato). L'interesse supremo dello Stato giustifica la soppressione e le limitazioni delle libertà fondamentali che possono essere limitate dal capo del partito in maniera discrezionale. Gli Stati costituzionali a matrice sociale che si realizzano nel dopoguerra sono caratterizzati da Costituzioni superiori rispetto alle leggi, contenenti non solamente le classiche libertà negative di origine liberale ma anche libertà positive e diritti sociali. Le Costituzioni contengono garanzie nei confronti della legge a tutela delle minoranze e dei diritti sanciti in Costituzione. Concettualmente esse segnano il superamento della nozione storica di sovranità come categoria fondante il potere pubblico, poiché nessun soggetto dispone a titolo esclusivo del potere sovrano. Le forme di Stato possono essere distinte in relazione alla struttura, accentrata o decentrata dell'organizzazione del potere. Le forme di Governo sono definite in relazione alle modalità di distribuzione del potere tra gli organi costituzionali. Tuttavia la modalità di distribuzione del potere è condizionata dal sistema dei partiti, dalle regole elettorali, dal sistema delle convenzioni costituzionali che definiscono e precisano le relazioni tra gli organi costituzionali. La analisi di tutti questi elementi è necessaria per valutare le caratteristiche di una determinata forma di Governo. Il primo presupposto condizionante la forma di Governo è dato dal modo in cui è accolto il principio di separazione dei poteri. Il principio di separazione dei poteri è adottato da tutte le forme di Governo contemporaneo in maniera tuttavia più o meno rigida. Nella forma di Governo de gli Stati Uniti il principio è inteso in senso tendenzialmente rigido, mentre nelle forme di Governo europee è applicato in maniera più flessibile. Tra gli organi costituzionali vi sono infatti
facendo riespandere, sino ad una nuova legge elettorale, il sistema proporzionale con preferenza unica. La ineleggibilità è quella condizione soggettiva che incide sulla capacità elettorale passiva, la cui presenza causa la invalidità della elezione. La incompatibilità invece è quella situazione soggettiva in cui versa un soggetto in ragione di una altra funzione da lui svolta, in presenza della quale funzione - la legge prevede la incompatibilità con l'esercizio del mandato parlamentare. A differenza della ineleggibilità, l'esistenza di una causa di incompatibilità non rende invalida la elezione, ma impone alla persona che si trova in quella situazione la scelta tra l'una o l'altra delle funzioni. Il parlamentare esercita le sue funzioni senza vincolo di mandato. Egli non è dunque mero portatore degli interessi che hanno condotto alla sua elezione, ma diviene portatore di un interesse più ampio e generale, rappresentando la Nazione e non il partito dal quale proviene. Le elezioni delle nuove Camere debbono avvenire entro 70 giorni dalla fine delle precedenti. Nel periodo che va dalla fine della legislatura sino alla prima riunione delle nuove Camere sono prorogati i poteri delle precedenti (la c.d. prorogatio). I poteri delle Camere prorogate sono normalmente classificati come di ordinaria amministrazione. La organizzazione interna della Camera, il procedimento legislativo, e in genere le funzioni del Parlamento, sono disciplinate anche attraverso i regolamenti parlamentari che sono atti approvati da ciascuna delle Camere a maggioranza assoluta. I regolamenti parlamentari sono fonti del diritto, sono qualificabili come fonti primarie, ma sono escluse dal controllo di costituzionalità da parte della Corte costituzionale perché espressione della autonomia e in dipendenza del Parlamento. I regolamenti parlamentari producono riflessi sulla forma di Governo. I regolamenti parlamentari, frutto della riforma del 1971, accentuavano il ruolo del Parlamento. La successiva riforma del 1981 ha invece recupera to in parte il ruolo del Governo. L'indipendenza del Parlamento è rafforzata da ulteriori condizioni di autonomia interna: l'insindacabilità degli interna corporis (gli atti interni delle Camere), il potere di controllare la validità della elezione dei parlamentari, il potere di decidere sui ricorsi dei propri dipendenti (c.d. auto-dichia). Un'ulteriore garanzia per la indipendenza del Parlamento è data dalla c.d. insindacabilità dei voti e delle opinioni espresse dal singolo parlamentare prevista dall'art. 68 della Costituzione. Questa norma prevede una scriminante assoluta per i voti e le opinioni del parlamentare (irresponsabilità sia civile, penale e amministrativa). La legge ha disciplinato i rapporti tra organi giudiziari e Parlamento nel caso in cui in un procedimento sia coinvolto un parlamentare in relazione alle opinioni espresse. La inviolabilità del parlamentare costituisce un'ulteriore garanzia per l'autonomia e l'indipendenza del Parlamento posta dall'art. 68 della Costituzione. Il parlamentare non può essere arrestato o altrimenti essere limitata la sua libertà personale, salvo che in attuazione di sentenza definitiva o in flagranza di reato, se non previa autorizzazione della Camera di appartenenza. In sede di rilascio della autorizzazione a procedere la Camera di appartenenza deve valutare la sussistenza del c.d. fumus persecutionis, in assenza del quale la autorizzazione dovrà essere concessa. L'attività delle Camere e principalmente l'attività istruttoria, viene svolta attraverso le Commissioni parlamentari. Le Commissioni sono composte in proporzione ai gruppi parlamentari che a loro volta costituiscono la proiezione all'interno delle Camere dei partiti politici. Le Giunte sono la Giunta per il regolamento, la Giunta per le autorizzazioni a procedere, la Giunta per le elezioni. La prima svolge principalmente una attività tecnica di consulenza sulla interpretazione dei regolamenti parlamentari, la seconda svolge attività istruttoria sulle richieste di autorizzazione a procedere, la terza svolge la attività di convalida delle elezioni. Il Presidente della Assemblea svolge una funzione di garanzia e controllo del corretto andamento dei lavori parlamentari. La Costituzione pone alcune regole in ordine alle modalità di assunzione delle deliberazioni del Parlamento. Per la validità delle deliberazioni occorre un quorum strutturale, fissato nella presenza della metà più uno dei componenti l'organo, e un quorum deliberativo, fissato nella maggioranza c.d. semplice. In Costituzione o nei regolamenti parlamentari sono previsti in certe ipotesi maggioranze anche superiori rispetto alla maggioranza semplice, c.d. maggioranze qualificate, quando si tratta di atti che non sono espressione dell'indirizzo politico. La Costituzione ha determinato solamente per il voto di fiducia la regola del voto palese. I regolamenti tuttavia prevedono il voto segreto solamente per il voto sulle persone. La attività di indirizzo e controllo del Parlamento nei confronti del Governo si estrinseca in mozioni, risoluzioni, ordini del giorno, interrogazioni e interpellanze. Le mozioni sono atti destinati a produrre un dibattito e un voto da parte dell'assemblea. Con le risoluzioni vengono manifestati orientamenti e indirizzi. Con gli ordini del giorno vengono attribuite direttive politiche al Governo.
Con le interrogazioni viene chiesto che il Governo risponda su di un fatto. Con le interpellanze viene chiesta una valutazione del Governo su questioni relative alla sua attività politica. Le Commissioni di inchiesta costituiscono un altro strumento del sindacato ispettivo del Parlamento rispetto al Governo. Le Commissioni di inchiesta hanno gli stessi poteri e gli stessi limiti dell'autorità giudiziaria. Le inchieste si distinguono in inchieste politiche, cioè finalizzate al controllo sul Governo, e inchieste legislative, finalizzate all'ottenimento di conoscenze, informazioni, dati, per lo svolgimento dell'attività legislativa del Parlamento. Il Parlamento in seduta comune costituisce un organo distinto dalle due Camere che, come previsto dall'art. 55 2° comma, "si riunisce nei soli casi previsti dalla Costituzione". Questi casi sono la elezione del Presidente della Repubblica, la elezione di un terzo dei membri del Consiglio Superiore della Magistratura, la elezione di cinque giudici della Corte costituzionale. Il Parlamento in seduta comune decide inoltre sulla messa in stato di accusa del Presidente della Repubblica per i reati di alto tradimento e attentato alla Costituzione. Il Governo svolge sia una funzione di indirizzo politico, ha cioè la capacità di determinare i fini che intende perseguire ed è dotato degli strumenti per perseguirli, sia svolge una funzione esecutiva. Il Governo costituisce anche il vertice dell'apparato amministrativo statale e come tale è dotato degli strumenti per attuare l'indirizzo politico in maniera conforme alle direttive del Parlamento. Il Governo è formato dal Consiglio dei Ministri, composto dai ministri e dal Presidente del Consiglio, dai singoli ministri e dal Presidente del Consiglio. La Costituzione non determina con chiarezza se il titolare dell'indirizzo politico sia il Presidente del Consiglio o il Consiglio dei Ministri. Le relazioni tra gli organi che compongono il Governo sono basate essenzialmente su tre principi: il principio collegiale, che tende ad esprimere il concetto che l'indirizzo politico si forma all'interno del Consiglio dei Ministri; il principio monocratico, sulla base del quale i poteri di direzione e coordinamento sono attribuiti al Premier, ed il principio della responsabilità ministeriale rispetto agli atti dei propri dicasteri, che indica la esistenza di autonomia e responsabilità per ciascun ministro. La Corte costituzionale ha riconosciuto che nel bilanciamento tra questi principi è il Consiglio dei Ministri l'organo all'interno del quale si forma l'indirizzo politico. Accanto agli organi delineati nella Costituzione, e quindi necessari, vi sono anche altri organi governativi non costituzionalmente necessari pre- visti in certi casi dalla legge. Essi sono il Consiglio di Gabinetto, i comitati di ministri, i Comitati interministeriali, il vicepresidente del consiglio, i ministri senza portafogli, i sottosegretari di Stato, i vice ministri. La formazione del Governo avviene per impulso del Presidente della Repubblica che nomina il Presidente del Consiglio e su proposta di questi i ministri. Poiché la norma costituzionale prevede solo quanto sopra, le regole per la formazione del Governo sono state specificate attraverso com portamenti fattuali divenuti poi convenzioni costituzionali. Si nota tutta via un minor potere del Presidente della Repubblica in presenza di leggi elettorali di tipo maggioritario rispetto alla ipotesi di leggi elettorali di tipo proporzionale. Il Governo deve presentarsi entro dieci giorni alle Camere per il voto di fiducia. Il voto di fiducia avviene per scrutinio palese e appello nomina le. Durante la legislatura un decimo dei componenti la Camera può chiedere che sia posta in votazione una mozione di sfiducia che tuttavia non può essere votata prima di tre giorni. La questione di fiducia viene invece posta dal Governo su una norma di legge o su di un emendamento. La proposizione della questione di fiducia produce l'effetto di legare la persistenza della fiducia alla approvazione di quella norma. La crisi di Governo può essere parlamentare o extraparlamentare. La crisi parlamentare si verifica a seguito di un voto di sfiducia; la crisi extra parlamentare a seguito delle dimissioni del Governo non conseguenti ad un voto di sfiducia. Spesso in presenza di crisi extraparlamentari il Presidente della Repubblica esercita il suo potere di rinviare il Governo alle Camere per un voto di fiducia, ottenendo così l'effetto di parlamentarizzare la crisi. La responsabilità dei ministri è civile, amministrativa, penale. Da un punto di vista penale i ministri sono responsabili per i reati c.d. ministeriali. Per giudicare un ministro per reati ministeriali occorre la autorizzazione a procedere della Camera di appartenenza se il ministro è un parlamentare o del Senato se il ministro non è parlamentare. Esso poi viene giudicato dal Tribunale del distretto di Corte di Appello competente per territorio. Il Governo esercita poteri nei confronti del Parlamento nell'ambito del procedimento legislativo, esercita poteri relativi alla politica di bilancio e finanziaria, poteri in materia di politica estera. Esercita poi un potere normativo attraverso atti primari e secondari e svolge una attività di direzione dell'apparato amministrativo statale. Il Governo costituisce il vertice dell'apparato amministrativo dello Stato.Il rapporto tra amministrazione e Governo può essere configurato in termini di continuità o di separazione. La
Nel nostro ordinamento il principio generale è quello della irresponsabilità politica del Presidente della Repubblica che deriva dal ruolo di garanzia svolto. Penalmente il Presidente è responsabile per alto tradimento e attentato alla Costituzione. Il Presidente può essere giudicato per questi reati dalla Corte costituzionale, in composizione integrata, dopo che sia stato messo in stato di accusa dal Parlamento in seduta comune. I poteri del Presidente della Repubblica sono numerosi e molto flessi bili. Pur non essendo delineato dalla Costituzione come il supremo reggitore dello Stato, i poteri del Presidente possono espandersi notevolmente in periodi di crisi e quando il circuito costituzionale si blocca, per poi affievolirsi nuovamente quando le relazioni tra gli organi costituzionali rientrano nella normalità costituzionale. La distinzione tra Stato accentrato, Stato federale, e Stato regionale, un tempo veniva effettuata sulla base del criterio della allocazione della sovranità. Con l'avvento delle Costituzioni contemporanee il criterio della sovranità non è più idoneo ad effettuare la distinzione tra Stato federale e Stato regionale. Questa distinzione non si fonda quindi né su ragioni ontologiche né su ragioni di stretto diritto positivo (esistenza di alcune competenze piuttosto che di altre) ma su ragioni storiche e quantitative. Le ragioni principali della scelta regionalista nella Costituzione del 1948 derivano dal fatto che il modello regionale appariva complementare rispetto alla scelte di fondo effettuate dalla Costituzione riguardo al sistema delle libertà e riguardo alla organizzazione, assai bilanciata, della forma di Governo. La Costituzione del 1948 aveva distinto tra Regioni a statuto speciale e Regioni a statuto ordinario. Le prime erano titolari della competenza legislativa esclusiva, concorrente e integrativa attuativa, mentre le seconde solamente della competenze concorrente e integrativa attuativa. Da un punto di vista amministrativo le Regioni dovevano fungere da enti di decentramento, svolgendo le funzioni amministrative attraverso gli enti locali (delegando le competenze o avvalendosi dei loro uffici). In relazione alla autonomia finanziaria esse erano destinatari di tributi propri e di quote di tributi erariali. Le Regioni entrarono in funzione solo nel 1970. Nel 1953 una legge, la c.d. legge "Scelba", aveva previsto che le Regioni non potessero legiferare sin tanto che lo Stato non avesse approvato le c.d. leggi cornice contenenti i principi generali. Una legge del 1970 ha poi abrogato quella disposizione prevedendo che le Regioni potevano legiferare anche se lo Stato non avesse emanato le leggi cornice, traendo i principi dalla legislazione vigente. La Corte costituzionale ha consentito allo Stato di legiferare, nel le materie di competenza regionale, anche nel dettaglio, spettando poi alla Regione di porre nuove norme eventualmente abrogando la normativa di dettaglio statale. Tra il 1999 e il 2001, con tre leggi costituzionali (la legge n. I del 1999, n. 2 e n. 3 del 2001), è stato modificato sostanzialmente il vecchio "Tolo V" della Costituzione. Da un punto di vista della potestà legislativa la n forma rovescia l'impianto precedente. Allo Stato sono attribuite competenze su di un elenco di materie, mentre alla Regione spetta una competenza esclusiva c.d. de residuo, cioè su tutte le materie non attribuite alla competenza dello Stato e alla competenza concorrente. È stata inoltre accentuata la autonomia statutaria delle Regioni, ed è stata attribuita alle Regioni una competenza concorrente su materie diverse e più importanti rispetto alla precedente norma costituzionale. Lo Statuto delle Regioni ordinarie è approvato con legge regionale, con due deliberazioni successive adottate a maggioranza assoluta de componenti ad intervallo non inferiore di due mesi. Lo statuto è sottoposto a referendum popolare quando ne facciano richiesta un degli elettori o un quinto dei componenti il Consiglio regionale. Gli statuti delle Regioni speciali sono approvati con leggi costituzionali. Le Regioni speciali, tuttavia, possono approvare, a maggioranza assoluta, le cd. leggi statutarie, che disciplinano la forma di Governo. Le leggi statutarie possono essere sottoposte a referendum confermativo, qualora ne facciano richiesta, entro tre mesi dalla pubblicazione, un cinquantesimo del corpo elettorale regionale o un quinto dei membri del Consiglio. Gli statuti devono contenere norme in armonia con la Costituzione. Lo Statuto delle regioni ordinarie ha un contenuto necessario come previsto nell'art. 123 della Costituzione, che consiste nella determinazione della forma di Governo e nei principi fondamentali di organizzazione e funzionamento, nella determinazione della iniziativa legislativa e del referendum, nella pubblicazione delle leggi e dei regolamenti. Gli organi costituzionali necessari sono il Presidente della Giunta (il Presidente della Regione) Giunta e Consiglio. Il Presidente della Regione è eletto diretta mente dal corpo elettorale regionale, e ha il potere di nominare e revocare gli altri membri della Giunta. Dunque è il "capo del governo regionale", con legittimazione politica
rinforzata in conseguenza del voto diretto, e con poteri "forti" di guida e di indirizzo nei confronti della Giunta in conseguenza del suo potere di nomina ma anche di revoca. Rappresenta la Regione, dirige la politica della Giunta e ne è responsabile, promulga le leggi ed emana i regolamenti. La potestà legislativa regionale concorrente si esercita sulle materie indicate nell'art.117 della Costituzione. Si tratta di venti settori tra i quali vi sono competenze molto importanti in settori economici, in settori del c.d. welfare state, in relazione al territorio, in relazione ai rapporti internazionali. Molte di queste materie tuttavia sono state definite come materie valore o materie trasversali, perché in esse si intrecciano necessariamente anche competenze dello Stato. La potestà legislativa concorrente è sotto posta al limite dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato, al limite costituzionale e territoriale, al limite degli obblighi internazionali, al limite degli interessi unitari e locali. Allo Stato la Costituzione attribuisce la competenza su materie come la giurisdizione, materie che fanno parte di quel nucleo essenziale di poteri che caratterizzano l'essenza del potere statale. Accanto a queste ve ne sono altre che hanno anche loro la caratteristica di essere trasversali, materie cioè che si intrecciano anche con le competenze delle Regioni. In queste materie vi saranno sempre norme poste dallo Stato e norme poste dalle Regioni. La Costituzione attribuisce alle Regioni la competenza c.d. de residuo cioè su tutte le materie che non spettano né alla competenza esclusiva dello Stato né alla competenza concorrente. La Corte costituzionale ha tuttavia ristretto la competenza de residuo, affermando la necessità di verificare se queste materie "innominate non rientrino all'interno di materie di competenza statale o di materie di competenza regionale concorrente. L'art. 116 3° comma della Costituzione, prevede poi che alle Regioni possono essere attribuite ulteriori forme di autonomia quando lo richieda la Regione interessata, sentiti gli enti locali, previa intesa tra Regione e Stato, e che queste competenze (sostanzialmente ulteriori materie), vengano riconosciute attraverso una legge statale approvata a maggioranza assoluta (c.d. regionalismo differenziato). Le Regioni a statuto speciale rimangono titolari delle competenza legislativa esclusiva, della competenza concorrente, della competenza integrativa. La competenza esclusiva implica il potere delle Regioni di approvare leggi nell'ambito delle materie previste nello statuto. La Costituzione prevede che l'esercizio delle funzioni amministrative siano normalmente attribuite ai Comuni. Qualora occorra assicurarne l'esercizio unitario, tuttavia, sono conferite a Provincie, Città metropolitane, Regioni e Stato sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza (art. 118). In materia di autonomia finanziaria la Costituzione ha previsto che le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa. Esse inoltre sono dotate di risorse autonome, potendo stabilire e applicare tributi ed entrate propri. Dispongono inoltre di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio. Da un punto di vista costituzionale non è previsto alcuno strumento di coordinamento tra lo Stato e le Regioni. A livello di fonti ordinarie, invece, con il d.lgs. n. 281 del 1997 sono state rideterminate le funzioni della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Provincie autonome (già prevista con la legge n. 400 del 1988). Nella conferenza si realizza la partecipazione delle Regioni e delle Provincie autonome di Trento e Bolzano a tutti i processi decisionali di interesse regionale, interregionale e infraregionale, allo scopo di concludere intese o accordi, coordinare la programmazione statale e regionale, determinare i criteri di ripartizione delle risorse finanziarie, formulare pareri sugli schemi di disegni di legge nelle materie di competenza regionale. Il disegno costituzionale è impostato su Regioni che dovrebbero svolgere funzioni legislative e di programmazione, mentre le funzioni amministrative dovrebbero essere poste in essere dagli enti locali (Comuni, Provincie, Città metropolitane) come previsto dall'art. 118 della Costituzione. I Comuni sono dotati di funzioni amministrative proprie e di funzioni amministrative conferite, sia con legge statale che con legge regionale. Gli istituti di democrazia diretta, nelle democrazie rappresentative, svolgono principalmente una funzione di controllo. In una forma di go-verno parlamentare razionalizzata il referendum costituisce uno strumento straordinario ed eccezionale. Nel voto popolare referendario si creano infatti maggioranze fluttuanti, che spesso dipendono dalle capacità di mobilitazione dei partiti, dalle quali è spesso difficile trarre indicazioni politiche. Il referendum abrogativo svolge la funzione di abrogare, attraverso un voto popolare, una legge o un atto avente forza di legge quando questo sia richiesto da 500.000 elettori o cinque consigli
possono essere limitati se non con legge e provvedimento dell'autorità giurisdizionale) determinati "rivisitati" alla luce della Costituzione rigida. La legge è vincolata dalla norma costituzionale e la riserva di giurisdizione si colloca nell'ambito di un procedimento giurisdizionale, i cui principi di fondo sono e garantiti dalla Costituzione. L'art. 2 della Costituzione riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell'uomo. Alcuni ritengono che questa norma sia interpretabile come "a fattispecie aperta", cioè dia copertura costituzionale a nuovi diritti anche se non previsti nella Costituzione. Altri ritengono in contrario che nuovi diritti possono trarsi dalle norme costituzionali interpretate alla luce dell'art. 2. L'art. 3 della Costituzione disciplina il principio di eguaglianza. Tale norma distingue l'eguaglianza formale (tutti i cittadini sono eguali davanti alla legge) dall'eguaglianza sostanziale, che implica l'esistenza di situazioni di partenza non eguali e di ostacoli che limitano l'eguaglianza che è compito dello Stato rimuovere. L'art. 3 1° comma determina il c.d. "nucleo forte" del principio di eguaglianza: la Costituzione individua alcuni ipotetici fattori "storici" di discriminazione, determinando le fattispecie tipiche, che sono il sesso, la razza, la lingua, la religione, le opinioni politiche, le condizioni personali e sociali. Si ritiene che vi sia una presunzione di illegittimità della legge che violi il c.d. "nucleo forte". Eguaglianza significa non solo che tutti debbono essere trattati in maniera eguale, ma che la legge deve trattare in maniera eguale situazioni eguali e in maniera diversa situazioni diverse. Dal principio di eguaglianza deriva anche il principio di ragionevolezza. La tutela dell'eguaglianza sostanziale trova sviluppi in molte parti della Costituzione che disciplinano diritti di soggetti "deboli". In questi casi la Costituzione prevede trattamenti di vantaggio a favore di questi soggetti per tutelare l'eguaglianza sostanziale. Un caso particolare di applicazione del principio di eguaglianza sostanziale sono le c.d. azioni positive, o discriminazioni alla rovescia, dove la legge interviene per garantire eguali possibilità a soggetti storicamente svantaggiati. Il principio lavorista segna il contrasto con i valori che qualificavano un tempo un determinato ordine sociale (la ricchezza, il titolo nobiliare, la ereditarietà). Ma costituisce anche strumento per l'affermazione dello sviluppo della personalità e per il progresso materiale della società. Non attribuisce diritti soggettivi, ma delinea la forma di Stato e può svolgere la funzione di parametro, insieme ad altre norme, nel giudizio di costituzionalità della legge. Il principio di laicità dello Stato significa neutralità dello Stato rispetto alla religione, separazione dello Stato rispetto alla religione, riconoscimento della esistenza di un fenomeno di pluralismo religioso riconosciuto e tutelato dalla Costituzione. I patti lateranensi non sono stati costituzionalizzati. Le modifiche accettate dalle due parti non necessitano di revisione costituzionale. La libertà personale è stata delineata in Costituzione principalmente come libertà della persona fisica e cioè come libertà dagli arresti. Le limitazioni alla libertà personale possono avvenire nei soli casi e modi previsti dalla legge (riserva assoluta di legge) e con atto dell'autorità giudiziaria. Si tende tuttavia a ricomprendere nella tutela accordata dall'art. 13 anche la libertà morale, e conseguentemente ed in genere, qualunque coercizione che comporti una degradazione della persona umana. Inoltre la libertà personale non è solo una libertà negativa. Essa tutela anche la libertà di agire, di fare, di autodeterminarsi, di utilizzare il proprio nome, la propria immagine e via dicendo. La libertà di domicilio, a differenza della libertà personale, è una vera e propria libertà negativa, poiché il suo contenuto si sostanzia nel diritto di escludere altri dal luogo nel quale si svolge la propria vita privata. La Costituzione ha esteso al domicilio le stesse garanzie della libertà personale, rinviando espressamente a tale articolo. Ispezioni, perquisizioni e sequestri non possono avvenire se non in presenza di una riserva -assoluta - di legge e con atto motivato dell'autorità giudiziaria. La libertà di circolazione è garantita da una riserva di legge rinforzata, poiché essa può essere limitata solo per motivi di sanità e sicurezza stabili ti in via generale. Le garanzie costituzionali predisposte per la libertà di circolazione non comprendono invece "la riserva di giurisdizione". Limitazioni alla libertà di circolazione possono anche avvenire, purché spettata la riserva di legge rinforzata, attraverso provvedimenti dell'autorità amministrativa. L'art. 15 della Costituzione tutela la libertà di corrispondenza e di ogni altra forma di comunicazione, cioè la libertà di comunicare in ogni forma con una o più persone determinate, escludendo altri da tale comunicazione. In ciò si differenzia dalla libertà di manifestazione del pensiero (art. 21) che invece tutela una libertà di comunicazione verso terzi non determinati e senza volontà di esclusione. La Costituzione tutela la libertà di corrispondenza e comunicazione con la riserva di legge e con la riserva di giurisdizione. La limitazione alla libertà di corrispondenza
e di comunicazione può avvenire infatti solamente per atto motivato dell'autorità giudiziaria e con le garanzie previste dalla legge. La libertà di manifestazione del pensiero, oltre a sostanziarsi nel diritto di manifestare con ogni mezzo il proprio pensiero, implica anche il diritto di informarsi e di essere informato. Dalla esistenza di una componente passiva di questa libertà (diritto ad essere informati), deriva la necessità che i mezzi di informazione siano numerosi (pluralismo dei mezzi di in formazione). In relazione alla componente attiva i limiti sono sia espressi, in quanto direttamente previsti nella norma costituzionale, sia impliciti, cioè ricavabili dai principi generali. I limiti espressi sono quelli previsti dall'ultimo comma dell'art. 21, che afferma "sono vietate le pubblicazioni a stampa, gli spettacoli e tutte le altre manifestazioni contrarie al buon costume". I limiti impliciti derivano dalla esistenza di altri diritti costituzionalmente tutelati quali l'onore, la riservatezza, la reputazione. I limiti alla componente passiva del diritto derivano dalla necessità di tenere riservate alcune informazioni (disciplina dei segreti). Secondo l'art. 21 la stampa non può essere sottoposta a controlli di natura preventiva da parte del potere pubblico, attraverso autorizzazioni o censure; si può procedere a sequestro, che è uno strumento di intervento successivo, solamente per delitti espressamente previsti dalla legge sulla stampa e con atto motivato dell'autorità giudiziaria; nel caso di urgenza il sequestro può essere eseguito dalla polizia giudiziaria, ma deve essere convalidato dal giudice entro le 24 ore successive. Il pluralismo della stampa viene garantito attraverso la previsione di tetti antitrust e di limiti alle concentrazioni della proprietà editoriale. La disciplina della televisione, che non è trattata nel l'art. 21 ma rientra nella libertà di pensiero, è stata frutto di vari interventi della Corte costituzionale. In generale la Corte ha affermato il principio che il pluralismo non poteva considerarsi raggiunto con la presenza polo pubblico e di un polo privato, ma al contrario doveva raggiungersi attraverso l'accesso al sistema televisivo del maggior numero possibile di voci diverse. Su questa base sono state approvate varie leggi, l'ultima delle quali è la legge 31 luglio 2005 n. 177 "testo unico sulla televisione" che ha una riforma complessiva del settore. La libertà della scienza è tutelata principalmente attraverso l'autonomia introdotto mia organizzativa delle istituzioni di alta cultura, università ed accademie, che hanno diritto di darsi ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato (art. 33 ultimo comma). La libertà della scuola si sostanzia nel dovere per lo Stato di istituire scuole statali per tutti gli ordini e gradi, e nel garantire ad enti e privati il diritto di istituire scuole senza tuttavia oneri per scuola). La libertà di riunione è tutelata dalla Costituzione purché essa si svolga "pacificamente e senza armi". Della riunione deve essere dato preavviso alla autorità di pubblica sicurezza che può vietarla soltanto per comprova- ti motivi di sicurezza. Il preavviso non consiste in una domanda finalizzata all'ottenimento di una autorizzazione, ma solo in un "avvertimento" all'autorità amministrativa, per rendere conosciuta la riunione e le sue caratteristiche. Il preavviso non è necessario per le riunioni nei luoghi aperti al pubblico. La libertà di associazione è tutelata dalla Costituzione che afferma al 1° comma dell'art. 18 che "i cittadini hanno il diritto di associarsi liberamente, senza autorizzazione, per fini che non sono vietati ai singoli dalla legge penale". Questa norma tutela la libertà di associarsi, la libertà di non associarsi, la libertà delle associazioni. Il 2° comma dell'art. 18 introduce un limite alla libertà di associazione perché "sono proibite le associazioni segrete e quelle che perseguono, anche indirettamente, scopi politici mediante organizzazioni di carattere militare". La interpretazione del concetto di segretezza è stata precisata dalla legge n. 17 del 1982 con la quale fu sciolta la loggia massonica P2. Per associazione segreta non si intende semplicemente un'associazione "nascosta", che in sé non è illegittima, ma una associazione nascosta con fini di sovvertimento dell'ordine democratico. Sono vietate anche le associazioni che perseguono anche indirettamente scopi politici mediante organizzazioni di carattere militare. La famiglia è definita nella Costituzione come "società naturale fondata sul matrimonio". La Costituzione tutela i diritti e i doveri dei membri della famiglia, in funzione della loro appartenenza al nucleo familiare. La tutela costituzionale non è tuttavia limitata alla sola famiglia fondata sul matrimonio. Alle unioni di fatto deve essere riconosciuta una propria specifica dignità in quanto formazioni sociali da tutelare ex art. 2 della Costituzione. Gli art. 48 e 49 della Costituzione, che disciplinano rispettivamente il diritto di voto e i partiti politici, costituiscono lo snodo tra la prima parte della Costituzione, dedicata alle libertà fondamentali, e la seconda parte della Costituzione, dedicata alla forma di governo. Vi è uno stretto collegamento tra partito politico, sovranità popolare e democrazia. I partiti politici fungono da raccordo tra la persona e le istituzioni della democrazia rappresentativa, permettendo alla volontà popolare di esprimere i propri rappresentanti e quindi di verificarne l'operato. Tuttavia,
non esclude che gli interventi dello Stato possano avvenire nei casi dei c.d. "fallimenti del mercato". Il Trattato europeo si basa invece sul mercato e sulla concorrenza. Il Trattato vieta agli Stati di interferire nel mercato creando posizioni di vantaggio per talune imprese (divieto di aiuti di Stato), e vieta alle imprese di compiere attività che limitino i diritti di altre imprese di competere nel mercato (regole antitrust). Questi principi sono stati introdotti nell'ordinamento italiano prima attraverso la giurisprudenza della Corte di Giustizia e della Corte costituzionale, che hanno sancito il principio del primato del diritto europeo sul diritto interno, poi con la modifica costituzionale dell'art. 117 in base al quale lo Stato italiano si conforma alle norme del diritto comunitario. L'art. 41 della Costituzione costituisce una norma chiave nella interpretazione della Costituzione economica. Essa sancisce la libertà della iniziativa economica privata. Tuttavia pone a tale libertà un vincolo negativo, poiché questa non può svolgersi in contrasto con l'utilità sociale o in modo da recar danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana, e un vincolo potenzialmente positivo. Vi si legge infatti che la legge determina i programmi e i controlli opportuni perché l'attività economica, pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali. Quest'ultima norma, tuttavia, non voleva introdurre un modello economico alternativo all'economia di mercato, ma solo ribadire quel carattere di socialità che informa l'intero modello costituzionale e di riflesso anche la Costituzione economica. L'impresa è libera, ma lo Stato si riserva il diritto di intervenire, con legge e con atti di carattere generale di controllo, quando gli interessi particolari del- l'impresa entrino in collisione con interessi generali. A testimonianza del cambiamento interpretativo della Costituzione economica effettuato nel corso degli anni novanta, la legge n. 287 del 1990 introdusse in Italia la Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Antitrust), ed anche la normativa sulla tutela della concorrenza. Allo scopo di sancire come la concorrenza sia un valore costituzionale la legge collega la disciplina antitrust con la libera iniziativa economica, emanando tale normativa "in applicazione dell'art. 41 della Costituzione". L'Antitrust è una autorità definibile come indipendente perché non dipende dal Governo né da altre istituzioni. Il suo compito consiste nell'applicare in maniera imparziale le regole del mercato. La proprietà privata è, secondo l'art. 42 della Costituzione, riconosciuta e garantita dalla legge allo scopo di assicurarne la funzione sociale. A seguito della entrata in vigore della Costituzione la nozione di proprietà data dal codice civile come "diritto di godere e disporre delle cose in modo pieno ed esclusivo" (art. 832 c.c.), norma che faceva perno sull'interesse del proprietario, è da considerarsi superata. La funzione sociale della proprietà consente infatti, attraverso il ricorso a normative vincolistiche, limitazioni al diritto di "godere e disporre in modo pieno ed esclusivo". Inoltre, poiché i beni possono avere funzioni diverse, la legge può stabilire modalità diverse per il godimento di quei beni, rompendo la storica unitarietà del diritto di proprietà che viene invece articolato dalla legge in più statuti proprietari. La proprietà privata può essere espropriata previo indennizzo. L'art. 43 tratta delle imprese che esercitano servizi pubblici essenziali, fonti di energia o si trovino in situazioni di monopolio. In questi casi la Costituzione prevede che la legge può riservare originariamente, o trasferire mediante espropriazione e salvo indennizzo, allo Stato o ad enti pubblici o a comunità di lavoratori o di utenti tali imprese. L'art. 47 della Costituzione prevede al 1° comma che "La Repubblica incoraggia e tutela il risparmio in tutte le sue forme; disciplina coordina e controlla l'esercizio del credito". Vi è stata una prima fase dalla entrata in vigore della Costituzione sino alle fine degli anni '80, nella quale dell'art. 47 si privilegiava principalmente una interpretazione dirigistica, facendo leva sulle espressioni "disciplina, coordina e controlla". Vi è stata una seconda fase, dagli anni '90 sino al 2008, nella quale sulla spinta del diritto comunitario, la lettura dirigistica è stata parzialmente abbandonata a vantaggio della estensione al sistema del credito dei principi relativi alla impresa e al mercato. Vi è stata, e vi è tuttora, una ulteriore fase nella quale il tema del controllo pubblico sul credito in funzione di garanzia di stabilità ha ripreso vigore sia pure sostituendo alla Repubblica le istituzioni dell'Unione Europea. Il legislatore deve sempre bilanciare i diritti tutelati costituzionalmente, onde evitare che la tutela di un diritto, all'interno di un determinato contesto am- normativo, prevalga in maniera eccessiva e irragionevole su di un altro. La Corte costituzionale, controllerà poi, attraverso il giudizio di legittimità costituzionale, la correttezza costituzionale del bilanciamento effettuato. Nell'abito di due diritti aventi lo stesso rango, un diritto può essere sacrificato solo in modo ragionevole e
proporzionato. In ogni caso il sacrificio di un diritto non può arrivare sino ad intaccarne il c.d. "contenuto minimo". La Costituzione pone una serie di garanzie tese a preservare autonomia e indipendenza del giudice, considerati i presupposti per il corretto giudicare e quindi per una equilibrata tutela dei diritti. Sono considerate funzionali a garantire autonomia e indipendenza le prerogative relative allo status giuri- dico e ai percorsi di carriera del giudice. Per sancire che l'ordinamento giudiziario non è gerarchicamente organizzato, l'art. 101 prevede che "Il giudice è sottoposto soltanto alla legge". Per rafforzare l'indipendenza dagli altri poteri dello Stato, l'art. 104 della Costituzione stabilisce che "la magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere". Il Consiglio superiore della magistratura (CSM) si occupa di tutto il percorso di carriera del magistrato, a garanzia che altri poteri non ne condizionino lo status giuridico. Un'ulteriore garanzia per i magistrati è sancita dall'art. 107, che ne determina "l'inamovibilità". Essi infatti "non possono essere dispensati o sospesi dal servizio né destinati ad altre sedi o funzioni se non in seguito a decisione del Consiglio superiore della magistratura adottata o per i motivi e con le garanzia di difesa stabiliti dall'ordinamento giudiziario o con il loro consenso". La Costituzione stabilisce anche alcuni principi sia sul diritto di azione, sia sul diritto di difesa, sia, con la riforma costituzionale del 1999, sulle regole che presiedono al c.d. giusto processo. Il diritto di azione è previsto dall'art. 24 dove si afferma che "tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi". L'art. 25 stabilisce il principio del giudice naturale precostituito per legge, nel senso che la legge deve predeterminare la competenza giurisdizionale, affinché prima dell’esercizio dell’azione sia determinabile l'organo giudicante sulla base di criteri generali fissati in anticipo dalla legge e non in vista di singole controversie. L'art. 111 stabilisce il principio del giusto processo, stabilendo vari principi, specialmente in materia penale, a garanzia del contraddittorio e delle esigenze di difesa. Il sistema dei diritti fondamentali, dal dopoguerra in poi, si è progressivamente ampliato con strumenti di carattere sovranazionale (trattati internazionali, convenzioni internazionali). Questi strumenti internazionali con forza diversa, i diritti fondamentali. Essi sono i trattati internazionali, la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'Uomo (CEDU), il Trattato dell'Unione Europea (TUE) e la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea del 7 dicembre 2000 (Par. 3). I diritti fondamentali sanciti nei trattati internazionali, a seguito della modifica dell'art. 117 della Costituzione, che prevede che la potestà legislativa dello Stato è esercitata nel rispetto dei vincoli "derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali", hanno assunto rango superiore rispetto alla legge. La legge italiana che contrasti con i diritti fondamentali stabiliti in un trattato internazionale è incostituzionale per contrasto con l'art. 117 della Costituzione. La Convenzione EDU, che prevede un catalogo di diritti fondamenta- li, ha previsto una Corte appositamente dedicata alla tutela dei diritti fondamentali, la Corte europea dei diritti dell'uomo avente sede a Strasburgo. Alla Corte europea dei diritti dell'uomo possono ricorrere non soltanto gli Stati firmatari della Convenzione per violazione della medesima da parte di altri Stati, ma anche persone, fisiche o giuridiche, che ritengano di aver subito una lesione, da parte dello Stato, in relazione ai diritti ivi tutelati. La Corte può essere adita solo previo esaurimento dei ricorsi interni, cioè soltanto dopo che siano esauriti tutti i rimedi giudiziari previsti dall'ordinamento dello Stato al quale il soggetto appartiene. Nell'anno 2000 è stata approvata la Carta dei diritti fondamentali del- l'Unione Europea. Con la riforma dei trattati effettuata a Lisbona si è stabilito all'art. 6 che "l'Unione riconosce i diritti, le libertà e i principi sanciti nella Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea del 7 dicembre 2000 che ha lo stesso valore giuridico dei trattati". La Carta dei diritti fondamentali è dunque entrata a far parte del trattato dell'Unione europea, con la stessa forza giuridica di quest'ultimo. Lo stesso principio è stato adottato per quanto riguarda la CEDU. L'art. 6, 3° comma del Trattato di Lisbona prevede infatti che "i diritti fondamentali, garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, fanno parte del diritto dell'Unione in quanto principi generali". Queste norme fanno parte del diritto europeo, e costituiscono parametri per il giudizio da parte della Corte di Giustizia. La tutela dei diritti fondamentali a livello sovranazionale è in conclusione molto articolata e complessa. Se i diritti fondamentali sono il patrimonio storico delle Costituzioni, d'altra parte la elencazione di diritti in "Carte" o "Convenzioni" non comporta la trasformazione del trattato in una Costituzione. Inoltre più aumenta il numero dei diritti posti in fonti con forza diversa, più aumenta la necessità di bilanciarli tra loro e quindi la possibilità di limitazioni dei medesimi. Non
