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CAPITOLO VII SICUREZZA GLOBALE (CAP. X VECCHIA EDIZIONE)
SEZIONE 1- DIVIETO DELL’USO DELLA FORZA
PREMESSA
In ogni collettività la sicurezza costituisce un valore essenziale; ma la sicurezza non coincide necessariamente con la pace poiché può esigere misure coercitive, purchè sentite dalla generalità dei destinatari come legittime, inoltre la sicurezza non è garantita esclusivamente da norme giuridiche.
Il problema giuridico è di stabilire quali fra le infinite modalità possibili di intervento armato sono ammesse e quali sono invece vietate dal diritto int.le oggi vigente; la sicurezza concerne sia i singoli Stati sia il sistema stesso nel suo complesso, il diritto int.le prevede misure idonee a garantire la sicurezza dei singoli Stati ma anche la sicurezza dell’insieme degli Stati.
La sicurezza globale è assicurata in primo luogo dal divieto generale dell’uso e della minaccia di uso della forza sancito dall’art.2 par.4 della Carta delle N.U. e dal diritto int.le generale. I singoli Stati non possono ricorrere unilateralmente alla forza militare a meno che non dimostrino la sussistenza di una giustificazione prevista dal diritto int.le.
Una giustificazione incontestata (art.51 della Carta delle N.U.+diritto int.le generale) è la legittima difesa, intesa come reazione armata da parte di uno Stato ad un attacco armato sferrato da un altro Stato. Una seconda giustificazione è l’uso della forza (o autorizzazione all’uso della forza) da parte del Consiglio di sicurezza.
Il disegno originario della Carta è improntato al monopolio dell’uso della forza da parte del Consiglio di sicurezza, fatta salva la legittima difesa; in altre parole la Carta vieta ai singoli Stati di ricorrere alla forza militare, accentrandola invece nel Consiglio di sicurezza, ma lasciando agli Stati la possibilità di reagire immediatamente in legittima difesa finchè non sia intervenuto il Consiglio (il quale avendo accentrato nelle sue mani l’uso legittimo della forza deve però sottostare ad una serie di regole nell’esercitare la sa funzione di “polizia” int.le).
Nel pratico però il Consiglio di sicurezza non interviene direttamente, come previsto dal disegno originario della Carta, ma “autorizza” l’intervento ai singoli Stati rendendo così leciti interventi individuali che altrimenti sarebbero illeciti.
In Italia: art. 11 Cost. “l’Italia ripudia la guerra come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli e come mezzo di risoluzione alle controversie internazionali”, vieta quindi la guerra di aggressione o comunque diretta a realizzare pretese dell’Italia contestate da altri Stati, mentre è communis opinio che ammetta la legittima difesa; inoltre l’art.11 lascia supporre che siano costituzionalmente legittimi interveti militari diretti ad assicurare la pace e la giustizia tra gli Stati, “purchè int.mente leciti” (come si ricava dall’art.10 Cost.).
DIVIETO DELLA MINACCIA E DELL’USO DELLA FORZA ARMATA NELLA
CARTA DELLE N.U. E NEL DIRITTO INT.LE GENERALE
Diversamente dal Patto della Soc. delle Nazioni e del patto Briand-Kellog, l’art 2 par.4 (della Carta delle N.U.) non si riferisce alla “guerra” bensì alla “forza” e ciò per evitare ogni ambiguità rispetto al carattere generale del divieto (si ammette generalmente in dottrina che si tratti esclusivamente della forza militare).
L’art. 2 par. 4 vieta la stessa “minaccia” dell’uso della forza, ma non chiarisce cosa debba intendersi per “minaccia” vietata (es. sentenza Attività militari in Nicaragua del 1986 , la Corte ha escluso che il fatto che uno Stato si armi sia di per se una “minaccia”), in altri termini “affinchè sia lecita, la dichiarata disponibilità di uno Stato ad usare la forza deve costituire un uso della forza che sia conforme alla Carta”.
La “forza” vietata è quella impiegata nelle “relazioni internazionali”, il significato dell’espressione è però molto controverso; secondo un’opinione espressa in dottrina deve trattarsi della forza esercitata al di là del territorio dello Stato, precisamente nel territorio di altri Stati, o in territori non soggetti alla sovranità di alcuno Stato. (es. sentenza “Piattaforme petrolifere” del 2003, la Corte int.le di giustizia ha ritenuto che l’affondamento mediante il lancio di missili o la posa di mine di una nave militare straniera in alto mare possa costituire un “attacco armato” ai fini della reazione in legittima difesa ) Non è invece vietata, in quanto impiegata “all’interno” anziché nelle “relazioni int.li”, la forza esercitata entro il territorio contro gli insorti e, verosimilmente, contro gli agenti diplomatici stranieri. E’ vietata infine,a ai sensi dell’art.2 par.4, la forza impiegata “contro l’integrità territoriale o l’indipendenza politica” o “in qualunque altra maniera incompatibile con i fini delle N.U.”, tale disposizione è comunemente intesa nel senso di vietare la minaccia o l’uso della forza anche quando non venga violata l’integrità territoriale (attraverso la sottrazione di una parte del territorio) o l’indipendenza politica (attraverso il mutamento della forma di governo).
LEGITTIMA DIFESA INDIVIDUALE E COLLETTIVA
Ai sensi dell’art.51 “nessuna disposizione del presente Statuto pregiudica il diritto naturale di autotutela individuale o collettiva, nel caso che abbia luogo un attacco armato contro un Membro delle N.U., fintanto che il Consiglio di sicurezza non abbia preso le misure necessarie per mantenere la pace e la sicurezza internazionale. Per legittima difesa si intende comunemente la reazione armata da parte di uno Stato ad un attacco armato di un altro Stato, anche se si discute ultimamente se la legittima difesa possa ammettersi anche contro “attori non statali” come i gruppi terroristici.
L’art.51 ammette sia la legittima difesa “individuale”, che è quella alla quale ricorre lo stesso Stato che ha subito l’attacco, sia la legittima difesa “collettiva” , che è invece quella alla quale ricorrono altri Stati in soccorso dello Stato attaccato.
Un primo problema che si è posto nella prassi è se l’art.51 ammetta la legittima difesa “preventiva”, ovvero la reazione armata alla mera minaccia o pericolo di un attacco armato altrui. L’art.51 richiede testualmente che un attacco armat “avvenga” (occurs) affinché possa esercitarsi il diritto di legittima difesa, ma una parte della dottrina fa appello ad una parola dell’art.51 (precisamente l’aggettivo “naturale”) il quale riconoscerebbe il diritto di legittima difesa preventiva vigente in epoca anteriore alla Carta; ma in generale gli Stati hanno ripetutamente sostenuto che la legittima difesa preventiva è vietata.
Dopo la guerra in Iraq del 2003, la soluzione che sembra prevalere è quella accolta nel rapporto A More Secure World del 2004, che sostiene che la legittima difesa preventiva possa eccezionalmente essere ammessa quando l’attacco è già iniziato,
Il problema consiste nell’individuare le differenze tra la “legittima difesa”, che è lecita, e le “rappresaglie armate”, che sono invece illecite: secondo l’opinione tradizionale la differenza starebbe nei fini, e le rappresaglie armate si distinguerebbero dalla legittima difesa essenzialmente perché avrebbero un fine punitivo mentre la legittima difesa avrebbe un fine soltanto difensivo. Abbandonando il criterio del fine, si può distinguere tra reazioni armate ed attacchi armati (legittima difesa) e reazioni armate ad illeciti diversi dall’attacco armato (rappresaglie armate).
B)Interventi a protezione dei cittadini all’estero. L’intervento militare effettuato da uno Stato per proteggere i propri cittadini all’estero (che siano in pericolo di vita allorchè lo Stato territoriale “non può” o “non vuole” adottare misure efficaci per tutelarli) era ritenuto lecito prima della Carta delle N.U., mentre oggi la sua liceità è molto controversa, se non addirittura da escludere (es. intervento U.S.A. a Grenada 1983).
C) Interventi umanitari. L’intervento militare effettuato da uno Stato per proteggere i cittadini dello Stato sul cui territorio l’intervento viene effettuato da gravi violazioni dei diritti umani, era ritenuto illecito prima della Carta delle N.U. (ES. Attività militari in Nicaragua del 1986), ma recentemente esistono segnali nella prassi nel senso opposto (es. guerra del Kosovo del 1999).
Non sembra tuttavia che tuttora il diritto internazionale ammetta il potere di intervenire militarmente per fini umanitari. A sostegno dell’intervento umanitario però è stata sostenuta la dottrina della “responsabilità di proteggere”, dove si prevede una responsabilità della comunità internazionale di prevenire, di reagire e di ricostruire quando si verificano in uno Stato o in un failed State gravi violazioni dei diritti umani. Nella responsabilità a reagire sarebbe compreso il potere di intervenire militarmente, allorchè lo Stato non voglia o non sia in grado di proteggere la propria popolazione.
D)Interventi contro il terrorismo internazionale. L’intervento militare effettuato da uno Stato nel territorio di un altro Stato per colpire o catturare terroristi (di solito giustificato come legittima difesa e oggi come difesa contro attori non statali) è stato condannato nel periodo fino al 1989, come rappresaglie armate o come aggressioni. Tale posizione è mutata a partire dal bombardamento statunitense del Sudan e dell’Afghanistan del 1998 e soprattutto con gli attacchi terroristici dell’11 settembre 2001, difatti la guerra in Afghanistan è stata giustificata dall’intera comunità internazionale come legittima difesa.
E) Interventi per la democrazia. Negli ultimi anni, soprattutto da parte degli U.S.A., alcuni interventi militari sono stati giustificati in auanto, avrebbero stabilito o ristabilito, la democrazia nello Stato in cui l’intervento è stato effettuato. Es. Grenada nel 1983 e Panama nel 1989, sempre da parte degli U.S.A., e in entrambi i casi la motivazione dell’intervento è stata fortemente contestata, anche da parte di Stati occidentali. L’intervento militare per stabilire o ristabilire la democrazia non è quindi avvallato dal diritto int.le attuale.
SISTEMA DI SICUREZZA COLLETTIVA DELLE NAZIONI UNITE
PREMESSA
Il sistema di sicurezza collettiva, diretto a regolare il mantenimento della pace e della sicurezza int.le è regolare dal cap. VII della Carta, nel sistema rientra anche il cap. VI inteso a disciplinare la funzione conciliativa delle N.U. nella soluzione delle
controversie int.li, ad essi si aggiung il cap. VIII in cui viene disciplinato l’intervento militare delle org. Regionali di difesa, su autorizzazione e sotto la direzione del Consiglio di sicurezza.
L’idea di fondo del sist. di sicurezza collettiva delle N.U. è di sottrarre il ricorso alla forza militare agli Stati, tranne che per reagire immediatamente ad un attacco armato, e di accentrarla nel Consiglio di sicurezza. Le norme della Carta inoltre “procedimentalizzano” l’azione del Consiglio, nel senso che le azioni militari del Consiglio devono seguire norme procedurali prestabilite.
Il sistema di sicurezza collettiva cha fa capo al Consiglio di sicurezza svolge un ruolo cruciale nel sistema mondiale, il problema è che non essendo pensabile un divieto totale dell’uso della forza, o una limitazione dell’uso della forza, è necessario distinguere, dal punto di vista delle generalità degli Stati, tra le finalità “collettive” e “individuali” dell’uso della forza. Nel sistema globale però la distinzione tra “poliziotto” e “trasgressore” non viene però applicata dall’alto, anche se oggi esiste una significativa convergenza della gran parte degli Stati nel ritenere che il Consiglio assicuri quella legittimità da rendere distinguibile l’uso della forza per il bene comune dalla guerra perseguita esclusivamente nell’interesse del singolo a scapito del singolo.
Da sottolineare che ne il Consiglio ne le N.U., in quanto tali, non garantiscono la legittimità dell’uso della forza, bensì la collettività degli Stati nella misura in cui sorregono il Consiglio nel suo ruolo “legittimante”.
La Carta assegna competenze secondarie in materia anche all’Assemblea generale e al segretario generale, competenze peraltro che possono essere esercitate solo attraverso raccomandazioni non vincolanti e non comprendono misure coercitive.
IL SISTEMA DI SICUREZZA COLLETTIVA PREVISTO DALLA CARTA DELLE
N.U.
Il sistema di sicurezza collettiva delle N.U. è disciplinato dal cap. VII e dal cap. VIII della Carta. Iniziando dal cap. VII (che si occupa delle principali competenze del Consiglio di sicurezza in materia), si deve far riferimento all’art.39 che fissa i presupposti affinchè il Consiglio possa adottare le misure pacifiche o armate, previste nelle disposizioni successive; è necessario che il Consiglio constati l’esistenza di “una minaccia alla pace, una violazione della pace o un atto di aggressione”. Sull’esistenza o meno di una delle tre, il Consiglio gode di un ampia discrezionalità, ma nella prassi ha di fatto considerato in termini di minaccia alla pace situazioni assai eterogenee e di carattere interno agli Stati (es. apartheid, guerra civile, proliferazione nucleare etc. etc.).
Il problema è che risulta difficle stabilire i limiti della discrezionalità del Consiglio, e l’unico modo di risolvere questo problema è di affrontare caso per caso. Difatti il Consiglio può considerare qualsiasi situazione una “minaccia alla pace” ma si espone ad un eventuale reazione degli Stati, dato che se gli Stati nel loro insieme sono acquiescenti, il Consiglio esercita legittimamente i suoi poteri, mentre la legittimità cessa se dovesse incontrare l’opposizione della gran parte degli Stati.
Il Consiglio non può fare quel che vuole semplicemente perché ha bisogno del consenso degli Stati nel loro insieme per eseguire le sue decisioni e perché già al suo
In alcuni casi ricondotti dalla dottrina delle operazioni di “terza generazione”, gli obbiettivi delle missioni si sono estesi al peace-enforcement, cioè all’imposizione della pace raggiunta attraverso l’uso della forza militare, venendo meno i requisiti di neutralità e del consenso dello Stato di dislocamento. Si è parlato in astratto anche di operazioni di “quarta generazione” per indicare operazioni condotte da un esercito istituzionale e permanente delle N.U., che però non ha ancora visto la luce.
Un problema che le operazioni di peace-keeping pongono è quello della loro legittimità o conformità alla Carta; tali operazioni infatti richiedono il consenso dello Stato di dislocazione e il reperimento è effettuato di volta in volta anziché in modo permanente. Diverse sono le opinioni in merito, alcuni sostengono queste operazioni vanno ricondotte ad una norma consuetudinaria particolare implicita ed estensiva, un invenzione delle N.U. a metà strada tra il cap. VI e il cap. VII della Carta; altri hanno ricondotto il peace-keeping all’art. VI nella misura in cui sono assimilabili a missioni di osservatori funzionali al regolamento pacifico di controversie o situazioni suscettibili di mettere in pericolo la pace int.le; altri autori si riallacciano al cap. VII e all’art. 42 in particolare, sottolineando come queste missioni (in particolare quelle di peace-forcement) realizzino in qualche modo l’azione di polizia int.le al quale si riferisce l’articolo della Carta; altri ancora ritengono che queste operazioni siano riportabili all’art. 24 della Carta, il quale conferisce al Consiglio la “responsabilità principale” del mantenimento della pace e quindi ogni potere sia necessario a tal fine; infine altri autori lo riconducono al diritto int.le generale, nella misura in cui le N.U., su delega e promuovendo gli interessi delle forze prevalenti della comuità int.le, si ingerirebbero sempre più nella vita interna degli Stati predisponendo le infrastrutture politiche più idonee alla circolazione del capitale e oscillando così tra militarizzazione e amministrazione fiduciaria.
Nel parere consultivo del 1962 la Corte int.le di giustizia ha affermato la legittimità dell’UNEF I e dell’ONUC, in quanto la Carta non vieta al Consiglio di agire mediante strumenti di sua scelta per il mantenimento della pace e della sicurezza int.le istituendo organi sussidiari ai sensi dell’art.29.
Le operazioni di peace-keeping sono svolte sotto il controllo politico del Consiglio che delega al Segretario Generale (al quale viene delegata dal Consiglio anche la direzione strategica, e in questo caso provvede alla nomina di un Rappresentante speciale operativo sul campo e di un comandante supremo).
Nella prassi inoltre il Consiglio in passato sulla base del cap. VII ha organizzato lo svolgimento di funzioni di governo in territori rivendicati da più Stati o in grave crisi di effettività in seguito ad un conflitto; inoltre l’Assemblea generale in passato aveva deciso il governo transitorio di territori nell’ambito della decolonizzazione organizzando il passaggio da ex-colonia a Stato indipendente democratico. (es. Irian e Territorio Libero di Trieste).
Caso del Kosovo: Il Consiglio ha assunto l.amministrazione diretta dei territori, esercitando pieni poteri legislativi, esecutivi e giudiziari; l’UNMIK, tuttora in funzione (??? Da controllare dato che l’edizione del libro è del 2008), è stata istituita dal Consiglio subito dopo la fine della guerra del Kosovo, con risoluzione n.1244 del 1999, con il compito di formare “un’amministrazione transitoria sotto la quale, la popolazione kosovara possa godere di un autonomia sostanziale all’interno della Repubblica federale di Jugoslavia”. L’UNMIK a capo della quale vi è un Rappresentante speciale del Segretario generale delle N.U., opera insieme ad altre istituzioni: l’UNMIK si occupa insieme all’OSCE della democratizzazione del
Kosovo, l’Unione Europea della ricostruzione economica, le forze della NATO (KFOR) della difesa esterna.
Nel 2005 il Consiglio e l’Assemblea generale hanno istituito, la Commissione per la costruzione della pace (Peace Building Commision), un organo sussidiario sia del Consiglio che dell’Assemblea, a carattere consultivo composto dai rappresentanti di 31 Stati, il cui compito principale è di provvedere all’adozione e all’attuazione di iniziative di tipo post-conflittuale e ricostruttivo in paesi usciti da un conflitto su richiesta del Governo locale.
Per le amministrazioni dei territori come per le operazioni di peace-keeping e per le autorizzazioni all’uso della forza, esiste il problema del fondamento normativo dei poteri del Consiglio di sicurezza, alcuni autori hanno sostenuto che il modello di riferimento per le amministrazioni transitorie sarebbe quello dell’amministrazione fiduciaria, altri le hanno invece ricondotte all’istituto del protettorato o meglio di una forma “moderna di protettorato”; a noi sembra che le amministrazioni territoriali delle N.U., così come le operazioni di peace-keeping nel modo in cui si sono evolute, si spieghino nel quadro dei poteri esercitati dal Consiglio di sicurezza int.le inteso come un problema di controllo degli ordinamenti costituzionali interni degli Stati. Gli Stati nel loro insieme hanno accolto negli ultimi anni questa funzione del Consiglio e di regola hanno cooperato alla sua attuazione pratica, il problema dunque non è di individuare una norma a cui ricondurre il peace-keeping, i limiti del Consiglio infatti si trovano di fatto nella reazione, di resistenza o acquiescenza, che di volta in volta l’insieme degli Stati esprime nei confronti del Conisglio.
Qualsiasi cosa faccia il Consiglio la deve fare osservando le procedure della Carta, e questo consente un controllo anteriore alla decisione circa le modalità attraverso cui si arriva ad essa, che riduce il margine di arbitrio delle grandi potenze; l’unico problema di legittimità che si pone attiene all’osservanza o meno da parte di tutti i destinatari delle decisioni del Consiglio, di quanto il Consiglio ha deliberato, sul presupposto che la delibera non abbia incontrato l’opposizione degli Stati nel loro insieme e esso stesso goda quindi nel singolo caso del sostegno politico che lo rende, a sua volta, legittimo nel sistema globale.
Un grande problema risulta essere la responsabilità per le violazioni del diritto int.le, e con la decisione “Behrami e Saramati” del 2007 la Corte europea per i diritti dell’uomo, ha sostenuto che la responsabilità per azioni commissive (arresto o detenzione di una persona) od omissive (come il mancato sminamento di un area) del personale dell’amministrazione territoriale fosse riconducibile alle N.U.; si tratta di una giurisprudenza criticabile perché imputa all’organizzazione anche gli atti che sono compiuti autonomamente dalle forze militari nazionali, in pratica si sottraggono alla giustizia le violazioni del diritto int.le umanitario e dei diritti umanitari commessi nel corso di operazioni di mantenimento della pace, dato che non esiste alle N.U. un organo giudiziale al quale rivolgersi e l’accesso ai giudici nazionali è precluso dall’immunità giurisdizionale.
Per quanto riguarda la responsabilità dei singoli peace-keepers, si registra una tendenza ad evitare la celebrazione dei processi, o quando i processi vengono celebrati, all’irrogazione di pene non commisurate alla gravità degli illeciti commessi (es. peace-keepers italiani in missione a Mogadiscio, Somalia nel 1993).
OPERAZIONI MILITARI DEGLI STATI AUTORIZZATE DAL CONDIGLIO DI SICUREZZA
esplicite c) dovrebbero stabilire durata o quanto meno l’obbiettivo della missione d) dovrebbero essere accompagnate dal controllo effettivo dello svolgimento dell’intervento da parte del Consiglio.
A noi sembra che sia fuorviante l’idea diffusa che esista un modello e regime unitario delle autorizzazioni, si tratta di un idea che non tiene conto del fatto che la prassi del Consiglio si è andata diversificando nel corso del tempo: all’inizio il Consiglio ha autorizzato l’uso della forza militare nei rapporti interstatali, in seguito ha sempre più autorizzato gli Stati ad esercitare poteri di carattere interno, di polizia piuttosto che bellici oppure di carattere civile.
Esaminando poi i casi di autorizzazione si scopre che l’intervento autorizzato è quasi sempre già lecito, come nei casi di legittima difesa collettiva o quando sussiste il consenso del sovrano locale. In tutti questi casi il Consiglio si limita a raccomandare o a svolgere un compito accentrato di carattere notarile di ricezione e diffusione delle informazione delle operazioni autorizzate.
Inoltre è chiaro che se la condotta statale autorizzata è lecita senza autorizzazione viene meno qualsiasi ragione per individuare i limiti del potere autorizzatorio del Consiglio, e anche l’illimitatezza della discrezionalità del Consiglio nell’accertare i presupposti per l’applicazione del cap. VII si ridimensiona nel caso delle autorizzazioni, anche se il Consiglio in questi casi adotta decisioni vincolanti o istituisce organi dotati di poteri decisionali.
Nei casi in cui la condotta autorizzata in se è illecita, le autorizzazioni del Consiglio operano come giustificazione dell’illecito, a condizione che siano legittime ai termini della Carta e che gli Stati nel loro insieme non le contestino.
Il problema oggi non è tanto ricondurre queste autorizzazioni ad una norma della Carta o del diritto int.le, quanto di identificare i poteri decisionali che il Consiglio di fatto esercita, nei casi in cui raggiunge la maggioranza richiesta seguendo le procedure prescritte dalla Carta, e alla reazione che di volta in volta gli Stati nel loro insieme esprimono.
