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Diritto
Parlamentare
CAPITOLO 3 – LE FONTI DEL DIRITTO
PARLAMENTARE
1. La Costituzione (e le leggi costituzionali)
In un ordinamento a Costituzione rigida, la “fonte delle fonti” è naturalmente rappresentata dalla Carta fondamentale. Per cui da essa si deve muovere quando si tratta di individuare le fonti del diritto di ogni branca del sapere giuridico. In altre parole, posto che le fonti (di produzione) del diritto sono quegli atti e quei fatti a cui l’ordinamento riconnette la capacità di attuare norme giuridiche, è anzitutto nella Carta costituzionale che occorre cercare tali fonti sulla produzione. La Costituzione contiene sia i principi fondamentali di ciascuna branca del diritto, sia i criteri attraverso cui altre fonti normative sono abilitate a sviluppare tali principi. La Costituzione italiana, similmente a quanto faceva già lo Statuto albertino, contiene numerose disposizioni di diritto parlamentare. Al Parlamento essa dedica il titolo I della parte seconda della Carta fondamentale, ripartito a sua volta in due sezioni: una, rubricata Le Camere, nella quale è disciplinato l’aspetto strutturale; e l’altra, rubricata. La formazione delle leggi, che ha di mira il profilo funzionale. Tuttavia, sarebbe errato ritenere che, ai fini del diritto parlamentare, vengano in rilievo solo tali articoli della Carta costituzionale. Il passaggio dallo Statuto albertino alla Costituzione repubblicana ha comportato due novità, che hanno avuto importanti riflessi anche sul sistema delle fonti di diritto parlamentare, nel loro rapporto con la Carta costituzionale: a) La prima consiste nella rigidità della Costituzione repubblicana. Tale carattere comporta la chiara sovra ordinazione della Costituzione rispetto alle leggi ordinarie e agli stessi regolamenti delle due Camere,
che devono rispettare appieno le prescrizioni costituzionali; queste, senza possibilità di equivoco, vanno pertanto lette come altrettanti principi da sviluppare e, al tempo stesso, come limiti all’autonomia regolamentare delle Camere. b) La seconda novità attiene alla forma dello Stato: con l’allargamento del suffragio ai cittadini maggiorenni di ambedue i sessi la sovranità appartiene al popolo, e l’Italia diviene a pieno titolo uno Stato democratico. Dunque, il Parlamento non è più sovrano, ma costituisce una delle forme attraverso cui, in una democrazia essenzialmente rappresentativa, si esercita la sovranità popolare. Entrambe le novità sono state sottovalutate dalle prime Camere repubblicane che hanno preferito privilegiare l’aspetto della continuità con il Parlamento statutario. Tuttavia solo attraverso tali novità si può comprendere il mutamento del ruolo delle Assemblee parlamentari che, per un verso, si trovano ad essere anch’esse sottoposte, come gli altri organi costituzionali, alla Costituzione (benché siano esse stesse titolari, pressoché esclusive, del potere di revisione costituzionale) e, per altro verso, a vedersi affiancate forme più dirette di espressione della sovranità popolare (anzitutto attraverso il referendum abrogativo e mediante l’attività dei partiti politici e dei sindacati; e altresì, de iure condendo, alle reiteratamente prospettate elezioni dirette del capo dello Stato e del capo dell’esecutivo). Dunque, la Costituzione è la prima fonte del diritto parlamentare, in quanto disciplina la struttura delle Camere, è fonte delle sue attribuzioni e contiene una disciplina diretta, benché parziale, dei principali procedimenti parlamentari. Interessa qui evidenziare come il costituente si sia limitato a richiamare una serie di organi e istituti, con ciò evidentemente presupponendo uno sviluppo ad opera di altre fonti (e anzitutto dei regolamenti parlamentari). Peraltro, in taluni casi la costituzione si fa carico del problema di individuare la fonte competente a sviluppare le sue previsioni (ad es. art. 72 che esplicitamente e ripetutamente rinvia ai regolamenti parlamentari quanto alla disciplina del procedimento legislativo). In altri casi ciò non accade, aprendo una serie di problemi. Accanto alla Costituzione, tra le fonti del diritto parlamentare vanno annoverate le leggi costituzionali (anche quelle che non rivedono il testo della Carta fondamentale); si pensi ad es. alle due leggi costituzionali che hanno previsto commissioni bicamerali incaricate di procedere alle riforme istituzionali e costituzionali, disciplinando altresì un procedimento di revisione costituzionale derogatorio, rispetto a quello delineato dall’art. 138 Cost. Va poi considerato il più recente art. 11 della legge cost. n. 3 del 2001 (i cui primi articoli hanno profondamente modificato il titolo V della seconda parte della Costituzione), nel quale il legislatore costituzionale assegna un nuovo compito ai regolamenti di Camera e Senato: prevedere la partecipazione di rappresentanti delle Regioni, delle Province autonome e degli enti locali alla commissione parlamentare per le questioni regionali, in attesa che siano riviste le norme del titolo I della parte seconda della Costituzione. Peraltro, se si va a rintracciare la fonte istitutiva di tale commissione (art. 126 Cost.), essa prevede che la commissione sia consultata sul decreto di scioglimento e che essa sia istituita nei modi stabiliti con legge della Repubblica. Ecco dunque un primo caso in cui vengono chiamati in causa, con riferimento allo stesso organo, sia i regolamenti delle due Camere, sia la legge ordinaria, a riprova della sovrapposizione e dell’intarsio tra le diverse fonti del diritto parlamentare. Dunque, tra le fonti del diritto parlamentare si riscontra spesso una fungibilità e quasi una permeabilità, anziché una gerarchia e una competenza statiche. E’ appena il caso di segnalare che tale previsione è rimasta lettera morta, coerentemente del resto con la stagione di assai scarso riformismo regolamentare che ha caratterizzato le Camere della XIV e XV Legislatura repubblicana.
2. I regolamenti di Camera e Senato
2.1. Fonti dell’ordinamento generale I regolamenti parlamentari maiores o generali che dir si voglia rappresentano a tutt’oggi non l’unica, ma sicuramente la principale tra le fonti-atto del diritto parlamentare. L’art. 64, nel momento in cui stabilisce che “ciascuna camera adotta il proprio regolamento” prevede l’adozione della fonte regolamentare come obbligatoria, evitando perciò che la fissazione delle regole procedurali sia rimessa, caso per caso, alla volontà dell’Assemblea.
intervento parlamentare offensivo nei suoi confronti non interrotto dal Presidente; oppure del candidato non eletto benché il conteggio delle schede dimostri che egli aveva in effetti prevalso. Su questo elemento ha fatto leva chi ha ripreso ed aggiornato al nuovo quadro costituzionale la tesi dei regolamenti parlamentari come atti privi del carattere di fonti del diritto (dell’ordinamento generale), sostenendo che la loro legittimazione poggerebbe su regole di natura convenzionale, stipulate all’interno di ciascuna Assemblea e solo in taluni casi suscettibili di trasformarsi in consuetudini, e perciò inidonee a costituire oggetto o parametro del sindacato di legittimità costituzionale. In quest’ottica si è argomentato che tali regolamenti avrebbero effetti non sulla generalità dei soggetti dell’ordinamento, ma solo sulla ristretta cerchia dei soggetto politico-costituzionali, avendo ad oggetto esclusivo la disciplina dei rapporti politico-parlamentari: il compito di delineare le restanti posizioni giuridiche spetterebbe invece esclusivamente alla Costituzione e alla legge. Tuttavia si tratta di una teoria che, benché coerente con alcuni anche recenti svolgimenti della giurisprudenza della Corte costituzionale, non riesce a spiegare fino in fondo le constatazioni prima richiamate riguardo all’idoneità dei regolamenti parlamentari ad essere qualificati come atti-fonte; né tantomeno a dare ragione di molti contenuti assunti dai regolamenti della Camera e del Senato, che decisamente eccedono, in più direzioni, l’ambito soggettivo dei componenti delle rispettive assemblee. Non a caso essa appare decisamente minoritaria. 2.2. Fonti primarie, ma prive di forza di legge e non utilizzabili come norme interposte nel giudizio di costituzionalità Subito dopo aver stabilito che i regolamenti parlamentari costituiscono una fonte del diritto, e una fonte dell’ordinamento generale, ci si pone evidentemente il problema di determinarne il rango. Anche qui, nonostante il nomen, che è quello in genere utilizzato per identificare fonti di rango secondario, vi è una posizione assolutamente prevalente in dottrina nel senso di classificare i regolamenti parlamentari come fonti primarie. Essi, infatti, nel quadro di un sistema delle fonti del diritto articolato in base ai criteri di gerarchia e di competenza, appaiono abilitati dalla costituzione a sostituirsi, nella disciplina di determinate materie, ad essi riservate, alla stessa legge formale. Ne discende che i regolamenti parlamentari sono da qualificarsi come fonti primarie, equiparate perciò alla legge e agli atti aventi forza di legge. In quanto fonti primarie, i regolamenti parlamentari ben si presterebbero, inoltre, ad entrare a far parte del blocco di costituzionalità, ossia costituire parametro del giudizio di costituzionalità delle leggi, quali norme interposte. Questo quadro è stato però rifiutato dalla giurisprudenza costituzionale, non tanto riguardo alla collocazione dei regolamenti parlamentari come fonti primarie, quanto alle conseguenze relative alla definizione dell’oggetto e del parametro del sindacato svolto dalla Corte costituzionale. I due problemi sono però connessi. Come di recente ha osservato la Corte, l’esigenza che le norme che integrano il parametro di costituzionalità siano esse stesse conformi alla Costituzione è assoluta ed inderogabile. Una sentenza del 1959 ha escluso che i regolamenti parlamentari potessero operare come parametro del giudizio di legittimità costituzionale delle leggi. La Corte costituzionale si è dichiarata competente a sindacare esclusivamente le violazioni delle norme costituzionali sul procedimento legislativo, ma non anche il mancato rispetto delle disposizioni contenute nei regolamenti parlamentari. La sentenza che ha affrontato direttamente, risolvendola in termini negativi, il problema della possibilità di configurare i regolamenti come oggetto del giudizio di legittimità costituzionale è stata la 154/1985. Tuttavia, la Corte, dopo aver sbarrato la via del giudizio sulle leggi, ha lasciato aperta quella del conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato, attraverso cui è giunta a svolgere forme incisive di sindacato sulle procedure parlamentari, e dunque, seppure indirettamente, sulla disciplina posta dai regolamenti di Camera e Senato. QUADRO 3.1: LA SENTENZA N. 154 DEL 1985, SULLA GIUSTIZIA DOMESTICA (E SULL’INSINDACABILITA’, NEL GIUDIZIO SULLE LEGGI, DEI REGOLAMENTI PARLAMENTARI) Nella Sent. 154 la Corte Costituzionale, chiamata ad esprimersi sulla questione di legittimità costituzionale delle norme dei regolamenti generali delle due Camere che prevedono la giustizia domestica per le controversie relative al rapporto di lavoro dei loro dipendenti ha dichiarato che indipendenza ed imparzialità
dell’organo che decide, garanzia di difesa, tempo ragionevole, in quanto coessenziali al concetto stesso di una effettiva tutela, sono indefettibili nella definizione di qualsiasi controversia. Senonché, ha risolto in senso negativo il dubbio sulla sindacabilità dei regolamenti parlamentari in sede di giudizio sulle leggi. Ciò in base sia all’interpretazione letterale dell’art. 134 Cost., sia dell’interpretazione sistematica del testo costituzionale, che ha collocato il Parlamento al centro del sistema. Secondo la Corte è nella logica di tale sistema che alle Camere spetti una indipendenza guarentigiata nei confronti di qualsiasi altro potere, cui deve ritenersi precluso ogni sindacato degli atti di autonomia normativa ex art. 64, comma 1, Cost. 2.3. La riserva di regolamento parlamentare Resta il problema di individuare l’ambito di competenza dei regolamenti parlamentari. L’art. 64 Cost. disciplina, infatti, solo il procedimento di formazione, senza individuarne in alcun modo l’area di competenza, diversamente da quello che si è visto accadere con lo statuto albertino. Un esplicito rinvio è invece contenuto nell’art. 72 Cost., relativamente al procedimento legislativo: in termini apparentemente tassativi, con riferimento ai procedimenti abbreviati per i disegni di legge dei quali è dichiarata l’urgenza e alle forme di pubblicità dei lavori delle commissioni; in termini apparentemente facoltativi con riferimento all’approvazione dei disegni di legge direttamente in commissione. Piuttosto curiosamente i regolamenti parlamentari hanno sviluppato assai più quest’ultima competenza. benché formulata in termini facoltativi rispetto alle altre due. Sulla base di questi dati costituzionali, si è visto come la dottrina non abbia comunque esitato ad individuare una riserva costituzionale di competenza a favore dei regolamenti delle due Camere. Anzi, il caso dei regolamenti parlamenti è stato ed è tuttora considerato come paradigmatica applicazione, nell’ordinamento italiano, del criterio di competenza, qui inteso come fonte destinataria di una riserva costituzionalmente esclusiva. L’area di competenza del regolamento parlamentare, oltre che il procedimento legislativo, riguarda anche una serie di altri settori materiali, che sono stati identificati come segue:
- organi interno delle Camere (Presidente, ufficio di presidenza, commissioni, giunte ecc.) 2) componenti delle Camere (diritti e doveri dei singoli parlamentari; loro organizzazione in gruppo)
- procedimenti relativi alle diverse funzioni parlamentari
- strutture di servizio e rapporto con i dipendenti delle Camere
- rapporti che occasionalmente possono instaurarsi tra le Camere e i terzi estranei Rimane comunque un limite all’intervento dei regolamenti parlamentari, nel senso che questi potrebbero muoversi fintanto che rimangano nell’ambito dell’attuazione e dello sviluppo delle funzioni che la Costituzione attribuisce al Parlamento. Si tratta di un ambito funzionale da intendersi evidentemente in modo ampio, in coerenza al rango primario attribuito a tale fonte e con la natura di principio, propria di molte disposizioni costituzionali relative al Parlamento. La giurisprudenza costituzionale, pur richiamandosi espressamente alla “riserva di regolamento”, non ha fornito chiarimenti quanto all’ambito materiale in cui tale riserva è destinata ad operare. 2.4. Il procedimento di formazione Al procedimento di formazione dei regolamenti parlamentari l’art. 64 dedica invece specifica attenzione, richiedendo che essi siano approvati da ciascuna Camera, a maggioranza assoluta dei componenti. A partire dal 1993 questa previsione è stata spesso criticata, in quanto tale quorum non sarebbe sufficiente ad assicurare un’effettiva garanzia alle minoranze o all’opposizione in un Parlamento eletto con meccanismi maggioritari. Nel procedimento di revisione dei regolamenti parlamentari un ruolo assai incisivo viene a giocare la giunta per il regolamento: tale organo, oltre a coadiuvare il Presidente nell’interpretazione del regolamento, detiene infatti anche una sorta di monopolio dell’iniziativa di revisione regolamentare. Al Senato tale monopolio è più attenuato, limitandosi a stabilire l’obbligo di un previo esame in giunta tanto delle proposte di modifica del regolamento, quanto degli emendamenti a esse riferiti. Più diffusa e più innovativa è la disciplina dedicata alla questione del regolamento della Camera, che ha in parte codificato e in parte corretto un lodo Iotti (intervenuto nel 1981, in occasione dell’approvazione delle
- i regolamenti parlamentari per il procedimento di accusa contro il Presidente della Repubblica, approvato da Senato e Camera nel 1989 Tra i regolamenti appartenenti alla seconda categoria si possono qui ricordare i seguenti:
- i regolamenti approvati dall’ufficio di presidenza della Camera ed ora espressamente enumerati nell’art. 12 comma 2 e comma 3 rdC.
- i regolamenti della biblioteca e dell’archivio storico del Senato, il regolamento di amministrazione e contabilità e il regolamento interno degli uffici e del personale del Senato. Ad una categoria spuria, in qualche modo intermedia tra le due prima esaminate, appartiene invece il regolamento della commissione bicamerale per l’indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi. Non molto diversa appare la collocazione dei regolamenti approvati dalle commissioni di inchiesta, alle quali il potere regolamentare è riconosciuto dalla relativa legge istitutiva; in genere questi regolamenti rimandano ai regolamenti generali. intorno a tale molteplicità di regolamenti, parte della dottrina ha manifestato numerose perplessità, dubitando, in particolare, della legittimità della norma sulla produzione giuridica posta nei regolamenti generali rispetto alla riserva contenuta nell’art. 64 Cost. Ove a questa riserva si attribuisca carattere assoluto dovrebbe ritenersi inammissibile l’intervento di fonti normative diverse da quella assegnataria della riserva. Ove invece ad essa si attribuisca carattere relativo, sarebbe ammissibile anche l’intervento di altre fonti, che però non dovrebbero disciplinare situazioni giuridiche soggettive, né introdurre procedure di natura sostanzialmente giurisdizionale. Sia la giurisprudenza costituzionale, sia quella ordinaria, non si sono invece poste tale problema, prendendo in considerazione indifferentemente il regolamento generale e i regolamenti parlamentari “altri”, collocandoli tutti sotto la riserva dell’art. 64 Cost. Più coerente con l’ottica seguita dalla giurisprudenza appare perciò un altro inquadramento dottrinale, ad avviso del quale i regolamenti minori costituiscono, insieme con il rispettivo regolamento generale, un sottosistema di norme che nell’ordinamento generale dello Stato si inseriscono come “un unico complesso tutto dotato dell’efficacia delle norme primarie”. All’interno di ciascun sottosistema, poi, “i regolamenti minori occupano una posizione subordinata rispetto a quella del regolamento della Camera cui si riferiscono” e non possono perciò porsi in contrasto con essi a pena di invalidità.
3. Le leggi ordinarie e il loro “intarsio” con i regolamenti
parlamentari
La legge ordinaria è tutt’altro che esclusa dal diritto parlamentare. Anzi si è visto che è la stessa Costituzione a richiederne l’intervento, specie nel momento della formazione delle due Camere, ossia nella procedura elettorale: le leggi elettorali e leggi che individuano i casi di incompatibilità e di ineleggibilità sono leggi che non esauriscono la loro efficacia al momento dell’insediamento delle nuove Camere, ma si pongono alla base di specifiche procedure parlamentari e, in particolare, di quelle di verifica dei poteri. Discussa è la questione di quale spazio possa essere lasciato a fonti secondarie, relativamente alle procedure elettorali, in presenza di una riserva di legge. Ma anche al di là delle riserve di legge previste in Costituzione, la legge ordinaria tende ad essere ampiamente utilizzata tutte quelle volte in cui si intende dettare norme che richiedono la costruzione di procedimenti parlamentari nei quali occorre delineare le posizioni giuridiche soggettive di soggetti esterni alle Camere. Si tratta di ipotesi sempre più frequenti, posto che il Parlamento, da organo solitario quale era nell’architettura dello Stato liberale ottocentesco, si è trasformato in organo sempre più spesso chiamato a convivere e dialogare con altri soggetti, istituzionali e no. Il primo esempio di questo “intarsio” tra la legge e il regolamento parlamentare è costituito dalla legge n. 14 del 1978, che introdusse il parere obbligatorio, ma non vincolante delle commissioni parlamentari sulle nomine dei vertici degli enti pubblici. E’ proprio durante l’iter parlamentare di tale legge che ci si pose il problema dei limiti in cui una legge possa intervenire a disciplinare le procedure parlamentari: la legge può attribuire una competenza ulteriore alle commissioni parlamentari, non è però abilitata a individuare le modalità attraverso cui essa vada esercitata, né a determinare i tempi per l’espressione del parere. Ulteriori intarsi tra legge e regolamenti parlamentari si sono registrati negli anni successivi, anzitutto riguardo alle procedure finanziarie. Un intarsio tra legge e regolamento parlamentare si è verificato anche con riferimento alle procedure comunitarie. Con l’individuazione, da parte della legge ordinaria, della legge
comunitaria annuale come strumento cardine per l’adeguamento dell’ordinamento italiano alle direttive comunitarie, i regolamenti di Camera e Senato sono successivamente intervenuti per delineare un iter per l’esame parlamentare di tale disegno legislativo Certo tutto ciò non deve far dimenticare le rilevanti differenze tra la legge ordinaria e il regolamento parlamentare:
- procedimento formativo: la legge è bicamerale a maggioranza semplice, il regolamento è monocamerale a maggioranza assoluta
- regime giuridico: la legge è soggetta al vaglio del Presidente della Repubblica e al sindacato di legittimità costituzionale; inoltre, essa può essere abrogata totalmente o parzialmente attraverso il referendum abrogativo. Il panorama appena delineato fa sì, dunque, che l’ambito materiale riservato integralmente e in via esclusiva al regolamento parlamentare risulti, in definitiva, piuttosto limitato e che, invece, non manchino aree sulle quali si sovrappongono norme legislative e dei regolamenti parlamentari. Ciò comporta che, riguardo a tali aree, occorra individuare un criterio per la risoluzione delle possibili antinomie tra legge e regolamento parlamentare. In proposito, una parte della dottrina ha sostenuto il criterio cronologico. Altra parte della dottrina nega invece che sussista un problema di tal fatta, ritenendo che tra i due atti-fonte si realizzi una sofisticata divisione dei compiti, in nome del principio di cooperazione, idonea tendenzialmente ad impedire ogni forma di antinomia tra legge e regolamento parlamentare. QUADRO 3.3: LA QUESTIONE DEI SEGGI FANTASMA NELLA CAMERA DELLA XIV LEGISLATURA La legge n. 277 del ’93 per l’elezione della Camera, prevedeva la distribuzione dei seggi proporzionali residui, che cioè non hanno potuto essere assegnati per esaurimento dei candidati collegati a una lista, tra tutte le altre liste che avessero superato la soglia di sbarramento. Tale previsione regolamentare non è stata ritenuta utilizzabile dalla stessa Camera ai fini dell’attribuzione di dodici seggi ulteriori: di quelli cioè rimasti da assegnare in quanto spettanti alla lista Forza Italia che non aveva più candidati ad essa collegati ancora da eleggere. La Camera ha perciò preferito decidere di non decidere, approvando un ordine del giorno con il quale si è stabilito di non attribuire affatto tali seggi; e, in un secondo momento, per i seggi resisi vacanti in corso di legislatura ha approvato con la legge del 2005, che ha difatti dettato a posteriori una regola per l’assegnazione di alcuni seggi in base ad una tornata elettorale già svoltasi. Finendo per comportare una violazione, oltre che della previsione di cui all’art. 56 Cost, sul numero dei deputati, anche del principio della necessità di una previa norma: nella specie, di norme sulla modalità di trasformazione dei voti in seggi stabilite anteriormente allo svolgimento delle elezioni.
4. Gli statuti dei gruppi, dei partiti e delle coalizioni: fonti di diritto
parlamentare?
Fonte del diritto parlamentare è ritenuta da alcuni altresì la normazione interna ai singoli gruppi parlamentari: dunque, i regolamenti dei gruppi parlamentari (ove esistenti); e, più a monte, anche gli statuti dei partiti cui essi in genere corrispondono, o persino delle coalizioni (ovviamente, nella misura in cui tali atti dettino norme relative all’attività parlamentare dei propri membri). Tuttavia, contrariamente a quanto avvenuto in Inghilterra, va ricordato che in Italia sono nati prima i partiti politici e poi le loro proiezioni parlamentari: ciò ha fatto sì che la dimensione parlamentare del partito sia risultata spesso sacrificata rispetto a quella extraparlamentare. È evidente che le qualificazioni di tali atti come fonti del diritto parlamentare appare tutt’altro che pacifica, dipendendo strettamente dalla scelta di campo operata dai diversi autori circa la natura giuridica dei gruppi parlamentari: se si propende per la lettura dei gruppi come associazione tra privati o come organi dei partiti politici, è ben difficile qualificare come fonti del diritto i relativi regolamenti; se invece si opta per i gruppi come organi delle Camere, è arduo sostenere che le regole che essi si danno siano giuridicamente del tutto irrilevanti, almeno nell’ambito dell’ordinamento delle due camere. In ogni caso, relativamente a tali atti sussiste un grave problema di pubblicità, in quanto gli statuti dei gruppi parlamentari risultano assai poco conoscibili. D’altronde, la scelta della mancata
QUADRO 3.4: DUE CASI DI CONSUETUDINI COSTITUZIONALI RICONOSCIUTE DALLA CORTE Nella Sent. n. 129 dell’81 la Corte Cost., ha rinvenuto in una consuetudine il fondamento dell’autonomia contabile degli organi costituzionali. Infatti, poiché la disciplina dettata dalle norme costituzionali scritte, quanto al regime organizzativo e funzionale degli apparati serventi gli organi costituzionali, non è affatto compiuta e dettagliata, si sono dunque affermati principi non scritti, manifestatisi e consolidatisi attraverso la ripetizione costante di comportamenti uniformi, ovvero nella forma di vere e proprie consuetudini costituzionali. Analogamente, nella Sent. n.7 del ’96, ha qualificato la sfiducia individuale come il frutto di una consuetudine Cost. 5.2. Le convenzioni costituzionali In merito ai caratteri delle convenzioni costituzionali sussistono diversi orientamenti dottrinali. Si discute, tra l’altro, se si tratti o meno di vere e proprie fonti dell’ordinamento giuridico (in genere prevalendo la risposta negativa) e se esse presuppongano in qualche misura un accordo, tacito o espresso, tra i titolari degli organi costituzionali interessati. E’ pacifico che, mentre nell’ordinamento del Regno Unito le convenzioni giocano un ruolo determinante ai fini della configurazione della forma di governo, nel vigente ordinamento italiano esse possono, al più, integrare la disciplina della Carta costituzionale, risolvendo questioni e difficoltà che si pongono nella concreta applicazione delle norme costituzionali. Non è sempre agevole distinguere le convenzioni dalle regole di correttezza costituzionale, o da meri impegni e dichiarazioni di intenti politici, rese con riferimento al caso concreto, o ancora dalle mere prassi; ciò si traduce altresì nella difficoltà di delineare meccanismi istituzionali volti a sanzionare, se non sul piano giuridico almeno su quello politico-istituzionale, la loro eventuale violazione. Esempi di convenzioni costituzionali rilevanti per il diritto parlamentare possono considerarsi:
- gli accordi interistituzionali, assai diffusi nell’ordinamento dell’UE, anche in Italia conoscono alcune manifestazioni come le circolari sulla redazione tecnica dei testi legislativi, sottoscritte dai Presidenti delle due Camere e dal Presidente del Consiglio dei ministri.
- le intese tra i Presidenti delle due Camere, utili per sciogliere alcuni nodi istituzionali o relativi al procedimento legislativo.
- e infine sembrerebbe gli impegni che il Governo prende in Parlamento e nei confronti delle Camere es. si pensi alla dichiarazione con cui il Presidente del consiglio si ripromette di non porre più questioni di fiducia su disegni di legge contenenti norme di delega o a non inserire alcuni contenuti nella legge finanziaria. Natura convenzionale fu attribuita all’accordo implicito tra le forze politiche per effetto del quale uno o più partiti erano considerati fuori dall’area utilizzabile per il sostegno parlamentare al Governo, ossia la cd conventio ad excludendum. Tale accordo ha caratterizzato il funzionamento della forma di governo e del sistema politico in Italia praticamente fino alla vigilia della caduta del muro di Berlino: per effetto di tale convenzione né il Partito comunista (e neanche quello socialista fino a che la sua linea politica internazionale rimase ancorata all’URSS) né la destra missina hanno potuto aspirare a far parte di una coalizione di governo. 5.3. Le regole della correttezza costituzionale Più affollata di esempi è la categoria delle norme di correttezza costituzionale, forse perché più innocue, in quanto sono in genere ritenute del tutto prive di vincolatività giuridica: viene generalmente assegnato loro un ruolo secondario, accessorio rispetto alla funzione principale assolta dalle altre prescrizioni a loro modo vincolanti. In tale categoria si includono in genere prescrizioni notevolmente diverse: sia regole di cerimoniale e del cosiddetto “galateo parlamentare”, solo in minima parte codificate dai regolamenti o da altri atti scritti, sia alcune regole di notevole rilievo istituzionale, che talvolta sono suscettibili di essere qualificate come convenzioni o persino come consuetudini parlamentari. Tra queste ultime si possono ricordare ad esempio quelle attuative del principio costituzionale del bicameralismo paritario perfetto, che richiedono l’alternanza
delle due Camere nella presentazione del programma di governo o nella trasmissione, in prima lettura, dei disegni di legge finanziaria e di bilancio. O anche lo svolgimento in sedi alterne delle sedute di indagini conoscitive avviate da commissioni congiunte della Camera e del Senato. O, ancora, in caso di commissioni permanenti riunite, la regola per cui la presidenza spetta al Presidente più anziano. Come di correttezza costituzionale potrebbero essere qualificate le regole che limitano l’attività che le Camere possono svolgere in momenti particolari del sistema politico-istituzionale (crisi di governo, dopo l’adozione di un decreto di scioglimento, in pendenza di voto fiduciario, ecc.) 5.4. La prassi e la formazione dei precedenti Se nelle convenzioni parlamentari e nelle regole di correttezza costituzionale si è nella zona grigia che è a cavallo tra fatto e diritto, la prassi è invece interamente collocata sul versante del fatto. Ci si riferisce alla prassi quando si intende richiamare i comportamenti tenuti in precedenza, senza porsi il problema del loro rapporto con la norma, scritta o no. In altri termini, ci si rifà alla soluzione data in precedenza ad una fattispecie concreta, con l’intento di applicarla anche alla situazione attuale, con funzione. Però, non vincolante, ma unicamente persuasiva, tant’è che nulla impedisce di apportare alla prassi i dovuti adattamenti al fine di affrontare la situazione attuale, o persino di innovare rispetto alle prassi seguite in passato. Il riferimento alla prassi può operare solo in assenza di una disposizione normativa che regoli la fattispecie in questione, o quando è la stessa fonte normativa a ritrarsi, facendole spazio. Nel diritto parlamentare lo spazio per la prassi è notevole. (DA FARE) CAPITOLO 4 – LO STATUS DEI PARLAMENTARI
1. Una serie di garanzie a tutela della funzione parlamentare
Ai deputati e ai senatori le norme costituzionali attribuiscono una serie di poteri, competenze e garanzie: in particolare, le immunità e le indennità. Tali previsioni sono integrate da disposizioni di legge e, soprattutto, dai regolamenti parlamentari. Questo complesso di attribuzioni , che vanno intese come situazioni giuridiche di natura individuale, ma strettamente inerenti alla funzione del parlamentare, costituiscono il suo status. Si tratta di situazioni individuali tutelate per assicurare l’indipendenza degli organi parlamentari. Lo status di parlamentare si acquista dal momento della proclamazione, atto conclusivo del procedimento elettorale. La proclamazione proviene o dagli uffici elettorali o, per i subentranti, dalla giunta provvisoria delle elezioni. Nel caso dei “senatori di diritto e a vita” (ossia gli ex Presidenti della Repubblica), lo status di parlamentare si acquista automaticamente, al momento stesso in cui cessano dalla carica di Capo dello Stato; i “senatori a vita di nomina presidenziale”, infine, diventano tali dal momento della comunicazione al Senato della loro nomina. L’acquisto dello status, tuttavia, è attribuito sotto la condizione risolutiva che l’elezione non sia annullata dalla camera di appartenenza, occorrendo anzi che da questa venga convalidata. A norma dell’art. 66 Cost. spetta, infatti, a ciascuna Camera giudicare dei titoli di ammissione dei suoi componenti. Oltre che quando sia la Camera stessa ad accertare la mancanza dei requisiti per l’elezione di un parlamentare, la cessazione della carica di parlamentare avviene per la fine della legislatura o per dimissioni. Le dimissioni di un parlamentare devono essere annunciate all’Assemblea. Se esse sono dovute alla circostanza che il dimissionario riveste incarichi incompatibili col mandato parlamentare, delle dimissioni si prende semplicemente atto, senza dibattito e senza voto. Se invece sono motivate da ragioni diverse dall’incompatibilità esse devono essere accettate dall’Assemblea con un voto esplicito.
reagirono con una serie di pronunce che davano applicazione diretta della garanzia di cui al comma 1 dell’art. 68 Cost., facendo perciò valere l’insindacabilità ogniqualvolta si verificasse un semplice collegamento tra le dichiarazioni contestate del parlamentare e quelle rese nell’esercizio della funzione parlamentare. Queste tensioni trovarono una prima importantissima soluzione con la già ricordata sentenza n. 1150 del 1988. La scomparsa dell’autorizzazione a procedere ha indotto le Camere dal 1993 a sviluppare ulteriormente, dal 1993 in poi, l’interpretazione estensiva dell’insindacabilità riferita ad ogni forma di azione giurisdizionale (mediante la sostituzione della parola “perseguiti” con “chiamati a rispondere”). La Corte costituzionale, dopo aver, in un primo momento, sostanzialmente rispettato le interpretazioni fornite dalle Camere, ha sviluppato una giurisprudenza costituzionale (sentenza del 1998 n. 289) che, con il tempo, è andata precisando come la prerogativa dell’insindacabilità si estenda solo ai comportamenti strumentali all’esercizio delle attribuzioni parlamentari. Non basta che vi sia, secondo la Corte, un occasionale collegamento tra il comportamento contestato al parlamentare in giudizio e lo svolgimento del suo mandato, occorrendo invece un “nesso funzionale”: ossia una sostanziale identità tra le espressioni contestate dal giudice al deputato o al senatore e la sua attività parlamentare (sentenze n. 10 e 11 del 2000 Sgarbi). Per i comportamenti tenuti fuori dalle aule parlamentari la connessione va rintracciata con atti tipici della funzione parlamentare, come un’interrogazione o un’interpellanza, il cui contenuto, ad esempio, venga successivamente divulgato fuori dal Parlamento^ in una conferenza stampa o in un comizio; ma anche ove tale connessione sia riscontrabile con atti atipici (es. una lettera tra parlamentari). Non può invece, sempre secondo la Corte, essere ricondotta sotto l’ombrello della “funzione parlamentare” tutta l’attività politica svolta dal deputato o dal senatore, anche se questa divenga oggetto, ma in un momento successivo, di un atto parlamentare. Il legislatore è successivamente intervenuto per cercare di definire l’ambito applicativo dell’insindacabilità. La legge 140/2003 chiarisce che l’insindacabilità “si applica in ogni caso per la presentazione di disegni o proposte di legge, emendamenti, ordini del giorni, mozioni e risoluzioni, per le interpellanze e le interrogazioni, per gli interventi nelle assemblee e negli altri organi delle Camere, per qualsiasi espressione di voto comunque formulata, per ogni altro atto parlamentare, per ogni altra attività di ispezione di divulgazione, di critica e di denuncia politica, connessa alla funzione di parlamentare, espletata anche fuori dal Parlamento”. I primi commentatori avevano segnalato le potenzialità, insite nel riferimento alla “funzione parlamentare”, nel senso di un ampliamento dell’ambito dell’insindacabilità; tuttavia, la Corte costituzionale ha escluso che questa norma legislativa abbia ampliato l’ambito dell’immunità come risultante dalla propria giurisprudenza. La Corte ha escluso che la legge 140/2003 abbia eliminato la necessità del “nesso funzionale” fra le opinioni espresse dal parlamentare fuori del Parlamento, assunte come diffamatorie, e l’esercizio di funzioni parlamentari. Ha ribadito invece che queste rientrano nell’area dell’insindacabilità solo se costituiscono “divulgazione e riproduzione” di attività parlamentari. La legge 140/2003 ha poi cristallizzato una serie di principi di ordine procedimentale, codificando regole non scritte che si erano andare consolidando nei rapporti tra giudici e Parlamento, una volta venuta meno l’autorizzazione a procedere. Innanzitutto, la discussa “pregiudizialità parlamentare”: il giudice, di fronte all’invocazione della prerogativa parlamentare, o ritiene il comportamento coperto dall’insindacabilità e tale lo dichiara, chiudendo il processo con il rigetto della domanda risarcitoria o con l’assoluzione; oppure sospende il procedimento e attende la delibera della Camera interessata, cui deve trasmettere gli atti. La garanzia dell’insindacabilità, ove non applicata direttamente dal giudice, può essere fatta valere dal deputato o senatore interessato, il quale attiva così il procedimento parlamentare. Si tratta quindi di una “pregiudizialità impropria”, giacché la questione dell’insindacabilità si pone solo se eccepita dall’interessato e non accolta dal giudice. Se invece il parlamentare non volesse sollevare il problema e preferisse difendersi nel merito dei rilievi che gli fossero mossi, il Parlamento non avrebbe titolo a intervenire. Ad ogni modo, le richieste di deliberazione in materia di insindacabilità presentate dai magistrati e le questioni circa l’applicabilità della prerogativa dell’insindacabilità poste direttamente dai parlamentari interessati, sono tutte deferite dal Presidente dell’Assemblea, che le riceve, a un organo che le istruisce: la giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari al Senato e la giunta per le autorizzazioni alla Camera. La giunta deve presentare una proposta, corredata da una relazione, all’Assemblea. Nel frattempo, il procedimento dinanzi al giudice è sospeso. La legge 140/2003 fissa però un termine massimo di tale
sospensione pari a 90 giorni dalla ricezione degli atti da parte della Camera, prorogabili di altri 30 giorni su richiesta della Camera. Oltre tale termine il procedimento può riprendere, ma è ancora suscettibile di essere bloccato dalla Camera, purché la sentenza non sia divenuta definitiva. Nell’elaborazione delle proprie proposte la giunta segue un procedimento quasi giurisdizionale, invitando il parlamentare a fornire i chiarimenti ritenuti opportuni. È poi il plenum della Camera o del Senato a decidere sulle richieste presentate dall’autorità giudiziaria o sottoposte dai parlamentari. L’Assemblea può anche rovesciare le indicazioni della giunta. Nel maggio 1993, all’indomani cioè del diniego dell’autorizzazione a procedere nei confronti di Bettino Craxi, le giunte per il regolamento stabilirono che le votazioni delle autorizzazioni al procedimento avessero luogo a scrutinio palese, non dovendosi più considerare come votazioni riguardanti persone, ma espressioni di una prerogativa dell’organo parlamentare nell’ambito del rapporto con gli altri organi dello Stato. A scrutinio segreto possono, invece, continuare a votarsi le autorizzazioni al provvedimento (cioè riferite a provvedimenti limitativi della libertà personale). L’applicazione di questi principi (pregiudizialità ed effetto inibente) e la tendenza delle Camere ad affermare con larghezza l’insindacabilità di dichiarazioni rese al di fuori dell’attività parlamentare, portano i giudici a sollevare conflitto di attribuzione nei confronti delle delibere camerali: scaricando così sulla Carte Costituzionale ogni questione circa l’applicazione dell’insindacabilità parlamentare. Questa frequenza dei conflitti di attribuzione tra i poteri è segno evidente di un equilibrio non ancora raggiunto tra politica e magistratura, di un malessere del sistema. QUADRO 4.2: LA SENT. N. 1150 DEL 1988 DELLA CORTE COSTITUZIONALE: L’ARCHETIPO DEI CONFLITTI DI ATTRIBUZIONE SULL’APPLICAZIONE DELL’ART. 68 COST. La Corte Cost. rivendico a sé stessa la possibilità di sottoporre a verifica il corretto uso del potere parlamentare di dichiarare l’insindacabilità del comportamento di un proprio componente. Cadeva così il principio, indiscusso dai tempi dello statuto albertino, secondo il quale l’unico interprete della portata della prerogativa è il parlamento. 2.3. L’inviolabilità, salvo autorizzazione al provvedimento Cancellata nel 1993 la necessità dell’autorizzazione alle indagini e all’esercizio dell’azione penale nei confronti dei parlamentari, resta tuttavia imprescindibile la necessità dell’autorizzazione della Camera di appartenenza per arrestare il parlamentare (salvo che si tratti di eseguire una sentenza irrevocabile di condanna, ovvero qualora il parlamentare sia colto nell’atto di commettere un delitto per il quale è previsto come obbligatorio l’arresto in flagranza) e per compiere alcuni rilevanti atti della precedente fase di indagine e di acquisizione delle prove, invasivi della sfera della libertà personale dei parlamentari: quindi, perquisizioni domiciliari e personali e, a partire dal 1993, sequestro di corrispondenza e ogni altra forma di intercettazione di conversazioni o comunicazioni. La regola generale che le Camere devono seguire per evitare che la prerogativa si trasformi in privilegio è quella secondo la quale la concessione dell’autorizzazione all’arresto, o alla privazione in qualsiasi altra forma della libertà personale del parlamentare, dovrebbe essere negata solo in via eccezionale, sulla base del sospetto di una volontà persecutoria (cosiddetto fumus persecutionis) negli intenti che muovono l’azione dell’autorità giudiziaria: fumus che si ritiene non sussistente nel caso dell’arresto in flagranza e nell’ipotesi di condanna definitiva. Al criterio del fumus si aggiunge la considerazione di un ulteriore interesse, che attiene strettamente alla funzionalità e all’indipendenza delle istituzioni parlamentari: l’interesse a che non venga alterata l’integrità della composizione delle Camere, come risultante dal voto dei cittadini. Nella prassi le Camere hanno autorizzato l’arresto di parlamentari non condannati in via definitiva solo in quattro casi, tra la I e la IV Legislatura per deputati inquisiti di gravi fatti di sangue, istigazione a reati di terrorismo o di detenzione di armi. Nelle ultime legislature ci sono stati solo dinieghi all’arresto (come misura cautelare). I problemi più scottanti riguardano comunque le autorizzazioni per le intercettazioni telefoniche, efficace strumento investigativo, ma, al tempo stesso, oggetto di accesa curiosità, a volte ai limiti del morboso da parte dei mass media e dell’opinione pubblica. Sin dall’entrata in vigore del nuovo art. 68, si osservò che le
Proprio perché quella di parlamentare consiste, nelle Camere contemporanee, in una funzione assai impegnativa e retribuita, si spiega la disciplina specificamente rivolta ai lavoratori che siano stati eletti deputati o senatori (o anche componenti di altri organi elettivi). È infatti la Costituzione, all’art. 51, comma 3, a stabilire che chi è chiamato a funzioni elettive ha il diritto di disporre del tempo necessario al loro adempimento e di conservare, durante tale mandato, il suo posto di lavoro. In particolare, i parlamentari dipendenti pubblici sono collocati in aspettativa d’ufficio per tutta la durata del mandato: conservano quindi il posto, senza percepire la retribuzione. Tuttavia, essi non possono conseguire promozioni se non per anzianità. Quanto ai lavoratori del settore privato, se eletti parlamentari, non devono ma possono essere collocati in aspettativa, a richiesta, per la durata del mandato. La ragione di questa differenza sta nel fatto che non sussistono, in quest’ultimo caso, quelle condizioni per una possibile indebita interferenza sull’andamento dell’amministrazione che motivano il collocamento d’ufficio del dipendente pubblico eletto parlamentare.
4. L’anagrafe patrimoniale e le spese elettorali. Le prerogative
cosiddette “minori”
Il parlamentare, oltre che dell’indennità, che è un diritto, può essere destinatario di ulteriori finanziamenti, secondo modalità rigidamente disciplinate. Mentre sono vietati i finanziamenti o i contributi ai parlamentari (e ai candidati) provenienti da organi della pubblica amministrazione o da enti pubblici o da società da questi controllate, devono invece essere dichiarati al Presidente della Camera i contributi ricevuti da privati se superiori a una certa entità. Sempre al fine della moralizzazione della vita politica entro tre mesi dalla proclamazione ogni parlamentare è tenuto a depositare agli uffici di ciascuna Camera una dichiarazione sulla propria situazione patrimoniale, sulle spese elettorali sostenute, nonché copia dell’ultima dichiarazione dei redditi. Disposizioni legislative sparse nell’ordinamento riconoscono ai parlamentari alcuni diritti e facoltà, in genere qualificati come “prerogative minori”: accesso senza necessità di autorizzazione alle carceri, strutture militari e alle caserme; attribuzione del passaporto di servizio; dispensa dall’ufficio di giudice popolare. Vi sono poi benefici come l’uso gratuito di treni e delle autostrade nazionali e, entro certi massimali, dei voli nazionali. Nonché altri servizi a disposizione dell’amministrazione della Camera di appartenenza.
CAPITOLO 5 – I PARLAMENTARI E LA
RAPPRESENTANZA POLITICA
- La rappresentatività dei parlamenti Caratteristica essenziale dei Parlamenti è essere rappresentativi: ciò fonda la legittimazione delle loro decisioni e la centralità degli stessi nei movimenti politici. Solo perché dotato di una funzione costituzionale di rappresentanza generale della società nello Stato, di rappresentanza dunque politica, relativa non a singoli o a parti, ma alla comunità nazionale (art. 67 Cost.), il Parlamento, a maggioranza, può adottare deliberazioni che si presume rappresentino la volontà degli elettori. Sono le elezioni, a suffragio universale e diretto, ogni cinque anni lo strumento che garantisce questa legittimazione del parlamento. Le elezioni hanno una funzione di legittimazione e al contempo di espressione delle opinioni e degli interessi; garantiscono il ricambio dei governanti e permettono un controllo dei rappresentati sui rappresentanti e quindi dei cittadini sulle strutture dello Stato. La materia elettorale è oggetto di una serie di prescrizioni costituzionali, riferite soprattutto alle condizioni di accesso all’elettorato, attivo e passivo.
L’art. 48 Cost. fissa le condizioni dell’elettorato attivo, precisando che sono elettori tutti i cittadini, uomini e donne, che hanno raggiunto la maggiore età. Ma il successivo art. 58 specifica che gli elettori per il Senato sono solo i cittadini che hanno superato il venticinquesimo anno di età. Il voto di ciascun cittadino, il cui esercizio è un dovere civico, è, sempre secondo l’art. 48, personale, uguale, libero e segreto. L’art. 51 stabilisce il principio che tutti i cittadini, dell’uno e dell’altro sesso, possono accedere alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza, rinviando però alla legge la fissazione dei relativi requisiti. L’art. 65 riserva alla legge la determinazione dei casi di ineleggibilità e di incompatibilità con l’ufficio di deputato o di senatore. Gli artt. 56, 57 e 58 ribadiscono che le due Camere sono elette a suffragio universale diretto. Il numero dei deputati è di 630, quello dei senatori elettivi 315, cui si aggiungono i 5 senatori a vita nominati dal Presidente della Repubblica e quelli di diritto (gli ex Presidenti della Repubblica). Sono eleggibili alla Camera i cittadini che abbiano compiuto i 25 anni, al Senato quelli che abbiano compiuto i 40. QUADRO 5.1: LE AZIONI POSITIVE VOLTE A PROMUOVERE LA RAPPRESENTANZA FEMMINILE La revisione dell’art. 51 Cost., del 2003, trae origine da uno scontro tra Corte Cost. e legislatore. Nelle leggi elettorali nazionali del ’93 era stata prevista una serie di meccanismi volti ad incentivare una più equa rappresentanza dei due sessi: fissando, ad es., una percentuale massima di candidati di uno stesso sesso nelle liste elettorali tra cui esprimere la preferenza; o richiedendo la presenza di donne e uomini necessariamente alternati nelle liste bloccate. La Corte, nel ’95, ha dichiarato costituzionalmente illegittime, giudicandole in contrasto con l’art. 3 e 52 Cost, dai quali ha ritenuto derivi l’irrilevanza dell’appartenenza all’uno o all’altro sesso ai fini della candidabilità. Tuttavia, il legislatore costituzionale ha affermato il principio della necessità di azioni positive per incoraggiare una più equilibrata presenza dei due sessi negli organi della rappresentanza politica.
2. I sistemi elettorali di Camera e Senato
2.1. Dal sistema proporzionale a quello prevalentemente maggioritario La Costituzione tace su quello che è ritenuto il cuore della materia elettorale, ossia il sistema elettorale in senso proprio: il meccanismo di traduzione dei voti in seggi. La scelta del sistema elettorale è infatti rimessa al legislatore ordinario statale. La materia non è invece tra quelle per le quali l’art. 75 esclude il referendum. 2.2. Il vecchio sistema elettorale della Camera Il sistema elettorale previsto dalla legge n. 277 del 1993 che si è applicato per tre tornate (94, ’96, 2001) per l’elezione della Camera, stabiliva la possibilità di espressione di due voti, su due schede separate: il primo valido per l’assegnazione del 75% dei seggi in collegi uninominali, con una formula maggioritaria relativa, all’inglese (o formula plurality: il candidato che ottiene la maggioranza relativa dei voti, anche un solo voto più dell’avversario, viene eletto); il secondo, per il restante 25% dei seggi, ripartiti proporzionalmente tra le liste che avessero conseguito almeno il 4% dei voti a livello nazionale. Un collegamento tra le due schede era dato dal c.d. scorporo: al riparto dei seggi proporzionali, infatti, le liste concorrevano non con tutti i voti ottenuti, ma scorporando, sottraendo cioè da questi, una parte dei voti ottenuti nei collegi uninominali dai candidati vincenti collegati alle liste medesime. QUADRO 5.2: L’AGGIRAMENTO DELLO SCORPORO CON LE LISTE CIVETTA E LE SUE CONSEGUENZE Proprio per evitare la penalizzazione derivante dallo scorporo, nelle elezioni del 2001 le due maggiori coalizioni hanno fatto collegare gran parte dei candidati dei collegi uninominali non con le effettive liste di appartenenza, ma con liste civetta (prive cioè, con ogni probabilità, di consensi nella scheda proporzionale). Il che ha prodotto, per il maggior partito della coalizione vincente, un risultato paradossale. Il sistema elettorale prevedeva che, qualora ad una lista spettassero più seggi rispetto al numero dei candidati al proporzionale, si dovesse procedere al ripescaggio dei candidati non eletti ai collegi uninominali. Ora,
QUADRO 5.3: COALIZIONI E BIPOLARISMO Col sistema elettorale proporzionale vigente fino al ’93, le coalizioni di governo tra partiti si formavano dopo le elezioni. A partire dalle elezioni del ’94, le prime svoltesi con le nuove leggi prevalentemente maggioritarie, fino a quelle del 2001, si è assistito a una progressiva affermazione di un confronto elettorale bipolare. Le coalizioni, secondo la legge n. 270 del 2005, sono il frutto di dichiarazioni di collegamento tra liste presentate da partiti o gruppi politici che depositano un unico programma elettorale e che indicano il nome della persona scelta come capo della coalizione.
3. La verifica delle elezioni
Giudice della correttezza del procedimento elettorale è, secondo la Costituzione, lo stesso Parlamento. Sono le due Camere a giudicare sui titoli di ammissione dei propri componenti e sulle cause di ineleggibilità e incompatibilità determinate dalla legge o direttamente dalla Costituzione. La Costituente rimase fedele a un modello classico. Sottrasse così alle magistrature un’importante zona di giurisdizione. A proclamare eletti i parlamentari sono gli uffici elettorali. A fronte di eletti in più circoscrizioni, il Presidente di Assemblea, dopo l’opzione fatta dal candidato eletto per una circoscrizione, procede a proclamare il candidato “subentrante”, che segue nella lista l’ultimo eletto nell’ordine accertato dalla giunta delle elezioni. Con la proclamazione il parlamentare acquista il suo status, ma è un acquisto “temporaneo” e reversibile. La proclamazione infatti è oggetto del giudizio di convalida previsto dall’art. 66 Cost. La procedura di verifica che porta a questo giudizio è affidata nelle due Camere a un organo, la giunta delle elezioni, composta da 30 membri alla Camera e 23 al Senato, scelti dal Presidente (su indicazioni non formalizzate dei gruppi), e per prassi consolidata presieduta da esponenti dell’opposizione. Queste giunte, raccolto il materiale documentale dagli uffici elettorali, ricevuti gli eventuali ricorsi, predispongono relazioni circoscrizione per circoscrizione. Su iniziativa dei relatori la giunta può decidere di proporre all’aula la convalida delle elezioni o aprire un’istruttoria. Così la giunta, o meglio un comitato costituito al suo interno, procede a verificare le schede. Tutte queste attività alla Camera sono compiute in contraddittorio, mentre il Senato segue un modello inquisitorio, che considera il contraddittorio come meramente eventuale. A conclusione dell’istruttoria la giunta può proporre la convalida o la contestazione dell’elezione. In quest’ultimo caso si sviluppa una procedura quasi dibattimentale: si svolge una vera e propria udienza pubblica, ove le parti possono farsi assistere da un avvocato, al termine della quale, in camera di consiglio, la giunta decide proponendo la convalida o l’annullamento dell’elezione contestata. Qui la palla torna all’Assemblea, che può sovranamente rovesciare, con un voto privo di motivazione, la proposta argomentata della giunta, senza che sia possibile alcun rimedio giurisdizionale. Dal 1992 il regolamento del Senato prevede che sulle proposte della giunta l’Assemblea non proceda a votazioni, intendendosi approvate le conclusioni della giunta stessa. Alla Camera, dal 1990, questa procedura di silenzio-assenso si segue qualora una proposta della giunta discenda dal risultato di accertamenti meramente numerici. L’aula resta pertanto sovrana nel decidere se annullare – o meno – un’elezione, ma con l’obbligo di fornire una qualche motivazione ove si discosti dalle indicazioni della giunta. QUADRO 5.4: IL FENOMENO DELLE CANDIDATURE PLURIME Tra le novità introdotte dalla nuova legge elettorale v’è la possibilità per i candidati di presentarsi in tutte le circoscrizioni (unico limite sta nell’impossibilità di un candidato ad una Camera di presentarsi nelle liste per l’altro ramo del Parlamento; fino ad allora al Senato non più di un collegio, alla Camera non più di tre circoscrizioni). Questa previsione è molto contestata ed è oggetto di una proposta di referendum abrogativo. Essa introduce un elemento di incertezza, poiché gli elettori che votano in una certa circoscrizione per una data lista non possono sapere in anticipo quali saranno il candidato o i candidati della lista che li rappresenteranno. Certezza sugli eletti si ha solo dopo il voto, quando i candidati eletti in più circoscrizioni avranno esercitato l’opzione tra l’una o l’altra delle circoscrizioni in cui sono stati eletti. I partiti così, non solo definiscono l’ordine dei candidati nelle liste bloccate, ma affidano anche ai candidati eletti in più circoscrizioni la possibilità di decidere, dopo le elezioni, chi entra in Parlamento.
4. L’accertamento delle cause di ineleggibilità e di incompatibilità
Un procedimento analogo segue l’accertamento delle cause di ineleggibilità e incompatibilità. Le cause di ineleggibilità sono essenzialmente raccolte nel testo unico 361/1957 e possono in sintesi essere ricomprese in 5 gruppi:
- titolarità di alcune cariche elettive (presidenti di provincia, sindaci di comuni con più di 20. abitanti)
- titolarità di determinati uffici (magistrati, prefetti, diplomatici, capi di gabinetto dei ministeri, direttori generali delle ASL)
- titolarità di particolari rapporti economici con lo Stato
- titolarità di rapporti di impiego con governi esteri
- l’essere giudici costituzionali (e, più di recente, componenti di autorità di vigilanza). Per potersi candidare, i titolari di cariche elettive e di uffici pubblici per i quali è prevista l’ineleggibilità devono abbandonare la carica almeno 180 giorni prima della fine della legislatura; oppure, nel caso di scioglimento anticipato, entro i 7 giorni successivi alla pubblicazione del relativo decreto. Quest’ultima possibilità è negata, a partire dal 1997, ai magistrati che intendano candidarsi nelle circoscrizioni sottoposte alla giurisdizione degli uffici cui sono assegnati. I sindaci dei comuni più popolosi e i presidenti delle giunte provinciali devono invece necessariamente abbandonare la carica prima delle elezioni. Non vale, invece, la regola inversa: deputati e senatori possono essere eletti sindaci o presidenti di provincia e, oggi, tendono comunque a conservare il proprio mandato parlamentare. Facendo leva sulla mancanza di una norma sull’ineleggibilità “a specchio”, ossia di una norma che, oltre all’ineleggibilità alla carica di parlamentare per i presidenti delle giunte provinciali e per i sindaci dei comuni con più di 20.000 abitanti, preveda espressamente anche l’ineleggibilità dei parlamentari in corso di mandato alle stesse cariche locali, le giunte di Camera e Senato sono addirittura arrivate a riconoscere le legittimità del cumulo dei mandati. La prassi parlamentare è così pervenuta alla conclusione di consentire che un parlamentare in carica, candidato ed eletto alla carica di presidente di provincia o di sindaco di comune con popolazione maggiore di 20.000 abitanti, possa continuare a ricoprire entrambi i mandati. Per l’ineleggibilità di chi ha rapporti economici con lo Stato il criterio seguito è quello formale del rapporto con lo Stato. La pura “fornitura statale”. E cos’ non può candidarsi chi è legato con lo Stato da rapporti di affari anche di modesta entità, mentre la via è aperta a chi controlla società titolari di importanti concessioni. La Costituzione prevede alcune ipotesi di incompatibilità per il parlamentare: non si può essere contemporaneamente deputato o senatore, parlamentare e giudice costituzionale, membro del CSM o consigliere regionale, né Presidente della Repubblica, ufficio questo incompatibile con ogni altra carica. Le leggi prevedono molti altri casi di incompatibilità: cariche di nomina governativa, cariche in enti o associazioni che gestiscono servizi in concessione, o ai quali lo Stato contribuisce in via ordinaria, cariche direttive negli istituti bancari o in società finanziarie, mandato di parlamentare europeo, consigliere del CNEL, cariche di autorità di garanzia e molte altre. Mentre il giudizio sulle cause di ineleggibilità rientra nella verifica dei poteri, e dunque si svolge contestualmente alla convalida di cui costituisce un aspetto, il giudizio sulla compatibilità degli incarichi dei parlamentari presuppone che la convalida sia già avvenuta. I parlamentari hanno l’obbligo, strumentale a entrambi i giudizi, di comunicare ai Presidenti dell’Assemblea di appartenenza gli incarichi ricoperti. Sulla base di questa documentazione, appositi comitati permanenti delle due giunte svolgono un’istruttoria, in contraddittorio con l’interessato. Se emerge un’incompatibilità, il parlamentare deve optare tra il mandato di parlamentare e l’incarico incompatibile. Qualora non vi sia l’opzione, la giunta propone all’Assemblea di dichiarare la decadenza del parlamentare; ad esso subentra il primo dei non eletti.
5. I gruppi parlamentari
5.1. La costituzione dei gruppi (ordinari e autorizzati) Il primo atto con cui si apre la legislatura è l’elezione dei Presidenti di Camera e Senato, e avviene tra esponenti della coalizione di maggioranza e con i voti solo di questa.
