parte speciale diritto parlamentare, Appunti di Diritto Parlamentare

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diritto parlamentare

Per individuare le fonti del diritto si deve partire dalla Costituzione. Posto che le fonti di produzione del diritto sono gli atti e i fatti ai quali un ordinamento, mediante le proprie fonti sulla produzione, riconnette la capacità di porre in essere norme giuridiche, è anzitutto nella Costituzione che si deve cercare tali fonti sulla produzione. La Costituzione contiene sia i principi fondamentali di ciascuna branca del diritto, sia i criteri attraverso cui altre fonti normative sono abilitate a sviluppare tali principi. Per le norme sul parlamento vi è una ragione ulteriore: Costituzioni e Parlamenti, in senso moderno, nascono insieme, e le norme sul Parlamento rientrano tra i contenuti necessari di qualsiasi Costituzione. Anche se nel tempo è aumentata la centralità delle Corti, è ancora al legislatore che compete in prima battuta lo sviluppo dei principi e dei valori costituzionali. La Costituzione contiene molte disposizioni di diritto parlamentare. Al Parlamento essa dedica il titolo I della parte secondo della Carta fondamentale, ripartito a sua volta in due sezioni: una, chiamata Le Camere

(artt. 55-69), nella quale è disciplinato l’aspetto strutturale; e l’altra, chiamata La formazione

delle leggi (artt. 70-82), che ha di mira il profilo funzionale.

Sempre dal punto di vista funzionale rilevano le disposizioni collocate in altri titoli della parte seconda della Costituzione, tra cui l’art. 94, che definisce come parlamentare la forma di governo italiana, e individua una funzione delle due Camere, ovvero quella fiduciaria, detta anche di indirizzo politico, la quale è altrettanto importante di quella legislativa. Sarebbe errato ritenere che, ai fini del diritto parlamentare, vengano in rilievo solo gli articoli costituzionali. Il passaggio dallo Statuto albertino alla Costituzione ha comportato altre due novità:

1. Rigidità della Carta: tale carattere comporta la chiara sovraordinazione della Costituzione rispetto alle leggi ordinarie e agli stessi regolamenti delle due camere, che devono rispettare le prescrizioni costituzionali, che devono quindi essere lette come altrettanti principi da sviluppare e, al tempo stesso, come limiti.
2. Forma dello Stato, che diventa a pieno titolo democratico, in cui la sovranità appartiene al popolo. Il Parlamento dunque non è più Sovrano, ma costituisce una delle forme attraverso cui si esercita la sovranità popolare. Entrambe le novità sono sottovalutate dalle prime camere repubblicane che hanno preferito privilegiare l’aspetto della continuità con il parlamento statuario. Tuttavia con le novità apportate si comprende a pieno il mutamento delle assemblee che si trovano anch’esse sottoposte alla costituzione a vedersi aancate forme più dirette di espressione della sovranità popolare.

non hanno giuridica esistenza per l’altra camera, e tantomeno possono essere usate come parametro per la sindacabilità del lavoro legislativo, potendo al più essere qualificate come regole di correttezza costituzionale. Per il dubbio fonte-non fonte, è evidente che la risposta a esso dipende da quali siano i caratteri propri delle fonti. Ci si può richiamare alle caratteristiche distintive che le fonti del diritto devono avere nell’ottica della teoria generale del diritto, alla luce di almeno 3 orientamenti dottrinali:

1. Il primo (riferibile a Crisafulli) tende a richiamare i criteri tradizionali della generalità, dell’astrattezza e della novità come tipici dei contenuti propri delle fonti-atto
2. Il secondo (fatto proprio solo da Zagrebelsky) definisce le fonti del diritto come quegli atti che sono espressione dei processi di unificazione politica dei fenomeni che hanno luogo nel pluralismo sociale.
3. Il terzo (riferibile a Pizzorusso) insiste sull’ecacia erga omnes degli atti-fonti, prescindendo dal contenuto, e dando rilievo all’aspetto della pubblicazione obbligatoria. Da tutti e tre i punti di vista sembra dicile riuscire a negare il carattere di atti-fonte ai regolamenti di Camera e Senato. Sul versante della generalità-astrattezza-novità, i due regolamenti parlamentari contengono una disciplina generale, applicabile in astratto ogni volta si verifichi una certa fattispecie, e i cui contenuti appaiono perlopiù innovativi. Sul secondo versante, la natura di fonte dei regolamenti parlamentari emerge se si osserva la loro incidenza, sempre più significativi e decisiva, sui caratteri della forma di governo, e quindi sugli equilibri che caratterizzano i rapporti tra diversi organi costituzionali. Tale incidenza è esaltata dalle concezioni dottrinali che leggono i regolamenti parlamentari come atti di indirizzo politico. Sul terzo versante, va dato atto di un progressivo avvicinamento dei regolamenti parlamentari alle forme di pubblicazione, in particolare avvenuto in modo completo dal 1971. Ancora più recente è la pubblicazione in GU di regolamenti minori della Camera, avvenuta per la prima volta nel 2009. Il secondo dubbio riguarda la natura interna o esterna degli atti-fonte costituiti dai regolamenti parlamentari. La loro natura di fonti dell’ordinamento generale della Repubblica, produttive di norme sottoposte agli ordinari canoni interpretativi, alla luce dei principi e delle disposizioni costituzionali, che ne delimitano la sfera di competenza, è stata ormai riconosciuta dalla CC con la s. 120/2014. La dottrina di Santi Romano è stata molto criticata in epoca repubblicana. Si è infatti rinvenuto il fondamento dei regolamenti parlamentari nella Costituzione, anziché nella supremazia speciale di cui le Camere godevano nel precedente ordinamento. Dall’altra parte, si è evidenziata la rilevanza esterna di molte prescrizioni regolamentari. Le obiezioni di maggior consistenza al riconoscimento della piena giuridicità ai regolamenti parlamentari poggiano oggi sul carattere derogabile delle loro prescrizioni. Non tutte le norme dell’ordinamento generale sono tutelate ex se, a prescindere dall’azione di un soggetto dell’ordinamento. peculiarità del diritto parlamentare è costituita dal fatto che solo i componenti del

collegio possono opporsi a una deroga al regolamento e dell'inesistenza di un giudice al quale ricorrere, il che rischia di originare una lesione dei diritti di terzi. Su questo elemento ha fatto leva chi ha ripreso la tesi dei regolamenti parlamentari come atti privi del carattere di fonti del diritto, sostenendo che la loro legittimazione poggerebbe su regole di natura convenzionale, stipulate all’interno di ciascuna assemblea e solo in alcuni casi suscettibili di trasformarsi in consuetudini, e quindi inidonee a costituire oggetto o parametro del sindacato di legittimità costituzionale. In questo quadro, si è argomentato che tali regolamenti avrebbero eetti non sulla generalità dei soggetti dell’ordinamento, ma solo sulla cerchia dei soggetti politico-costituzionali. Si tratta di una teoria che non spiega le constatazioni relative all'idoneità dei regolamenti parlamentari a essere qualificati come atti-fonte, né tantomeno a dare ragione di molti contenuti assunti dai regolamenti di Camera e Senato che eccedono l’ambito soggettivo dei componenti dell’Assemblea. Questa teoria appare minoritaria nell’ambito di un quadro dottrinale in cui nessuno dubita della natura di norme giuridiche in senso proprio dei regolamenti parlamentari. Dopo aver stabilito che i regolamenti parlamentari costituiscono una fonte del diritto e una fonte dell’ordinamento generale, si pone il problema di determinare il rango. Vi è la posizione prevalente in dottrina nel classificare i regolamenti parlamentari come fonti primarie. Nel quadro di un sistema delle fonti del diritto articolato in base ai criteri di gerarchia e competenza, sembrano abilitati dalla Costituzione a sostituirsi alla stessa legge formale. Ne discende che i regolamenti parlamentari sono da qualificarsi come fonti primarie, equiparate alla legge e altri atti aventi forza di legge. Hanno forza di legge anche ai fini della loro sindacabilità davanti alla CC. In quanto fonti primarie, i regolamenti parlamentari si presterebbe a entrare a far parte del blocco di costituzionalità, quindi a essere inclusi nel parametro del giudizio di costituzionalità delle leggi quali norme interposte tra Costituzione e legge ordinaria. La figura delle norme interposte è presente nell’ordinamento italiano per eetto di una costruzione giurisprudenziale elaborata con riferimento alle leggi di delega nel giudizio dei rispettivi decreti legislativi: ove questi risultino diormi rispetto alla legge delega sono illegittimi costituzionalmente. Questo quadro è stato rifiutato dalla giurisprudenza costituzionale, non tanto in riferimento alla collocazione dei regolamenti parlamentari come fonti primarie, quanto alle sue conseguenze relative alla definizione dell’oggetto e del parametro del sindacato svolto dalla CC. La sentenza 9/1959 ha escluso che i regolamenti parlamentari potessero operare come parametro del giudizio di legittimità costituzionale delle leggi. La CC si è dichiarata competente a sindacare solo le violazioni delle norme costituzionali sul procedimento legislativo, ma non anche il mancato rispetto delle disposizioni regolamentari.

assicurare un’eettiva garanzia alle minoranze o all’opposizione in un Parlamento eletto con meccanismi maggioritari. Nel procedimento di revisione dei regolamenti parlamentari un ruolo molto incisivo viene svolto dalla giunta per il regolamento: tale organo oltre a coadiuvare il Presidente nell’interpretazione del regolamento, detiene anche una sorta di monopolio dell’iniziativa di revisione regolamentare. Al Senato tale monopolio è più attenuato: l’art. 167 limita a stabilire l’obbligo di un previo esame in giunta delle proposte di modifica e degli emendamenti. Più diusa è la disciplina dedicata alla questione dal regolamento della Camera, che in parte ha codificato e in parte ha corretto un aspetto intervenuto nel 1981. L’art. 16 r.C. ha deferito alla giunta lo studio delle proposte di revisione regolamentare e ha riservato ad essa quasi il monopolio con cui tali norme sono scritte. Rispetto al testo proposto dalla giunta all’Assemblea, i singoli deputati non possono presentare veri e propri emendamenti, ma solo principi e criteri direttivi, i quali se approvati obbligano la giunta a redigere un nuovo testo. La giunta perde questa facoltà solo nel caso in cui un Presidente di gruppo o 20 deputati dissentano sul modo in cui la giunta ha recepito i principi o criteri. Con previsione corrispondente i due regolamenti vietano che sulle proposte di modifica del regolamento il governo possa porre la questione di fiducia. Accanto al regolamento parlamentare generale il Parlamento italiano conosce una molteplicità di altri atti, denominati anch’essi regolamenti, rivolti a disciplinare organi della Camera o del Senato o profili specifici del diritto parlamentare. Essi sono di norma sono previsti dal regolamento parlamentare generale, anche se Non mancano casi in cui il loro fondamento si rinviene all’interno di leggi ordinarie. Nell’ambito degli altri regolamenti rispetto a quello generale bisogna operare una tripartizione a seconda del procedimento di formazione:

1. Regolamenti approvati dall’Assemblea di una o l’altra Camera con le medesime procedure, inclusa quindi la garanzia della maggioranza assoluta, richieste per il regolamento maior e in genere con l’aggiunta di una consultazione o proposta dell’organo collegiale interessato, rivolta alla giunta per il regolamento, che vede così attenuarsi il proprio monopolio di iniziativa nell’elaborazione regolamentare. Questi sono detti regolamenti speciali: si tratta di sezioni specializzate dei regolamenti generali, dotati del medesimo rango, formatisi con un procedimento normativo lievemente aggravato e abilitati anche a derogare alle prescrizioni dei regolamenti generali. In questa categoria rientrano: a. Regolamento qualificato come interno della giunta delle elezioni della Camera b. Regolamento per la verifica dei poteri applicabile alla giunta per le elezioni e delle immunità parlamentari al Senato c. Regolamento per i procedimenti di accusa contro il PdR, approvato nel medesimo testo da Camera e Senato nel 1989

2. Regolamenti approvati dall’ucio di presidenza della Camera o dal consiglio di presidenza del senato. Questi vengono chiamati regolamenti minori, terminologia a volte usata anche per tutti i regolamenti diversi da quello generale. Si possono anche chiamare regolamenti di diritto parlamentare amministrativo. In questa categoria rientrano: d. Regolamenti approvati dall’ucio di presidenza della Camera e. Regolamenti della biblioteca e dell’archivio storico del Senato, approvati dal consiglio di Presidenza del Senato
3. Regolamenti di alcuni organi collegiali, approvati da questi ultimi secondo le procedure previste dalla legge istitutiva dell’organo in questione. Si parla in tal caso di regolamenti secondari, per mettere in rilievo la subordinazione rispetto a legge. A questa categoria appartiene il regolamento della commissione bicamerale per l’indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi. Non appare diversa la collocazione dei regolamenti approvati dalle commissioni di inchiesta, alle quali il potere regolamentare è riconosciuto dalla relativa legge istitutiva. In genere questi regolamenti rimandano a quelli generali. Intorno a tale molteplicità di regolamenti parte della dottrina ha manifestato perplessità, dubitando della legittimità della norma sulla produzione giuridica posta nei regolamenti generali rispetto alla riserva contenuta nell’art. 64 Cost. Ove a questa riserva si attribuisca carattere assoluto, dovrebbe ritenersi inammissibile l’intervento di fonti normative diverse da quella assegnataria della riserva. Ove a questa si attribuisca carattere relativo, sarebbe ammissibile anche l’intervento di altre fonti, che però non dovrebbero disciplinare situazioni giuridiche soggettive, attive e passive, né introdurre procedure di natura giurisdizionale. La giurisprudenza costituzionale e ordinaria non si è posta tale problema, e ha preso in considerazione quasi indierentemente il regolamento parlamentare generale e i regolamenti parlamentari “altri”, collocandoli tutti sotto la riserva di cui all’art. 64. Più coerente con l’ottica seguita dalla giurisprudenza appare un altro inquadramento dottrinale, secondo il quale i regolamenti minori costituiscono un sottoinsieme di norme che nell’ordinamento generale dello Stato si inseriscono come un unico complesso dotato dell’ecacia delle norme primarie. All’interno di ciascun sottosistema i regolamenti parlamentari minori occupano una posizione subordinata rispetto a quella del regolamento della Camera cui si riferiscono, e non possono perciò porsi in contrasto con essi, pena invalidità. La legge ordinaria non è esclusa dal diritto parlamentare. In qualche misura, è la stessa costituzione a richiederne l’intervento, soprattutto nella procedura elettorale: in tal senso si parla di leggi elettorali e leggi che individuano i casi di incompatibilità, di ineleggibilità e di insindacabilità. Si tratta di leggi che non esauriscono la loro ecacia al momento di insediamento delle nuove camere, ma che si pongono alla base di specifiche procedure parlamentari, e in particolari di quelle relative alla verifica dei poteri.

europea. Analogamente, i regolamenti parlamentari hanno cercato di delineare procedure idonee ad assicurare un coinvolgimento delle commissioni di camera e senato nella fase di formazione del diritto UE, in risposta alle innovazioni legislative e a quelle introdotte a livello UE. Sono rimaste senza seguito parlamentare le leggi 59/1997 e 50/1999, che hanno creato nuovi procedimenti parlamentari, sia prevedendo la legge di semplificazione, sia introducendo l’analisi di impatto della regolamentazione. Riguardo a questo, il regolamento della Camera ha preceduto il disposto legislativo con la disciplina sull’istruttoria legislativa in commissione. Anche le l. 99/2009 e 180/2011 hanno visto l’inattuazione sia da parte dei regolamenti delle Camere, sia da parte del Governo. Una disciplina ad intarsio andrebbe introdotta nei regolamenti di Camera e Senato a seguito dell’entrata in vigore della l. 145/2016 sulla partecipazione dell’Italia alle missioni internazionali. La l. 124/2007 è invece stata una legge piuttosto invasiva della riserva di regolamento parlamentare, laddove stabilisce che il presidente del comitato parlamentare per la sicurezza della repubblica sia eletto esclusivamente tra i componenti appartenenti al gruppo di opposizione. Vi sono dierenze importanti tra legge ordinaria e regolamento parlamentare, in particolare per quanto riguarda il procedimento formativo: nel primo caso, bicamerale e a maggioranza semplice; nel secondo monocamerale e a maggioranza assoluta. Ma anche in riferimento al regime giuridico: la legge ordinaria è infatti soggetta al vaglio del PdR in sede di promulgazione, e al sindacato di legittimità da parte della CC. Inoltre, può essere abrogata totalmente o parzialmente con un referendum popolare ai sensi dell’art. 75 Cost. Il panorama delineato fa sì che l’ambito materiale, riservato integralmente e in via esclusiva al regolamento parlamentare risulti piuttosto limitato, e che invece non manchino aree sulle quali si sovrappongono norme legislative e regolamenti parlamentari. Ciò comporta che in queste aree occorra individuare un criterio per la risoluzione di possibili antinomie. Una parte della dottrina ha sostenuto che si debba applicare il criterio cronologico; mentre un’altra parte nega che sussista un problema, ritenendo che tra i due atti-fonte si realizzi una divisione dei compiti in nome del principio di cooperazione, idonea a impedire ogni forma di antinomia, ciò a riprova della riserva di regolamento parlamentare, seppure in una chiave più aggiornata. La normazione interna ai singoli gruppi parlamentari è ritenuta da alcuni fonte del diritto parlamentare, e in essa rientrano gli statuti o regolamenti dei gruppi; e più a monte gli statuti dei partiti a cui essi corrispondono. Contrariamente a quanto accaduto in Inghilterra, in Italia sono nati prima i partiti politici e poi le loro proiezioni parlamentari: ciò ha fatto sì che la dimensione parlamentare del partito politico sia risultata spesso sacrificata rispetto a quella extraparlamentare.

La qualificazione di tali atti come fonti del diritto parlamentare dipende dalla scelta di campo operata dai diversi autori circa la natura giuridica dei gruppi parlamentari: se si propende per la lettura dei gruppi come associazioni tra privati i come organi dei partiti politici, è dicile qualificare come fonti del diritto i regolamenti; se si opta per considerare i gruppi come organi delle Camere allora i regolamenti assumono una rilevanza. In ogni caso, relativamente a tali atti vi era un grave problema di pubblicità, in quanto gli statuti/regolamenti dei gruppi risultavano poco conoscibili. In sede di elaborazione del regolamento della Camera nel 1971, fu proposto di prevedere il deposito e la pubblicazione, ma questo tentativo fallì. La scelta della non pubblicazione appariva coerente con quella sulla mancata giuridicizzazione del diritto interno ai partiti. Nel 2012 si è arrivati all’obbligo di pubblicazione sui siti internet dei due rami. Alla Camera è demandata agli statuti dei gruppi l’individuazione delle forme di pubblicità dei documenti relativi all’organizzazione interna del gruppo; mentre più rigorosa è la disciplina del Senato, che demanda al consiglio di Presidenza l’individuazione di tali forme. Non basta solo la pubblicazione dei documenti di sintesi, ma vanno pubblicati anche gli atti di gestione finanziaria. Una rilevanza dei regolamenti dei gruppi era stata sancita dall’art. 53 comma 7 r.S. introdotto nel 1988 e tuttora vigente, laddove richiede che i regolamenti interni dei gruppi parlamentari stabiliscono procedure e forme di partecipazione che consentano ai singoli senatori di esprimere i loro orientamenti. Nel momento in cui si stavano accentuando i poteri dei capigruppo ci si era preoccupati di assicurare l’esistenza di una tutela per le minoranze interne ai gruppi. Per alcuni si tratterebbe di una norma inutile in quanto caratterizzata dall’assenza di sanzioni; mentre altri hanno cercato di valorizzarla. Accanto a tale previsione, sono state introdotte anche alla Camera norme dirette a garantire appositi spazi a favore di deputati dissenzienti rispetto al proprio gruppo. Anche al senato vi sono norme a tutela dei senatori dissenzienti, che garantiscono la possibilità di intervenire in discussione generale o in sede di dichiarazione di voto. Tutti questi aspetti rientrano nell’ambito dell’introduzione del contingentamento dei tempi. Si può inoltre notare che al Senato si è discusso se il dissenso potesse sussistere non solo quanto al voto, ma anche quanto alla motivazione, o se questa fosse da ritenere irrilevante: in tal senso si è introdotto il controlimite, per cui il numero di senatori dissenzienti deve essere inferiore alla metà di quello degli appartenenti al gruppo. Alla Camera si hanno definizioni più accurate: in sede di dichiarazione di voto si fa riferimento ai soli deputati che vogliono esprimere un voto diverso; mentre nell’organizzazione dei lavori si fa riferimento ai deputati che intendano intervenire a titolo personale.

Nel nostro ordinamento le convenzioni possono solo integrare la disciplina contenuta nella Costituzione, risolvendo questioni e dicoltà che si pongono all’atto della concreta applicazione delle norme costituzionali. Questi profili problematici si riflettono nell’individuazione delle singole convenzioni, non essendo sempre agevole distinguerle dalle regole di correttezza costituzionale, o da meri impegni e da dichiarazioni d’intenti politici, o ancora dalle mere prassi. Ciò spiega una riluttanza della CC nel riconoscerle e valorizzarle, e si traducono nella dicoltà di definire meccanismi istituzionali volti a sanzionare la loro eventuale violazione. Altri esempi di convenzioni rilevanti possono considerarsi gli accordi interistituzionali, i quali anche in Italia conoscono alcune manifestazioni, per esempio con le circolari sulla redazione tecnica dei testi legislativi. Si possono citare le intese tra i presidenti delle due camere, attraverso le quali essi, sull questioni di rilievo, hanno dettato regole per lo scioglimento di alcuni nodi istituzionali o relativi all’andamento del procedimento legislativo. Si può citare anche gli impegni che il Governo prende in parlamento e nei confronti delle camere, relativamente a fattispecie puntuali, ma costituzionalmente rilevanti e suscettibili di ripetersi in futuro (es. promessa di non porre più questioni di fiducia su disegni di legge contenenti norme di delega). La natura convenzionale è stata attribuita anche all’accordo implicito tra le forze politiche per eetto del quale uno o più partiti sono considerati al di fuori dell’area utilizzabile per il sostegno parlamentare al governo (conventio ad excludendum). Tale accordo ha caratterizzato il funzionamento della forma di governo fino alla caduta del muro di Berlino. Per eetto di questa convenzione né il PCI né la destra missina hanno potuto aspirare a far parte di una coalizione di governo. Queste sono in genere ritenute più innocue, in quanto prive di vincolatività giuridica: a esse viene di norma assegnato un ruolo secondario, accessorio, rispetto alla funzione principale assolta dalle altre prescrizioni vincolanti, in primis dalle norme costituzionali. In tale categoria si includono prescrizioni diverse: sia le regole di cerimoniale, e del cosiddetto galateo parlamentare, solo in minima parte codificate dai regolamenti o da altri atti scritti; sia alcune regole di notevole rilievo istituzionale, che talvolta sono suscettibili di essere qualificate come convenzioni o consuetudini parlamentari. Tra queste si possono ricordare quelle che richiedono l’alternanza delle due Camere nella presentazione del programma di governo o nella trasmissione dei disegni di legge di bilancio. Più incerta è la vigenza della stessa regola con riguardo alle iniziative di altre leggi a cadenza annuale. Incerto è anche lo svolgimento a sedi alterne delle sedute di indagini conoscitive avviate da commissioni congiunte della camera e del senato. In caso di commissioni permanenti riunite è la regola che richiede che la presidenza spetti al presidente più anziano.

Di correttezza costituzionale possono essere qualificate anche le regole che limitano l’attività che le camere possono svolgere in momenti particolari del sistema politico-istituzionale: ossia, successivamente all’adozione del decreto di scioglimento in caso di crisi di governo o in pendenza di voto fiduciario. Se nelle convenzioni parlamentari e nelle regole di correttezza costituzionale si è nella zona a cavallo tra fatto e diritto, la prassi è interamente collocata sul versante del fatto: si può dire che la prassi è il fatto in sé, a prescindere dal suo rapporto con il diritto. . Ci si riferisce alla prassi quando si intendono richiamare i comportamenti tenuti in precedenza, senza porsi il problema del loro rapporto con la norma, scritta o no In altri termini, ci si rifà alla soluzione data in precedenza a una fattispecie concreta, con l’intento di applicarla anche alla situazione attuale, con funzione però non vincolante, ma solo persuasiva. L’idea che il riferimento alla prassi possa operare solo in assenza di una disposizione normativa che regoli la fattispecie in questione, o quando sia la stessa fonte normativa a ritirarsi, facendole spazio, è fondamentalmente vera. Ove la fattispecie non sia regolata da una disposizione normativa, la prassi può finire per farsi norma, essendo suscettibile di trasformarsi in regola di correttezza, in conversione o persino in consuetudine costituzionale. Nel diritto parlamentare al di là della casistica prevista dalle disposizioni dei regolamenti parlamentari, lo spazio per la prassi è notevole. Una parte rilevante dell’attività delle strutture di supporto delle camere consiste nell’archiviazione e sistemazione della prassi, ossia dei precedenti parlamentari. Si tratta di un’attività che comporta una selezione delle decisioni procedurali assunte dai presidenti d’assemblea e di commissione, decisioni di cui essa analizza i presupposti ambientali e congiunturali, al fine di distinguere i precedenti frutto di un’innovativa e accurata lettura delle situazioni alla luce dei principi costituzionali e regolamentari da quelli che invece sono frutto di applicazioni frettolose o erronee delle norme regolamentari. Il frutto di questa attività è costituito da forme di raccolta e di codificazione dei precedenti parlamentari. In altri ordinamenti vi sono testi uciali che raccolgono i precedenti (es. UK). In Italia l’unica edizione in tal senso si è avuta nel 1887. Si sono avute al massimo delle riproduzioni delle circolari del Presidente della Camera e dei pareri espressi dalla giunta per il regolamento. Al senato i più significativi di tali pareri sono stati riassunti in note ai corrispondenti articoli del regolamento, fino alla riforma organica del 2017, che ha codificato gran parte di questi orientamenti. In assenza di fonti pubbliche da cui desumere i precedenti parlamentari non può sorprendere che, nelle legislature del maggioritario si siano andati moltiplicando i riferimenti acritici al precedente peggiore, per lo più in assenza della necessaria opera di distinguishing, che caratterizza l’uso del precedente giudiziario nei sistemi di common law. Va inoltre considerato che il richiamarsi a un precedente e l’uniformarsi a esso sono operazioni che si fondano su un’esigenza di giustizia, ossia sul fatto che tale precedente, in assenza di una

Se sono motivate da ragioni diverse, devono essere accolte dall’assemblea con un voto esplicito a scrutinio segreto. Nella prassi, se sono date per ragioni politiche o personali, non vengono accettate in prima battuta. L’insieme di queste garanzie è periodicamente sottoposto a critica, in nome del principio di eguaglianza e alla luce dei mutamenti avuti rispetto a quando tale potere era privo delle garanzie di indipendenza dell’esecutivo che oggi lo contraddistinguono. In un sistema politico-istituzio Tra le prerogative dello status di parlamentare sono importanti le immunità, termine con cui si indica l’insieme dei meccanismi di tutela previsto nell’art. 68 Cost. Si tratta di divieti rivolti agli altri poteri, innanzitutto al giudiziario. La prima delle immunità a essere stata codificata è l’insindacabilità. Secondo l’art. 68 comma 1 Cost, i parlamentari non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse o dei voti dati nell’esercizio delle loro funzioni. Si tratta di una garanzia sostanziale, che protegge i parlamentari da ogni responsabilità giuridica per le decisioni e manifestazioni del pensiero. Già nel 300 il Parlamento inglese si muoveva in tal senso nei riguardi della Corona, la quale voleva censurare le denunce portate avanti in sede parlamentare. Il re fu costretto dal parlamento ad annullare una sentenza di condanna, e a riconoscere la libertà di parola e di discussione in parlamento. Questa libertà fu iscritta nel Bill of Rights del 1689, e secondo l’art. 9 la libertà di parola in parlamento non può essere contestata né in sede giudiziaria né in alcuna altra sede. Un secolo dopo, l’Assemblea nazionale francese, aermando la sua indipendenza dal sovrano, sancì una garanzia procedurale, ossia l’inviolabilità della persona di ciascun deputato senza l’autorizzazione dell’Assemblea stessa. A sostengo di questa tutela, l’assemblea rivendicava una sorta di preminenza sugli altri poteri dello Stato. Il modello francese fu quello seguito dallo Statuto albertino. La Carta fondamentale del Regno d’Italia prevedeva sia l’insindacabilità per le opinioni e i voti, sia che nessun deputato poteva essere arrestato fuori dal caso di flagranza. Dopo lo svuotamento avuto durante il periodo fascista, la Costituente ripristinò, con varianti limitate, la disciplina statutaria delle immunità, sia relativamente all’insindacabilità sia riguardo all’inviolabilità. Mentre l’insindacabilità esplica i suoi eetti su tutti i procedimenti giurisdizionali e non viene meno con la cessazione dello status, l’inviolabilità si applica solo quando si è in carica. L’insindacabilità è inoltrenale come quello italiano, in cui il potere politico ha rapporti problematici, tali istituti mantengono molta della loro ecacia nel garantire l’autonomia dei processi decisionali, pur prestandosi ad essere usati in modo improprio. Da qui si ha la dicoltà di individuare un equilibrio tra la tutela del libero funzionamento delle assemblee parlamentari, e l’applicazione dei principi dello Stato di diritto, che possono subire solo deroghe previste in costituzione e comunque di entità proporzionata. La determinazione di questo equilibrio viene ormai sempre adata in sede di risoluzione dei conflitti di attribuzione tra i giudici e le Camere.

tendenzialmente automatica nella sua applicazione, mentre l’inviolabilità è superabile con un’autorizzazione della Camera di appartenenza. L’insindacabilità Il comma 1 dell’art. 68 Cost sancisce l’irresponsabilità dei parlamentari per le opinioni espresse e i voti dati. Fino al 1993 la questione dell’estensione dell’insindacabilità non assumeva rilevanza. Tutte le manifestazioni di opinione, che consistesse o meno in un atto tipico di una funzione parlamentare, venivano frequentemente contestate con la querela in sede penale ed erano coperte con il diniego dell’autorizzazione a procedere da parte della camera di appartenenza. Per molto tempo, almeno fino agli anni 70, non si registrarono particolari tensioni tra giudici e parlamento. Da allora, iniziarono a sorgere delle questioni: a fronte di iniziative del giudice civile, che sfuggivano al blocco rappresentato dal diniego di autorizzazione a procedere; o al fronte del venir meno della mancata autorizzazione, una volta finita la legislatura, per i parlamentari non rieletti. A ciò, le camere reagirono con una serie di pronunce che davano applicazione diretta alla garanzia di cui al comma 1 dell’art. 68 Cost, facendo valere l’insindacabilità ogni volta in cui si verificasse un semplice collegamento tra le dichiarazioni contestate del parlamentare e quelle rese nell’esercizio della funzione parlamentare. Queste tensioni trovarono una loro prima soluzione con la sentenza 1150/1988. La scomparsa dell’autorizzazione a procedere ha indotto le Camere a sviluppare ulteriormente, dal 1993 in poi, l’interpretazione estensiva dell’insindacabilità, espressamente riferita a ogni forma di azione giurisdizionale, rimasta lo strumento principale per difendere i comportamenti dei parlamentari da iniziative giudiziari. La CC nel 1998 annullò una delibera parlamentare in materia di insindacabilità, dopo che in un primo momento aveva rispettato le interpretazioni fornite dalle camere. Ne è seguita una giurisprudenza costituzionale che è andata precisando come la prerogativa dell’insindacabilità si estenda solo ai comportamenti strumentali delle azioni parlamentari. Secondo la Corte non basta un collegamento tra il comportamento contestato al parlamentare in giudizio e lo svolgimento del mandato, occorrendo un nesso funzionale, cioè una identità tra espressioni contestate dal giudice e l’attività parlamentare stessa. Per i comportamenti fuori dal parlamento, la connessione può essere rintracciata con atti tipici della funzione parlamentare (es. interrogazione), il cui contenuto venga poi divulgato fuori dall’aula. Non può invece essere ricondotta sotto l’azione parlamentare tutta l’attività politica svolta dal parlamentare, anche se questa, in un momento successivo, diventi oggetto di un atto parlamentare. Il legislatore è poi intervenuto cercando di definire l’ambito applicativo. La l. 140/2003, all’art. 3 chiarisce che l’insindacabilità si applica in ogni caso per la presentazione di disegni di legge,

L’assemblea può anche rovesciare le indicazioni della giunta, o può decidere di rinviare alla giunta la questione per un suo ulteriore esame. Nel maggio 1993, dopo il diniego dell’autorizzazione a procedere verso Craxi, le giunte per il regolamento stabilirono che le votazioni delle autorizzazioni avessero luogo a scrutinio palese. A scrutinio segreto possono continuare a votarsi le autorizzazioni al provvedimento, ovvero quelle riferite a provvedimenti limitativi della libertà personale, o quelle relative a intercettazioni. L’applicazione di questi principi e la tendenza delle Camere ad aermare con larghezza l’insindacabilità per azioni al di fuori dell’attività parlamentare portano i giudici a sollevare conflitto di attribuzione, scaricando sulla CC larga parte delle questioni. La frequenza dei conflitti di attribuzione si è andata moderando nelle legislature successive. L’alternativa procedurale consiste nell’invertire le parti tra Camere e potere giudiziario, lasciando al potere giudiziario l’interpretazione dei confini dell’art. 68, e consentendo alle Camere di sollevare conflitto nei confronti della decisione del giudice ritenuta lesiva. Sarebbe una soluzione innovativa ma comporterebbe un’interpretazione divergente dei commi dell’art. 68. Il vantaggio sarebbe quello di garantire anche l’interesse di terzi oesi dalle dichiarazioni del parlamentare, i quali oggi vedono preclusa ogni tutela. Questa assenza di tutela ha fondato un nuovo filone giurisprudenziale, ovvero quello della CEDU, che è stata investita della richiesta di privati che si ritengono oesi da dichiarazioni oggetto di pronunce di insindacabilità. La Corte ha più volte condannato lo Stato italiano per violazione dell’art. 6 CEDU, ritenendo che si determini un sacrificio eccessivo e sproporzionato per il diritto dei terzi di far valere la lesione derivante da dichiarazioni di parlamentari davanti a un giudice equo e imparziale. L’aumento delle espressioni diamatorie dovrebbero far ripensare la portata applicativa della sanzione penale in materia, non solo per i parlamentari ma anche per i cittadini. Nel regolamento della camera è stato introdotto nel 1997 un articolo che prevede un vaglio di ammissibilità delle mozioni, interpellanze e interrogazioni a tutela della sfera personale Questa previsione è sintomo di un'attenzione nei confronti del lessico. Nel 1993 è stata cancellata la necessità dell’autorizzazione alle indagini e all’esercizio dell’azione penale nei confronti dei parlamentari, ma resta tuttavia imprescindibile l’autorizzazione della Camera di appartenenza per arrestare il parlamentare e per compiere alcuni atti rilevanti della precedente fase di indagine e di acquisizione delle prove, invasivi della sfera della libertà personale dei parlamentari: perquisizioni, sequestro, intercettazioni. La regola generale che le camere devono seguire per evitare che la prerogativa si trasformi in privilegio è quella secondo cui la concessione dell’autorizzazione all’arresto, o alla limitazione in qualsiasi altra forma della libertà personale del parlamentare, dovrebbe essere negata solo in via eccezionale, per evitare un’indebita interferenza del potere giudiziario sul legislativo. Si tende a distinguere tra un fumus soggettivo, per modalità e tempi di esercizio dell’azione penale prescelti dagli uci giudiziari; e un fumus oggettivo, dovuto a l'incongruenza dell’ipotesi

accusatoria o del compendio probatorio che sostiene l’azione penale avviata (più frequente del soggettivo). Al criterio del fumus persecutionis si deve aggiungere, nel caso dell’autorizzazione all’arresto, la considerazione di un ulteriore interesse, che attiene alla funzionalità e all’indipendenza delle istituzioni parlamentari: l’interesse che non venga alterata l’integrità della composizione delle camere, come risultante dal voto cittadino. Lo scrutinio parlamentare deve essere in tal caso più rigoroso, essendo in pericolo sia l’integrità numerica, sia la composizione politica. Queste ragioni fondano la prassi dell’assoluta eccezionalità dell’accoglimento delle richieste di arresto. Le Camere hanno finora autorizzato l’arresto di parlamentari non condannati in via definitiva solo in pochi casi. Dalla IX legislatura al 2010 vi sono stati solo dinieghi di arresto. Le questioni più problematiche in materia di autorizzazione al provvedimento sono state quelle riferite all’autorizzazione all’impiego di intercettazioni. Sin dall’entrata in vigore del nuovo art. 68 comma 3 Cost, si osservò che le intercettazioni non avrebbero potuto più essere ecacemente utilizzate dai magistrati inquirenti, i quali quindi avrebbero dovuto rinunciare a una serie di strumenti per istruire l’accusa. In eetti, avrebbe poco senso richiedere un’autorizzazione preventiva alla Camera per sottoporre a intercettazione: l’interessato infatti tenderà a non usare quell’utenza. Tuttavia, proprio la delicatezza di questo strumento investigativo giustifica la scelta del legislatore costituzionale del 1993 a garanzia della funzione parlamentare, volta a impedire che l’ascolto di colloquio riservati da parte dell’autorità giudiziaria possa essere finalizzato a incidere sullo svolgimento del mandato. In questo senso, come identificato dalla Corte, è la direzione dell’atto di indagine a rilevare: se quest’ultimo è volto ad accedere alla sfera di comunicazione del parlamentare, l’intercettazione non autorizzata è illegittima, a prescindere dal fatto che il procedimento riguardi terzi o che le utenze sottoposte al controllo appartengano a terzi. Queste intercettazioni indirette possono essere casuali, ma potrebbero anche essere frutto di una strategia investigativa volta a controllare le utenze di soggetti che circondano il parlamentare.Alla luce di ciò, si spiega come mai la l. 140/2003 abbia previsto che l’obbligo di richiedere l’autorizzazione sussiste anche: a) Per l’acquisizione di tabulati che si riferiscano a utenze del parlamentare. I tabulati sono cosa diversa dalle intercettazioni, e l’art. 68 si riferisce solo a quest’ultime. La CC in tal senso ha ritenuto ragionevole l’interpretazione del legislatore ordinario, osservando che i tabulati potrebbero consentire non solo di rilevare dati estrinseci della conversazione, ma anche i movimenti dell’utente. b) Per l’utilizzo delle intercettazioni indirette (riguardanti il parlamentare, ma eettuate da utenze non intestate a lui). In tal senso, la CC ha censurato l’originaria previsione dell’art. 6 della l. 140/2003, laddove, richiedendo anche per queste intercettazioni un’autorizzazione, finiva per orire a figure non parlamentari uno scudo processuale ingiustificato. La Corte non ha però toccato l’articolo. Questa disposizione è stata oggetto di successive contestazioni