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“crisi della legge” - abbraccia inflazione legislativa, ovvero produzione di troppe leggi e scadimento qualità della legislazione e impoverimento ruolo della legge. Assume due significati: 1. crisi legata al superamento dello stato liberale borghese, in cui la legge era atto normativo per antonomasia, produttore di regole e limiti alle attività dei consociati. Legge si trasforma in un modello con caratteristiche diverse richieste da una società ormai pluralista, nella quale diventa strumento di realizzazione sociale. Perde centralità per l’inadeguatezza dell’intervento statale causato dagli squilibri derivati dalla globalizzazione.
- crisi come carenza di una ragione fondamentale, di un ordine che si ponga alla base della necessità della legge e che si traduce anche sulla mancanza di una propria normazione sulla normazione. Processi di decisione politica orientati a soddisfare interessi del nuovo potere economico che per la sua extraterritorialità rappresenta una minaccia per il potere istituzionale. La radice della nuova legge risiede nel garantire la stabilità della capacità decisionale in capo ai poteri istituzionali nazionali e sovranazionali per un controllo delle decisioni normative e per trovare un comune fondamento delle regole di una società pluralistica. C'è una terza interpretazione che riguarda la funzione legislativa: MANTENIMENTO E SVILUPPO DELLA COSTITUZIONE. Bisogna innanzitutto considerare che quello di legislazione è un concetto relativo e positivo, predeterminato e condizionato dalla costituzione. La legge infatti pone il diritto (legis positio) e allo stesso tempo è posta dalla Costituzione. Da essa si ricava la struttura della legislazione che è determinata dai momenti dei soggetti che esercitano questo potere il quale si esprime in atti con valore di legge. Dunque, la legislazione è un contenuto necessario ma non esclusivo della costituzione, ne identifica il nucleo sostanziale, nel senso che qualsiasi determinazione costituzionale deve tradursi, secondo kelsen, in un limite per la legislazione per il fatto che dalla costituzione si debba dedurre la struttura della legislazione. Se, infatti, la costituzione è una manifestazione istantanea, irripetibile, che si esprime attraverso la determinazione di forma di stato e di governo e nell’organizzazione del potere legislativo, essa per realizzarsi deve proseguire. Si identifica sia una forma di modificazione di essa, sia di mantenimento e sviluppo. In un ordinamento come quello italiano l’integrazione della costituzione avverrà su vari livelli con efficacia differenziata, senza nulla togliere all’ordinarietà necessaria per mantenimento e sviluppo di essa. In questa interpretazione si fa riferimento alla tesi formalistica per cui la funzione legislativa non debba essere necessariamente normativa e che può assumere qualsiasi contenuto non contrastante con la costituzione. Permette inoltre di cogliere un rapporto tra costituzione e legge, visto nel senso che i limiti della legge possono discendere solo dalla costituzione e nel senso che la legislazione, essendo sviluppo e mantenimento della costituzione, svolge un ruolo integrativo di essa. Quindi questo rapporto
vede la lege come subordinata alla costituzione e come rappresentazione in via ordinaria della sua integrazione. Leggi dette “rinforzate” - presentano elementi aggiuntivi e caratteristici. Tra esse ci sono per esempio le leggi riservate all’assemblea e l leggi di amnistia e inadulto. Questultia in base all’articolo 79 revisionato dalla legge costituzionale numero 1 del 1992 deve essere deliberata a maggioranza dei due terzi di ciascuna camera in ogni suo articolo e nella votazione finale, vengono inoltre dette rafforzatissime poiché per esse è richiesta, oltre ad una implicita riserva di assemblea, una maggioranza superiore di quella necessaria per le leggi costituzionali. Ai presentano inoltre come leggi a contenuto parzialmente vincolato, essendo prescritto che esse fissino il termine per la loro applicazione e che tale termine non sia anteriore alla presentazione del disegno di legge. La riforma del titolo V, parte seconda, della costituzione ha introdotto altre figure di leggi rinforzate, come ad esempio l’articolo 116 terzo comma prevede la possibilità di attribuire a determinate regioni una maggiore forma di autonomia in quelle materie che la costituzione attribuisce alla competenza concorrente di stato e regioni e quelle di competenza legislativa esclusiva dello stato. Questa attribuzione va stabilita con legge dello stato da approvare a maggioranza assoluta su iniziativa della regione interessata ed enti locali. Atra ipotesi di questo rafforzamento è data dall’articolo 11 secondo comma della legge costituzionale 3 del 2001 che, con riferimento alle leggi statali che intervengono in materia di competenza concorrente o quelle concernenti articolo 119, stabilisce che siano sottoposte il parere della commissione parlamentare per le questioni regionali, integrata da rappresentanti delle regioni e degli enti locali. Infine, la legge costituzionale 1 del 2012 ha introdotto il principio del pareggio di bilancio nella carta costituzionale, ovvero una legge che deve stabilire il contenuto ella legge di bilancio, norme fondamentali e criteri per assicurare equilibrio tra entrate e uscite. Le leggi “atipiche” - leggi vincolate ad essere meramente firmali o a competenza limitata. Ne fanno parte, per esempio, quelle di autorizzazione e approvazione, che presuppongono un atto il cui contenuto è fatto proprio della legge. Il dato quantitativo e qualitativo relativo a questi due tipi di legge da valenza all’indicazione costituzionale relativa alle leggi primarie, la quale va nel senso della specializzazione delle fonti secondo la qualità della materia sulla quale incidono.
- Gli atti normativi equiparati alle leggi ordinarie Introdotti dall’articolo 2 delle preleggi. Non sono sottoposti ad un regime di conformità con le norme di legge e si possono distinguere in base all’organo titolare della potestà di adottarli. Di regola la funzione
destinate ad esaurirsi una volta terminato il potere delegato con emanazione del decreto legislativo. Il decreto legislativo delegato: adottato dal governo ed emanato dal presidente della repubblica. La sua validità è subordinata a quella della legge di delegazione e al rispetto, oltre quello di ogni limite derivante da norme costituzionali, dei limiti fissati da questa legge. Riguardo quest’ultima affermazione si deve affermare che gli oggetti definiti non coincidono con un’intera materia, dovendosi piuttosto riferire ad ambiti più circoscritti su cui può essere esercitata la funzione legislativa del governo. Alcune disposizioni della legge si riferiscono alla potestà legislativa del governo. L'articolo 16 ha sottratto al controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti tutti gli atti aventi forza di legge del governo, cioè i decreti delegati e decreti-legge che vi erano assoggettati al pari di tutti i decreti del presidente della repubblica. Ciascuna camera può comunque chiedere la valutazione della corte riguardo le conseguenze finanziarie che deriverebbero dalla conversione di un decreto-legge in legge o dall’emanazione di decreto legislativo da parte del governo. Ogni delegazione è revocabile in qualunque tempo, esplicitamente tramite abrogazione della legge di delega o implicitamente mediante approvazione di leggi disciplinanti la materia delegata, prima che siano stati emanati i decreti legislativi. Né il governo potrebbe sovrapporre i suoi atti alle leggi formali sopraggiunte nel frattempo, salvo he legge di delegazione lo preveda espressamente. Quello delegato è un potere legislativo discrezionale e non libero nei fini per effetto della predeterminazione parlamentare dei principi e criteri. La costituzione non può partecipare insieme alla legge di delega a conferire il valore legislativo al decreto delegato. Il parametro di validità costituzionale di quest’ultimo non costituitob dalla sola costituzione ma anche dalla stessa legge di delegazione che, in base alla prima, opera il trasferimento di valore e può essere considerata norma sostanzialmente costituzionale. La legge delegante sarebbe dunque norma interposta tra previsione costituzionale dell’articolo 76 e il singolo decreto delegato, sicché la violazione di essa determina l’incostituzionalità del decreto per effetto dell’indiretta violazione degli articoli 77 e 76. La disposizione delegante pone dunque una norma sulla produzione autorizzata da una norma di ramgo superiore e in principi enunciati entrano a far parte dell disciplina della materia insieme alle norrme prodotte dal decreto delegato, mentre l’efficacia è subordinata all’entrata in vigore di quest’ultimo. La capacità condizionante della legge di delega nei confronti del decreto legislativo non significa che la prima sia sottratta al rispetto delle norme costituzionali. Eventuale anticostituzionalità di essa determina anche incostituzionalità del decreto. Corte costituzionale, per questo, ad avere cautela riguardo le leggi di delega. Il sindacato di
costituzionalità su di essa deve infatti essere svolto attraverso un confronto tra gli esiti di due processi: il primo concernente la norma delegante al fine di individuarne il contenuto sulla base dei principi e criteri, del contesto in cui si trovano, ragioni e finalità, il secondo concernente la norma delegata da interpretare nekl significato compatibile con i criteri direttivi della delega. Per individuare quando un decreto legislativo delegato abbia un vizio da eccesso di delega, quando fuoriesce dai confini delineati dalla legge di delega, occorre analizzare criteri e principi diretti di essa tenendo conto della ratio; quindi, del contesto normativo in cui sono inseriti e alle loro finalità. In questo processo i principi e limiti posti dal delegante rappresentano base e limite delle norme delegate e strumenti per interpretazione della portata di essi. È soltanto il limite minimo ed essenziale della legge di delegazione che rappresenta parametro di validità dei decreti delegati, mentre qualsiasi limite ulteriore potrebbe essere considerato irrilevante. Questi limiti ulteriori, sulla base dell0appartenenza della potestà legislativa delle camere e del nesso tra legge e atto governativo, si devono considerare ammissibili, rilevanti e costituenti parametro di giudizio costituzionale sull’eccesso di delega i limiti ulteriori. Questo contenuto “ulteriore” va distinto a sua volta in quello “delegante” e “dispositivo diretto non delegante” e infatti possibile che la legge delega contenga anche disposizioni regolanti direttamente la materia alla quale la delega si riferisce. In tal caso l’atto assume duplice figura: è legge ma anche legge di delega. Attività legislativa delegata del governo incontra però dei vincoli. Innanzitutto, i decreti devono essere emanati dal presidente della repubblica e denominati “decreti legislativi” e con indicazione della legge di delegazione nel preambolo, della deliberazione del Consiglio dei ministri e adempimenti del procedimento prescritti dalla legge di delegazione. Nel caso in cui mancassero o riconosciuto come regolamento in delegificazione oppure illegittimo. Emanazione decreto entro un termine fissato da legge di delegazione; testo del decreto dato al presidente per emanazione almeno venti giorni prima della scadenza. Dove il termine previsto per la delega ecceda due anni, il governo è tenuto a richiedere oil parere delle camere sugli schemi dei decreti delegati, parere che deve essere espresso entro sessanta giorni indicando le eventuali disposizioni non ritenute corrispondenti alle direttive della legge di delegazione. Il governo, nei 30 giorni successivi, ritrasmette i testi alle commissioni per il parere definitivo da esprimere entro trenta giorni. È inoltre possibile l’esercizio frazionato della delega= se l delega si riferisce ad una pluralità di soggetti distinti suscettibili di separata disciplina, il governo può esercitarla mediante più atti successivi. Al governo garantito di adottare decreti correttivi e integrativi del decreto legislativo delegato, detto principale, già adottato. Per questo sono stabiliti due termini diversi per l’esercizio della delega: il primo per adozione del decreto principale e il secondo per quelli
per cui sia evidente l’assenza di casi straordinari di necessità o urgenza o quando vizio di costituzionalità sia grave.
- un secondo controllo sull’esistenza dei presupposti del secondo comma dell’articolo 77, è quello parlamentare in sede di conversione. Concretizza nella procedura di conversione parlamentare in cui le camere verifica ano se sussistano i requisiti di necessità e urgenza. I disegni legge di conversione sono assegnati ai sensi dell’articolo 96-bis del regolamento della camera alle Commissioni competenti e al Comitato per la legislazione, il quale ha 5 giorni per esprimere un parere alle commissioni. Può inoltre proporre la soppressione delle disposizioni del decreto che violino regola di specificità e limiti di contenuto. La commissione a cui è assegnato il disegno legge può richiedere al governo integrazioni riguardo presupposti del decreto. Entro il quinto giorno dalla trasmissione del disegno legge di conversione alla camera, un presidente di un gruppo o 20 deputati devono presentare questione pregiudiziale relativa al contenuto del disegno e del decreto-legge ad esso collegato. La deliberazione su questa questione è posta all’ordine del giorno entro il settimo giorno dall’annuncio all’assemblea. Il disegno di legge di conversione è posto al primo punto dell’ordine del giorno delle sedute della commissione a cui è assegnato, la quale deve riferire all’assemblea entro 15 giorni, trascorsi i quali il disegno è posto all’ordine del giorno dell’assemblea. Il regolamento del senato prevede il deferimento del disegno di legge di conversione alla commissione competente quella di affari costituzionali, la quale trasmette il proprio parere a quella competente entro 5 giorni. Ciò permette di mantenere un filtro di costituzionalità poiché la commissione Affari non esamina solamente i presupposti costituzionali di urgenza, ma anche quelli decretati dalla normativa vigente. Se la commissione d’affari esprime parere contrario, presidente del senato porta il parare al voto dell'assemblea entro cinque giorni. Anche il parere favorevole sottoposto all’assemblea se entro il sesto giorno successivo alla sua espressione un decimo dei componenti del senato ne fa richiesta. Assemblea decide con votazione nominale mediante scrutinio simultaneo. Se stabilisce la mancata sussistenza dei presupposti dell’art 77 o requisiti della norma vigente, il disegno legge della conversione si considera respinto. Se deliberazione riguarda solamente parti delle disposizioni del decreto, gli effetti si producono limitatamente a quelle parti o disposizioni che si intendono soppresse. Si parla di insussistenza parziale dei requisiti, che comporta soppressione limitata dalle parti o disposizioni interessate, come fosse emanato emendamento soppressivo di quelle sezioni. In passato previsto controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti sugli atti del governo con forza di legge che però oggi non è più previsto. Il ricorso al decreto-legge deve mantenersi nei limiti di eccezionalità-straordinarietà, che rappresentano condizione di validità. La mancanza porta ad invalidità del decreto e della
legge di conversione, quindi vizio di legittimità costituzionale del decreto e vizio in procedendo della stessa legge. Inizialmente i decreti convertiti in legge erano assorbiti dalla legge di conversione e, prima della conversione, non poteva essere compiuto alcun controllo di validità, ma con la legge del 1995 si pone la sindacabilità in ogni tempo dei decreti-legge con riferimento al presupposto di necessità e urgenza. Infatti, essendo evidente la mancanza dei presupposti, allora può essere rilevata in ogni momento. Solo nel 2007 la corte ha dichiarato incostituzionalità di un decreto per i suoi evidenti vizi di legittimità. A tal fine la corte ha fatto leva sulla disomogeneità del decreto, la quale non si traduce in un vizio di costituzionalità dello stesso, ma in un sintomo dell’evidente mancanza di presupposti, riscontrabile quando atto governativo non risulti provvisto di presupposti tali da supportare le singole part tra loro irrelate o non sia espressione di esigenze necessarie e urgenti. Costituzionalmente illegittimo non è stato considerato l’atto del decreto ma la norma contenuta nell’atto estranea alla straordinaria necessità e urgenza. La corte ha dovuto limitare anche la reiterazione dei decreti-legge, prassi consistente nell’adozione da parte del governo, a fronte di mancata conversione, di un nuovo decreto- legge che riproduce il contenuto di quello precedente prorogandone la disciplina violando la provvisorietà imposta ai decreti. In questo cado l’articolo 15 della legge del 1988 vieta solo la rinnovazione delle disposizioni dei decreti dei quali sia negata la conversione in legge con voto contrario di una delle camere. In altri casi il governo potrebbe rinnovare le disposizioni di decreto-legge non convertito. La corte condanna la prassi della reiterazione, considerandola in violazione dell’articolo 77 perchè altera la natura provvisoria del decreto, superando il termine invalicabile previsto dalla costituzione per conversione in legge, toglie carattere straordinario dei requisiti, poiché la reiterazione va a prolungare nel tempo il richiamo ai motivi già posti a fondamento del primo decreto. Attenua inoltre la sanzione della perdita retroattiva di efficacia di un decreto non convertito. La corte ha anche stabilito due condizioni affinché la reiterazione possa essere considerata legittima: 1. diversità sostanziale dei contenuti normativi 2. presupposti giustificativi nuovi e sopravvenuti di natura straordinaria. Inoltre, la sentenza del 1996 fa salvi decreti già convertiti in legge o che alla data decisione erano già in corso di conversione, affermando che il sindacato della corte sulla reiterazione dei decreti debba intervenire pria della conversione e escludendo che il vizio in procedendo del decreto illegittimamente reiterato si trasmetta alla legge di conversione. La caratteristica dei decreti-legge, riguardo il suo contenuto, non è l’individualità o la concretezza tipica del provvedere, quanto l’omogeneità sostanziale dell’oggetto su cui devono vertere, dunque la puntualità. Sono dotati di un vincolo di contenuto, attinente alla matrice originaria che deve ispirarne le disposizioni, pena illegittimità del decreto. In questo ambito la corte è intervenuta con la legge del 2012 in cui si afferma che “l’articolo 15 della legge del 23 agosto 1988, dove prescrive che il contenuto del decreto-legge debba essere
normativo primario di per sé a competenza generale che subisce eccezioni o sottrazioni di competenza normativa insuscettibile di estensione analogica. Non è più riducibile alle disposizioni dell’articolo 77 e dunque non considerabile un tipo unitario di atto normativo, ma si devono annoverare due tipi di decreti-legge, che si differenziano sulla base dell’efficacia vincolante dei limiti sanciti dalla legge 400 che non siano espressivi di limiti impliciti nel sistema costituzionale: 1. ordinario, relativa necessità, può accadere che la legge ordinaria stabilisca limiti ulteriori di legittimità purché non in contrasto con la costituzione; 2. straordinario, adottato nei casi di necessità assoluta e negata efficacia vincolante. 9.3. Altri atti legislativi del governo
- Atti del governo in caso di guerra: questo si basano sulle leggi con cui le camere, intervenuta la deliberazione e la conseguente dichiarazione dello stato di guerra, gli abbiano conferito i poteri necessari dall’articolo 78 della costituzione. La guerra a cui si riferiva l'Assemblea costituente rappresenta un concetto obsoleto. Le forme di aggressione determinano ai sensi dell’ordinamento dell'ONU il diritto naturale di autotutela degli stati membri sia in caso di invasione territoriale, sia bombardamento, sia blocco dei porti. La dottrina tende ad assimilare tali atti ai decreti delegati, intendendo conferimento dei poteri legislativi da parte del parlamento come delegazioni. Altri sostengono che sono assimilabili ai decreti-legge e che si fondino sulla norma stabilita dall’articolo 77. Lo stato di guerra legittima la sospensione delle garanzie dei diritti e delle libertà. Un'altra dottrina stabilisce che la deliberazione di questo stato deve avvenire in forme non legislative e ciò basterebbe ad escludere il riferimento ad una possibile legge delegante
- decreti di attuazione degli statuti speciali: attuazione spetta al governo sulla base di una competenza attribuitagli da disposizioni di rango costituzionale. Queste norme sono considerate appartenenti ad una competenza riservata oppure come fonti atipiche o a procedimento rinforzato. La potestà legislativa di attuazione è governativa e si realizza tramite procedimento che nel quale è previsto il parere di commissioni paritetiche statali- regionali. ha inoltre carattere permanente. la sfera di competenza di questi decreti è segnata dalle fattispecie previste dalle norme degli statuti. Dunque, i decreti di attuazione, pur essendo atti legislativi assimilati a legge, non sono idonei ad abrogare modificare o derogare leggi e atti a queste equiparati se non nella materia di propria competenza. Sono stati inoltre dichiarati sindacabili dalla corte e possono, alcuni, essere parametro di legittimità nel giudizio costituzionale. Possono, da un lato, prescindere da collegamenti con le disposizioni statuarie di cui costituiscono attuazione, dall’altra leggi regionali e statali che non presentino particolare qualificazione formale e sostanziale non sono idonee a modificare le disposizioni di questi decreti. La modifica dello statutoo sostituzione con un altro non causano invalidità o inefficacia delle norme di attuazione del precedente, sempre che non contrastino con quelle del nuovo o riguardino disposizioni statuarie che non sono incluse nel nuovo e quindi abrogate dalla disciplina della materia.
- Il referendum abrogativo Istituto della democrazia diretta attraverso il quale il corpo elettorale è chiamato, su iniziativa di 500mila elettori o 5 consigli regionali, a deliberare su abrogazione totale o parziale di legge o atto con valore di legge. Partecipano tutti i cittadini chiamati ad eleggere la Camera dei deputati ed è necessario il raggiungimento di un doppio quorum: per la validità della consultazione è necessaria la maggioranza degli aventi diritto, per la deliberazione è necessaria la maggioranza dei voti validamente espressi. L'articolo 75 introduce modalità di attuazione del referendum, che tutela anche altri referendum oltre quello abrogativo e ha permesso l’istituzione di un ufficio centrale per il referendum presso la corte di cassazione con il compito di controllare la regolarità e legittimità delle richieste. Ad esso spetta controllo conformità di queste richieste alle norme della legge 352 del 1970 e la verifica se il numero delle firme valide raggiunga o meno il minimo di 500mila. Spetta poi al presidente della repubblica dichiarare tramite decreto l’avvenuta abrogazione referendaria, che fa propria la prescrizione risultante dal referendum che abbia avuto esito positivo, disponendo esplicitamente l’abrogazione. Ci sono limiti di competenza esposti nell’articolo 75 della costituzione che sono già radicalmente scolpiti nell’attitudine del referendum ad abrogare semplicemente. Non è ammesso referendum per leggi tributarie e di bilancio, di amnistia e di adulto, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali. Questo elenco soggetto ad interpretazione estensiva così da includere anche leggi di esecuzione trattati internazionali. Il referendum abrogativo è una fonte del diritto e con “abrogare” si intende disporre diversamente. Qualora, infatti, il parlamento non si attivi subito dopo l’abrogazione referendaria, il vuoto generato sarà colpato dai giudici. Si determinerà automaticamente una normativa di risulta, data dalla fusione del referendum e disciplina legislativa residua. L'uso normale di esso deve essere determinato da una situazione non ordinaria ma sopraordinaria, dunque non normale ma eccezionale. Ci sono delle somiglianze con il decreto-legge, in quanto sia il governo che il corpo elettorale potrebbero sostituirsi solo eccezionalmente al parlamento nella sua funzione legislativa. È infatti il parlamento che dovrebbe far fronte a situazioni di normalità attraverso l’esercizio della funzione legislativa. Per il decreto il presupposto di straordinarietà è condizione di validità e la sanzione è giuridica, mentre per il referendum è condizione per l’innesto dell’istituto, considerato come manifestazione normativa immediata e diretta della volontà popolare nell’ordinamento democratico e la sanzione è politica. Mancanza del presupposto significa abuso del ricordo ad esso, come uso disordinato dello strumento referendario. A partire da anni ‘80 c’è stato un uso molto frequente dello strumento referendario, che ha condotto ad una crisi di legittimazione perché dal 1995 ad oggi solo in un’occasione si è raggiunto il quorum di validità. L'uso eccessivo ha dunque indebolito la sua
indicare principio abrogativo. Poiché la puntualità è complementare all’eccezionalità dell’uso e della puntualità dell’oggetto. Il progressivo ampliamento dei limiti posti all’esperibilità del mezzo referendario si è risolto in un’operazione di riduzione della capacità operativa dello stesso sul versante della sua forza attiva e in un ridimensionamento della sua equiparazione a fonti primarie. A ciò è accompagnato il riconoscimento di una forza super legislativa sul lato passivo, avendo la Corte costituzionale riconosciuto al referendum abrogativo l’attitudine ad esprimere nei confronti della legge ordinaria un vincolo consistente nel divieto di modificare la disciplina residua. La corte ha dunque sottolineato la natura del referendum come atto-fonte dell’ordinamento, che comporta che esso manifesta una volontà definitiva e irrepetibile. Ne consegue che l’abrogazione tramite referendu di una disciplina legislativa non consentirebbe al legislatore la scelta di far rivivere la normativa ivi contenuta. Affermandosi una permanente scissione tra vis attiva (potere del popolo di abrogare una legge) e vis passiva (resistenza all’abrogazione rispetto a future leggi parlamentari), la seconda è limitata alla sola ipotesi che la legge posteriore riproduca la normativa già abrogata dal popolo, ponendo come nulla la deliberazione popolare. Il legislatore che voglia intervenire sul tessuto normativo inciso sul referendum può farlo sia adottando legge che colmasse il vuoto normati provocato da abrogazione, sia modificando norma immediatamente conseguente ad un’abrogazione referendaria parziale. La giurisprudenza permette la sospensione dell’efficacia abrogativa del referendum. L'articolo 37 della lege 352 del 1970 stabilisce che, nel decreto in cui è dichiarata abrogazione, il presidente della repubblica, su proposta del ministro interessato, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, possa posticipare l’entrata in vigore di abrogazione per un termine non superiore a 60 giorni dalla data della pubblicazione. Ciò dimostra che il decreto presidenziale abbia natura normativa e para legislativa, introdotto allo scopo di eliminare vuoti nell’ordinamento derivanti da abrogazione popolare.
- Fonti a competenza costituzionalmente riservata e altri atti normativi problematicamente rientranti Autonomia organi costituzionali, intesa come potestà normativa diversa da quella dello stato, si fonda sull’assunto che la disciplina di tuto quanto riguarda l’organizzazione e il funzionamento di tali organismi dovrebbe essere rilasciato alla libera determinazione degli stessi, salve norme costituzionali.
- Regolamenti parlamentari: considerati dalla costituzione come distinti atti delle due camere, stabilendo per la loro adozione la maggioranza assoluta. Si è discusso, specialmente in epoca statutaria, circa la sua inquadrabilità nel sistema delle fonti. Sulla base del fatto che lo statuto albertino considerasse interno il regolamento di Camera e Senato, si affermò la tesi che considerava le norme dei regolamenti prive di giuridica rilevanza dell’ordinamento generale dello stato. Con l’entrata in vigore della Costituzione nel 1948 c’è un mutamento di
prospettiva; infatti, l’articolo 64 non riproduce la qualificazione dei regolamenti e non rilascia alle camere la definizione delle modalità di approvazione di essi, stabilendo che ciascuna adatti il proprio regolamento a maggioranza assoluta. Inoltre, introdotto obbligo di pubblicazione nella gazzetta ufficiale e bisogna tener conto che è l’articolo 72 della costituzione a a definire l’ambito principale di applicazione, prevedendo che ogni disegno di legge presentato da una camera è, secondo le norme del suo regolamento, esaminato da commissione e da camera che l’approva articolo per articolo con valutazione finale. Spetta inoltre al regolamento disciplinare il processo di formazione della legge e all’interno di essi non mancano riferimenti a norme che riguardano altri soggetti che non siano le camere o che sono suscettibili di essere applicate sia da organi parlamentari sia da giudici comuni, per questo la tesi che tendeva a negare la valenza dei regolamenti del senato e delle camere come fonti dell’ordinamento, viene considerata superata. Si ritiene che le disposizioni costituzionali, attraverso il rinvio ai regolamenti, fondino una riserva di competenza, in ragione della quale, in materia di disciplina del procedimento legislativo e di organizzazione e funzionamento delle camere, non si faccia ricorso all’intervento di fonti diverse. Essendo costituzione rigida fa sì che la riserva non possa essere infranta dall’intervento di una fonte diversa. Sulla base di ciò ai regolamenti parlamentari va riconosciuta una condizione di primarietà propria degli Atti legislativi che si afferma con la subordinazione alle sole norme costituzionali. La costituzione ha escluso che le norme dei regolamenti possano divenire oggetto di questione di legittimità costituzionale. In particolare, giudice costituzionale ha assunto questa posizione con la legge del 1985 numero 154 in cui ha escluso la sindacabilità dei regolamenti senza risolvere la questione relativa alla loro forza e la sentenza 120 del 2014 ha affermato che, ponendo la costituzione legge e atti che possono regolare ciò che rientra nella competenza della legge stessa, non consente di includere tra essi i regolamenti. Dubbia è inoltre riconducibilità dei regolamenti parlamentari nel novero degli atti legislativi le cui norme siano suscettibili ad abrogazione tramite referendum abrogativo, sia perchè mancata proposizione di referendum su queste norme ha impedito pronunce del giudice di ammissibilità, sia perché le ragioni addotte a sostegno dell’esclusione non sono irresistibili.
- Regolamenti della Corte costituzionale: espressione dell’autonomia normativa di un organo supremo, che non trovano il suo fondamento nella costituzione. È infatti la legge ordinaria indicata all’interno della costituzione che riguarda il funzionamento della corte a prescrivere che essa possa disciplinare esercizio delle sue funzioni con regolamento approvato a maggioranza dei suoi componenti e che può stabilire nel regolamento norme integrative. Risulta l’obbligo di pubblicazione. Disciplina il funzionamento e organizzazione dell’organo costituzionale e le norme incluse in essi hanno efficacia esterna, investendo situazioni soggettive di soggetti e organi che partecipano al processo costituzionale. La differenza con i regolamenti parlamentari risiede nel fatto che il fondamento dei regolamenti della corte si rinviene in una legge ordinaria. Tra le tesi appare preferibile quella secondo la quale il fondamento della potestà regolamentare della corte si debba ritrovare nella posizione
altre fonti la competenza per la normazione di certi settori. Ma in questo caso non ci sono ostacoli, per la mancanza di fondamento costituzionale, ad una riappropriazione
- Decreti presidenziali recettizi: atto normativo collocabile al livello primario. Un esempio è la dichiarazione dell’avvenuta abrogazione, sia perché l’abrogazione ha effetto a decorrere dal giorno successivo a quello della pubblicazione del decreto della gazzetta ufficiale, sia perché il presidente può ritardare l’entrata in vigore di 60 giorni dopo la pubblicazione. Di norma la recezione avviene attraverso lo strumento ellittico dell’ordine di esecuzione contenuto o nella legge di autorizzazione alla ratifica del trattato, oppure nel decreto presidenziale di ratifica. L'atto fonte che opera la recezione ha nel primo caso valore legislativo-primario e il secondo normativo-secondario. Se si ammette che, superando l’ipotesi in cui norme del trattato incidano sulla legislazione o normazione primaria vigente, sia sufficiente il decreto presidenziale di ratifica e non necessaria la legge di esecuzione, tale decreto non potrà assumere valore para legislativo.
- Ordinanze di necessità e urgenza: casi a limite tra legge e provvedimento. Atti di autorità amministrative adottabili in caso di necessità e urgenza per materie e fini indicati dalla legge, che si differenzierebbero da altri atti amministrativi perché il loro contenuto non è stabilito da una previa norma ma discrezionalmente determinabile. Pur potendo incidere derogativamente o sospensivamente sulla legislazione in vigore in quanto si sostanziano in provvedimenti indispensabili per la tutela dell’odine e della sicurezza pubblica. Il potere di ordinanza prefettizio non può incidere sui diritti o materie riservate alla legge ma possono incidere sulla legislazione non riservata e manifestare valore legislativo se si nega la completa identificazione di riserva di legge e principio di legalità sostanziale e se si mettono ordinanze prefettizie in materia di riserva di legge. Il provvedere in deroga o in sospensione della legge e l’incidere su di essa non comporta innovazione legislativa. Queste ordinanze da non annoverare in fonti perché non modificherebbero alcuna norma esistente ma provvederebbero alla situazione concreta a cui occorre fare fronte. In senso contrario il limite dei principi generali del diritto richiamato per queste ordinanze caratterizzava la legislazione regionale e non impediva di qualificarla come espressiva di potestà legislativa. La giurisprudenza costituzionale ha richiamato una differenza tra “atti necessitati”, emessi in attuazione di norme legislative che ne prefissano il contenuto, e “ordinanze necessitate”, emesse nell’esplicazione di poteri solo genericamente prefigurati dalle norme che li attribuiscono e quindi suscettibili di assumere vario contenuto, pongono maggiore attenzione sul quid e sul quomodo dell’adozione del provvedimento. Il potere di ordinanza è legittimo solo se circoscritto nell’oggetto e tale da derogare a settori di normazione che non siano richiamati in termini generici e tale legittimità comporta ammettere la loro potenzialità para legislativa. Per questo è necessario distinguere: sotto il punto di vista formale le ordinanze sono considerate atti amministrativi che devono rispettarne le condizioni (forma scritta, motivazione adeguata anche riguardo al presupposto, comunicazione e pubblicazione), sotto quello strutturale si rinviene i caratteri dell’atto normativo, che pone prescrizioni ripetibili e incide su quelle già
considerate normative, dunque non dovrebbero essere ridotte ad atti amministrativi per ridurne il valore legislativo.
- Ordinanze cosiddette legislative: essere adottate dal ministro dell'interno, prefetti e autorità militari sul presupposto di dichiarazione di stato di emergenza. Possono agire, come le precedenti, in deroga alle leggi vigenti.
- bandi militari: hanno valore di legge della zona limitatamente alle materie attinenti alla legge e alla procedura militare di guerra. Applicazione limitata sotto il punto di vista temporale alla dichiarazione di stato di guerra, spaziale alle one delle operazioni militari e materiale. È riconisciuto0 il valore derogatorio nei confronti delle leggi di tali atti. Con la pandemia è stato più vo0lte dichiarato stato di emergenza nazionale sono stati emanati decreti-legge che hanno affidato al presidente del consiglio il potere di adottare tramite atti propri detti D.P.C.M. provvedimenti derogatori di norme legislative ordinarie e limitative di diritti fondamentali previsti dalla costituzione. Hanno natura monocratica, non c’è soggezione a forme di controllo costituzionale preventive e necesarie e successive ed eventuali. Ciò ha portato a critiche. Pur essendo fonti con incidenza sul livello costituzionale, la loro formazione e effetti sono regolati da una fonte primaria. Il d.l. n. 6/2020, per la sua genericità, è stato interpretato da parte della dottrina come una possibile delega in bianco al Presidente del Consiglio, autorizzandolo ad adottare qualsiasi misura di contenimento legata all’emergenza sanitaria. Nonostante i d.p.c.m. abbiano natura temporanea (50 giorni, art. 1, 1° c., d.l. n. 19/2020) e debbano rispettare i principi di adeguatezza e proporzionalità (art. 1, 2° c., d.l. n. 19/2020), e siano soggetti al sindacato di legalità dei giudici comuni, si è ritenuta possibile la violazione della riserva di legge relativa dell’art. 16 Cost. Un aspetto controverso riguarda la marginalizzazione del Parlamento, poiché l’art. 2, 5° c., d.l. n. 19/2020 prevedeva solo comunicazione entro il giorno successivo alla pubblicazione dei d.p.c.m. e relazione quindicinale del Presidente del Consiglio o ministro delegato. La legge di conversione 1. n. 35/2020 ha parzialmente mitigato questa criticità, imponendo illustrazione preventiva dei provvedimenti alle Camere, salvo casi di urgenza.la Corte costituzionale (sent. n. 198/2021) ha rigettato le censure, affermando che la disciplina emergenziale non conferisce potestà legislativa al Presidente del Consiglio, ma autorizza solo l’esecuzione delle misure tipiche previste. -Contratti collettivi di lavoro. La costituzione mne stabilisce efficacia e stipulazione erg omnes a due condizioni: sindacati contraenti ottenuto la personalità giuridica mediante registrazione (ottenuta se hanno statuto che sancisca ordinamento interno a base democratica); stipulazione affidata a rappresentanza unitaria composta in modo proporzionale in base gli iscritti ai sindacati stipulanti. Questi contratti non si collocano a livello primario perché non è stata data attuazione all'articolo 39 della costituzione in quanto non è volontà dei sindacati di evitare il controllo sulla loro organizzazione interna. Unici contratti che possono essere stipulati sono quelli di diritto comune con efficacia limitata agli iscritti alle
Infine, il discorso si estende al diritto extralegislativo e all’autonomia privata, comprendendo le regole sociali, i codici etici, deontologici o di autoregolazione, e gli statuti e regolamenti di associazioni o ordini professionali. Queste norme, pur non rientrando formalmente nelle fonti giuridiche statali, acquistano rilevanza giuridica se applicate da amministrazioni o giudici, confermando che non è possibile costruire un sistema chiuso di fonti. In alcuni casi, tali regole possono assumere efficacia anche nello spazio transnazionale, dove ordinamenti statali o internazionali le recepiscono come forme di diritto debole o sussidiario, oppure le subiscono nell’interpretazione e applicazione delle proprie norme.
- Statuti e leggi regionali Sulla base dell’articolo 123 della Costituzione lo statuto delle Regioni di diritto comune è deliberato dal consiglio regionale a maggioranza assoluta dei componenti. Il governo può proporre questione di legittimità dello statuto alla Corte costituzionale entro 30 giorni dalla pubblicazione, che può essere accompagnato da un controllo politico tramite sottoposizione a referendum popolare se richiesto entro 6 mesi da pubblicazione da 1/50deglin elettori della regione o 1/5 componenti del consiglio regionale. Lo statuto sottoposto a referendum non è promulgato se non approvato dalla maggioranza dei voti validi. La nuova formulazione dell’articolo 123 della Costituzione non prevee che lo statuto debba essere approvato con legge della repubblica; dunque, ha natura di atto regionale Gli statuti regionali non vanno considerati come carte costituzionali, ma come fonti regionali specifiche, caratterizzate da una “competenza riservata e specializzata”, ossia statuti di autonomia (come evidenziato dalle sentenze n. 372, 378 e 379 del 2004). Lo statuto si distingue nettamente dalla legge regionale per il suo tipo e per il procedimento di approvazione. L’adozione dello statuto richiede una maggioranza assoluta del consiglio regionale, una duplice deliberazione a distanza di almeno due mesi e la possibilità che una frazione del corpo elettorale o una minoranza consiliare lo sottoponga a referendum. Queste differenze procedurali si accompagnano anche a un contenuto necessario e in parte riservato, stabilito dall’art. 123 della Costituzione. L’ultima modifica, introdotta dalla legge costituzionale n. 3/2001, attribuisce allo statuto la disciplina del Consiglio delle autonomie locali. In tale ambito, si può affermare una forma di superiorità o competenza esclusiva dello statuto rispetto alla legge regionale (già prevista dall’art. 8 della legge n. 62/1953). Tuttavia, questa “superiorità” riguarda esclusivamente i contenuti necessari dello statuto, cioè quelli previsti dall’art. 123 Cost.: lo statuto deve definire la forma di governo e i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento della Regione, regolare l’esercizio dell’iniziativa legislativa e del referendum su leggi e provvedimenti amministrativi, disciplinare la pubblicazione di leggi e regolamenti regionali e il Consiglio delle autonomie locali. L’art. 122 Cost., nella nuova formulazione, prevede che il Presidente della Giunta regionale sia eletto a suffragio universale e diretto, salvo diversa disposizione statuale. Ritenendo lo statuto vincolante per l’intera legislazione regionale, si rischierebbe una
violazione dell’art. 117 Cost., che distingue tra materie di competenza esclusiva dello Stato, materie di legislazione concorrente e materie di potestà legislativa esclusiva regionale. Quindi, tra statuto e legge regionale esiste una distinzione di competenze, non una gerarchia generale. La Corte costituzionale, nella sentenza n. 2/2004, ha ribadito che accanto ai contenuti necessari degli statuti regionali possono coesistere altri di natura ricognitiva (sulle funzioni e compiti della Regione) o indicare priorità politiche o legislative. Sulla loro efficacia giuridica si può discutere (cfr. sent. n. 171/1999). Le sentenze nn. 372, 378 e 379 del 2004 precisano che le enunciazioni statutarie aventi carattere programmatico o di principio, che eccedono la sfera di attribuzione regionale, non hanno efficacia normativa e non violano né le competenze statali né attribuiscono poteri alle Regioni. Tali disposizioni hanno una funzione culturale o politica, ma non normativa, rappresentando convinzioni o sensibilità della comunità regionale al momento dell’approvazione dello statuto. Il rapporto tra statuto regionale e legislazione statale non può essere letto in termini gerarchici. In questa direzione va anche la nuova formulazione dell’art. 123, primo comma, della Costituzione, secondo cui gli statuti devono essere “in armonia con la Costituzione” e non più anche “con le leggi della Repubblica”, come previsto nella versione precedente. La Corte costituzionale ha chiarito che gli statuti non solo devono rispettare ogni disposizione della Costituzione, come tutte le norme dell’ordinamento, ma anche il suo “spirito”, in nome della necessaria armonia costituzionale (sent. n. 304/2002). Tale orientamento è stato ribadito nella sent. n. 196/2003, affermando che gli statuti devono essere in armonia con tutti i precetti e principi ricavabili dalla Costituzione. Le disposizioni statutarie rappresentano espressione dell’autonomia regionale, esercitata in una sfera di competenza riservata. Sebbene la potestà statutaria sia vincolata nei limiti dell’art. 123 Cost., si colloca in un ambito proprio delle Regioni, per cui lo statuto non è riducibile a uno schema gerarchico in cui possa affermarsi la superiorità della legge statale. Anche la superiorità dello statuto rispetto alla legge regionale non è pienamente ricostruibile in termini gerarchici, ma risulta limitata ai soli contenuti necessari fissati dall’art. 123 Cost. Ciò non toglie che, per tali contenuti necessari, le disposizioni statutarie costituiscano un limite alla potestà legislativa regionale, la cui violazione si traduce indirettamente in violazione della Costituzione. In questo senso, le norme statutarie fungono da norme interposte tra la Costituzione (art. 123) e le leggi regionali. Diversa è la disciplina degli statuti delle Regioni a autonomia differenziata (o speciale), i quali sono adottati mediante legge costituzionale. Tuttavia, a differenza di quanto previsto dall’art. 138 Cost. per le revisioni costituzionali ordinarie, la legge costituzionale n. 2/ stabilisce, per la modifica di tali statuti, la consultazione della Regione interessata e l’esclusione del referendum costituzionale nazionale. Il nuovo art. 116 Cost., come integralmente sostituito dall’art. 2 della legge costituzionale n. 3/2001, conferma l’attribuzione di forme e condizioni particolari di autonomia alle Regioni già a statuto speciale. La norma transitoria contenuta nell’art. 10 della stessa legge costituzionale prevede
