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DIRITTO PUBBLICO II
Costituzione : documento in cui si trovano le regole essenziali della nostra forma di governo. Le Costituzioni nascono come strumenti che limitano il potere. Nell’Inghilterra del 1200, la Magna Charta (che non è una vera costituzione) pone per la prima volta un limite al potere del sovrano. Con l’andare dei secoli, le funzioni principali dello Stato vanno consolidandosi e si conferma l’idea, con la teoria della suddivisione dei poteri , che ci siano più organi addetti a varie funzioni. Dichiarazione dei diritti dell’uomo e del cittadino - Riv. francese:
- > art. 16 : “ Le società in cui la garanzia dei diritti non è assicurata, né la separazione dei poteri stabilita, non hanno costituzione ”. Una Costituzione , se è tale, deve contenere norme che devono tutelare i diritti e norme che organizzano i rapporti tra i poteri. La Costituzione italiana, dopo i principi fondamentali (art. 1 - 12), contiene una serie di articoli dedicati ai “Diritti e doveri dei cittadini” (art. 13 - 54) e altri all’organizzazione dello Stato (art. 55 - 139). Non ci si può solo limitare alle norme scritte , perché le costituzioni non possono disciplinare tutte le relazioni che si possono verificare nei rapporti tra gli ordini dello Stato; largo spazio va dedicato qualche volta a fonti che non sono di livello costituzionale , ma si trovano es. in provvedimenti legislativi (es. 400, ’88: disciplina l’organo governo del Consiglio dei Ministri), anzi sul governo le norme costituzionali dicono pochissimo , per il timore dei padri costituenti che il governo fosse troppo centrale sul sistema. Ma ci stanno anche i comportamenti, regole non scritte, le consuetudini. Esse richiedono che vi sia un comportamento costante e la convinzione di adempiere a un obbligo giuridico. Ci sono almeno un paio di sentenze della Corte costituzionale che menzionano le consuetudini. Convenzioni costituzionali : accordi tra i vertici dei poteri che si stabilizzano nel tempo e potrebbero dare vita ad una consuetudine (es. caso dell’impedimento del presidente della repubblica, anni ’60, caso unico, se avvenisse un’altra volta e si attuasse la stessa modalità si parla di consuetudine); poi nel diritto costituzionale ci sono atti di correttezza istituzionale e di galateo. I costituenti hanno scelto per l’Italia la forma parlamentare. IL PARLAMENTO : art. 55 - 82 Costituzione O rgano che in tutti gli ordinamenti costituzionali si occupa dell’esercizio della funzione LEGISLATIVA , che consiste nell’approvare non tutte le norme giuridiche, ma quelle che si trovano nel più alto ordinamento, che sono le leggi = atti approvati dal parlamento che fanno diritto. La funzione legislativa è esercitata dai rappresentanti del popolo, con dei limiti. Altra funzione è quella di incidere nel rapporto fiduciario per il governo (dare / togliere la fiducia al governo, oppure risoluzioni o mozioni riguardo certi temi).
3 principi : **1) bicamerale
- di continuità
- autonomia Ci sono moltissimi Stati** (maggioranza numerica) che hanno parlamenti mono-camerali (1 sola assemblea). Altro dato che emerge dall’esperienza comparata è che tutti gli stati di grandi dimensioni hanno un parlamento bicamerale (Cina, Germania, Canada, Brasile…), ciò si collega non solo alla popolazione ma al fatto che molti di questi Stati concedono grande potere agli enti territoriali e concedono loro grande autonomia.
- > Stato federale : stato centrale che esercita tutta una serie di attribuzion i (difesa, moneta…) e tuttavia questi stati riconosco l’esistenza di entità territoriali più piccole che hanno una notevole autonomia (in Germania i Länder, in Svizzera i cantoni …)
- Stati Uniti: due camere; senato, ha 100 componenti, 2 per 50 Stati
- Germania: assemblea elettiva (Bundestag) + Bundesrat
- Francia: senato eletto da un numero abbastanza esteso di elettori (consiglieri comunali,
provinciali…)
- Gran Bretagna: non ha un’autonomia federale anche se adesso riconosce autonomia alla Scozia, Al
Galles… La seconda camera, la Camera dei Lord, ormai quasi ereditaria, contiene tanti membri del clero, è quella che nasce per prima; quella dei Comuni, nasce dopo per rappresentare la nuova classe sociale della borghesia = bicameralismo ha ragioni storiche Altra caratteristica comune è che il bicameralismo non è paritario , normalmente l’assemblea elettiva su scala nazionale. Il caso italiano fa eccezione perché il bicameralismo italiano non ha né una giustificazione riconducibile a quella degli altri ordinamenti (stato federale, ragioni storico sociali) né una struttura di rapporti tra le assemblee tale che una delle due possa prevalere sull’altra , entrambe svolgono le stesse funzioni e hanno la stessa rappresentatività , piena parità di funzioni. L’Assemblea costituente iniziò a lavorare nel luglio del ’ 46 : nominò al suo interno una Commissione per la Costituzione , composta di 75 membri incaricati di stendere il progetto generale della carta costituzionale. A sua volta, la Commissione si suddivise in tre sottocommissioni. I costituenti hanno ritenuto fin da subito che le due assemblee dovessero avere le stesse funzioni, anche se vi erano opinioni diverse :
- sinistra (socialisti e comunisti): erano pro a una assemblea, o due con pari funzioni
- 2016 - il corpo elettorale ha votato sulla riforma del governo Renzi che spezzava il bicameralismo
paritario, senato, organo di rappresentanza dei consigli comunali; nel 2001 approvata dal popolo (ma non attuata) una riforma che riguardava provincie, regioni e comuni Talvolta il secondo passaggio bicamerale ha prodotto un risultato finale migliore (ma non ci sono strumenti che ci permettono di accertarlo). Al senato ci sono anche i senatori a vita : Sono gli ex presidenti della Repubblica (a meno che non rinuncino alla carica) + 5 cittadini che hanno ricevuto dei meriti in ambito artistico, sociale o civile. Sistemi elettorali e modalità di elezione : Ogni stato ha le proprie leggi elettorali, ma si possono individuare delle categorie macro: S istemi elettorali proporzionali e s. e. maggioritari
- Sistema proporzionale : assegna un numero di seggi più o meno proporzionale ai voti che si
ha ottenuto (3o % di voti, 3o seggi alla camera). Il partito x avrà in parlamento il numero di seggi in base ai voti che ha ottenuto; partiti piccoli incoraggiati perché hanno speranza di ottenere dei seggi in parlamento = governo più esposto a litigi e controversie perché frammentato (Italia). La proporzionalità del sistema dipende dal numero di persone che si possono eleggere. C’è una parte di elettorato che non viene rappresentata nel sistema. Anche la Spagna ha un sistema proporzionale, ma che avvantaggia i partiti più grossi. Viene raramente proposto in forma assoluta: difetti del sistema: incoraggiamento a una frammentazione tra partiti e forze politiche; il governo di coalizzano è tendenzialmente più fragile.
- Sistema maggioritario : alternativa che esalta i partiti maggiori ; funziona con la ripartizione
del territorio in maniera più estesa e viene eletta una sola persona , si può vincere anche con una % bassa. I sistemi maggioritari tendono a privilegiare partiti politici forti in senso assoluto o quanto meno sono fortemente radicati in una porzione di territorio (Partito Nazionalista scozzese, Inghilterra). Si fondano quasi sempre in collegi uninominali. In Italia, con le prime elezioni c’erano regole diverse per Camera e Senato : alla camera c’era un sistema proporzionale , al senato in teoria il sistema sarebbe stato diverso: perché si prevedevano dei collegi uninominali (315 senatori - 230 collegi), il seggio sarebbe stato dato al candidato più votat o, a condizione che ottenesse il 65 % dei voti espressi percentuale elevatissima, raggiunta pochissime volte o in Alto Adige o in Valle d’Aosta. Se il candidato non otteneva quella percentuale si ritorna a un sistema proporzionale (tanta frammentazione). Nei primi anni ’ 90 viene proposto un Referendum abrogativo : riguardava l’ abrogazione di alcune parti della legge del Senato e precisamente le parti del requisito del 65% per vincere il seggio. La legge del Senato viene abrogata non tutta ma in queste parti (chirurgicamente) e il sistema viene trasformato in un modello che 232 collegi funzionasse in modo maggioritario - > modello per 3/ maggioritario e 1/4 proporzionale.
Si decide di modificare anche la legge della Camera , in vista delle elezioni ’ 94 - ’ 96 - 2001 = sistema 3/4 maggioritario e 1/4 proporzionale. Questo sistema ha ottenuto un risultato: ha consentito la alternanza al governo di schieramenti che si contrapponevano tra loro già prima delle elezioni.
- > Elezioni 2006 : prevalse l’idea di modificare nuovamente il sistema elettorale: legge 270 2005 ( Porcellum ): possibilità di un premio di maggioranza : prevedeva che al partito o alla coalizione che alla camera avesse ottenuto il maggior numero di voti, fosse riconosciuto il 55 % dei seggi. [ Senato : eletto su base regionale , sempre interpretato in modo minimalista: qualunque sia il sistema elettorale che sceglieremo ricordiamoci che al senato i seggi si assegnano regione per regione, art. 57 ]. Quando nel 2005 sono state modificate le leggi, il premio di maggioranza alla Camera era nazionale, al senato regionale. Il problema era che non c’era una soglia minima per ottenere il premio di maggioranza. Dal punto di vista degli esiti questo sistema ha un po’ ingarbugliato le acque:
- > risultato incerto 2006
- > risultato certo nel 2008
- > confusione nel 2013 La legge 270 fu criticata moltissimo : 1 aspetto: premio di maggioranza 2 aspetto: i candidati venivano inseriti in liste bloccate (spesso corte) Corte costituzionale , legge 1 2014 è illegittima nella parte in cui non consente di esprimere nemmeno una preferenza. Nel frattempo, sono in cantiere altre iniziative su una riforma del governo Renzi 2014 - 2016. Il governo fa modificare intanto la legge elettorale della Camera: viene introdotta una legge con un premio di maggioranza che viene reintrodotto però con una precisazione : lo prendi solo se arrivi al 40% , se nessuno ci arriva dopo due settimane si fa un secondo turno tra i due partiti di maggioranza , anche questa volta la legge secondo la Corte costituzionale risulta illegittima nel secondo turno. Nel 2017 è stata votata la legge elettorale in vigore ancora adesso numero 165. Anche questo è un sistema misto : in parte maggioritario in parte proporzionale: alla Camera abbiamo 231 collegi uninominali (il primo arrivato vince) al Senato, 109 però poi ci sono collegi in Valle d’Aosta e in Trentino e gli altri vengono affidati in modo proporzionale. Sistema misto , che non ha più il premio di maggioranza , ha liste bloccate corte ma non consente ancora di preferire e ha un’altra struttura: ci si può candidare in una sola lista ma si può entrare in 5 liste , quindi ne può scegliere un altro e diventerà arbitro suo e delle scelte dell’altro (passaggio non chiaro). Ci sono delle situazioni che impediscono che una persona possa candidarsi o essere eletta:
- Principio di continuità : l’attività della Camera e del Senato nel corso della Legislatura (5 anni) sono libere di organizzare l’agenda dei loro lavori e questa constatazione preliminare non è un dato scontato, quando c’era il Regno D’Italia e lo Statuto Albertino le riunioni venivano convocate dal Re in delle sessioni. Questa libertà da una continuità al periodo di legislatura. Ma questo principio va inteso anche in un altro senso: tra il parlamento; finché non si insediano le nuove camere, sono prorogati i poteri delle precedenti : questo istituto giuridico viene descritto con la formula latina “ prorogatio ” ed è una costante nell’ordinamento italiano che riguarda anche il governo e il P.d.R. Eventuale possibilità di proroga : l a durata delle camera può esser prorogata solo per legge o in caso di guerra , che non è da confondere con la prorogatio , fenomeno che intercorre tra le elezioni delle due camere e l’insediamento delle stesse. In questa evidenza si pone un tema teorico, ovvero il fatto di fare lavorare per un paio di settimane persone la cui legittimazione elettorale è venuta meno: che decisioni possono assumere, visto che sono superate dal punto di vista politico e sono in attesa di cedere il passo a nuovi deputati? In linea di principio il parlamento potrebbe essere chiamato sempre a svolgere le proprie funzioni ; quando le camere sono in prorogatio si limitano a intervenire solo in casi straordinari. Quando si parla dei poteri delle camere in prorogato vi sono delle regole non scritte che prevedono che le due camere non intervengano se non per casi particolari (es. calamità naturale). Tornando all’agenda del Parlamento, i Costituenti avevano previsto una norma : le camere si riuniscono nel primo giorno non festivo di febbraio e di ottobre (si è pensato ad una garanzia minima per cui il parlamento si riuniva poche volte, ormai superata, perché tendenzialmente la camera e il senato si riuniscono quasi tutti i giorni ). La Costituzione prevederebbe anche la possibilità di sollecitare convocazioni straordinarie : la potrebbe chiedere il Presidente, oppure 1/ 3 dei componenti o il Presidente di Camera o Senato, in genere se una camera è convocata in via straordinaria anche l’altra viene convocata (norma utilizzata 1 sola volta: Partito radicale, convocazione straordinaria per parlare del tema dell’amnistia - sovraffollamento delle carceri) norma n. 62 , che sostanzialmente non riceve grande applicazione. La successione delle camere : le camere entranti non hanno nessun obbligo di concludere lavori non portati a termine della legislatura precedente : il nuovo parlamento che si insedierà nel 2023 non ha l’obbligo di portare avanti i progetti di legge della legislatura precedente, possibilità e non obbligo. Il parlamento o le camere possono istituire delle commissioni d’inchiesta riguardo vari temi.
- Principio di autonomia : tra i più importanti Che il parlamento debba godere di una sua autonomia rispetto ad altri organi costituzionali non è una conquista degli stati moderni, già nell’Ottocento, il parlamento godeva di un minimo di autonomia. Oggi, dovremmo riferirci al fatto che le camere sono libere di organizzare lo svolgimento dei loro lavori. Quando il fascismo si trasforma in regime antidemocratico tra i primi decreti legislativi approvati, si consente al Capo del governo (Mussolini) di determinare l’agenda dei lavori del parlamento; se pensiamo che oggi le camere sono libere di scegliere, quando riunirsi come e di cosa trattare questa è una grande conquista. L’autonomia sussiste anche in buona parte nei confronti del potere giudiziario : quando deputati sono sottoposti a inchieste, perquisizioni…
Quello che preme sottolineare è che le due assemblee sono autonome anche l’una nei confronti dell’altra , art. 64 : “Ciascuna camera approva il proprio regolamento” - > anche nello svolgimento dei loro compiti, Camera e Senato possono agire con regole in parte diverse, solo pochi anni fa è stata superata una regola che al senato trasformava gli astenuti in voti contrari. L’autonomia poi si riverbera anche riguardo agli organi che gestiscono l’attività del senato e della camera perché ciascuna delle due assemblee ha un presidente deciso dall’assemblea stessa , primo adempimento, anche sotto questo profilo le due camere hanno regole diverse: senato, se non si decide si fa ballottaggio tra i due più votati, camera no. Presidente : ruolo particolare, viene eletto non da tutta l’assemblea , quando viene eletto esprime l’orientamento di alcune forze politiche e non di altre; anni ’ 70 prassi per cui la presidenza di una delle due assemblee veniva lasciata, nel ’ 94 questa prassi interrotta perché due presidenti sono stati eletti dalla maggioranza di centro destra che c’era e anche oggi possiamo dire che i presidenti sono stati eletti perlomeno da quelli che hanno costituito il primo governo. Una volta eletto però il presidente si ritiene debba farsi garante dell’assemblea e dei suoi colleghi, non dovrebbe essere un soggetto che agisce per attuare le iniziative politiche della maggioranza o del governo. Nelle votazioni importanti il presidente non partecipa , es. fiducia del governo. A fianco del presidente viene costituito un organo che si chiama “Ufficio di presidenza” che si compone sempre di senatori e deputati, che consta di 4 vicepresidenti , 3 questori e 8 segretari. I vicepresidenti lo sostituiscono quando egli non può presiedere la seduta del parlamento , ruolo ambito. I questori sono quei deputati o senatori che sovrintendono alla predisposizione del bilancio dell’organo : Camera e Senato hanno delle spese di funzionamento, spese che vengono amministrate dai questori. I segretari sono deputati e senatori che assistono il presidente nelle verbalizzazioni e nelle assemblee di voto. Nell’organizzazione del parlamento acquistano rilevanza anche i cosiddetti gruppi parlamentari , dal punto di vista formale all’interno del parlamento non ci sono i partiti come tali, subito dopo l’insediamento vengono costituiti i gruppi parlamentari: tendenzialmente i gruppi sono la proiezione dei partiti politici e saranno composti dai deputati o dai senatori eletti con quella forza politica. Ci sono dei numeri minimi (20 camera, 10 senato, ora cambieranno da 20 a 14) per cui il gruppo deve corrispondere a forze politiche che alle elezioni hanno ottenuto un consenso elettorale. Sia alla camera che al senato vi è il cosiddetto gruppo misto , formato da senatori o deputati che non si identificano negli altri gruppi politici (transfughi). Deroga - > Se si vuole fare un gruppo più piccolo lo si deve fare all’inizio e deve trattarsi di un gruppo politico e abbia ottenuto seggi; serve per impedire la nascita di nuovi partiti che non siano presentati alle elezioni. Norma dissuasiva : se i vicepresidenti cambiano gruppo parlamentare, decade la carica. Art. 67 “ Deputati e senatori rappresentano la Nazione senza vincolo di mandato : divieto di mandato imperativo” deputati e senatori prendono le loro decisioni in autonomia , senza terzi ma anche riguardo al partito di appartenenza. Istituto del Recall : si ha solo in alcuni stati degli Stati Uniti. I cittadini possono votare per destituire finisci.
Seconda e terza parte art. 68 : libertà personale del deputato : per processare in qualunque sede e per qualunque motivo un deputato o un senatore era necessario chiedere l’autorizzazione a Camera e Senato (anni di Tangentopoli, in quegli anni vi sono le prime pronunce di Camera e Senato che tendono a negare l’autorizzazione; l’indignazione popolare è tale che nel 1993 si decide di riformare l’art 68: l’autorizzazione rimane necessaria per i provvedimenti restrittivi e che incidono sulla libertà personale : necessaria l’autorizzazione per sequestri, inquisizioni e se si vuole accedere alle intercettazioni, non è necessaria se c’è una sentenza irrevocabile di condanna o qualora il deputato o senatore sia colto in flagranza , in quel caso l’arresto è obbligatorio. L’immunità è stata ridimensionata drasticamente. Conversazioni che vedevano da una parte del filo il parlamentare, dall’altra il non parlamentare: la Corte costituzionale precisa che se la conversazione telefonica deve essere utilizzata a favore del non parlamentare si può utilizzare, discorso diverso se si vuole usarla a favore del senatore; dovrebbe essere negata solo quando si pensa vi sia un intento persecutorio. Le funzioni parlamentari:
- Funzione legislativa. Parlando di iniziativa , diversi sono i canali per i quali una proposta di legge
può giungere in parlamento. L’80% delle leggi sono proposte dal governo. L’iniziativa legislativa non è assistita da un risultato garantito, chiunque presenti una legge non ha la garanzia costituzionale che diventi legge , non ha neanche era garanzia che il testo venga analizzato: ricevuta una proposta Camera e Senato sono libere di esaminarla o anche di non esaminarla. Possono essere promotori di proposte di legge i singoli deputati e i singoli senatori (in passato vi erano ordinamenti costituzionali dove un singolo da solo non poteva fare proposte di legge); è chiaro che le prospettive di successo sono maggiori se a fare la proposta sono più deputati / senatori, il governo, il CNEL, i consigli regionali e 50.000 cittadini che possono redare un progetto (legge 352 1970, questa si occupa sia dei referendum o per iniziative popolari) art. 133 vedi. Art. 72 : prevede una procedura per commissione referente : si dice così perché alla fine la commissione riferirà all’assemblea per la sua completezza. Una delle prime attività che svolge la commissione è quella di unificare le varie proposte di legge. Emendamenti = proposte di modifica della legge. Votato il testo dalla commissione, ad esso viene affiancato una relazione accompagnatoria. Quello che l’assemblea ha votato nel suo articolo è convincente o no? Maxi emendamento = articolo che contiene tutta la legge; si dice che “pone la fiducia”, se non me lo votate è come si mi aveste votato la sfiducia. In genere adesso non si vota più a scrutinio segreto (solo per singole persone, leggi che riguardano la famiglia e qualche altro caso). Il principio bicamerale esige che tutte e due le camere si esprimano sullo stesso testo : se la seconda assemblea esige delle modifiche, la legge ritorna alla prima camera che deve esaminare le modifiche. Se alla fine entrambe le camere lo approvano, il testo va al Presidente della Repubblica , se non la rinvia, viene poi pubblicata nella Gazzetta ufficiale.
La commissione ha un ruolo importante: ricevuta una proposta di legge il primo passaggio è sicuramente in una delle commissioni competenti di camera o senato (a seconda di chi se ne occupa), ma anche di esaminare le altre che riguardano lo stesso argomento. Vi è massima autonomia , che può arrivare ad approvare anche un testo diverso rispetto a quello presentato (con emendamenti ecc) fino ad arrivare a un testo fatto di articoli, presentato poi all’assemblea, affiancato da una relazione (anche relazione di minoranza). In aula la discussione può assumere anche la stessa ampiezza, votazione articolo per articolo, ma anche una votazione finale sull’intero testo. La votazione conclusiva ha lo scopo di far esprimere il deputato o senatore sull’esito della legge (ci si può esprimere anche in senso contrario). Il testo di legge, se passa in un ramo del parlamento, viene presentato nell’altro ramo, che può presentare delle modifiche, finché si arriva all’approvazione. = Procedimento per commissione referente. Art. 72 consente di adottare delle procedure di urgenza per approvare una legge e dispone che il regolamento stabilisce procedimenti abbreviati per disegni di legge per quale è dichiarato l’urgenza. Quando verso la fine dell’anno bisogna approvare la “ legge di bilancio ” vi sono delle corsie che ne prevedono l’urgenza. Vi è un’ altra procedura per l’approvazione delle leggi, che valorizza molto il ruolo delle commissioni, a tal punto che il testo di legge venga approvato dalle stesse = Procedura per commissione deliberante. È uno strumento che non si trova in tutti gli ordinamenti, da noi è stato introdotto nel periodo fascista. Ci sono dei casi in cui i Costituenti hanno ritenuto che questo procedimento non fosse utilizzabile. Art. 72 ultimo comma: la procedura normale è sempre adotta per i progetti di legge in materia costituzionale e anche tutte le leggi che devono essere approvate secondo l’ art 138. Poi vi sono le leggi che consentono la rettifica dei trattati internazionali e poi vi sono le leggi di approvazione di bilanci e consultivi; anche per i decreti-legge si usa il procedimento normale. Art. 72 c 3 è prevista la possibilità che, anche nell’ipotesi in cui si usa il secondo procedimento vi è la possibilità di chiedere la procedura ordinaria : fino al momento dell’approvazione definitiva il governo oppure 1/10 dei componenti dell’intera assemblea, oppure 1/5 dei membri dell’intera commissione. Questa scelta consente a questi soggetti di impedire determinate manovre in commissione che possono essere politicamente imbarazzanti. L’art. 72 consente il procedimento per commissione deliberante. In passato questo procedimento veniva visto un po' a sfavore perché insieme ad altre ragioni si pensava che fosse all’origine delle moltiplicazioni delle leggi del nostro Stato. Quando il senato nel 2017 ha sistemato l’ordinamento, ha stabilito che di regola i procedimenti da seguire siano i procedimenti per commissione deliberante. Procedimento in sede redigente = la commissione struttura il testo e lo delinea già nei vari articoli, dopodiché l’assemblea fa solo l’approvazione dei singoli articoli e il senato può solo votare il testo finale. Essendo una via di mezzo, questa tecnica viene usata raramente. Ciascuna delle due assemblee può scegliere quale procedura utilizzare : non c’è obbligo di simmetria tra i due rami del Parlamento. Quando le due assemblee approvano lo stesso testo, questo viene mandato al Capo dello Stato (Presidente della Repubblica) che deve attuarne la promulgazione (un tempo era la sanzione regia, il consenso necessario del Re). La Costituzione affida al Capo dello Stato una funzione di controllo , art. 74 : Il Presidente della Repubblica, prima di promulgare la legge, può chiedere alle camere un rinvio. Se le camere approvano nuovamente la stessa legge, il presidente non può fare un secondo rinvio , la deve promulgare. Il potere di rinvio
Le leggi che attengono al bilancio finanziario : ruolo del governo e del parlamento. Art. 80 C : “ Per poter rettificare un trattato internazionale occorre che il parlamento lo abbia preventivamente autorizzato ” (trattati di natura politica, t. di materia giudiziaria, del territorio o oneri alle finanze e modifiche di leggi). La gestione dei rapporti diplomatici è materia governativa per eccellenza. Per arrivare alla rettifica dell’accordo occorre una legge di autorizzazione di ambe le camere , legge che spesso non si limita a autorizzare, è un ordine di esecuzione e contiene eventuali modifiche di legge essenziali per il trattato. Il testo di un trattato scaturisce da un negoziato, dove tra i Paesi c’è già un’intesa. Certo, il parlamento potrebbe non autorizzare la rettifica del trattato. Un ragionamento parzialmente analogo si può fare in materia di bilancio: 2012 , per effetto della sottoscrizione dell’Italia di alcuni trattati europei aggiuntivi, l’Italia ha assunto degli impegni di equilibrio finanziario, si è intervenuti con una legge costituzionale, n. 1 del 2012. Legge importante che modifica soprattutto l’ art.81 ma anche es. l’ art. 97 (pubblica amministrazione). Il primo comma impone l’equilibrio del bilancio e la sostenibilità del debito. Si prevede che lo Stato deve assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese, una programmazione attenta anche alle necessità del momento e delle emergenze. C’è la necessità che il bilancio debba tendere al pareggio. Il secondo comma prevede che il ricorso all’indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico. È rimasta la disposizione che prevede che ogni legge che comporti nuovi o maggiori oneri (ogni legge dovrebbe indicare i mezzi economici con i quali si farà fronte alle nuove spese che essa determina) - > Principio di copertura finanziaria delle leggi È rimasta la disposizione per la quale le camere ogni anno approvano la legge di bilancio e il rendiconto consultivo. Approvazione con legge: si approva il bilancio preventivo, cioè il conto di quelle che saranno presumibilmente le entrate e le uscite dell’anno successivo. Il rendiconto consultivo è la fotografia delle entrate e delle spese ma dell’anno precedente , di solito a metà di ogni anno si approva il consultivo dell’anno precedente. Il comma successivo dispone che l’esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodo non superiore complessivamente a 4 mesi. DEF : documento di economia e finanza, che non è il bilancio, ma contiene alcune scelte fondamentali di programma: quale si pensa che possa essere la % di debito nell’anno successivo? A metà anno c’è un disegno di legge di assestamento del bilancio. A fianco di questi documenti ci possono essere altre leggi di carattere finanziario. Regolamenti e direttive sono disciplinati dall’Unione europea. Fase ascendente del diritto dell’UE: porta all’approvazione della norma europea. Possibilità che il Parlamento italiano ha di intervenire negli atti di approvazione della norma europea : disposizioni legge n. 334 del 2012 regola la partecipazione dell’Italia all’Unione europea. Protocollo annesso al trattato dell’Unione: concetto di sussidiarietà declinato nei rapporti degli ordinamenti dell’UE : gli atti normativi dell’UE possono intervenire se e nella misura in cui gli Stati non siano in grado di disciplinare al meglio da soli la materia. Questo protocollo affida ai parlamenti nazionali una funzione di controllo in merito soprattutto al principio di sussidiarietà: il protocollo dispone che qualora almeno un terzo dei partiti nazionali esprima una proposta negativa con riferimento al principio di sussidiarietà bisogna riesaminarlo , se invece i contrari sono in maggioranza vi è si l’obbligo di riesame ma vi è anche la possibilità del parlamento di bocciare la proposta, inducendo le istituzioni europee a pensarci.
I 3 organi più importanti dell’Unione Europea:
- Commissione europea
- Parlamento europeo
- Consiglio dell’unione europea
Ci sono singole disposizioni dei trattati che conferiscono ai parlamenti internazionali poteri più incisivi e decisi. Ruolo dei provvedimenti sotto questo profilo è particolare: il parlamento indirizza il governo (vincolo politico), in qualche caso i trattati europei consentono un intervento diretto dei parlamenti che entra in diretto contatto con le istituzioni europee - > organizzazione sovranazionale, che assume decisioni che vincolano tutti gli stati membri e bisogna fare in modo che i parlamentari non siano esclusi. Art. 82 : “ Ciascuna camera può disporre inchieste su materie di pubblico interesse ”. Strumento che serve a migliorare il bagaglio di conoscenza che deputati e senatori hanno per poi esercitare la capacità amministrativa. Possibilità da parte dei rappresentanti del popolo su temi di interesse pubblico, non è specificato cosa però si può andare da episodi legati al terrorismo, penetrazione della mafia ecc, possibilità affidata a ciascuna camera. Accade però spesso che le camere decidono di istituire una commissione di inchiesta su un tema , approvando una legge e con una commissione bicamerale composta da deputati e senatori. È previsto che queste procedano alle indagini e esami con gli stessi poteri e le stesse limitazioni dell’autorità giudiziaria ( accompagnamento coattivo ). La Costituzione accenna anche agli stessi limiti, che possono riguardare es. l’esistenza di un segreto di Stato, questo argomento viene anche strumentalizzato per finalità politiche. Queste inchieste vanno distinte dalle attività frequenti delle commissioni parlamentari: indagine conoscitiva. In Costituzione c’è un solo riferimento a una commissione bicamerale, art 126 C : Commissione per le questioni regionali. Accanto a questa ipotesi, unica menzionata, vi sono alcune leggi che hanno previsto l’istituzione di commissioni bicamerali: la più consolidata (legge del 1975) è quella che si chiama “ Commissione per il servizio e la vigilanza RAI ”, un organo di deputati e senatori che ha il compito di assicurare il pluralismo nella televisione pubblica: necessità di mantenere condizione di imparzialità e trasparenza durante le elezioni, dare alle varie forze politiche uno spazio equiparato… Oggi la RAI è formalmente una s.p.a.. IL GOVERNO : Il Parlamento è in diretta trattazione con il Governo, altro organo costituzionale. In tutte le democrazie il governo è promotore dell’indirizzo politico e ne giustifica la relazione con l’organo parlamentare. Il timore dei Costituenti che il governo rischiasse di essere più forte (rischio del ritorno alle esperienze dittatoriali) spiega perché il governo nella Costituzione sia trattato dopo il Presidente della Repubblica; ci fa capire quanto siano poche le istituzioni sul governo, in cui si trovano poche coordinate essenziali art. 92 - 96. art. 92 Componenti del governo : Presidente del Consiglio + Ministri = Consiglio dei ministri. C’è un ruolo di rappresentanza P.d.c. ma non è chiaro, ci fa capire che c’è un organo collegiale
consultazioni e si muove tendenzialmente in modo abbastanza libero e convenzionale. L’accetto con riserva non è una prerogativa assoluta: l’esito della sua attività può essere duplice: può andare a buon fine come no. 2008: governo Prodi sfiduciato, incarico dato a Marini, lui riferisce che non c’è prosecuzione e il Capo dello stato sciolse le camere: crisi di governo irreversibile. L’incaricato torna dal P.d.r. e con la possibile lista dei ministri si apre una discussione tra il possibile Capo del consiglio e il Presidente della Repubblica. Presidente della Repubblica 3 decreti :
- nomina Presidente del consiglio
- nomina dei vari ministri
- accettazioni formali delle dimissioni del governo precedente - > il principio di continuità vale
anche per il governo (lo Stato non può restare senza un governo; ogni qual volta che un governo si dimette, il P.d.r. lo invita a restare in carica per il disbrigo degli affari correnti, ma non ci può essere rottura della continuità) - > governo dimissionario: anche esso può adottare decisioni importanti, si ritiene che dovrebbe astenersi da fare proposte di sistema L’entrata in funzione del nuovo governo si ha con il giuramento , che perfeziona l’iter di nomina, e con il giuramento il nuovo governo è gia in carica , ancora prima di ottenere la fiducia. Il giuramento è un atto formale che segna l’entrata in carica del nuovo governo. Entro 10 giorni il nuovo governo deve presentarsi alle camere , periodo in cui il governo dovrebbe svolgere atti di ordinaria amministrazione (non sempre così), in quei giorni il governo lavora al nuovo programma di governo. Il governo si presenta alle due camere (nel primo ramo del parlamento il Presidente del consiglio legge il programma, nell’altro arriva per iscritto). Mozione = “la camera, udita l’esposizione del programma del Presidente del consiglio, le approva” (adempimento che l’ art.94 esige). Ci sono stati governi che non hanno ottenuto la fiducia? i casi finora sono stati 5: se non ottiene la fiducia il governo di dimette e si ricomincia da capo (non c’è un numero prefissato di tentativi). Solo due governi si sono dovuti dimettere (’ 98 e 2008) per esplicite votazioni di sfiducia, ipotesi nella quale il governo in carica aveva messo in discussione il documento. Deputati e senatori si prendono le responsabilità riguardo al governo in carica, il voto non è segreto. I casi in cui si verificano le dimissioni del P.d.c. all’insediamento del nuovo parlamento : il governo si dimette , poi casi di decisa patologia : provvedimenti sui quali il governo non aveva posto la fiducia ma riteneva importanti, casi di governi in cui i contrasti interni tra ministri portano alle dimissioni, casi di governi che sono nati sapendo già di essere a breve termine, se dovesse mancare il presidente del consiglio per vari motivi cade anche il governo, casi in cui un governo cade perché avvengono degli accadimenti che hanno un rilevante impatto politico (governo Renzi, si è dimesso in seguito all’esito negativo della riforma popolare 2016). Quando ci sono le dimissioni può capitare che il Presidente della Repubblica potrebbe invitare il Presidente del consiglio a ripresentarsi al parlamento. Ma sul rapporto fiduciario incide o non incide? in senso giuridico si ritiene che la sostituzione di alcuni ministri non determini la necessità. Art. 92 c 1 :” Il governo è costituito dal Consiglio dei ministri e dal Presidente del Consiglio = Consiglio dei ministri ”, organo collegiale. Art. 95 “ Il Presidente del Consiglio dei ministri dirige la politica generale del governo e ne è responsabile ”, il soggetto P.d.c. mantiene l’unità di indirizzo politico e amministrativo promuovendo e coordinando l’attività dei ministri. Anche i ministri hanno un margine di autonomia e hanno un margine di azione individuale che è diverso
rispetto all’essere componenti di un organo collegiale. Legge 400 88 , alcuni riferimenti della possibilità del P.d.c. di dare direttive politiche e amministrative ai membri del governo. Il presidente potrebbe concordare con i ministri le pubbliche dichiarazioni che attengono alla politica generale del governo (non c’è norma più disattesa di questa). L’art. 95 contempla anche una responsabilità individuale dei ministri : qualora vengano in gioco le …. dei ministri ciascun ramo del parlamento può far valere la mozione di sfiducia individuale al singolo ministro. Il Presidente del consiglio è il rappresentante del governo. Legge 400 88 , ne attribuisce una prerogativa, prevede che il P.d.c. può sospendere l’adozione di atti da parte di ministri competenti e li può sottoporre a ministri competenti. Un conto è dire che qualcosa è illegittimo, un conto è dire che non se ne condivide politicamente il contenuto. Molte delle attribuzioni del governo sono di competenza dell’organo collegiale. Negli ultimi anni numerosi provvedimenti legislativi hanno attributo compiti specifici proprio al presidente del consiglio. La prassi vede la presenza di altre figure , ma che comunque sono diventate ormai abbastanza ricorrenti :
- Sottosegretari : collaboratori, “segretari di Stato”, si tratta di esponenti politici che per tutta una
serie di equilibri vanno a coadiuvare quel ministro , il loro numero non è per legge e ogni ministro ne ha un numero che può essere variabile, prima ancora di ottenere la fiducia. Sostituiscono il ministro in alcune funzioni. Uno di questi sottosegretari ha un compito particolare: unica persona che partecipa alle riunioni del Consiglio dei ministri (a parte il Presidente del consiglio), cura le verbalizzazioni delle sedute consiliari. La legge 400 ’ 88 prevede anche che ad alcuni sottosegretari, non più di 10, può essere attribuito il titolo di viceministro (sottosegretario che però non è un semplice coadiuvante del ministro ma ha delle deleghe specificate e scritte in determinati settori in quell’attività ministeriali)
- Vicepresidenti del consiglio , facoltà non obbligo
Quando si parla di Ministero si parla di una struttura amministrativa che ha anche una sua autonomia di bilancio , non c’è corrispondenza piena tra numero di ministri e ministeri, anzi il n. dei ministri è sempre superiore a quello dei ministeri. Alcuni ministri sono detti “senza portafoglio”: non sono a capo di una struttura amministrativa nominata ministero, per accontentare questo o quel partito si aumenta la compagine ministeriale e si nominano.
- Ministri senza portafoglio : ministero affari regionali, ministero politiche giovanili, europee… di
solito queste figure sono poste a capo dei Dipartimenti in cui si organizza la presidenza del consiglio (dipartimento affari regionali, pari opportunità…) figure che possono anche non esserci, le quali però sono state (almeno alcune) stabilizzate dalla prassi. Parliamo sempre della struttura allargata del governo. La ratio della loro previsione risponde all’esigenza di garantire certi equilibri. Vi sono delle figure collaterali al governo, designate quando si vuole risolvere certe problematiche :
Presidente della repubblica); tuttavia se venisse eletto dal popolo avrebbe una legittimazione politica forse troppo forte e ingombrante. Tutto ciò per dire che la scelta che fecero i costituenti di non far eleggere il presidente dal popolo, si tiene con la scelta di una forma di governo parlamentare e ha una sua logica. I costituenti decisero di affidare al Parlamento in seduta comune questo incombente (di eleggere il Presidente della repubblica), affiancando però a deputati e senatori alcuni comitati regionali. I costituenti hanno scartato facilmente l’idea che il PDR potesse essere nominato direttamente dal popolo e quindi da subito si è adottato un coinvolgimento del parlamento integrato da delegati delle regioni eletti dai consigli regionali. Con la riduzione dei parlamentari si sta già discutendo di come ridurre il peso dei delegati regionali (ogni regione ne manda 3). Una volta eletto, il Capo dello Stato, diventa Garante della Costituzione e dell’Unità nazionale. Di solito il presidente eletto è un soggetto che ha una sua appartenenza politica di base, ma una volta eletto dovrebbe un po’ spersonalizzarsi e cercare di interpretare il sentimento di unità nazionale e farsi garante. Consenso più elevato della maggioranza dei votanti. Il mandato dura 7 anni per differenziarlo rispetto a quello delle Camere (5 anni) per favorire una sfasatura. Riguardo alla non rieleggibilità del Capo dello Stato, non è vietata ma si riteneva che fosse qualcosa di non in linea con le caratteristiche del sistema parlamentare; poi è successo due volte, nel 2013 e 2022, sia il presidente Napolitano che il presidente Mattarella sono stati rieletti. La Costituzione contempla ipotesi in cui il Capo dello Stato non possa svolgere le proprie funzioni : situazioni in cui questo evento è transitorio e momentaneo e situazione in cui diventa permanente. In caso di evento temporaneo si verifica la supplenza e il presidente supplente è quello del Senato (seconda carica dello Stato quando ci si riferisce al Presidente del Senato, si fa riferimento alla possibilità, in caso di impedimento temporaneo, di sostituzione - quando il parlamento è in seduta comune il presidente è quello della Camera, quindi si è pensato di riequilibrare attribuendo al P.d.S. questo incarico). Tuttavia la Costituzione non spiega quando l’evento sia temporaneo ne permanente e non spiega chi deve accertare questo evento ecc. Caso in cui il Presidente della Repubblica si reca in viaggio all’estero in rappresentanza dello Stato italiano (1/2 settimane): certi compiti non riusciva a svolgerli e allora ci si chiedeva se dovesse esserci una supplenza totale da parte del Presidente del Senato, la delega di funzioni o se ci fossero problemi di carattere ulteriore. Anni ’ 60 : si afferma la prassi della supplenza parziale , secondo la quale il Presidente del Senato , quando il Capo dello Stato non c’è, si sostituisce in quelle prassi nelle quali si richiederebbe la sua presenza fisica. Impedimento più grave: sottoesposizione del Capo dello Stato ad una indagine penale per fatti che non c’entrano con l’esercizio delle sue funzioni. Per i reati commessi nell’esercizio delle sue funzioni il presidente è responsabile solo per alto tradimento o per attentato alla Costituzione , in questi casi egli è giudicato dalla Corte costituzionale , che può sospenderlo dalla carica (non è obbligatoria la sospensione); interdizione ai pubblici uffici = una delle sanzioni accessorie. Ipotesi mai verificata quella del presidente sotto accusa. Vi è stato un caso di impedimento permanente, ma si è verificato per motivi di salute, Antonio Segni, eletto nel ’62, che due anni dopo si è ammalato e non ha potuto portare avanti il suo ruolo. Posta la necessità di accertare l’impedimento, si è proceduto con il Presidente del consiglio e con i due presidenti dei due rami del parlamento ; essi hanno accertato che il Presidente della Repubblica si trovasse in grave impedimento e allora si procedette alle nuove elezioni dello stesso. Il coinvolgimento di questi 3 soggetti risponde ai criteri di opportunità (3 massime cariche dello Stato dopo il P.d.R.) ma ha anche ragioni di diritto costituzionale. Nei casi di supplenza quali possono
essere i poteri del supplente? considerazione di opportunità: potrebbe procedere allo scioglimento delle camere se in quel momento ci fosse una grave crisi politica e quindi potrebbe esercitare a maggior ragione anche gli altri poteri presidenziali. In un sistema parlamentare come il nostro non è pensabile che il Capo dello Stato sia qualificabile come il detentore di tutti i poteri dello stato. Egli esercita funzioni che un po' incidono sul funzionamento dei poteri dello Stato , ma non li detiene ; principio della separazione dei poteri: esecutivo, legislativo, giudiziario. Non possiamo neanche identificare il Capo dello Stato come detentore del potere esecutivo (non siamo una forma presidenziale o semi presidenziale). Scartate queste ipotesi radicali , dobbiamo però accantonare l’estremo opposto , cioè vedere il Capo dello Stato come semplicemente un soggetto che può esercitare una qualche influenza sullo svolgimento degli altri poteri: ciò ne sminuirebbe la figura. Si può dunque escludere che i costituenti abbiano pensato a lui in quest’ottica “notarile” (non pensavano certo a una figura puramente formale). Basta guardare negli ultimi due anni: selezione governo Draghi, gestione pandemia, rapporti con l’Unione Europea… la prassi ci insegna che la funzione di Capo dello Stato è invece molto importante. Ruolo del Presidente della Repubblica: garantire la Costituzione e l’Unità nazionale e lo si può configurare a questo punto come una sorta di potere neutro. Sentenza n. 1/ 2013 : decide un conflitto di attribuzioni (la Corte tra le varie competenze decide tra i poteri dello Stato) indotto dal presidente Napolitano alla procura di Palermo: la procura di Palermo sta conducendo da anni un’inchiesta sulla trattativa stato-mafia (idea che tra mafiosi e rappresentanti dello Stato ci siano state delle interazioni sospette). A finire tra gli intercettati c’ anche Nicola mancino, 4 intercettazioni con il presidente Napolitano. Il contenuto di queste intercettazioni è irrilevante, il punto è che il codice di procedura penale prevede che si valutino le conversazioni telefoniche e si straccino quelle non rilevanti. È possibile che in quei rapporti telefonici Napolitano si sia lasciato andare a certi pareri/dichiarazioni inopportuni e lui non voleva fossero rese pubbliche. Nel momento in cui si fissa un’udienza, qualche ora dopo i testi delle intercettazioni sono pubblicati sui giornali, egli propone un ricorso per cui le intercettazioni legate alla sua persona andavano distrutte immediatamente. La Corte gli da ragione, anche se si trattava di derogare un procedimento che in realtà sarebbe previsto per tutti noi cittadini. Vediamo come la Corte giustificò la distruzione di quelle registrazioni: la Corte dice che il Presidente della Repubblica , nel nostro sistema è collocato al di fuori dei poteri istituzionali , egli però dispone di competenze che incidono su tutti questi poteri allo scopo di salvaguardare l’equilibrio e la separazione tra questi stessi poteri. Egli rappresenta l’Unità nazionale e non è solo unità del territorio dello Stato, ma è anche unità e armonia tra i vari poteri. Per poter esercitare i suoi compiti il Presidente della Repubblica dispone si di poteri formali attribuiti dalla Costituzione , ma deve essere anche libero di esercitare il cosiddetto potere di persuasione anche in modo informale , deve essere libero anche di potersi esprimere in modo informale. La sua discrezione e riservatezza è essenziale rispetto al suo ruolo e tornando al caso della procura di Palermo, verrebbe pregiudicata se le sue intercettazioni venissero pubblicate. La Corte si rendeva conto di affermare dei principi piuttosto importanti, a patto che il contenuto di quelle intercettazioni non fosse così grave da comprometterne il ruolo. Affermare il fatto che per il P.d.R. si deroghi rispetto agli altri cittadini italiani è importante. La sentenza 1/2013 ci aiuta in modo decisivo a inquadrare la figura del Capo dello Stato.
