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SIMONE Espansione on line Vol. 346
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EspansionE sEmplificata
Diritto dell’Unione europea
La comunità internazionale
e l’Unione europea
1 Il diritto internazionale
Gli stati sono tutti sovrani e indipendenti, ma stabiliscono tra loro una fitta rete di rapporti per dar vita a scambi di beni, a spostamenti di persone o alla circolazione dei mezzi di trasporto. l’insieme degli stati e delle associazioni da essi create per raggiungere obiettivi comuni costi- tuisce la comunità internazionale. i contatti sempre più frequenti tra i popoli appartenenti a stati diversi hanno reso necessa- ria, con il passare degli anni, la creazione di regole di condotta che disciplinassero le relazioni reciproche tra gli stati: il complesso di tali norme costituisce il diritto internazionale , che ha come obiettivi il mantenimento della pace e dell’equilibrio nei rapporti tra gli stati.
il diritto internazionale si compone di:
- norme consuetudinarie o generali, regole non scritte generalmente riconosciute e accettate in modo spontaneo dai membri della comunità internazionale e nate dalla ripetizione co- stante , nel corso del tempo, di un determinato comportamento, considerato obbligatorio. Hanno per destinatari tutti i membri della società internazionale;
- norme convenzionali o particolari, così chiamate perché scaturiscono da trattati sottoscritti volontariamente da singoli stati, attraverso i quali i paesi firmatari assumono e riconoscono reciprocamente obblighi e diritti. trattato è, in effetti, un termine che va inteso in senso lato, poiché comprende qualsiasi accordo fra Stati, indipendentemente dalla denominazione che di volta in volta assume (convenzione, protocollo, statuto, carta, patto ecc.). a differenza delle consuetudini, la cui obbligatorietà si estende a tutti i soggetti internazionali, i trattati vincolano solo quegli Stati che hanno partecipato all’accordo. attraverso i trattati è possibile dar vita alle organizzazioni internazionali , cioè associazioni di Stati dotate di finalità e organi propri, che perseguono interessi comuni a tutti i Paesi membri. Queste possono agire tanto in ambiti limitati (ad esempio, occuparsi unicamente della sicurezza militare), quanto in tutti i campi della vita economica, sociale, politica, culturale e militare. a livello europeo, la più importante associazione è l’Unione europea di cui parleremo più avanti, mentre a livello internazionale l’associazione più importante è l’ Organizzazione delle Nazioni Unite ( ONU ), che oggi comprende 192 stati membri.
le competenze dell’onu in linea di massima riguardano:
- il mantenimento della pace e della sicurezza tra le nazioni, attraverso le mediazioni necessarie per risolvere le controversie internazionali prima che sfocino in conflitti armati;
- lo sviluppo di relazioni di amicizia e collaborazione tra gli stati membri;
- il rispetto dei diritti umani, della democrazia e delle libertà fondamentali;
- l’aiuto allo sviluppo economico, sociale e culturale dei paesi più poveri, attraverso la creazione di agenzie specializzate, con competenze settoriali (sanità, lavoro, infanzia, ambiente ecc.).
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all’interno della comunità mondiale non esiste, però, un’autorità superiore in grado di im- porre il rispetto delle regole. poiché ogni stato è indipendente e sovrano, i rapporti reciproci si basano su un piano di parità : la pace tra le nazioni è frutto, dunque, della rinuncia volontaria all’uso della forza e della libera scelta di risolvere eventuali controversie con accordi e mezzi pacifici.
fonti dEl diritto intErnazionalE
comportamento costante e uniforme tenuto dagli stati con la convinzione che esso sia ob- bligatorio. sono norme non scritte di carattere generale
consUEtUdini intErnazionali ➜
accordi tra due o più stati che regolano questio- trattati ➜ ni di interesse comune
➜
➜
2 La Costituzione italiana e il diritto internazionale
la nostra costituzione contiene alcune disposizioni per adattare il diritto interno alle regole internazionali di carattere generale e ai trattati. l’ articolo 10, comma 1 , dispone che: «l’ordinamento giuridico italiano si conforma alle regole di diritto internazionale generalmente riconosciute». il meccanismo di adeguamento al diritto internazionale consuetudinario è automatico: il legislatore o il giudice, di volta in volta, senza necessità di emanare apposite leggi, controllano che il diritto interno non sia in contrasto con gli obblighi internazionali.
L’ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazio- nale generalmente riconosciute. La condizione giuridica dello straniero è regolata dalla legge in conformità delle norme e dei trattati internazionali. Lo straniero, al quale sia impedito nel suo paese l’effettivo esercizio delle libertà de- mocratiche garantite dalla Costituzione italiana, ha diritto d’asilo nel territorio della Repubblica, secondo le condizioni stabilite dalla legge. Non è ammessa l’estradizione dello straniero per reati politici.
l’ articolo 87, comma 2 , stabilisce, invece, che il Presidente della Repubblica ratifica i trat- tati internazionali previa autorizzazione delle camere, quando occorra. la ratifica è l’atto col quale lo stato conferma la propria volontà di aderire a un accordo internazionale. È importante, comunque, sottolineare che la ratifica di un trattato internazionale è un atto del presidente della repubblica solo in senso formale. in senso sostanziale è un atto del Governo (al quale spetta decidere se ratificarlo o meno) che il capo dello stato si limita a fare proprio per conformarsi alle disposizioni costituzionali. per alcuni trattati particolari (come ad esempio quelli istitutivi dell’UE) il capo dello stato non può procedere alla ratifica senza il preventivo consenso del parlamento. lo stabilisce l’art. 80 cost.
Le Camere autorizzano con legge la ratifica dei trattati internazionali che sono di natura politica, o prevedono arbitrati o regolamenti giudiziari, o importano variazioni del territorio od oneri alle finanze o modificazioni di leggi.
Gli interessi dello stato in campo internazionale sono seguiti dal Ministro degli Affari esteri e per quelli di un certo rilievo in prima persona dal capo del Governo.
Art.
Cost.
Art.
Cost.
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altra novità del trattato di maastricht è stata quella di aver stabilito le tappe dell’unione economica e monetaria in vista dell’adozione dell’ euro dal 1° marzo 2002. attualmente, infatti, ben diciannove stati appartenenti all’Unione europea hanno una moneta unica, una conquista di fondamentale importanza nel processo di integrazione.
I 28 STATI MEMbRI E Il lORO INGRESSO NEll’UNIONE EUROPEA austria 1° gennaio 1995 lituania 1° maggio 2004
Belgio 23 luglio 1952 lussemburgo 23 luglio 1952
Bulgaria 1° gennaio 2007 malta 1° maggio 2004
cipro 1° maggio 2004 paesi Bassi 23 luglio 1952
croazia 1° luglio 2013 polonia 1° maggio 2004
danimarca 1° gennaio 1973 portogallo 1° gennaio 1986
Estonia 1° maggio 2004 regno Unito 1° gennaio 1973
finlandia 1° gennaio 1995 repubblica ceca 1° maggio 2004
francia 23 luglio 1952 romania 1° gennaio 2007
Germania 23 luglio 1952 slovacchia 1° maggio 2004
Grecia 1° gennaio 1981 slovenia 1° maggio 2004
irlanda 1° gennaio 1973 spagna 1° gennaio 1986
italia 23 luglio 1952 svezia 1° gennaio 1995
lettonia 1° maggio 2004 Ungheria 1° maggio 2004
a) dai trattati istitutivi al trattato di lisbona
la struttura giuridica e istituzionale dell’Unione europea, così come si è consolidata nel corso degli anni, poggia su una serie di atti tra loro disomogenei, pensati e approvati in un lasso di tempo molto lungo e in contesti politici, economici e sociali molto diversi. È questo il motivo per cui, man mano che il processo di integrazione europea proseguiva e l’Unione si allargava a nuovi membri, varie conferenze intergovernative hanno rivisto e modificato i trattati istitutivi alla luce delle nuove situazioni, nel tentativo di dare radici giuridiche solide e omogenee a un’organizzazione sempre più complessa. Hanno visto la luce, in questo modo, l’ Atto unico europeo (1986), il Trattato sull’Unione europea (1992), il Trattato di Amsterdam (1997) e il Trattato di Nizza (2001). il 13 dicembre 2007 , gli stati allora membri dell’Unione hanno poi firmato il Trattato di lisbona , che apporta una serie di modifiche ai trattati europei. il trattato è entrato in vigore il 1° dicembre del 2009. con il trattato di lisbona la comunità europea viene “assorbita” dall’Unione europea e nei documenti il termine «Comunità» scompare, sostituito con «Unione». il trattato istitutivo della comunità europea (tcE), firmato a roma nel 1957, resta in vigore, seppure modificato in molti punti, ma cambia nome diventando Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE).
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4 Le istituzioni europee
le istituzioni di cui l’Unione europea dispone per il perseguimento degli obiettivi, la promo- zione dei valori, la coerenza, l’efficacia delle sue politiche e delle sue azioni sono:
- il Parlamento europeo , che adotta congiuntamente al consiglio, la legislazione dell’Unione e il bilancio ;
- il Consiglio europeo , che dà all’Unione gli impulsi necessari al suo sviluppo e ne definisce gli orientamenti e le priorità politiche generali ;
- il Consiglio , che condivide con il parlamento europeo il compito di adottare le leggi dell’Unio- ne e il bilancio ;
- la Commissione europea , cui compete una funzione esecutiva , ossia il potere di presentare proposte legislative, gestire le politiche e assegnare i finanziamenti dell’UE;
- la Corte di giustizia dell’Unione europea , con funzioni giurisdizionali , che consistono nel compito di interpretare il diritto, di assicurare il rispetto della legge, l’intervento delle istituzioni e il sanzionamento in caso di interessi lesi;
- la banca centrale europea , che con le banche centrali nazionali conduce la politica mone- taria dell’Unione;
- la Corte dei conti , che ha funzioni di controllo sulla gestione finanziaria.
751 deputati eletti dai cittadini dell’Unione
10 formazioni composte dai ministri compe- tenti per materia dei singoli stati membri
1 presidente e 28 commissari (uno per ogni stato membro)
parlamEnto EUropEo
consiGlio dEll’UnionE EUropEa
commissionE EUropEa
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➜
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adozione degli atti normativi dell’Unione
capi di stato e di Governo degli stati membri
Giudici e avvocati generali, divisi in corte, tribunale, tribunale della fun- zione pubblica Ha il compito di mantenere la stabilità dei prezzi per favorire lo sviluppo e l’occupazione; gestisce le politiche relative all’euro nei paesi che hanno adottato la moneta unica (euro zona)
consiGlio EUropEo
cortE di GiUstizia dEll’UnionE EUropEa
Banca cEntralE EUropEa
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definisce l’orientamen- to politico generale e le priorità dell’Unione Garantisce la corretta ap- plicazione del diritto euro- peo in tutti gli stati membri
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cortE dEi conti ➜^ 28 membri, 1 per ogni stato dell’Unione Esamina tutte le entrate e ➜ le spese dell’Unione
lE istitUzioni dEll’UnionE EUropEa
a) il parlamento europeo
il parlamento europeo si compone attualmente di 751 membri (eurodeputati), suddivisi tra i vari stati secondo la loro importanza demografica.
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interessi strategici dell’Unione e delle implicazioni per la difesa, nomina ed elegge i candidati a determinati ruoli di alto profilo, fra cui la Banca centrale europea e la commissione. È composto dai capi di stato o di governo dei paesi membri, dal presidente della commis- sione europea, dall’alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza. Gli incontri si svolgono due volte a semestre su convocazione del presidente (e non più di due volte l’anno).
Un’importante novità introdotta dal trattato di lisbona è stata l’assegnazione alla figura del Presidente del Consiglio europeo di un ruolo permanente e a tempo pieno. il presidente viene eletto per un mandato di due anni e mezzo, rinnovabile una sola volta, dallo stesso consiglio europeo con voto a maggioranza qualificata. la carica è incompatibile con qualsiasi altro mandato esercitabile a livello nazionale e non può essere ricoperta da alcuno dei ministri che siedono in consiglio europeo. tra i principali compiti attribuiti al presidente vi è quello di presiedere i lavori del consiglio e di lavorare per facilitare la coesione e il consenso tra i vari membri.
d) la commissione
l’istituzione europea che maggiormente può essere paragonata ad un governo nazionale è la Commissione europea , che per le sue funzioni e per la sua indipendenza rispetto agli stati membri rappresenta da sempre il vero motore del processo di integrazione. spetta infatti alla commissione il compito di:
- proporre le norme europee;
- portare avanti le politiche comuni;
- dare attuazione alle decisioni del parlamento e del consiglio;
- rappresentare l’Unione nelle relazioni internazionali con altri stati e altre organizzazioni internazionali. la commissione è composta da un rappresentante per ciascuno stato membro. il mandato dei commissari dura cinque anni ed è rinnovabile. È presieduta da un Presidente.
e) la corte di giustizia dell’Unione europea
la Corte di giustizia dell’Unione europea ha il compito di garantire che la legislazione dell’Unione sia interpretata e applicata allo stesso modo in tutti gli stati membri. in realtà alla corte sono stati attribuiti anche altri compiti, come quello di verificare che un atto approvato dalle istituzioni europee non sia illegittimo (ricorso di annullamento), che uno stato membro non sia inadempiente nell’esecuzione degli obblighi a suo carico (ricorso per inadempimento), oppure che una istituzione europea non debba essere condannata perché non ha adottato determinati atti (ricorso in carenza). la corte è composta da un giudice per ogni stato membro in modo da rappresentare tutti gli ordinamenti giuridici nazionali dell’Unione europea. Essa è assistita da undici avvocati generali (sei permanenti e cinque a rotazione), che hanno il compito di presentare pubblicamente e con assoluta imparzialità conclusioni motivate sulle cause dibattute dinanzi la corte.
f) la Banca centrale europea (BcE)
la banca centrale europea ( bCE ), entrata in funzione il 3 giugno 1998, è un’istituzione con sede a francoforte, dotata di personalità giuridica e indipendenza che, insieme alle banche centrali nazionali, costituisce il Sistema europeo di banche centrali ( SEbC ), mentre, insieme alle banche centrali nazionali degli stati membri che hanno adottato l’euro, costituisce il cosid- detto Eurosistema.
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la Banca centrale, con i sistemi di cui è a capo, ha come compiti principali la gestione dell’euro per i paesi che hanno adottato la moneta unica e, in generale, il mantenimento della stabilità dei prezzi così da favorire la crescita economica e l’occupazione.
g) la corte dei conti
il trattato di Bruxelles del 22 luglio 1975 ha istituito un organo di controllo sulla gestione finanziaria dell’allora comunità: la Corte dei conti , che fu insediata a lussemburgo nel 1977. i membri della corte (uno per ogni stato) sono nominati dal consiglio dopo consultazione del parlamento europeo, e restano in carica per sei anni. devono essere scelti tra persone com- petenti, che offrano garanzia di indipendenza. la corte esamina tutte le entrate e le spese dell’Unione , nonché di ogni organismo creato dalla stessa, a meno che l’atto costitutivo non escluda espressamente tale riesame. Questa isti- tuzione, organo di controllo per eccellenza, svolge un ruolo determinante nei riguardi di quello che è il maggiore documento contabile: il bilancio annuale dell’Unione.
5 Il diritto dell’Unione europea nell’Ordinamento nazionale
il diritto dell’UE , cioè l’insieme delle norme che regola l’organizzazione e lo sviluppo dell’Unione e i rapporti tra questa e gli stati membri, è formato dal seguente sistema normativo:
— i Trattati europei (il tfUE e il tUE), che costituiscono il cd. diritto primario. tutte le azioni dell’Unione europea si fondano sui trattati, che definiscono gli obiettivi dell’Unione; — gli atti europei , che derivano dai principi e dagli obiettivi dei trattati, rappresentano il co- siddetto diritto derivato e comprendono regolamenti, direttive, decisioni, raccomandazioni e pareri. la presenza di tale sistema normativo incide sul diritto nazionale, vista la l’apertura del nostro sistema costituzionale al processo di integrazione europea. pertanto potrebbero sorgere situazioni di conflitto tra norme europee e norme nazionali dei singoli stati membri. tale contrasto è stato risolto dalla corte di giustizia che, in alcune importanti sentenze, ha stabilito che il diritto europeo prevale automaticamente sulla legge nazionale. Già nel 1963 la corte aveva affermato che “la Comunità economica europea costituisce un ordinamento giuridico di nuovo genere nel campo del diritto internazionale a favore del quale gli Stati membri hanno rinunciato, seppure in settori limitati , ai loro poteri sovrani ed al quale sono soggetti non soltanto gli Stati membri, ma pure i loro cittadini” in sostanza gli atti giuridici dell’Unione non solo devono essere osservati dagli organi degli stati membri (Governi e parlamenti nazionali) ma devono essere applicati da questi ultimi.
6 Gli atti europei
per realizzare gli obiettivi che l’Unione si propone, le istituzioni europee possono approvare diverse norme giuridiche (cd. diritto derivato dell’Ue). Quelle vincolanti , cioè obbligatorie per i destinatari, sono i regolamenti, le direttive e le decisioni. le raccomandazioni e i pareri, invece, sono non vincolanti :
— i regolamenti sono gli atti giuridici di maggiore importanza. riguardano tutti i paesi mem- bri e i loro cittadini e sono direttamente applicabili negli Stati, ossia acquistano un’efficacia immediata nei singoli ordinamenti nazionali a partire dalla loro pubblicazione. Prevalgono, inoltre, sulle leggi nazionali : se un giudice si trova dinanzi a un contrasto tra un regolamento europeo e una legge nazionale, deve disapplicare la legge nazionale e decidere solo sulla base della legge europea.
