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I diritti sociali e i dilemmi della giurisprudenza costituzionale
Lectio Magistralis di Silvana Sciarra*
Nel ringraziare il Magnifico Rettore, le autorità, i colleghi, gli studenti e tanti amici, vi chiedo di concedermi qualche minuto per una mozione degli affetti, che serve a stemperare la mia grande emozione. Vi parlo in un’aula che ho frequentato nei primi anni della mia vita professionale come giovane ricercatrice in questa Università. In quest’aula oggi mi sento circondata da affetto, mentre mi accingo a inaugurare i corsi di laurea in giurisprudenza. Si tratta di una novità, che segna il primo anno di direzione del Professor Roberto Voza, ma che raccoglie le molte esperienze positive di chi lo ha preceduto. Si tratta di un segnale di vivacità e di vitalità per chi studia il diritto, un segnale anche gioioso, che si coglie nell’evento musicale di stasera dedicato a studenti e docenti, forse volto a compensare con il ritmo e i suoni le riflessioni di questa mattina, affidate alla mia voce, senz’altro meno armonica. La mia voce e le mie parole sono innanzi tutto indirizzate agli studenti, protagonisti oggi e – questo è il mio augurio – artefici domani dei cambiamenti di cui il diritto ha bisogno. Il mio è un messaggio di forte speranza nel ruolo che giocano gli operatori del diritto a tutti i livelli. È un messaggio di rigore e al tempo stesso di passione, un messaggio – spero – caratterizzato da fraseggi e da contrappunti, come quelli che ascolteremo stasera. È un messaggio di ricerca continua dell’indipendenza e della forza dell’argomentazione. Il diritto verso cui guardiamo è sempre più la mediazione sociale fra fatti e norme ricercata da Habermas. È un diritto che comunica con il mondo in trasformazione, dunque aperto all’ascolto e perfino curioso. È stata questa la mia esperienza nelle aule dell’Università di Bari, fortunatissima studentessa di grandi maestri e fra tutti di Gino Giugni. Voglio partire da lui per entrare nel merito delle mie riflessioni di oggi e per rendere un omaggio molto sentito ai giuslavoristi che hanno continuato negli anni a coltivare il suo insegnamento. La scuola di Giugni è sempre qui nell’Università di Bari, luogo in cui mi sento confortevolmente a casa. Nelle prime edizioni delle Lezioni di Diritto Sindacale – la prima è un libretto di 50 pagine, concepito per gli studenti e scritto a Bari nel 1963, grazie all’intuito premuroso e competente dell’editore Cacucci – si tesse in modo originale la tela del diritto costituzionale del lavoro. Nelle molte edizioni successive, questo libro ha aperto la strada a un diritto del lavoro moderno, caratterizzato da un metodo molto innovativo, anche perché in costante contatto con l’evolversi della giurisprudenza costituzionale. Giugni legge con occhio critico e acuto le prime pronunce della Corte Costituzionale – ad esempio quella resa nel 1962 sulla Legge Vigorelli, così detta legge erga omnes – per confermare le sue teorie sull’autonomia dell’ordinamento
- (^) In occasione della inaugurazione dei Corsi di studio del Dipartimento di Giurisprudenza
dell’Università degli Studi di Bari Aldo Moro, tenutasi a Bari il 30 novembre 2016.
intersindacale rispetto alla legge^1. Se a quest’ultima non è precluso intervenire, per estendere l’efficacia dei contratti collettivi ai non iscritti ai sindacati, non è da ritenere compatibile con i principi costituzionali un meccanismo permanente di surrogazione della legge nei confronti dell’autonomia collettiva. La transitorietà si identifica dunque con la unicità della delega, lasciando così trasparire l’importanza dell’elemento temporale nelle decisioni della Corte. Ciò che a Giugni preme rilevare è che, intervenendo sulle condizioni minime di lavoro, la legge Vigorelli non intendeva precludere altri interventi migliorativi da parte della contrattazione collettiva e non avocava completamente allo stato la determinazione degli standard di tutela. L’intento metodologico di Giugni – che si rivelerà poi messaggio forte nella politica del diritto – consiste nell’affermare che la legge non deve condizionare il libero esplicarsi della contrattazione collettiva e che dunque deve essere sussidiaria rispetto all’autonomia dei soggetti collettivi. Immaginate cosa è passato per la mia mente quando, in uno dei primi casi che mi sono stati assegnati^2 , ho ritrovato sullo sfondo quella sentenza. L’ho riletta e ho lasciato che dentro di me si liberasse la nostalgia, insieme a un senso di appartenenza. La ‘scuola’ di Giugni ha saputo negli anni valorizzare la giurisprudenza costituzionale in senso evolutivo, fornendo in tal modo un forte sostegno critico all’opera della Corte. Anche le pagine dedicate da Giugni al diritto di sciopero sono basate prevalentemente sulla giurisprudenza costituzionale e sulla ‘elaborazione dei caratteri propri dello sciopero legittimo’^3 , per confermare che l’art. 40 non è norma programmatica, ma di immediata attuazione. In un’edizione successiva del libro, nel trattare del diritto di sciopero, si dice
- ed è segno di un taglio netto con il passato – che l’art. 40 non può essere interpretato facendo ricorso ‘al criterio logico-sistematico, dominante nella ermeneutica giuridica’, ma dando rilevanza a ‘elementi storici e comparatistici’^4 , nonché all’elaborazione giurisprudenziale, verso cui Giugni continua a prestare attenzione. In questa traiettoria di pensiero lo assiste l’esperienza che sviluppa come comparatista, quando analizza la mancanza nella tradizione italiana di leggi sulla conciliazione e sull’arbitrato e la timida apparizione delle così dette clausole di pace, inserite nei contratti collettivi^5. Lo sciopero, quale diritto pubblico di libertà, opera essenzialmente fra cittadino e Stato, ma dispiega effetti anche ‘nei rapporti intersubbiettivi fra i cittadini: dal che discende la conseguenza che nei rapporti contrattuali, particolarmente, non può validamente porsi in essere un atto che sia lesivo del diritto di sciopero’^6.
(^1) G. GIUGNI, Appunti di diritto sindacale. Ad uso degli studenti , Cacucci, Bari, 1963, p. 15
ss., dove si cita Corte costituzionale sentenza 19 dicembre 1962, n. 106. La Corte respinse le eccezioni di incostituzionalità proposte avverso la c.d. legge erga omnes , ma accolse quella relativa alla proroga della legge stessa. Il libro, stampato con il metodo ‘tipo-lito’, evoca anche tipograficamente un’epoca diversa. 2
3 Corte cost., sent. 11-26 marzo 2015, n. 51. 4 G. GIUGNI,^ op. cit. , p. 27 G. GIUGNI – E. DI BERARDINO, Appunti di diritto sindacale , Cacucci, Bari, 1965, che raccoglie le lezioni svolte nell’anno accademico 1964 5 -65, p. 215.
6 G.^ GIUGNI^ –^ E.^ DI^ BERARDINO,^ op. cit. , p. 269 ss. Così, in modo sempre più esplicito e disteso, si esprime G. GIUGNI, Diritto sindacale , Cacucci, Bari, 1968, p. 220. Su questi aspetti si aprirà il confronto comparatistico con Lord Wedderburn, incentrato sul sistema inglese delle immunities. Fra i tanti scritti si veda Lord
che accompagnano le leggi e su altro ancora. Su quest’ultimo punto, quello delle ‘relazioni tecniche’ tornerò dopo 10. Dietro i due prodotti letterari che ho citato ci sono momenti di solitudine – torna alla mente la solitudine del maratoneta^11 – ma anche dialoghi con la propria coscienza e con i propri convincimenti. Così come qui a Bari ho conosciuto la gioia del lavoro di gruppo e dello scambio costante di idee, favorita da Giugni nella sua impostazione di ricerca e trasmessa agli allievi, ora ritrovo alla Corte il sostegno degli assistenti di studio, studiosi e magistrati ‘prestati’ alla Corte. Le riunioni svolte con loro sono occasioni di crescita collettiva, attraverso lo scambio di idee maturate attraverso la ricerca. La solidarietà e la coscienza critica che essi trasmettono rappresentano un patrimonio inestimabile di forza, che si trasfonde nel rispetto istituzionale e nella cura per la Corte. Di questo afflato e dell’impegno costante che ne deriva sono, e sarò sempre, immensamente grata. La sentenza, affidata a un giudice relatore, che – salvo rare eccezioni – è anche l’estensore del testo, è costruita intorno al consenso del collegio. La proposta del relatore confluisce nel giudizio collettivo. Questo compensa, in gran parte, la solitudine di chi riflette e di chi scrive e scioglie i dilemmi in una deliberazione collettiva, che poco a poco si costruisce nei suoi dettagli e nei passaggi più significativi. Ecco perché, per tornare a quello che scrive Guido Calabresi, la sentenza non deve servire a soddisfare la vanità del relatore. Deve, piuttosto, essere scritta bene, in modo da essere comprensibile sia per le parti, sia per tutti quelli che la leggeranno e la utilizzeranno come precedente; deve, in sostanza sforzarsi di dire ciò che è giusto^12. La sentenza non contiene opinioni ma argomenti costruiti intorno a tecniche decisionali. Si presenta come un testo equilibrato fra motivazione e dispositivo, è dunque simmetrica nei suoi passaggi, soprattutto perché deve attenersi alle questioni sollevate di fronte alla Corte e ai parametri invocati. Apro qui una breve parentesi che serve a collocare la nostra Costituzione – come altre Costituzioni del Novecento – nella storia dello stato di diritto. Attingo a pagine molto profonde di Maurizio Fioravanti – che è storico delle costituzioni – in cui si traccia il percorso del nuovo rapporto tra legislazione e giurisdizione. Le Costituzioni del Novecento crescono e si completano attraverso l’opera del legislatore, ma all’origine dell’ordine costituzionale non si colloca più il mitico legislatore di Rousseau, espressione dell’autorità del sovrano. Esse si basano ‘sulla condivisione, e sul riconoscimento nella società dei principi fondamentali che nel loro insieme rappresentano il contenuto essenziale della costituzione nascente’. Il fondamento della Costituzione su una norma, non su un potere – scrive Fioravanti – consente di escludere ogni primato. Nello stato costituzionale del presente si istituiscono poteri e al tempo stesso si limitano gli stessi, attraverso la tutela dei diritti^13.
(^10) Un’utile ricostruzione storica, e insieme critica, della giurisprudenza costituzionale in
materia si ritrova in S. SCAGLIARINI, La relazione tecnico-finanziaria delle leggi nella giurisprudenza costituzionale 11 , Giur. cost. , 2016, p. 1589 ss. F. CAFFÈ, La solitudine del maratoneta , in Id., La dignità del lavoro (a cura di G. AMARI), Castelvecchi, Roma, 2014, p. 113. 12
13 G.^ CALABRESI,^ op. cit. , p. 31 M. FIORAVANTI, Il legislatore e i giudici di fronte alla Costituzione , in Quaderni costituzionali , 2016, n. 1, p. 16-
Sulla stessa lunghezza d’onda, torna alla mente Dworkin e il rapporto armonioso da lui descritto fra diritti principi e policies , nell’elaborare una approfondita critica al giuspositivismo^14. Chiudo qui la parentesi che avevo aperto, per tornare a me e a noi oggi, alla mia conversazione con voi. I dilemmi che voglio condividere con voi attengono alla materia dei diritti sociali, un campo sterminato, arato incessantemente dalla Corte Costituzionale in questi sessanta anni. Sono, innanzi tutto, dilemmi del legislatore, oltre che del giudice delle leggi. Essi riflettono scelte difficili, rese più complesse dalle crisi economiche e dalla complessità della società in cui viviamo, attraversata da divisioni e da diseguaglianze, dalla povertà e dall’esclusione sociale. Rinvio alla relazione di Massimo Luciani, tenuta in occasione delle celebrazioni dei sessant’anni della Corte, per un riepilogo sapiente che lascia emergere le grandi questioni. Luciani ci ricorda che, per ottenere l’integrazione sociale, serve solidarietà. Non dovrebbe esistere un’alternativa fra mercato e stato sociale, ma in concreto, nei diversi contesti storici che attraversiamo, questo scontro può esistere e sostanziarsi in scelte politiche che spettano al legislatore, ma possono riverberarsi sulle Corti Costituzionali^15. I diritti sociali pesano, poiché pongono in capo allo Stato l’obbligo di prestazioni costose e tuttavia doverose. Proprio per questo i diritti sociali si estendono in parallelo con l’evolversi dello stato pluriclasse e di quest’ultimo devono interpretare le attese e le aspirazioni, elaborando nello stesso tempo le tecniche di tutela più adeguate. Ecco dunque, per citare un esempio risalente, la sentenza n. 384 del 199116 , che individua il principio dell’equilibrio dinamico o tendenziale, nato dalla doverosità per il legislatore di trovare coperture anche per esercizi di bilancio successivi a una pronuncia della Corte che comporti una spesa. Quello di cui si discorre è un equilibrio complessivo di bilancio – non un pareggio – che si proietta nel tempo per garantire un rapporto virtuoso fra politiche pubbliche e risorse. Non a caso la Corte parla di ‘attendibilità delle previsioni di spese’, anche nel lungo periodo. Si guardi anche la sentenza n. 243 del 1993^17 sul calcolo dell’indennità di buonuscita, dove la Corte afferma che un prolungato rispetto della discrezionalità del legislatore finirebbe con il tutelare la sua inerzia, abdicando alle funzioni di giudice delle leggi. Spetta al legislatore reperire le risorse, ma se i tempi ‘del graduale adeguamento alla legalità costituzionale si prolungassero oltre ogni ragionevole limite’ la Corte, ‘se nuovamente investita del problema, non potrebbe non adottare le decisioni a quella situazione appropriate.’ Si fa spazio l’elemento temporale, così rilevante nei moniti della Corte. Inoltre, nella sentenza n. 264 del 2012 la Corte tenta di assicurare una ‘razionalità complessiva del sistema previdenziale’, riparametrando i versamenti dei contributi versati in Svizzera, di gran lunga inferiori rispetto a quelli versati in Italia per le pensioni.^18 In questo caso compare la nozione di solidarietà interna al sistema previdenziale che ritroviamo poi in altre sentenze, ad esempio nella recente sentenza n. 173 del 2016, che evoca una crisi contingente e grave per
(^14) R. DWORKIN, I diritti presi sul serio , Il Mulino, Bologna, 2010. (^15) M. LUCIANI, Diritti sociali e livelli essenziali delle prestazioni pubbliche nei sessant’anni
della Corte costituzionale 16 , in Rivista AIC , n. 3, 2016, p. 4
17 Corte cost., sent. 15-17 ottobre 1991, n. 384. 18 Corte cost., sent. 5-19 maggio 1993, n. 243. Corte cost., sent. 19-28 novembre 2012, n. 264.
mirabilmente da Luigi Ferrajoli, che vorrebbe sottrarre i beni sociali a qualunque confronto con altri beni, considerandoli ‘clausole essenziali del patto di convivenza’ 23. In termini più immediati l’operazione ermeneutica seguita da una parte della dottrina sembra essere quella che ricostruisce, in un percorso lungo e talvolta arduo, la ‘valenza funzionale’ del sistema di finanza pubblica, per orientare quest’ultima verso la tutela dei diritti fondamentali di volta in volta emergenti 24. Si tratta di un argine di non poco conto, se costruito con pervicacia e coerenza. Provo a schematizzare alcuni concetti, e a proporre alcuni dilemmi, per poi passare a parlare di alcune sentenze che, con l’aiuto e l’autorevole avallo dei miei colleghi giudici, ho redatto. Voglio condividere con voi alcuni passaggi delle argomentazioni svolte, senza alcun desiderio di protagonismo, ma solo per raccogliere idee e commenti. Le sentenze sui diritti sociali sono frequentemente rivelatrici di un metodo, utile all’emersione e poi al consolidamento di alcune priorità nelle scelte compiute dal legislatore, priorità che le ragioni economiche possono ridimensionare o ridisegnare. Il sistema pensionistico, ad esempio, deve utilmente essere analizzato nella sua evoluzione storica, perché solo in tale prospettiva si colgono i passaggi seguiti dal legislatore nell’adattare l’erogazione dei trattamenti alle compatibilità di spesa. Seguendo un principio di proporzionalità e di ragionevolezza si possono prevedere, compatibilmente con le manovre di bilancio, sacrifici graduali, parametrati sull’entità complessiva dei trattamenti riservati a fasce diverse della popolazione. Deve essere salvato il principio di eguaglianza, che anche nel buio delle peggiori crisi economiche e finanziarie, non cessa di proiettare il suo fascio di luce. La Corte costituzionale portoghese – che ha reso dodici decisioni fra il 2011 e il 2015, tutte relative alle misure di austerità – ha elaborato l’originale principio di ‘eguaglianza proporzionale’. Ha considerato proporzionalmente la condizione di lavoratori già afflitti da bassi salari e ha scelto di adottare misure graduali. Ha, inoltre, differenziato fra settore pubblico e privato e valorizzato in alcune decisioni l’elemento temporale, indicando la strada di sacrifici temporanei e proporzionali^25. Pongo in forma di quesito il dilemma sottostante: può il giudizio di costituzionalità farsi carico di una diffusa situazione di marginalità sociale e di povertà, nel momento in cui si occupa di ripristinare specifici diritti lesi? Questo dilemma, generato soprattutto dalla crisi economica e finanziaria, non dovrebbe contraddire i presupposti di tradizioni costituzionali, comuni a molti stati membri dell’UE, che nel tutelare la dignità della persona e nel garantire la proporzionalità e la sufficienza della retribuzione non hanno certo inteso accentuare la debolezza economica di altri soggetti. Il dilemma si rivela appieno quando la scarsità delle risorse disponibili sembra rendere ‘tragica’ la scelta di chi decide, quasi che
(^23) L. FERRAJOLI, Per un costituzionalismo dei beni fondamentali , in Id., Iura paria , I
fondamenti della democrazia costituzionale , Editoriale Scientifica, Napoli, 2015, p. 150, con espresso riferimento ai farmaci salva-vita e agli alimenti di base. 24 C. BUZZACCHI, Bilancio , cit. p. 174; L. CARLASSARRE, Diritti di prestazione e vincoli di bilancio , in Costituzionalismo.it , n. 3 , 2015; M. MASSA, Discrezionalità, sostenibilità, responsabilità nella giurisprudenza costituzionale sui diritti sociali , in corso di pubblicazione in Quaderni Costituzionali , 2017, che ricostruisce taluni percorsi della dottrina, alla luce della giurisprudenza costituzionale 25. C. FASONE, Constitutional courts facing the euro crisis. Italy, Portugal and Spain in a comparative perspective. EUI working papers 2014/15. European University Institute 2014.
censurando una norma incostituzionale e riattivando una tutela, si tenda implicitamente a ridurre le probabilità di tutela riservate a altri soggetti deboli. Questa ‘scelta tragica’ deve restare estranea al giudizio di costituzionalità, ancorato al vincolo dell’incidentalità, e può solo proporsi nei termini circoscritti di un bilanciamento fra sfere comparabili e omogenee di diritti sociali. Nel 2012 il Consiglio di Stato greco è intervenuto in merito ai bassi salari di lavoratori giovani colpiti da alcune misure di austerità e ha ritenuto che le retribuzioni non rispettassero il principio di proporzionalità, con la conseguenza di collocare un’intera fascia della popolazione sotto la soglia di povertà. Nella tradizione dei paesi europei occidentali la sufficienza della retribuzione trova spesso riscontro negli standard indicati dalla contrattazione collettiva e nei principi sanciti dalla Carta sociale europea del Consiglio d’Europa, fonte quest’ultima cui molti paesi destinatari di misure di austerità hanno fatto riferimento, indirizzando reclami al Comitato di esperti indipendenti. Il dilemma, in questo caso, attiene all’ampliamento della platea di lavoratori destinatari di una retribuzione sufficiente, pur in presenza di altre gravi situazioni di privazione economica dovute alla crisi. Una digressione comparata, basata sulle molte ricerche condotte circa gli effetti della legislazione della crisi sui diritti sociali, ci ricorda che, quando si tratta della retribuzione, sono evocati dinanzi alle corti nazionali e sovranazionali i parametri più disparati, che vanno dal diritto al lavoro, al principio di eguaglianza dei sacrifici, alla dignità della persona. La Corte costituzionale spagnola ha escluso gli immigrati irregolari dall’accesso al servizio sanitario nazionale, cambiando la sua stessa giurisprudenza precedente e giustificando questa decisione per la precedenza da assegnare alla tutela di altri diritti, beni e interessi costituzionalmente rilevanti. La Corte giustifica la distinzione tra stranieri e cittadini spagnoli, introdotta con decreto legge, per motivi di urgenza, desumibili dall’intero contesto normativo.^26 Alcune comunità autonome hanno espresso disaccordo con questa decisione e continuano a fornire servizi agli immigrati. Questo caso di contrasto fra centro e comunità autonome si riflette nell’opinione dissenziente espressa da uno dei giudici costituzionali su questo tema.^27 Il dilemma che percorre questa decisione è se le risorse debbano essere destinate solo ai cittadini, o se debba essere seguito il precetto dell’art. 35 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE, in cui si attribuisce alla ‘persona’ il diritto di accedere alla prevenzione sanitaria e di ottenere cure mediche. La Corte costituzionale italiana ha una giurisprudenza illuminata a questo riguardo e, in numerose pronunce, ha esteso alcune prestazioni sociali anche a chi non detiene il permesso di soggiorno.^28
(^26) La decisione è del 21 luglio 2016 (STC 139/2016). (^27) Voto particular que formula el Magistrado don Fernando Valdés Dal-Ré a la sentencia
dictada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 4123-2012 , in Boletìn Oficial del Estado , 2016, n. 196 che, nella sua opinione dissenziente, stigmatizza, tra l’altro, la mancata giustificazione nelle argomentazioni della Corte circa il cambio di rotta avvenuto nella sua giurisprudenza. 28 M. D’ONGHIA, Sicurezza sociale ed effettività dei diritti tra eguaglianza e solidarietà, relazione presentata alla Corte Costituzionale in occasione delle celebrazioni per i sessant’anni della Corte, in corso di pubblicazione.
Infine, nel ragionamento della Corte assume rilievo il fatto che le misure adottate, anche in sede di conversione, non erano accompagnate da una documentazione tecnica circa l’atteso risparmio, come previsto dall’art. 17 comma 3 legge 31 dicembre 2009, n. 196. La Corte stessa ha definito quest’ultima fonte una ‘puntualizzazione tecnica’ dell’art. 81 Cost. (sentenza n. 26 del 2013)^31. Il dilemma, nel caso descritto, consiste nel ridefinire posizioni soggettive violate e nel farlo garantendo il rispetto di una gradualità che parte dalla tutela dei trattamenti pensionistici più modesti, ben consapevoli del fatto che restano, intorno al perimetro di una ristabilita adeguatezza della pensione, ampie fasce ancora più deboli della popolazione. È compito del legislatore intervenire nel ripristinare un generale equilibrio delle risorse e delle prestazioni erogate dallo stato sociale, così come resta nella sua discrezionalità introdurre elementi di solidarietà intergenerazionale, principio quest’ultimo di enorme rilievo nei dibattiti nazionali e sovranazionali e tuttavia non costituzionalizzato.^32 Mi accingo ora a trattare un altro caso, anch’esso denso di implicazioni quanto alla compatibilità fra diritti fondamentali e spesa pubblica. La sentenza che ne è scaturita è la n. 178 del 2015. Al centro di questa decisione si pone la libertà sindacale, sancita dall’art. 39 primo comma Cost. Sullo sfondo permane minacciosa la crisi e l’urgenza di adottare misure di contenimento della spesa. Questa volta non si procede con un ‘taglio’, ma con un ‘blocco’ della contrattazione collettiva nel lavoro pubblico. Lo si fa per il triennio 2010-2012 e, con misure successive, si reitera il congelamento dei trattamenti economici del personale dipendente dalle amministrazioni pubbliche fino al 2014. Non mi soffermo sulle peculiari caratteristiche del contratto collettivo nel lavoro pubblico, che ha rappresentato un interessante passaggio per la dottrina giuslavoristica italiana, costretta a mettere a fuoco una nuova dimensione dell’autonomia collettiva. Un omaggio all’opera di Giugni si legge fra le righe della sentenza n. 124 del 1991, redatta da Mengoni e citata nella sentenza di cui qui discorriamo, per avallare il principio che può essere solo transitorio e giustificato da situazioni eccezionali il vincolo legale posto all’autonomia collettiva e la conseguente compressione della libertà sindacale (punto 10.2). Nel fare riferimento al ‘modello dinamico’ (punto 10.3) cui si ispira la contrattazione collettiva, si evoca una dimensione ben nota alla dottrina comparatistica europea – in particolare grazie all’insegnamento di Otto Kahn- Freund – cui si deve la costruzione di un aggancio concreto e realistico fra norme e fatti della realtà sindacale. In altre parole, la dottrina giuslavoristica più aperta all’influsso della comparazione ha colto un dato incontrovertibile, quello della non assimilabilità dei contratti collettivi a qualunque altro contratto di durata. La natura dinamica del processo negoziale, orientato alla ricerca del consenso per l’intera durata triennale del contratto, trova riscontro, quanto al
(^31) S. SCAGLIARINI, op. cit ., p. 1598 dove si ricorda che la legge del 2009, a differenza del
passato, espressamente prevede l’obbligo di relazione tecnica anche per le disposizioni di entrata e non solo di spesa. L’A. ricorda anche Corte Cost., sent. n. 188/2015, che attiene a misure di riduzione delle risorse della regione Piemonte, a conferma di un’attenzione che la Corte presta alle relazioni tecniche come strumento di conoscenza utile – anche se non esclusivo – per indirizzare il giudizio di costituzionalità. 32 Tra gli altri, si esprime in tal senso M. LUCIANI, op. cit. , p.13, che fa notare l’incertezza circa la nozione stesa di generazione futura, potenzialmente destinataria delle prestazioni in vista delle quali le risorse dovrebbero essere accantonate.
lavoro pubblico, nella pianificazione del ciclo di bilancio pluriennale. Il tempo è, dunque, ancora una volta, un elemento cruciale nelle decisioni della Corte che riguardano una programmazione di spesa. Non solo la vigenza dei contratti collettivi si articola in cadenze temporali, a loro volta basate sull’erogazione delle risorse necessarie. Il ‘blocco’ di questa procedura dinamica, se reiterato nel tempo, viola il presupposto stesso della contrattazione collettiva, che si esprime nella libertà sindacale di cui all’art. 39, primo comma. La procedura negoziale, rivolta, per sua natura, al futuro e non ripiegata sul passato, si presta a un giudizio di illegittimità costituzionale sopravvenuta, a decorrere dal giorno di pubblicazione della sentenza, così da lasciare impregiudicati i rapporti precedenti, di piena competenza dei soggetti preposti alla contrattazione. In questa scelta circa gli effetti temporali della sentenza si deve cogliere, innanzi tutto, il rispetto per l’autonomia dei soggetti negoziali, contro la cui forzata inerzia la Corte non avrebbe potuto suggerire antidoti, né tanto meno sostituirsi con un attivismo invadente. Nel tentativo di fondare su dati tecnici incontrovertibili le valutazioni della Corte circa le restrizioni di spesa si è fatto ricorso – a differenza del caso precedentemente esaminato – a fonti ufficiali, quali il Rapporto semestrale dell’ARAN sulle retribuzioni dei pubblici dipendenti; la relazione della Commissione Bilancio del Senato, riportata nei lavori preparatori; il rapporto della Corte dei conti sezioni riunite in sede di controllo (punto 12.2). La coincidenza dei dati emersi da fonti diverse e ugualmente autorevoli hanno consentito alla Corte di vagliare il sacrificio imposto ai lavoratori pubblici alla luce della contingente situazione finanziaria. Solo quando la sopravvenuta legge di stabilità per il 2015 ha rivelato la natura strutturale delle misure di contenimento della spesa necessaria a finanziare il rinnovo dei contratti, si è colta appieno l’irragionevolezza del bilanciamento tra art. 39 primo comma e art. 81 primo comma. Il richiamo a fonti internazionali e europee è servito per confermare l’urgenza di ripristinare la libertà sindacale, che trova il suo più forte puntello nei doveri di solidarietà sanciti dall’art. 2 Cost. L’ultimo esempio su cui voglio soffermarmi, per evidenziare ancora una volta, il nesso fra documentazione tecnica, relativa a dati economici rilevanti, e argomenti addotti nelle sentenze di spesa, riguarda, a differenza delle prime due, una decisione di non fondatezza, contenuta nella sentenza n. 133 del 2016. Si discute in questo caso del mancato ‘trattenimento in servizio’ di alcune categorie non contrattualizzate di pubblici dipendenti – professori universitari, magistrati, avvocati dello stato – a seguito di una disposizione, quella censurata, contenuta in un decreto legge sulla semplificazione e la trasparenza amministrativa e sull’efficienza degli uffici giudiziari^33. La disposizione censurata si propone di ‘favorire la più razionale utilizzazione dei dipendenti pubblici’ in vista del ricambio generazionale, in un momento di crisi caratterizzato dal blocco delle assunzioni. Questa scelta del legislatore lede, secondo i ricorrenti, il legittimo affidamento a restare occupati oltre l’età pensionabile, in assenza – questo punto è centrale nell’ordinanza del Consiglio di Stato – di una relazione tecnica, prevista dall’art. 17 comma 3, Legge 31 dicembre 2009, n. 196. In attuazione dell’art. 81 Cost., questa disposizione – richiamata quando si è discusso della sentenza n. 70 del 2015 – impone al legislatore che introduce nuovi o
(^33) Decreto legge 24 giugno 2014, n. 90, art. 1 commi 1, 2 e 3, convertito con modificazioni
dall’art. 1, comma 1, legge 11 agosto 2014, n.114.
Il libro è l’autobiografia di Sonia Sotomayor, la terza donna nominata alla Corte Suprema degli Stati Uniti, la prima di origine ispanica^35. In esso si racconta una vita avventurosa e talvolta difficile, una storia personale segnata da tenacia e da rigore, un approdo alla magistratura preceduto da studi accurati e da appassionate esperienze professionali. Il libro si ferma alla data della nomina alla Corte Suprema, per la riservatezza che si deve all’ingresso in un organo collegiale e in un’istituzione di garanzia. Poche righe illuminanti, contenute nella prefazione, svelano l’ansia di collegarsi alla vita di prima e di condividere questa esigenza di normalità con i tanti lettori del suo libro. Nella mia – molto più modesta e circoscritta – esperienza di oggi, nel racconto dei miei studi in questa Università e degli affetti che mi legano a molti amici e colleghi presenti in quest’aula, nel ricordo dei miei genitori, vissuti in questa città, sono anch’io alla ricerca della mia normalità, quella della mia vita precedente che non voglio tralasciare o dimenticare. Per questo oggi mi sento più forte, alla ricerca di un sostegno critico che – spero – tutti voi non mi farete mai mancare. Rivolgo dunque un invito ai colleghi e agli studenti a venire alla Corte Costituzionale, per continuare la nostra conversazione di oggi. Le udienze pubbliche accolgono spesso studenti universitari e professori. Confesso di rivolgere, quando posso, lo sguardo verso di loro, sollevando la testa dalle carte, per cogliere la loro curiosità e forse la loro meraviglia. Il ricordo va alle aule universitarie che, per tanti anni, ho frequentato con passione, alla ricerca di occhi da incrociare e voci da ascoltare. Sono giunta alle battute conclusive. I corsi di Giurisprudenza inaugurati da me oggi nell’Università di Bari, con la vicinanza del direttore Professor Voza e di tutti i docenti, vi appartengono, così come vi appartiene la coscienza critica che costruirete. È anche vostro il concerto che si terrà stasera. Grazie per il grande privilegio che oggi mi avete offerto.
(^35) S. SOTOMAYOR, My beloved world , Detroit-New York, 2014.
