Dispensa enti locali, Dispense di Diritto Amministrativo

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P R O G R A M M A Z I O N E E

CONTROLLO NEGLI

ENTI LOCALI

DISPENSA

DA C I TA R E S O LO C O N L’ AU T O R I Z Z A Z I O N E

D E L L’ AU T O R E

S A L V A T O R E R U S S O

Sommario

• Introduzione
• I nuovi paradigmi nella cultura gestionale dell’ente locale
• Il sistema dei controlli
• Il controllo di gestione...........................................................................
• Gli strumenti di programmazione e controllo negli enti locali
• Il ruolo della contabilità economica

migliorare le condizioni gestionali ( economicità ), a promuovere una graduale responsabilizzazione sui risultati ( accountability ), coinvolgendo la stessa collettività sugli obiettivi di carattere economico-finanziario. I concetti di razionalità economica, efficienza ed efficacia hanno fatto ingresso nella cultura stantia delle amministrazioni pubbliche, venendo a stimolare quello che ormai, nel linguaggio comune, è conosciuto come il "processo di aziendalizzazione " degli istituti pubblici.

I NUOVI PARADIGMI NELLA CULTURA GESTIONALE

DELL’ENTE LOCALE

Com’è noto, in Italia attività e processi nel settore pubblico sono stati tradizionalmente ancorati ad un sistema di governo basato su regole formali ed implicite e ciò ha fatto sì che il sistema della pubblica amministrazione venisse visto come un sistema chiuso, autoreferenziale, rispetto alle valutazioni di convenienza economica, nel quale l'assenza di condivisione di idee ed il doversi necessariamente uniformare a schemi normativi precostituiti era la consuetudine. [B ORGONOVI , 2002].

Gli stessi studi sugli enti pubblici territoriali, ricoprendo questi un ruolo nevralgico all'interno dell'ordinamento statale, da sempre costituiscono una prerogativa delle branche giuridiche e soltanto di recente, con una maggiore valorizzazione della loro funzione sussidiaria e dunque con un ritrovato spazio d’azione, corroborato dall’introduzione di tecniche e strumenti tipici delle aziende private, hanno catturato una maggiore attenzione da parte di studiosi di altre discipline.

A ben vedere la dottrina economico-aziendale, nel corso degli anni, ha dedicato un’ampia letteratura a studi, analisi empiriche e considerazioni riguardanti i sistemi di aziende pubbliche, adoperando una propria classificazione in base alla quale nelle c.d. aziende composte^1 possono farsi rientrare quegli istituti che esercitano la

(^1) "Si hanno aziende composte nelle quali i processi di produzione sono vincolati ai processi di consumo in intreccio così avvincente da non poterne essere utilmente disgiunti rispetto agli organi che svolgono dissimili processi, ai mezzi patrimoniali in essi investiti e ai processi".( Z APPA , 1956:p. 189) "L'azienda composta più notevole per l'ampia comunità degli interessi ricongiunti e per la vasta portata sull'economia delle altre aziende è l'azienda composta dello Stato" (Z APPA , 1956:p. 190).

propria attività finalizzata prevalentemente all’erogazione di servizi alla collettività. In tal senso l’ente locale è stato inteso come un istituto in grado di applicare le regole proprie di un sistema aziendale, intendendo con questo termine l'insieme dei criteri e dei metodi di svolgimento delle attività che hanno lo scopo di realizzare un equilibrio tra bisogni e risorse, tra domanda di servizi e offerta degli stessi. Soltanto recentemente, è bene dirlo, vi è stata comunque una rivalutazione dell’impatto degli studi economico-aziendali sul sistema delle aziende pubbliche ed una conseguente sua apertura al variegato universo di strumenti organizzativi e gestionali proposti.

Il fatto che l'ordinamento amministrativo e contabile di questi istituti sia stato sempre regolato da rigide norme di diritto che sovente, con i loro contenuti, non sono riuscite a fornire validi strumenti di supporto, né tanto meno di dinamicità al modello gestionale, ha senza dubbio, infatti, favorito il mancato rispetto dei principi di un fisiologico funzionamento. Il processo di riequilibrio che attualmente sembra essersi innescato, tra istanze politico-istituzionali ed avvertite esigenze di una riconsiderazione del ruolo del management pubblico, pertanto può essere ritenuto il motore propulsore del cambiamento.

L'ondata di riforme che ha positivamente investito l'apparato burocratico del nostro Paese trova le sue radici in quel filone ideologico che ha ispirato la modernizzazione degli apparati pubblici della gran parte dei paesi occidentali: il new public management (NPM)^2.

In un celebre articolo H OOD [1991] individua nei punti seguenti le sette componenti dottrinali del NPM:

) Revisione del modello di amministrazione professionale;

) Standard espliciti e misure di performance;

) Maggiore enfasi sul controllo dei risultati;

) Cambiamento per il decentramento nel settore pubblico;

(^2) La dizione NPM è stata coniata da Hood e Aucoin ed è il nome sintetico per l'insieme delle dottrine amministrative che hanno dominato tale processo di riforme (Ghislieri Marazzi, 1996:p. 386).

Reinventare^3 la pubblica amministrazione è divenuto l’ideale comune che ha dato luogo a sensibili mutamenti organizzativi, tecnici, istituzionali, stimolando quel processo di apprendimento sociale che si è rivelato estremamente utile per la diffusione di una nuova cultura, all'insegna del raggiungimento dei risultati e del rispetto delle logiche di un efficiente servizio alla collettività.

Tabella 1- La riforma degli enti locali dal 1990 ad oggi con i principali interventi normativi

L. n. 142/

Riordino delle autonomie locali

• Distinzione fra momento politico e momento gestionale (art. 51, 2° comma)
• Responsabilizzazione degli organi politici in termini di programmazione (art. 32, 2° comma, lett. b)
• Responsabilizzazione dei dirigenti in termini di risultati (art. 51, 3° comma)
• Possibilità di conferire incarichi direttivi settoriali a tempo determinato, con verifica ex post del conseguimento degli obiettivi (art 51, comma 5 bis ss.)
• Introduzione dell'obbligo della contabilità economica (art 55, 6° comma)
• Introduzione della revisione economico-finanziaria (art. 57) L. n. 81 del 1993, • Elezione diretta del Sindaco e del Presidente della Provincia D. lgs. n. 29/

Riforma generale del pubblico impiego

• Estensione a tutta la P.A.. del principio della distinzione /integrazione fra politica e amministrazione, quindi fra indirizzo e controllo , da una parte , e gestione dall'altra
• Esplicitazione di un primo nucleo di logica budgetaria: obbligatoria disaggregazione del bilancio dello Stato per direzioni generali
• introduzione di servizi di controllo economico interno o nuclei di valutazione D. lgs. n.77/1995 (^) Nuovo ordinamento finanziario e contabile degli enti locali
• Disciplina del bilancio di previsione su cui si fonda l'autorizzazione all'esecutivo da parte del d.lgs, e il "piano esecutivo di gestione", strumento innovativo
• Prima disciplina organica del controllo di gestione
• Disciplina della "contabilità economica L. n. 127/ c.d. "Bassanini bis"

Modifiche ed integrazioni ai tre precedenti interventi normative

• E' intervenuta andando ad integrare le norme precedenti, in punti già elencati, con l'obiettivo di snellire i procedimenti amministrativi

D. lgs. n. 80/1998 Modifiche ed integrazioni al D. Lgs. n. 29/

• Accentuazione della distinzione tra indirizzo politico-amministrativo da un lato e amministrazione dall'altro, con esplicita attribuzione della responsabilità gestionale in via esclusiva ai dirigenti (art.3) D.P.R. 3 agosto 1998, n. 326,
• Approvazione dei modelli e schemi contabili relativi alla relazione previsionale e programmatica

(^3) La formula "reinventing government", di origine statunitense (Osborne D. - Gaebler T. (1992), Reinventing Government: How the entrepreneurial Spirit is transforming the public sector from Scholhouse to Statehouse, City hall to the Pentagon. Reading, MA: Addison Wesley) sin dall'inizio dei rivolgimenti nel settore pubblico, in qualunque paese, ha giocato un ruolo cruciale ed la sua valenza è destinata a perdurare. In un recente articolo, in cui vengono messe in evidenza le componenti del NPM, probabilmente al fine di dare un sostegno alla memoria dello studioso, viene proposto il modello delle 5 R, delle quali una sta proprio per "Reinventare" le altre sono Ristrutturare, Riprogettare, Riallineare e Ripensare. Tutte naturalmente riferite ad un'implementazione strategica del NPM (Jones - Thompson, 1997)

L. 3 agosto 1999, n. 265. • Modifiche ed integrazione della L. n. 142 del 1990 D.lgs n. 286/1999 Riordino e potenziamento dei meccanismi di monitoraggio. “Controlli interni”

• Controllo di regolarità amministrativa e contabile
• Controllo di gestione
• Valutazione della dirigenza
• Controllo strategico

D. lgs n. 267/2000 (^) T.U.E.L. • Accorpamento di tutta la disciplina normativa organizzativa, gestionale e contabile sulle autonomie locali Legge Costituzionale n. 3/ 2001

Modifiche al Titolo V della parte seconda della Costituzioane

• Competenze amministrative dallo Stato ai Comuni
• Autonomia finanziaria di enti locali e regioni
• Sussidiarietà verticale ed orizzontale

I principali interventi normativi che hanno contribuito al graduale cambiamento del Enti Locali (Tab. 1) sono principalmente incentrati sui seguenti punti:

) l'adozione di una logica programmatoria, poiché l'ente locale, in qualità di azienda, deve operare anch'esso secondo i principi di autonomia e durabilità;

) il perseguimento di criteri di efficacia, efficienza ed economicità adoperando, con le dovute misure precauzionali, gli stessi strumenti utilizzati dalle aziende appartenenti al settore privato;

) la distinzione/integrazione tra apparato politico ed apparato burocratico, con una diversa attribuzione di competenze ed una differente imputazione di responsabilità;

) la ridefinizione del rapporto tra amministrazione locale e cittadino con una rivalutazione del ruolo di quest’ultimo, insieme soggetto economico, fruitore/cliente e finanziatore dei servizi;

) il graduale abbandono dei controlli formali in favore di un più attento monitoraggio della gestione in cui si dispiegano le energie dei dirigenti, sottoposti ad un processo di valutazione e partecipi del sistema di controllo direzionale, e si profondono gli sforzi politici tesi a ridisegnare percorsi e a realizzare manovre con un effetto feedback a livello di controllo strategico;

E’ dunque in questa rinnovata ottica che vanno inquadrati i principali fattori cui è possibile imputare il profilarsi di eterogenei modelli di ente locale, dovuto al differente utilizzo nella prassi dei nuovi meccanismi operativi. A ciò si aggiunge che le stesse modifiche avvenute nei livelli di governance (si veda la figura del direttore generale e

) l'orientamento della gestione per obiettivi e l'azione per programmi;

) l'adozione sistematica di regole di convenienza economica (efficacia ed efficienza) come base per le decisioni di bilancio;

) la conseguente diffusione della responsabilità economica;

) il monitoraggio dei risultati, come modalità per assicurare un effettivo governo della gestione, consentendo tempestivamente azioni di correzione, qualora necessario [MARCON, 1997: p. 757].

L’introduzione di una logica budgetaria, con cui gli organi politici definiscono gli obiettivi, i programmi, le direttive e assegnano le risorse finanziarie necessarie allo svolgimento della gestione, attribuita in via esclusiva ai dirigenti, avrebbe altresì perso di significato se al tempo stesso la gestione dell’ente locale non fosse stata corredata di strumenti in grado di potenziare la dimensione economica dell’ente in termini di efficacia ed efficienza. Basti pensare ai sistemi di controllo direzionale promossi negli enti locali o ancora alla riformulazione delle stesse rendicontazioni, non più semplicemente basate sul criterio di competenza finanziaria ma agganciate a quello di competenza economica (MARCON, 1996:p. 279).

In definitiva, la tendenza è stata quella di accrescere e diffondere la responsabilizzazione dell’operatore pubblico, al fine di ottenere una maggiore oculatezza nelle scelte di amministrazione ed una gestione ispirata a criteri di razionalità economica nell'acquisizione e nell'impiego delle risorse e di trasparenza informativa^5. A seguito all’implementazione dei processi di delega gestionale i dirigenti sono ritenuti "responsabili in via esclusiva dell'attività amministrativa, della gestione e dei relativi risultati" (art. 3, 2° comma , come modificato dal D. Lgs. n. 80/1998).

In tal senso l'aspetto cruciale della responsabilizzazione dirigenziale ha posto enfasi su un’altra dimensione ritenuta cruciale, quella dell' accountability e cioè del dover rendere conto dell'uso del denaro pubblico facendo sì che i dirigenti divenissero il vero collettore della

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democrazia, il trait d'union tra classe politica e cittadini-utenti^11. Anche in campo organizzativo la cosiddetta privatizzazione del rapporto di pubblico impiego ha subito un'ulteriore impennata con il completo affidamento delle determinazioni inerenti ai rapporti di lavoro agli organi preposti alla gestione che sono ora pienamente in grado di operare "con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro" (Art. 4, 2° comma come modificato dal D. lgs. n. 80/1998).

La svolta effettiva nelle procedure gestionali degli Enti locali ha toccato l'apice con l'emanazione del D.Lgs. n. 77/1995 hanno assunto una certo spessore in quanto, nonostante il titolo "ordinamento contabile e finanziario degli enti locali", il provvedimento ha disposto una serie di strumenti diretti all'attuazione di una più generale riforma organizzativa e gestionale della tecnostruttura degli enti destinatari.

La riforma in questione, così come può essere intesa oggi dopo le modifiche apportate al Titolo V della Costituzione, va senz’altro considerata come “l’antecedente storico” dell'autonomia finanziaria,. E’ bene ricordare a tal proposito come la stessa riforma costituzionale abbia riconosciuto agli enti locali ed alle regioni pari dignità costituzionale di enti autonomi, tutti dotati di autonomia finanziaria ed abbia contestualmente abrogato l’art. 130 Cost. concernente la funzione di controllo degli atti da parte dei Co. Re. Co. La categoria logica dell’autonomia finanziaria deve in effetti essere letta nelle sue due accezioni: una più forte riguardante "l'autonoma capacità di individuare i modi della <> anche dal lato delle entrate"; l'altra più debole relativa all'autonomia di spesa, senza la quale, secondo la teoria istituzionale, non si potrebbe parlare nemmeno di autonomia amministrativa, ma soltanto di autonomia contabile" (ANDREANI , 1995:p.1715). E’ per questi motivi che il discorso afferente la contabilità degli enti locali è ritenuto dalla teoria e nella prassi comune inscindibile da quello riguardante la finanza locale. Ciò giustifica peraltro il dibattito che si è svolto, prima dell'approvazione del D. lgs. 77 e che si è

(^11) "Accountability is an obligation to present an account of and answer for the execution of responsabilities to those who entrusted those responsabilities. On this obligation depends the allocation af praise and blame reward and sanction so often seen as the hallmarks of accountability in action".(Gray - Jenkins, 1993:p. 55) Accountor é colui al quale è affidata una particolare responsabilità; Accountee è colui che affida la responsabilità. Tutto ciò si può tradurre in una visione dei dirigenti, come Accountor, e degli organi politici nella doppia veste di accountor e accountee, mentre la collettività rimane l'accountee per antonomasia.

IL SISTEMA DEI CONTROLLI

Quanto ai controlli, la prima considerazione che va fatta riguarda il tentativo compiuto dalle riforme degli anni ’90 di diminuire l’ambito e la pervasività di un tipo di controllo incentrato sulle regole ( controllo burocratico ) e di aumentare l’importanza di forme di controllo funzionali all’attività gestionale, incentrate sui risultati in rapporto a obiettivi e programmi predeterminati ( controllo manageriale ), con ben precise conseguenze sulla professionalità e sul senso dell’agire della dirigenza

La legge n.142/1990 ha rappresentato un momento di svolta essenziale, operando un primo cambiamento col non fare menzione di alcuna forma di controllo di merito, riconoscendo quindi una maggiore discrezionalità all’azione amministrativa degli enti locali, e devolvendo al Comitato regionale di controllo (Co.re.co) funzioni di controllo esterno di legittimità, preventivo sugli atti e successivo sugli organi. Mentre il controllo interno in concreto si sostanzia in una collaborazione tra controllore e controllato, nel controllo esterno la distinzione tra soggetto controllore e soggetto controllato è netta e la finalità è di tutelare un interesse pubblico in qualche modo prevalente sugli interessi dell’ente controllato.

Il secondo meccanismo di controllo previsto dalla legge n.142/1990, all’articolo 57 (adesso regolato dall’art. 234 del TUEL), è quello affidato al collegio dei revisori, composto da tre professionisti iscritti ai rispettivi albi. Si tratta in questo caso di un controllo interno, attuato in collaborazione con il consiglio, volto a presidiare la regolarità contabile e finanziaria degli atti dell’ente. Di pari tenore è il dispositivo concernente il controllo preventivo di legittimità che il segretario dell’ente deve effettuare su ogni proposta di deliberazione sottoposta agli organi di governo. Nella stessa ipotesi è inoltre richiesto il parere preventivo di regolarità tecnica (da parte del responsabile del servizio interessato) e contabile (da parte della Ragioneria). Il decreto legislativo

n.29/1993, che segna ormai storicamente il momento normativo di svolta per aver individuato nella comparazione di costi e rendimenti una forma embrionale di controllo di gestione, all’articolo 20 (ormai abrogato dal D.Lgs. 286/1999), prevede l’obbligo di istituzione del servizio di controllo interno o nucleo di valutazione. Il ruolo del nucleo di valutazione nel rapporto d’impiego della dirigenza viene indagato nel capitolo dedicato al rapporto d’impiego. L’organo che, nonostante le modifiche apportate da interventi normativi successivi, è sopravvissuto a garanzia di un cambiamento determinante nelle procedure valutative interne della P.A., agisce in autonomia e ha come referenti i soggetti istituzionali coinvolti nella direzione politica. Il suo compito è di verificare, mediante valutazioni comparative dei costi e dei rendimenti, la realizzazione degli obiettivi, la corretta ed economica gestione delle risorse pubbliche, l’imparzialità ed il buon andamento dell’azione amministrativa. Si è quindi affermato gradualmente come lo strumento più idoneo mediante il quale gli organi politici possono esercitare la funzione di controllo che già la legge n. 142/1990 assegnava loro.

A ciò va aggiunto che in materia di controlli, questa disposizione può essere considerata di fatto il primo tentativo di conciliare il principio di economicità con il principio di garanzia, come sancisce l’articolo 97 della Costituzione, ponendo sullo stesso piano “imparzialità” e “buon andamento”.

Quindi, se alla legge n. 142/1990 va il merito di aver contenuto i controlli di legittimità, tramite la previsione del solo controllo di legittimità e la limitazione di questo ad alcuni atti puntualmente individuati, al decreto legislativo n. 29/1993 è da far risalire una prima forma di controllo interno coerente con la logica di gestione per obiettivi.

Cambiando l’ ambiente di riferimento degli enti locali, col passaggio da uno scenario socioeconomico ad evoluzione lenta ad un ambiente fortemente dinamico, nel quale un controllo burocratico troppo pervasivo sarebbe risultato paralizzante per l’attività degli enti, sono anche mutate alcune variabili interne all’ente locale. La crisi della finanza pubblica e la necessità di decentrare parte delle funzioni istituzionali ha gradualmente condotto il sistema a finanza derivata degli enti locali, che incideva fortemente sul bilancio dello Stato, verso una maggiore autonomia, rendendo non più giustificabile un sistema di controlli

legittimità è uno, ma non l’unico, riferimento determinante. Ciò vale in misura diversa nelle diverse aree di attività poiché, com’è ovvio, alcune si prestano a controlli di tipo manageriale più di altre (BORGONOVI , 2002; M ARCON, 1996).

L’importanza della forma di controllo per l’agire della dirigenza è evidente. Essa attiva un tipo di responsabilità piuttosto che un’altra, ed entra a far parte della cultura organizzativa, influenzando così il comportamento. In particolare, con riferimento all’oggetto del controllo, esso viene collegato al meccanismo degli incentivi e segnala al management “che cosa è importante”: il rispetto delle procedure nel caso del modello burocratico, il raggiungimento dei risultati nel caso del modello manageriale. Il modello di controllo manageriale è quindi contemporaneamente premessa e conseguenza di un aumento della complessità e del contenuto discrezionale della funzione dirigenziale consentendo che tra vertice politico e dirigente si venga a configurare così un rapporto che ha sempre più le caratteristiche dell’ agenzia (nell’ambito del quale è possibile e opportuno un controllo sui risultati) piuttosto che quelle dell’ autorità , che è un rapporto nel quale è invece opportuno un controllo sulle procedure.

Il decreto legislativo n. 77/1995, consolidando le istanze emerse con i precedenti provvedimenti non ha esitato ad introdurre una forma più sistematica di controllo ovvero il controllo di gestione, che è a tutti è destinato a rappresentare il controllo manageriale all’interno dell’ente. Coerentemente, la legge n.127/1997 ha diminuito l’ambito del controllo di legittimità da parte del Coreco: l’obbligo riguarda solo statuto, regolamento di consiglio, bilanci e rendiconto (cfr. art.17, commi da 33 a 45) ed è stato anche limitato il controllo eventuale, cioè su richiesta.

Ciò è accaduto per di più in un momento storico in cui si è sempre più andata diffondendo la convinzione che l’inefficienza delle amministrazioni pubbliche penalizzasse la qualità della vita delle persone stimolando maggiori aspettative ed esigenze da parte dei cittadini e che la rigorosa osservanza formale degli atti fosse la causa principale di un aumento dei costi diretti e indiretti per le stesse imprese nel mercato globale (Borgonovi, 2002).

Questa prima disciplina non è stata, però, esente da critiche, che soltanto recentemente, con il propagarsi di logiche di progettazione gestionale autonome ma omogeneee nella loro impostazione, hanno trovato talune risposte. Il Nucleo di Valutazione o Servizio di Controllo Interno è nella sua prima versione un organo che opera in autonomia, contrariamente a quanto impone il rigore applicativo di una logica di controllo direzionale, poiché la funzione di controllo non può per definizione essere disgiunta dalla funzione di gestione. Più precisamente, i dirigenti stessi, spinti dalla responsabilizzazione sui risultati, dovrebbero dotarsi degli strumenti di controllo di gestione che ritengono più opportuni (Borgonovi, 2002). Il D. Lgs. n. 29/ sancisce invece l’obbligo di istituzione di un unico presidio, che opera in staff agli organi politici e agisce autonomamente. Si ritiene che questa collocazione organizzativa sia stata una diretta conseguenza di un altro problema: la confusione tra controllo a fini valutativi e controllo a fini direzionali/decisionali.

Il D. Lgs. n. 286/1999, prendendo atto delle contraddizioni suesposte, ha ripensato la disciplina, contribuendo in parte a superare questa distorsione: il controllo di gestione viene infatti concettualmente e operativamente separato dalla valutazione della dirigenza. Inoltre la stessa collocazione organizzativa dell’unità di controllo di gestione all’interno della P.A. subisce delle modifiche sostanziali poiché viene posta in posizione di staff rispetto alla dirigenza al vertice di ogni unità organizzativa.

Con questa logica l’obiettivo del D. Lgs. n. 286/1999 è stato il riordino dei meccanismi di controllo e valutazione dell’attività della pubblica amministrazione. Si è trattato di una serie di disposizioni pensate in funzione dell’organizzazione ministeriale, prescindendo dalle specificità del comparto enti locali, ai quali è stata data la possibilità di recepirle tramite la propria potestà regolamentare. L’articolo 1 distingue quattro tipi di controlli interni, di cui le pubbliche amministrazioni devono dotarsi e precisamente:(Vedi figura 2)

1. il controllo di regolarità amministrativa e contabile;
2. il controllo di gestione;
3. la valutazione della dirigenza;

Figura 2 Sistema dei controlli interni

In seguito con l’emanazione del TUEL quanto previsto dal D. Lgs. n. 77 del 1995, con riferimento al sistema dei controlli interni, è stato ampliato con il contenuto dell'art. 147, che in buona sostanza ha recepito l’architettura prevista dal D. Lgs. n. 286 del 1999. Per chiarezza espositiva l’articolo è riportato nel quadro 1.

Quadro 1 Art. 147 TUEL

E’ dunque nell’insieme di queste norme che va inquadrato il controllo di gestione di cui si fa soltanto menzione nell’art. 147 e che trova un suo specifico assetto nell'ordinamento finanziario e contabile, contenuto nel TUEL, dall'art. 196 all'art. 198 dove sono disciplinati a grandi linee il suo significato ed il suo svolgimento.

"Al fine di garantire la realizzazione degli obiettivi programmati la corretta ed economica gestione delle risorse pubbliche, l'imparzialità ed il buon andamento della pubblica amministrazione e la trasparenza dell'azione amministrativa, gli enti locali applicano il controllo di gestione" con un esplicito rinvio a modalità che da una parte la legge ha provato a delineare nel successivo art. 197 e dall'altra, la stessa norma ha

1. Gli enti locali, nell'ambito della loro autonomia normativa ed organizzativa, individuano strumenti e metodologie adeguati a: a) garantire attraverso il controllo di regolarità amministrativa e contabile , la legittimità, regolarità e correttezza dell'azione amministrativa; b) verificare, attraverso il controllo di gestione , l'efficacia, efficienza ed economicità dell'azione amministrativa, al fine di ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi di correzione, il rapporto tra costi e risultati; c) valutare le prestazioni del personale con qualifica dirigenziale; d) valutare l'adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani, programmi ed altri strumenti di determinazione dell'indirizzo politico , in termini di congruenza tra risultati conseguiti e obiettivi predefiniti.
2. I controlli interni sono ordinati secondo il principio della distinzione tra funzioni di indirizzo e compiti di gestione, quale risulta dagli articoli 3, comma 1, lettere b) e c), e 14 del decreto legislativo, 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni ed integrazioni.
3. L'organizzazione dei controlli interni e' effettuata dagli enti locali anche in deroga agli altri principi di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286.
4. Per l'effettuazione dei controlli di cui al comma 1, più enti locali possono istituire uffici unici, mediante convenzione che ne regoli le modalità di costituzione e di funzionamento.
5. Nell'ambito dei comitati provinciali per la pubblica amministrazione. d'intesa con le province, sono istituite apposite strutture di consulenza e supporto, delle quali possono avvalersi gli enti locali per l'esercizio dei controlli previsti dal decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286. A tal fine, i predetti comitati possono essere integrati con esperti nelle materie di pertinenza.

lasciato alla discrezionalità ed all'autonomia dell'ente. Lo statuto ed il regolamento di contabilità sono apparsi, infatti, i documenti interni in cui l'Ente può disciplinare le fasi di svolgimento del controllo di gestione, modellandole secondo le esigenze degli amministratori e tenendo conto della propria struttura organizzativa e delle proprie dimensioni. Dunque “l'Ente è libero di organizzare e caratterizzare la propria struttura di controllo direzionale in diretta rispondenza alle esigenze specifiche gestionali" (D'Alessio, 1997). In un'interpretazione ancor più estesa, senza giungere a una forzatura, ciò significa che, se la norma fornisce le indicazioni generali in base alle quali gli architetti del controllo di gestione possono muoversi e che vanno comunque rispettate affinché lo stesso processo di controllo non venga a perdere il suo significato originale, il dettaglio applicativo di tali modalità rientra nelle scelte e nella piena autonomia degli amministratori.

Il sistema di controllo indicato dall'art. 197 è ripartito in tre fasi:

1. predisposizione di un piano di obiettivi ;
2. rilevazione dei dati relativi ai costi e ai proventi nonché rilevazione dei risultati raggiunti;
3. valutazione dei dati predetti in rapporto al piano degli obiettivi al fine di verificare il loro stato d'attuazione e di misurare l'efficacia, l'efficienza ed il grado di economicità dell'azione intrapresa.

E' perciò a partire da questa basilare e generica impostazione che si snoda, con i dovuti adattamenti organizzativi, la logica di progettazione di un sistema di controllo direzionale all’interno dell’ente locale, ovviamente in una prospettiva più ampia, che sappia incidere sulla cultura gestionale dei dirigenti e del personale ed integrarsi con i processi di pianificazione e programmazione tipici dell’azienda pubblica. La programmazione ed il controllo direzionale diventano in tal modo una filosofia gestionale che conduce al raggiungimento degli obiettivi del sistema spronando i dirigenti a pianificare la gestione, negoziando i propri obiettivi e risorse in sede di budget e controllando il grado di collaborazione da parte del personale di cui dispongono, senza mai tralasciare di rendere coerenti le direttive dell’organo politico, gli obiettivi da perseguire e le risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili (Anselmi 2002).