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**Capitolo I
- L’ordinamento giuridico e gli ordinamenti giuridici particolari:** L’ordinamento giuridico si realizza in presenza di una comunità che si dà un ordine attraverso delle regole che servono a prevenire i conflitti fra i singoli assicurando stabilità. L’ordinamento giuridico originario e generale è oggi quello statale , nonostante in Europa si sia avviato un processo per il graduale superamento della sovranità nazionale. In ogni caso, in ogni ordinamento generale vi sono ordinamenti giuridici particolari derivati e legittimati dal primo. Essi, una volta ammessi all’ordinamento generale si comportano come autonomi e perseguono proprie finalità. Inoltre, la coesistenza di diversi ordinamenti all’interno di quello generale può determinare esigenze di coordinamento e per rispondere alle quali l’ordinamento generale detta apposite regole. Tra gli ordinamenti giuridici particolari troviamo quelli degli enti locali , non originari e quindi privi di sovranità, ma dotati di autonomia ed istituti. 2. Gli “enti” territoriali sub statali nella legislazione pre-repubblicana: I tratti fondamentali dell’ordinamento italiano degli enti locali possono ricondursi al sistema francese , come sviluppato a partire dalla rivoluzione del 1789 e con Napoleone. Il primo elemento caratteristico che si afferma con la rivoluzione è quello dell’ estensione dell’ordinamento comunale a tutto il territorio nazionale , in contrapposizione all’Ancién regim, caratterizzato da particolarismi e privilegi con realtà diversificate e eterogenee. Con la costituente rivoluzionaria del ’ 89 , invece, si volle dare un’amministrazione municipale a ciascuna comunità di persone. Questo ha portato: alla generalizzazione su tutto il territorio nazionale del medesimo assetto organizzativo del potere locale e a una notevole parcellizzazione territoriale. All’elemento della generalizzazione dell’assetto municipale si accompagna, nei decreti del ’ 89 , quello dell’ uniformità dell’ordinamento del potere locale stabilito in due livelli : quello dei municipi e dei dipartimenti. In entrambi i casi furono previsti organi elettivi con assemblee che si differenziavano solo per il numero dei componenti. Sempre dalla legislazione del ‘89 deriva la differenza fra funzioni proprie degli enti locali relative agli interessi della comunità e funzioni delegate dal potere centrale espressione di decentramento. Questa bipartizione si riscontrò nel sindaco , configurato come vertice dell’amministrazione locale e come agente dell’amministrazione statale. A livello sovra comunale furono istituti 83 dipartimenti , che erano circoscrizioni dell’amministrazione statale con un organo collegiale elettivo, il conseil general , e un Prefetto , che svolgeva le funzioni esecutive del dipartimento ed era configurato come un rappresentante del governo in periferia. Con Napoleone i prefetti divennero strumento essenziale per il mantenimento del controllo accentrato sul paese. Nonostante gli organi elettivi, furono previsti controlli degli organi centrali su quelli periferici , con possibilità di annullamento degli atti di questi ultimi e di sospendere gli amministratori. Il decreto del 1790 previde un ricorso gerarchico al re per regolare i problemi di competenza fra amministrazioni, mentre il decreto del ’ 91 , stabilendo che solo
un’amministrazione superiore può annullare gli atti di amministrazioni subordinate , autorizzò i direttori di dipartimento ad annullare gli atti irregolari dei direttori di distretto, e il re a cancellare gli atti irregolari dei direttori di distretto e dipartimento. Per quanto riguarda l’Italia, l’influenza del sistema francese fu chiara in molti stati preunitari a partire dal Regno di Sardegna. Anche qui furono adottati i criteri di uniformità e generalizzazione del sistema. Con il regio decreto del 1847 e poi con il decreto legislativo del ‘48 si intervenne a ristrutturare tutta l’amministrazione locale:
- Per i comuni al consiglio comunale e al sindaco fu aggiunto un collegio delegato eletto dal consiglio, con i vicesindaci nominati dall'intendente generale su proposta del sindaco. Quest’ultimo era di nomina regia.
- Al di sopra dei comuni vi sono le province , circoscrizioni di piccole dimensioni sede degli intendenti , e le divisioni , sede degli intendenti generali , da cui sarebbero poi derivate le attuali province. Un passaggio importante: la legge Rattazzi 1859 prevedeva la suddivisione del territorio in province , circondari , mandamenti e comuni. Per gli ultimi era prevista la presenza di un consiglio comunale eletto a suffragio diretto dalla giunta comunale e dal sindaco, nominato dal re fra i consiglieri comunali, che mantiene le funzioni di vertice dell’ente e ufficiale di governo. Il comune era sottoposto a controlli penetranti, ad esempio, alcuni atti importanti come i regolamenti dei dazi erano approvati dal re previo parere del consiglio di stato. Le province avevano una struttura analoga ai comuni, anche in questo caso vi era un consiglio provinciale elettivo, una deputazione provinciale, organo esecutivo espresso dal consiglio e il governatore. L’ordinamento locale tracciato con la legge Rattazzi è posto in discussione con il ritorno di Cavour alla presidenza nel 1860, è in questa fase che si ipotizza di introdurre la regione. Tali proposte non sopravvissero però alla fine del Governo Cavour (per la sua morte) e alla costituzione del governo Ricasoli. L’ordinamento degli enti locali fu ripreso dalla legge del 1865 il cui allegato conteneva la legge comunale e provinciale. Quest’ultima confermava la scelta dell’uniformità che riguardava sia l’assetto ordinamentale sia le funzioni attribuite, manteneva gli enti locali come rappresentativi delle comunità locali e come articolazioni del potere centrale. Da quest’ultimo punto di vista una particolare importanza assumevano i Prefetti, che sostituivano a livello provinciale i governatori. Con la legge del 1888 furono introdotte alcune riforme: l’ampliamento del suffragio, l’elezione dei sindaci da parte dei consigli provinciali, l’elezione da parte del consiglio provinciale del presidente della provincia, l’istituzione della giunta provinciale presso la prefettura. La legislazione comunale e provinciale è stata poi accolta nel TU del 1915. Con il fascismo gli enti locali non potevano che rappresentare una minaccia all’affermazione di un potere forte , così nel 1926 per i comuni fino a 5000 abitanti e poi anche gli altri organi elettivi furono sostituiti da un podestà , affiancato da un organo consultivo obbligatorio nei comuni più grandi. Con la legge 1928 anche a livello
della comunità di riferimento. Il riconoscimento potrebbe far propendere per la considerazione degli enti locali come originari o forse identificare la loro preesistenza rispetto al nuovo ordinamento costituzionale. La promozione indica invece un impegno allo sviluppo e al potenziamento. Infine, la Costituzione richiama il decentramento amministrativo , che consiste nella dislocazione dei poteri fra soggetti e organi diversi, esso è distinto in:
- Decentramento burocratico : quando si trasferiscono competenze dagli organi centrali ad organi periferici dello Stato (ad esempio le Prefetture).
- Decentramento autarchico : quando la competenza viene trasferita dagli organi centrali ad un ente periferico diverso dallo Stato, dotato di una propria autonomia (ad esempio i Comuni, le Regioni). Nella parte finale si stabilisce una norma programmatica per il legislatore , affermando che la Repubblica adegua i principi e i metodi della sua legislazione alle esigenze dell’autonomia e del decentramento. Essa ha un ulteriore svolgimento nella 9 disposizione transitoria e finale , dove è previsto che la Repubblica, entro tre anni dall’entrata in vigore della Costituzione , adegua le sue leggi alle esigenze delle autonomie locali e alla competenza legislativa attribuita alle regioni. L’art. 5 della Costituzione trova poi sviluppo nel Titolo V della parte II , rubricato “Le Regioni, le Province, i Comuni”. Il Titolo V è stato oggetto di revisioni costituzionali:
- prima nel 1999 , revisione che ha inciso solo sulle regioni e la loro forma di governo
- e poi nel 2001 , revisione che ha invece riguardato anche gli enti locali. Il quadro normativo costituzionale degli enti locali prima della revisione:
- Prima della sua revisione l’art. 114 della Costituzione prevedeva che la Repubblica si riparte in Regioni, Province e Comuni , configurati come enti derivati, autonomi e necessari, presenti in tutto il territorio in modo generalizzato ed uniforme.
- L’ autonomia delle province e dei comuni era sancita dall’ art. 128 della Costituzione, che costituiva un rinvio a leggi ordinarie , che dovevano però rispettare il principio costituzionale di autonomia.
- Gli enti locali erano individuati dall’ art. 129 della Costituzione come circoscrizioni di decentramento statale e regionale , con possibilità per le province di articolarsi in circondari con funzioni amministrative.
- Quanto alle funzioni svolte, l’ art. 118 della Costituzione sanciva il principio del parallelismo rispetto all’attribuzione delle diverse materie alla competenza legislativa dello Stato e delle Regioni. Infatti, a queste ultime spettavano funzioni amministrative nelle stesse materie in cui gli era attribuita competenza legislativa, cioè nelle materie elencate all’ art. 117.
- La Costituzione ha anche inteso tutelare gli ambiti territoriali degli enti locali, prevedendo procedure aggravate per la loro revisione. In particolare, è previsto all’ art. 133 che il mutamento delle circoscrizioni provinciali o l’istituzione di nuove province nell’ambito di una regione siano stabilite con leggi della Repubblica, su iniziativa dei comuni, sentita la regione. Per i comuni , invece, si prevede che la regione
possa, con proprie leggi, istituirne di nuovi o modificare le loro circoscrizioni o denominazioni , una volta sentite le popolazioni interessate.
- L’ art. 132 prevede anche la possibilità che con legge della Repubblica, sentiti i consigli regionali, province e comuni che ne facciano richiesta siano staccati da una regione e aggregati ad un’altra , purché vi sia l’approvazione della maggioranza della popolazione interessata espressa mediante referendum. In questo quadro, le autonomie locali rimanevano largamente regolate da leggi precedenti alla Costituzione, come il TU 128 del 1915 e il TU 383 del 1934. Per quanto riguarda il sistema elettorale , dopo il decreto del 1946 fu approvata la legge del 1951 per l’elezione dei consigli comunali. Essa conservò il vecchio sistema maggioritario per l’elezione dei consigli nei comuni fino a 10.000 abitanti, mentre per i comuni con popolazione superiore veniva adottato il sistema proporzionale con premio di maggioranza. Alla lista o al gruppo di liste collegate che ottenevano la maggioranza relativa dei voti validi, erano attribuiti i 2 terzi dei seggi (premio di maggioranza), mentre il rimanente terzo era ripartito con il metodo del quoziente naturale e dei più alti resti a favore di tutte le altre liste. Poi, però, le norme relative alla composizione degli organi e alle modalità di elezione trovarono coordinamento nel TU del 1960 , dove si stabilisce l’elezione del sindaco e della giunta in seno al consiglio comunale ; il sistema elettorale che è maggioritario nei comuni fino a 10.000 abitanti e invece a scrutinio di lista con rappresentanza proporzionale nei comuni con popolazione superiore. L’elezione dei consigli provinciali , invece, era disciplinata con legge del 1951 che procedette ad una omogeneizzazione degli organi provinciali a quelli comunali. Il consiglio provinciale era eletto con sistema per due terzi maggioritario e per un terzo proporzionale. Il sistema poi fu trasformato in proporzionale dalla legge del 1960. Tra le leggi più rilevanti sugli enti locali:
- la legge 62/ 1953 che disciplinava il controllo delle regioni sugli enti locali;
- la legge 154/ 1981 in materia di ineleggibilità e incompatibilità;
- la legge 278/ 1976 sul decentramento e sulla partecipazione comunale. Ma, a fronte di un nuovo quadro costituzionale, mancava un’adeguata legislazione di attuazione. 3.1 La legge 8 giugno 1990 n. 1 42: un nuovo ordinamento delle autonomie locali La prima legislazione repubblicana di attuazione del dettato costituzionale sulle autonomie locali si ebbe con la legge 8 giugno 1990 n. 142. Essa manteneva la struttura fondamentale del comune e della provincia, pur inserendo alcune novità :
- L’autonomia statutaria : per la prima volta province e comuni possono dotarsi di propri statuti , approvati dagli stessi consigli con procedimento aggravato.
dirigenti , ai quali spetta l’attuazione degli obiettivi fissati dai componenti degli organi rappresentativi.
- Le forme di partecipazione: sono anche valorizzate le forme di partecipazione, in linea con la legge di riforma del procedimento amministrativo 241/1990 si prevede che tutti gli atti dell’amministrazione comunale e provinciale siano pubblici e che il regolamento assicuri ai cittadini, singoli e associati, il diritto di accesso agli atti amministrativi e in generale alle informazioni di cui è in possesso l’amministrazione. Gli statuti devono inoltre garantire forme di consultazione della popolazione , nonché procedure per l’ammissione di istanze, petizioni e proposte di cittadini, singoli e associati.
- L’assetto territoriale: la legge si pone anche la questione dell’assetto territoriale e si cerca di superare la parcellizzazione comunale, in particolare si cerca di realizzare la fusione dei comuni di minori dimensioni attraverso incentivi e la previsione di una forma associativa, l’unione dei comuni, destinata poi a portare alla fusione nei 10 anni dalla sua istituzione, ferma restando la possibilità per i comuni fusi di mantenere una propria identità con la costituzione dei municipi. La provincia, invece, avrebbe dovuto essere sostituita dalla città metropolitana in alcune aree indicate dalla legge.
- La finanza locale: la legge si presenta come laconica in merito alla finanza locale, rispetto alla quale si limita ad indicare principi di carattere generale, a partire da quello di autonomia finanziaria , fondata su certezza di risorse proprie e trasferite, ripartite in base a criteri obiettivi che tengano conto della popolazione, del territorio, e delle condizioni socio-economiche. 3.2 La legge 25 marzo 1993 n. 81: una nuova forma di governo per gli enti locali La legge n. 142 /19 90 , che ha finalmente realizzato un’organica riforma degli enti locali, subisce un’importante modifica pochi anni dopo con la legge n. 81/1993. Essa nasce sotto la minaccia di un referendum proposto per estendere a tutti i comuni italiani il sistema maggioritario previsto per quelli fino a 5.000 abitanti. La proposta si inseriva nell’ambito di una serie di iniziative portate avanti da un comitato presieduto dall’ onorevole Segni per la trasformazione del sistema elettorale in senso maggioritario, in particolare l’obiettivo riguardava le modalità di composizione delle Camere, ritenendo che una maggiore stabilità nel governo fosse necessaria. Nel 1990 furono raccolte le firme per la presentazione di 2 referendum per trasformare in senso maggioritario la legge elettorale del Senato e quella dei comuni, ma si aggiungeva anche un terzo quesito per l’abrogazione della preferenza plurima nell’elezione della Camera dei deputati. Con la sentenza del 1991 la Corte Costituzionale dichiarò ammissibile quest’ultimo quesito, ma inammissibili gli altri due, per motivi riguardanti la formulazione dei quesiti. Il referendum sulle preferenze ebbe successo e ciò spinse il comitato promotore a riproporre gli altri due quesiti a seguito di una loro riformulazione. E così, con la sentenza del 1993 la Corte Costituzionale dichiarò ammissibili
il referendum per il sistema maggioritario nelle elezioni del Senato e quello per l’adozione del sistema maggioritario in tutti i comuni. Il primo dei due quesiti, quello relativo al Senato, si svolse nel 19 93 e portò un risultato che permise l’approvazione per entrambe le Camere di un nuovo sistema elettorale maggioritario per l’assegnazione di circa i tre/quarti dei seggi , noto come Mattarellum. Rispetto al quesito sui comuni, invece, il Parlamento riuscì ad approvare una nuova legge elettorale che superava il quesito, la legge n. 81/1993. Infatti, ai sensi dell’art. 39 della legge 1970, se prima della data di svolgimento del referendum la legge o l’atto avente forza di legge o le singole disposizioni di essi, cui il referendum si riferisce, sono abrogati, l’Ufficio centrale per il referendum dichiara che le operazioni non hanno più corso. Nel caso di specie, poiché la nuova legge modificava i principi ispiratori e i contenuti normativi essenziali della precedente, l’Ufficio centrale per il referendum dichiarò la cessazione delle operazioni referendiare. La nuova legge elettorale prevedeva un sistema di elezione diretta del sindaco e del presidente della provincia, con attribuzione di un premio di maggioranza alla lista o alla coalizione di liste a questi collegate , e la previsione della regola del simul stabunt simul cadentu , per cui il verificarsi di qualunque causa di cessazione del sindaco trascina con sé lo scioglimento del consiglio, così come il verificarsi di una causa di scioglimento del consiglio porta alla conclusione del mandato del sindaco con elezioni anticipate. L’elezione diretta dei sindaci e dei presidenti della provincia fu approvata vincendo le tradizionali resistenze presenti in Italia, soprattutto nei partiti dell’epoca, e questo determinò anche un certo entusiasmo negli elettori. La legge del 19 93 ebbe una portata innovativa nell’ordinamento degli enti locali, questa infatti modificò la forma di governo , abbandonando per la prima volta nell’Italia repubblicana quella parlamentare, per approdare ad una forma di governo più vicina al semipresidenzialismo. Questo portò sugli enti locali una maggiore attenzione, avvicinandoli ai cittadini e rendendoli protagonisti. 3.3 Dalla riforma Bassanini al Testo unico degli enti locali: Il dibattito sul federalismo si sviluppa nella XII legislatura, quando la Lega nord fa il suo ingresso al Governo, prima nel gabinetto Berlusconi e poi sostituendo il governo Dini. Le elezioni del 1996 vedono prevalere l’Ulivo, nuova coalizione di partiti di centro-sinistra che riesce a costruire un esecutivo guidato da Prodi, ma la Lega nord supera il 10% dei consensi. Anche per cercare di neutralizzare l’argomento federalista, il centro-sinistra adotta una linea politica che guarda con favore al potenziamento delle autonomie e perfino ad ipotesi federaliste. Ciò risulta evidente con la costituzione della Commissione parlamentare per le riforme costituzionali presieduta da d’Alema. Essa, che nella sua articolazione interna aveva istituito un comitato “forma di stato” presieduto dal senatore Elia, aveva licenziato un progetto di revisione dell’intera seconda parte della Costituzione , che si intitolava “ordinamento federale della Repubblica”. Esso non si apriva più come nel Testo vigente, ma il Titolo I diventa quello relativo a Comuni, Province, Regioni e Stato. Si possono ricordare alcuni elementi significativi del tentativo di introdurre alcuni elementi che contraddistinguono un ordinamento federale: in particolare l’art. 55 , come poi l’art. 114 a
votazioni poco più della maggioranza assoluta, per questo sul testo approvato fu richiesto un referendum costituzionale. Vi fu una scarsissima affluenza al voto, i voti validi favorevoli alla revisione furono il 64,2%, con la successiva promulgazione del testo da parte del Presidente della Repubblica. Al momento della sua entrata in vigore il testo sembrava destinato a cambiare di nuovo; invece, esso è ad oggi ancora vigente. La riforma del Titolo V del 2001, che segue quella realizzata nel ’ 99 , riprende gli elementi più significativi del testo approvato dalla commissione d’Alema. In particolare: Riformulazione dell’art. 114 della Costituzione : “La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione. Roma è la capitale della Repubblica. La legge dello Stato disciplina il suo ordinamento”. 1 comma: la Repubblica non si “riparte” più in Regioni, Province e Comuni, bensì è "costituita" da Comuni, Province, Città metropolitane, Regioni e Stato ; quindi, anche lo Stato rientra tra gli enti territoriali. Questa previsione deve essere letta in conformità con l’art. 5 della Costituzione con riferimento all’unità e all’indivisibilità della Repubblica e al riconoscimento e alla promozione delle autonomie, nonché in conformità con le successive disposizioni del Titolo V, che qualificano solo le Regioni, le Province, le Città metropolitane e i Comuni in termini di autonomia, lasciando allo Stato alcune funzioni di legislatore unificante (art. 117) e di perequazione fra i territori al fine di garantire la coesione e la solidarietà sociale (art. 119), oltre che la possibilità di esercitare poteri sostitutivi nei confronti degli organi della Regione, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni nel caso del mancato rispetto di norme e trattati internazionali o in caso di pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica. 2 comma: Il nuovo Titolo V costituzionalizza l’autonomia statutaria , che ora gode di maggior protezione. Una delle maggiori innovazioni attiene poi all’ inversione delle materie di competenza legislativa delle Regioni e dello Stato , con attribuzione a quest’ultimo della competenza legislativa nelle materie enumerate dall’ art. 117 , 2 comma , e l’assegnazione alle Regioni di tutte le materie residuali , salvo l’esercizio della competenza concorrente tra Stato e Regioni. Gli enti locali , invece, sono esclusi perché privi di potestà legislativa. Essi sono oggetto della competenza legislativa statale in relazione alla legislazione elettorale, agli organi di governo, e alle funzioni fondamentali , mentre vi sono materie di interesse degli enti locali assegnate alla competenza concorrente tra Stato e Regioni , ed altre che sono di competenza regionale piena. Il mutamento si realizza anche in relazione alle funzioni amministrative , con il superamento del principio del parallelismo, per cui la Regione era destinataria di funzioni amministrative nelle stesse materie in cui aveva competenza legislativa, fatta salva la possibilità di delega ai Comuni e alle Province, sostituito dai principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza , che sono applicati dalla legge statale o regionale in relazione alle materie di competenza, ferma restando la necessità che lo Stato indichi le funzioni fondamentali dei Comuni, delle Province e delle Città metropolitane, e
sempre considerato che in base all’art. 118 della Costituzione a tutti i livelli deve essere favorita l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale in base al principio di sussidiarietà orizzontale. La valorizzazione dell’autonomia amministrativa degli enti locali porta anche al superamento dei controlli, questo determina l’eliminazione del controllo preventivo sulle leggi regionali da parte del governo e anche sugli atti amministrativi. Art. 1 18 della Costituzione : “Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze. La legge statale disciplina forme di coordinamento fra Stato e Regioni nelle materie di cui alle lettere b) e h) del secondo comma dell'articolo 117 , e disciplina inoltre forme di intesa e coordinamento nella materia della tutela dei beni culturali. Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà.” Molto importante è poi l’ art. 119 della Costituzione : “I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa, nel rispetto dell'equilibrio dei relativi bilanci, e concorrono ad assicurare l'osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall'ordinamento dell'Unione Europea. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio. La legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante. Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite. Per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni.
attuate. La legge, comunque, introduce importanti norme, per sviluppare forme di collaborazione tra i diversi livelli territoriali attraverso accordi e intese , ed interviene anche nei controlli attribuendo agli enti il compito di individuare sia i sistemi di controllo interno , sia le modalità di realizzazione degli interventi sostitutivi. Il centro-destra non si preoccupò di osteggiare la riforma del Titolo V, ma in questo periodo aveva l’obiettivo di superarla con una sua riforma, stavolta comprensiva dell’intera parte II della Costituzione, nell’ambito della quale, oltre a ricercare una composizione del Senato che fosse in grado di accogliere le istanze regionali, si costituzionalizzava la previsione delle Conferenze, si estendeva il ruolo del Consiglio delle autonomie locali, si faceva riferimento all’esercizio in forma associata delle funzioni da parte dei Comuni. Questa proposta di revisione, però, fu respinta dal corpo elettorale nel 2006. 4.2 I successivi interventi legislativi: dal federalismo fiscale alle politiche di riduzione dei costi. Con il ritorno del centro-destra al governo nel 2008 si punta all’ attuazione dell’art. 119 della Costituzione per la realizzazione del c.d federalismo fiscale , esso infatti troverà collocazione nella legge 42/ 2009. In sede di elaborazione del testo il primo problema che si pone è quello della mancata individuazione delle funzioni fondamentali degli enti locali, per questo l’art. 21 individua le funzioni fondamentali degli enti locali, e ciò è stabilito in attesa di una definizione sistematica delle funzioni, che doveva avvenire con apposita legge. La legge prevedeva poi una serie di deleghe, solo in parte esercitate, e talvolta anche se esercitate prive poi della necessaria attuazione. Tra le ragioni che hanno limitato l’attuazione del federalismo c’è la crisi economico-finanziaria , infatti, furono avviate una serie di misure di riduzione dei costi che hanno colpito gli enti locali. Si hanno quindi una serie di leggi che attuano tagli alle risorse stanziate e riducono gli organi delle province e dei comuni, la legge 191 /2009 procede ad una riduzione significativa del numero dei consiglieri regionali, degli assessori e alla soppressione o forte riduzione di alcuni organi, e quest’operazione prosegue con un decreto del 2010. La crisi vede una particolare accentuazione nell’estate successiva, quando il governo è nuovamente costretto ad intervenire, ed interviene sull’affidamento dei servizi pubblici, ma soprattutto dimezza gli organi di province e comuni e prevede una particolare forma di unione fra i comuni fino a 1.000 abitanti. Queste misure non sembrano bastare a placare gli attacchi nei confronti dell’Italia, il cui governo sembra avere problemi di credibilità; infatti, in una lettera inviata al presidente Berlusconi dal Presidente della Banca centrale europea Trichet , tra le varie indicazioni compare l’esigenza di un forte impegno ad abolire o fondere alcuni strati amministrativi intermedi come le Province. Tutto questo concorrerà a portare le dimissioni del governo, portando il Presidente della Repubblica a nominarne uno nuovo, il governo Monti. Esso intervenne sui conti pubblici con il d.l. 6 dicembre 2011, convertito nella l. 214/2011 , la c.d “legge salva Italia” , le cui misure incidevano soprattutto sulle Province ; infatti, furono ridotte le loro funzioni, in particolare furono ridotte ad organi di indirizzo e di coordinamento, e fu eliminato il suffragio diretto del Presidente e del Consiglio, nonché eliminata la giunta provinciale. Le misure anticrisi proseguirono poi con il decreto 6 luglio 2012 , convertito nella legge 135/2012 , detta
“spending review” , che prevedeva una serie di riduzioni di spese e di dotazioni. Inoltre, si stabiliva che il Consiglio dei ministri determinasse i criteri per la riduzione e l’accorpamento delle Province e dei Comuni: si prevedeva l’obbligo di esercizio in forma associata di tutte le funzioni per i comuni con popolazione inferiore a 1.000 abitanti , e l’obbligo di esercizio in forma associata delle funzioni fondamentali per i comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti. Inoltre, si ridisciplinarono le funzioni fondamentali dei Comuni, della Province e delle Città metropolitane. Alla ridefinizione degli ambiti territoriali delle Province si procedeva poi con un decreto-legge del 2012, che non venne però convertito in legge. La Corte costituzionale dichiarò l’ illegittimità costituzionale del decreto 6 dicembre 2011 e del decreto 6 luglio 2012 relativamente alla modifica dell’ordinamento delle Province , ciò perché, ad avviso della Corte, non può provvedersi ad una tale modifica con decreto- legge, che è previsto per casi di necessità ed urgenza, questo porta all’ azzeramento della riforma delle province, ma solo per motivi attinenti allo strumento utilizzato, non per il merito delle scelte compiute. 5. Alla ricerca di un nuovo assetto degli enti locali tra la legge Delrio e il nuovo tentativo di revisione della Costituzione: Il fatto che la dichiarazione d’incostituzionalità non avesse colpito il merito delle riforme Monti sulle Province indusse il nuovo governo Letta a procedere ad una loro riproposizione da realizzarsi con legge ordinaria, dalla quale nascerà poi la legge 56/2014 , la c.d legge Delrio , dal nome del Ministro per gli affari regionali e le autonomie. Essa conferma l’eliminazione del suffragio diretto per l’elezione degli organi provinciali e una loro ristrutturazione , prevede l’istituzione delle Città metropolitane ed una revisione delle misure della spending review. Si tratta di una legge elaborata anche in vista dell’approvazione di una legge di revisione costituzionale per la cancellazione delle Province dalla Costituzione. Sulla legge Delrio era stata sollevata una questione di legittimità costituzionale, decisa però con sentenza 50/2015 nel senso dell’infondatezza, nel motivare tali conclusioni la consulta afferma che è in corso l’approvazione di un progetto che ne prevede la futura soppressione, con la loro eliminazione dal novero degli enti autonomi. Infatti, fu previsto il referendum 6 dicembre 2016 , che proponeva una modifica del Titolo V, parte II, della Costituzione, ma tale proposta fu bocciata dalla popolazione. Il referendum prevedeva: l’eliminazione delle Province e l’elezione da parte di ciascun Consiglio regionale di un sindaco come componente del Senato. Vi fu poi la proposta di Legge Pella , che propone modifiche al TUEL. La proposta non intende riscrivere ex novo l’ordinamento degli enti locali, ma intervenire su alcune criticità ed ha ambiti di intervento vari, come lo status degli amministratori e della loro responsabilità, esigenze di semplificazione, eliminazione di vincoli alla spesa a interventi di finanza locale. La proposta di legge si è mossa lentamente. La pandemia ha evidenziato un ruolo chiave degli enti locali per affrontare la situazione emergenziale della pandemia da covid 19 ed il PNRR costituisce un importante occasione anche per gli enti locali.
1.1 Modifiche territoriali, fusioni di comuni, istituzione di nuovi comuni: L’elemento oggettivo del Comune, ovvero il territorio, può essere modificato con le modalità fissate nella Costituzione e nel TUEL, in particolare dall’ art. 133 della Costituzione e dall’ art. 117 della Costituzione e nei limiti dell’art.15 del TUEL: è infatti la Regione che, sentite le popolazioni interessate , può sia istituire nel proprio territorio nuovi Comuni, sia modificare la loro circoscrizione e denominazione , seppure nei limiti fissati dal legislatore statale nell’ art. 15 TUEL , ai sensi del quale, salvo il caso di fusione fra più comuni, non possono essere istituti nuovi comuni con popolazione inferiore a 10.000 abitanti o la cui costituzione comporti che altri Comuni scendano sotto il limite. Quindi, abbiamo 3 diverse ipotesi:
**1. L’istituzione di un nuovo Comune,
- La modifica della circoscrizione o della denominazione del Comune,
- La fusione tra più Comuni.** Le procedure sono analoghe e ci sono 2 fasi necessarie :
- Una preventiva consultazione popolare , che avviene tramite referendum ed è uno strumento di salvaguardia dell’autonomia dell’ente locale nei confronti della Regione;
- L’approvazione di una legge regionale di provvedimento , si esprime cioè la competenza residuale del legislatore regionale tramite l’approvazione di una legge che definisce le modalità di attuazione della modifica territoriale. In caso di fusione a queste fasi si aggiunge la fase transitoria di passaggio dai singoli comuni a quello risultante dalla fusione , in tal caso fino all’elezione dei nuovi organi la gestione è devoluta ad un Commissario , coadiuvato da un Comitato consultivo composto dai sindaci dei comuni estintisi per effetto della fusione. Solo nel caso di fusione tra più Comuni è derogabile il limite minimo di 10.000 abitanti per ciascun ente locale. Sebbene questa clausola possa essere interpretata come un vincolo per la razionalizzazione dell’organizzazione, il legislatore ha previsto alcune disposizioni per favorire i procedimenti di accorpamento di enti minori, funzionali alla razionalizzazione: il TUEL stabilisce ad esempio che i Comuni interessati possano, anche prima dell’istituzione del nuovo ente, mediante approvazione di un testo conforme da parte dei consigli comunali, definire lo statuto che entrerà in vigore con l’istituzione del nuovo Comune e che rimarrà vigente fino alle modifiche dello stesso da parte degli organi del nuovo Comune istituito. Stabilisce poi che, oltre ai contributi della Regione, lo Stato eroga per 10 anni decorrenti dalla fusione appositi contributi straordinari eccetera. L’ incorporazione di uno o più comuni in un altro è prevista dall’ art. 130 della legge Delrio. Le popolazioni interessate devono essere sentite mediante referendum consultivo comunale prima che i Consigli comunali deliberino l’avvio della procedura di richiesta di incorporazione alla Regione. Poi, con legge regionale sono definite le modalità della procedura di fusione per incorporazione. All’esito della procedura il Comune incorporante conserva la propria personalità e succede in tutti i rapporti giuridici al Comune incorporato, mentre gli organi di quest’ultimo decadono dall’entrata in vigore della legge regionale di incorporazione.
Un’ipotesi residuale è il distacco di un Comune dalla Regione e la sua annessione ad un’altra. Con la revisione del Titolo V della Costituzione si può, con l’ approvazione della maggioranza delle popolazioni del Comune o dei Comuni interessati, espressa mediante referendum, e con legge della repubblica, sentiti i Consigli regionali , consentire che Comuni che ne facciano richiesta siano staccati da una Regione e aggregati ad un’altra. La procedura prevede il concorso tra la fase consultiva, caratterizzata dal referendum popolare, e quella istituzionale, suddivisa nella consultazione dell’organo rappresentativo del territorio e nella successiva ed eventuale approvazione di una legge statale ad hoc. 1.2 Municipi, circoscrizioni di decentramento comunale: Alla soggettività dei Comuni si aggiunge, quale sua articolazione territoriale , quella del municipio , come previsto nell’ art. 16 TUEL : “Nei comuni istituti mediante fusione di due o più Comuni contigui, lo statuto comunale può prevedere l’istituzione di municipi nei territori della comunità di origine o in alcune di esse”. Il municipio costituisce una figura di decentramento prevalentemente amministrativo la cui organizzazione e le cui funzioni sono rimesse allo statuto nonché ad appositi regolamenti comunali. Le circoscrizioni di decentramento comunale , invece, sono intese dal legislatore alla stregua di organismi di partecipazione, di consultazione, di gestione di servizi di base, nonché di esercizio di funzioni delegate ai sensi dello statuto comunale e dei relativi regolamenti, in cui può articolarsi il territorio dei Comuni aventi popolazione superiore a 250. abitanti, a condizione che ciascuna circoscrizione non sia inferiore a 30.000 abitanti. La suddetta natura partecipativa, consultiva e di servizio emerge dalla qualificazione degli organi circoscrizionali, che rappresentano le esigenze della popolazione nell’ambito dell’unità del Comune, nonché dalla previsione che assicura ai Comuni con popolazione superiore ai 30.000 abitanti la possibilità di indicare particolari e più accentuate forme di decentramento di funzioni e di autonomia organizzativa e funzionale, e che prevede che tramite delibera del Consiglio si adotti a maggioranza assoluta anche la revisione della delimitazione territoriale delle circoscrizioni esistenti. I Comuni hanno piena autonomia nella determinazione degli organi delle circoscrizioni di decentramento, dello status dei loro componenti e delle relative modalità di elezione, nomina o designazione, con l’unico limite del rispetto del principio della parità di accesso delle donne e degli uomini alle cariche elettive. 2. La provincia: Anche la Provincia, ai sensi dell’art. 114 della Costituzione, è un ente autonomo, munito di un proprio statuto, di propri poteri e funzioni, nonché rappresentativo della popolazione allocata nel relativo territorio. La soggettività provinciale è delineata specificatamente mediante l’elencazione delle sue funzioni di interesse provinciale, territorialmente circoscritte nell’ambito della c.d “area vasta”. Inoltre, la Provincia non rappresenta solo la propria comunità e ne cura gli interessi, ma svolge anche il fondamentale compito di promuovere e coordinare lo sviluppo delle comunità intercomunali ivi comprese. Gli elementi costitutivi della Provincia sono: il territorio , la popolazione , come nel Comune,
contenimento e di semplificazione delle procedure amministrative finalizzate ad allocare le funzioni presso i c.d “ambiti territoriali ottimali”. 3. La Città metropolitana: L’elenco degli enti territoriali sub regionali che costituiscono la Repubblica si completa con l’indicazione della Città metropolitana , e anche ad essa è riconosciuta piena autonomia, che si estrinseca nella titolarità di uno statuto, di poteri e di funzioni propri della medesima. Dall’entrata in vigore del TUEL alla riforma costituzionale del 2001 , fino alla legge Delrio, gli interventi normativi si sono limitati ad alcuni provvedimenti applicativi delle disposizioni costituzionali di principio, sicché in mancanza di una cornice normativa generale appaiono problematici la convivenza e il coordinamento tra la Costituzione, il TUEL, le deleghe e i decreti di attuazione della riforma del 2001. Ad oggi la disciplina che regola l’assetto istituzionale e le funzioni di tale ente è ricavabile dalla legge Delrio , potendosi attribuire ad essa natura attuativa rispetto alle previsioni di cui al Titolo V e solo indirettamente del TUEL. 3.1 Dall’AREA metropolitana alla CITTA’ metropolitana: Già con il TUEL era stata introdotta la disciplina avente ad oggetto un ambito territoriale definito “metropolitano” distinto in Area e Città : all’ art. 22 del TUEL erano state individuate le aree metropolitane di Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Roma e Napoli , altresì estese ai comuni aventi rapporti di stretta integrazione territoriale con le medesime, per attività economiche, servizi sociali eccetera, all’interno delle quali avrebbero poi potuto costituirsi in città metropolitane ad ordinamento differenziato , ai sensi dell’art. 23 , il comune capoluogo e gli altri comuni uniti ad esso legati da contiguità territoriale nonché da rapporti di stretta integrazione economica e sociale , a tal fine il legislatore aveva delineato sia l’articolato procedimento istitutivo avviato dagli enti locali interessati e sottoposto a referendum popolare, sia il sintetico quadro funzionale delle città metropolitane. Con il decreto-legge 95 del 2012 (spending review) convertito in legge nel 2012, questi articoli sono stati abrogati e sono rimasti in vigore solo l’ art. 24 e l’art. 25 TUEL , aventi ad oggetto: l’elencazione delle funzioni che possono essere esercitate a livello sovracomunale con forme associative e di cooperazione fra gli enti, e il procedimento di revisione delle relative circoscrizioni comunali. L’ambito definito area metropolitana è quindi circoscritto agli enti locali riferibili al medesimo spazio territoriale, cioè la Provincia e la Città metropolitana. Il parallelismo tra Città metropolitana e Provincia emerge già in relazione alla dotazione patrimoniale ed organica della prima, a cui spettano il patrimonio, il personale e le risorse della Provincia, a cui ciascuna Città metropolitana succede a titolo universale in tutti i rapporti attivi e passivi, comprese le entrate provinciali. Tale parallelismo emerge inoltre dalle sue finalità istituzionali generali, consistenti nella promozione e gestione integrata dei servizi di interesse metropolitano. Anche il successivo intervento dei legislatori regionali, integrativo e attuativo della legge Delrio, appare coerente con la descrizione di “ente territoriale di area vasta”; infatti, le varie competenze sono riconducibili alla fondamentale
funzione di programmazione e pianificazione strategica metropolitana ed assicurano alla Città metropolitana di poter operare lungo tutta la scala dei rapporti interistituzionali in posizione laterale rispetto tanto ai Comuni quanto alla Regione. Tale ente sembra essere stato concepito come strumento per assicurare lo sviluppo socioeconomico del territorio metropolitano, inserito in un sistema reticolare di intese eventualmente strette con soggetti ad esso omogenei, a livello sia nazionale, sia europeo, e contraddistinto da una dotazione funzionale di orizzonte sovranazionale tale da consentire l’elaborazione di una strategia di sviluppo attenta al livello locale, regionale, nazionale ed internazionale. 3.2 Estensione territoriale e modifica delle circoscrizioni comunali e provinciali: Il parallelismo fra Provincia e Città metropolitana (entrambi enti di area vasta) emerge anche con riferimento alla delimitazione del territorio della seconda, che coincide appunto con quello della prima. Il legislatore ha poi previsto la possibilità per i Comuni compresi nel territorio provinciale e per quelli capoluogo delle Province limitrofe di procedere , ai sensi dell’art. 133 , 1 comma, della Costituzione, a modificare le relative circoscrizioni provinciali e aderire alla Città metropolitana. In tal caso, ove la Regione interessata, entro 30 giorni dalla richiesta, esprima parere contrario alla proposta dei Comuni, sarà il governo a promuovere un’intesa tra Regioni e Comuni interessati o, laddove tale intesa non sia raggiunta, a decidere in via definitiva entro 90 giorni.
4. Roma capitale: L’ art. 114 della Costituzione, comma 3 , stabilisce che: “Roma è la capitale della Repubblica. La legge dello Stato disciplina il suo ordinamento” Quindi, si fa un rinvio alle leggi statali per definirne la disciplina, e si ha: Una disciplina transitoria contenuta all’ art. 24 della l. 42/2009 (Delega al governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’art. 119 della Costituzione), nella quale si stabilisce che:
- I confini del Comune di Roma coincidono con quelli di Roma capitale.
- Una speciale autonomia statutaria, amministrativa e finanziaria.
- L’ordinamento ha lo scopo di garantire il corretto svolgimento delle funzioni assegnate, quale sede degli organi costituzionali e delle rappresentanze diplomatiche degli stati esteri.
- Ha competenze specifiche in materia di valorizzazione dei beni storici, artistici, ambientali e fluviali. La legge 42/2009 rinvia al d.lgs. 156/2010 per l’adozione della regolamentazione finanziaria di Roma capitale. Lo Statuto di Roma è stato approvato con la deliberazione n. 8/2013, dove:
- È ribadito il ruolo della città di Roma come capitale della repubblica italiana; come capoluogo della Regione Lazio e metropolitano.
