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SCIENZA DELLE FINANZE
PARTE 1
1 )EQUILIBRIO DI LINDAHL E PREZZI PERSONALIZZATI NELL’OFFERTA DI BENI PUBBLICI /
DESCRIVETE L’EQUILIBRIO DI LINDAHL PER BENI PUBBLICI PURI E SPIEGATE PERCHÉ È PARETO-
EFFICIENTE.
In presenza di beni pubblici, un sistema concorrenziale non condurrà ad un’allocazione Pareto-efficiente. In effetti il fatto che i consumatori possano avere diverse valutazioni riguardo la fornitura dei beni pubblici può essere fonte di inefficienze quando gli agenti devono tutti pagare un prezzo uguale. Più in generale, se ogni consumatore tiene conto esclusivamente della sua valutazione soggettiva, allora ci sarà una sistemica sottofornitura di beni pubblici. Seguendo questa linea, un’allocazione Pareto-efficiente può essere raggiunta nel caso in cui è invece possibile stabilire per ogni consumatore un sistema di prezzi personalizzati. A questo riguardo, esiste un’evidente asimmetria tra beni privati e beni pubblici. Con beni rivali nel consumo ed escludibili, infatti, tutti i consumatori hanno di fronte lo stresso sistema di prezzi, ma è loro consentito domandare quantità diverse secondo le loro preferenze. Al contrario, con beni non rivali nel consumo e non escludibili, i consumatori pagano prezzi diversi (p (^) G,A e pG,B ), ma domandano sempre la stessa quantità (G*). Lo studioso Eric Lindahl ha studiato per primo la possibilità di avere un equilibrio con un sistema di prezzi personalizzati. Secondo il suo modello infatti, in presenza di beni pubblici e privati, i consumatori basano le loro decisioni di acquisto sul reddito individuale dei prezzi relativi e sulla quota del costo di produzione dei beni pubblici che ciascuno deve pagare. Assumendo che quando questa quota diminuisce le preferenze dei consumatori siano tali da generare una domanda di beni pubblici che cresce senza limiti, è dunque possibile definire un equilibrio in cui la somma delle quote pagate dai contribuenti/ consumatori copre l’intero costo di produzione dei beni pubblici e tutti ne domandano la stessa quantità. Dato che è soddisfatta la condizione di Samuelson (secondo cui la condizione per la fornitura ottima di un bene pubblico si ottiene quando la somma dei saggi marginali di sostituzione è uguale al saggio marginale di trasformazione) si realizza, nonostante l’esistenza di beni non escludibili e non rivali nel consumo, un’allocazione Pareto-efficiente. L’equilibrio di Lindalh può essere rappresentato ipotizzando che nell’economia ci siano solo due soggetti A e B, ciascuno dotato di un reddito fisso w (^) a e wb ; supponiamo inoltre che ci sia un bene privato x e un bene pubblico G , entrambi prodotti con una tecnologia caratterizzata da rendimenti costanti di scala. Se normalizziamo a 1 euro il prezzo del bene privato, il prezzo del bene pubblico ( pG ) viene a coincidere con il saggio marginale di trasformazione tra G e x. Le funzioni di utilità dei due consumatori presi in considerazione sono le seguenti: UA(x (^) A ,G) UB(x (^) B , G)
dove x (^) A e x (^) B sono le quantità di bene privato consumata dal soggetto A e dal soggetto B. Date le nostre ipotesi, i vincoli di bilancio di A e B possono essere scritti come x (^) A +τA pG G=wA x (^) B +τB pG G=wB
dove τ (^) A e τB indicano le rispettive quote del costo di produzione del bene pubblico a carico di A e B. Ovviamente, affinché il costo di produzione di G sia interamente coperto è necessario che τ (^) A + τB =1. Risolvendo per la quantità di bene privato domandato avremo che x (^) A = w (^) A - τ (^) Ap (^) GG x (^) B =wB - τ (^) B pGG Sostituendo nelle relative funzioni utilità è agevole derivare UB (wB - τB p (^) GG) U (^) A (wA - τ (^) Ap (^) GG) Tenendo presente che p (^) G è esogeno rispetto alle scelte degli agenti presi in considerazione, le due espressioni sopra riportate suggeriscono che, dati i redditi dei due consumatori e le rispettive quote di costo, le due funzioni di utilità dipendono solamente dalla quantità di bene pubblico consumata. Prendiamo in considerazione la situazione del soggetto A. Dati w (^) A e τA è ragionevole assumere che esista
un valore di G che rende massima U (^) A. Tenendo costante il reddito e facendo variare il saggio di contribuzione è possibile ricavare la funzione (che indicheremo con DA ) la quale indica la domanda ottima
di bene pubblico per il soggetto A al variare di τ (^) A. Analogamente, per il soggetto B, dato w (^) B , facendo variare τ (^) B è possibile ricavare D (^) B. Nel complesso avremo:
D (^) A=D (^) A(wA , τ (^) A)
D (^) B=D (^) B(wB , τ (^) B)
Normalmente, DA e DB dipendono positivamente dal reddito individuale e negativamente dalla quota di costo. Perciò, accostando opportunamente due grafici cartesiani nei quali sugli assi verticali misuriamo le quantità di bene pubblico domandata e sugli assi orizzontali le quote di costo, diventa possibile tracciare la domanda ottima dei due consumatori al variare di τ (^) A e τB a parità di wA e w (^) B. Più in particolare, nella figura da sinistra verso destra abbiamo DA , mentre da destra verso sinistra abbiamo D (^) B. È agevole verificare che
DB e DA si incontrano in un unico punto che è indicato con L. Questo punto, detto equilibrio di Lindahl, è caratterizzato da due importanti proprietà.
Primo, la quantità di bene pubblico domandata (G) è la stessa per i due individui. Secondo, la somma delle quote di costo a carico di a e b, ovvero, τ (^) A^ e τB^ , è pari a 1. In altre parole, τ (^) A^ = 1- τ (^) B^ .Da questa seconda proprietà discendono due importanti implicazioni che contraddistinguono l'equilibrio di Lindahl. La prima, e più banale, è che in corrispondenza del punto L le quote di contribuzione dei due individui coprono esattamente i costi di produzione di G. Le seconda, diretta conseguenza della prima, è che in corrispondenza di L è soddisfatta la condizione di Samuelson: vista la nostra scelta del numerario e come risulta evidente dai vincoli di bilancio dei due individui, τ (^) A pG e τB p (^) G e costituiscono, rispettivamente, il saggio marginale di sostituzione tra bene pubblico e bene privato per A e B (infatti, rinunciando a un'unità di x, i due individui possono consumare rispettivamente τ (^) B pG e τA p (^) G, unità aggiuntive di G). Di conseguenza, se τ (^) A^ = 1- τ (^) B*^ , avremo che τ (^) B pG + τA p (^) G = pG.Visto che nel nostro esempio p (^) G - oltre al prezzo unitario del bene pubblico - rappresenta anche il saggio marginale di trasformazione tra G e x, avremo che la condizione di Samuelson per un'allocazione Pareto-efficiente è automaticamente verificata.
L'equilibrio di Lindahl costituisce la prova dell'esistenza di una soluzione decentralizzata nella quale, nonostante la presenza di beni pubblici, è possibile realizzare un'allocazione ottimale. Più complicato stabilire come, a partire da un punto diverso da L, tale equilibrio possa essere effettivamente raggiunto. Ricordando l'asimmetria che distingue i beni privati da quelli pubblici, si potrebbe pensare a un meccanismo di aggiustamento basato sulle quantità anziché sui prezzi. In effetti, se verifichiamo quanto i due individui sono disposti a contribuire per una quantità di bene pubblico superiore a G* (diciamo G 0 ), notiamo che A e B, nel complesso, non sono disposti a coprire il costo di produzione: infatti, come illustrato nella figura, la somma tra τ (^) A^0 e ΤB^0 è inferiore a 1. Questo dovrebbe indurre ad aggiustare la fornitura di G verso il basso. Invece, per una quantità inferiore a G*, la somma delle contribuzione dei due individui eccede il costo di produzione, il che dovrebbe suggerire un aumento della fornitura di G. In teoria, dunque, un processo di aggiustamento basato sulle quantità parrebbe in grado di far convergere il sistema verso un equilibrio efficiente. Tuttavia, le cose non sono cosi semplici. Quando gli agenti diventano quantity-taker anziché price-taker acquisiscono una posizione che è loro negata nel tradizionale schema concorrenziale: è possibile che si manifestino comportamenti opportunistici tesi a non dichiarare in maniera verticale le proprie preferenze nella speranza di spuntare una quota di contribuzione- o un prezzo -inferiore a quello che il reddito e le preferenze dovrebbero suggerire. Più in generale, può darsi che nel singolo consumatore emerga la tendenza a fare in modo che siano gli altri a farsi carico dei costi associati alla fornitura dei beni pubblici godendo però dei relativi benefici (free-riding). Nel nostro esempio, è possibile che un soggetto dichiarando un reddito inferiore a quello effettivo sia in grado di ottenere una cospicua riduzione del- la sua quota di contribuzione a fronte tuttavia di una modesta riduzione della fornitura di bene pubblico.
2) LA TRAGEDIA DELLE RISORSE COMUNI
Nel dibattito socio-economico corrente, le questioni attinenti alla fornitura e al finanziamento dei beni pubblici (commons) sono spesso richiamate nella discussione relativa alle risorse comuni. Il punto di partenza di questa discussione spesso è un articolo di Garrett Hardin dal titolo “La tragedia dei beni comuni” , in cui lo studioso, mettendo in rilievo i rischi derivanti da una dinamica demografica incontrollata, esamina vari fenomeni riguardanti l’utilizzo collettivo di una determinata risorsa, ovviamente scarsa, nei quali la “tragica” (potenzialmente irrisolvibile) tensione tra interessi privati e interessi sociali può portare alla distruzione o all’esaurimento della stessa. L’esempio più famoso tratto dall’articolo è quello di un pascolo non recintato in cui tutti i mandriani, che fanno parte di una determinata comunità, sono liberi di far pascolare il loro bestiame. Da un punto di vista individuale, ogni singolo pastore ha
come delle astrazioni teoriche. Ad esempio, un museo è bene non rivale nel consumo finché è possibile farvi accedere nuovi visitatori senza compromettere la possibilità di visionare il materiale esposto a chi era già entrato. I beni pubblici le cui possibilità di dipendono anche dal numero di individui che vi hanno accesso sono detti beni pubblici congestionabili: la non rivalità nel consumo vale solo fin quando il numero di soggetti ammessi al godimento del bene non diventa eccessivo. Inoltre, tornando all'esempio del museo, è solitamente possibile razionare l'accesso consentendolo solo a chi è disposto a pagare il prezzo del biglietto: in questo caso, viene a cadere la non escludibilità. Teoricamente, per tutti i beni pubblici si potrebbero escogitare meccanismi di esclusione. Tuttavia, è possibile che i costi derivanti da una concreta attivazione di questi meccanismi siano troppo elevati affinché siano effettivamente messi in atto: i pensi al servizio di difesa nazionale, una volta istallata una flotta aerea o navale che pattuglia le coste di una certa nazione, come si fa a escludere dal godimento di questi servizi quei cittadini che si dimostrino riluttanti a contribuire al loro mantenimento?. Per i beni pubblici si pongono pertanto evidenti problemi di fornitura e finanziamento che sono estranei ai beni privati. Queste prime osservazioni ci consentono tuttavia di trarre alcune considerazioni preliminari:
• la non rivalità nel consumo e la non escludibilità derivano essenzialmente da caratteristiche
tecnologiche dei beni e non da considerazioni economiche.
• i beni pubblici puri e quelli privati costituiscono due casi polari in mezzo ai quali troviamo la
maggior parte dei servizi che solitamente sono offerti, in varie forme, dalle amministrazioni pubbliche.
Di seguito deriveremo la condizione per una fornitura Pareto-efficiente dei beni pubblici puri. Consideriamo la situazione di due studenti - indicati con A e B - che condividono lo stesso appartamento il quale, per ipotesi, é dotato di una connessione a internet da 2 megabit al secondo. Ogniqualvolta uno dei due studenti accede alla rete, questo non preclude la possibilità di accesso da parte dell'altro. Supponendo poi che la password di accesso debba essere condivisa tra tutti i locatari dell'appartamento, magari perché riportata sul contratto di affitto, per A e B la connessione a internet presenta le caratteristiche di un bene pubblico puro, cioè non rivalità e non escludibilità. Assumiamo che i due studenti valutino l'opportunità di migliorare le prestazioni della loro connessione. Il provider del servizio comunica che per aumentare la velocità della connessione fino a 4 megabit necessario pagare un canone aggiuntivo di 10 euro al mese. Lo studente A per navigare a 4 megabit anziché 2 è disposto a versare 6 euro in più, mentre lo studente B è disposto a sborsare 5 euro aggiuntivi. In una situazione del genere, é efficiente aumentare la velocità della connessione? Se la connessione a internet fosse un bene privato la risposta sarebbe senza dubbio negativa, infatti, preso singolarmente, nessuno dei due studenti è disposto a pagare il costo marginale del necessario upgrading. Tuttavia, giacché il bene in questione è non rivale e non escludibile, il beneficio marginale di una connessione più veloce si ricava sommando la disponibilità a pagare di A e B. Pertanto, poiché i due studenti sono disposti a pagare in totale 6+5=11 euro e il passaggio a una connessione a 4 megabit ne costa solo 10, diventa efficiente passare a un collegamento più veloce. Più in generale, la fornitura efficiente di un bene pubblico è quella per cui si verifica l'uguaglianza tra costo marginale somma delle disponibilità a pagare di tutti gli individui interessati al consumo di quel bene.
Questo risultato è suscettibile di un'istruttiva rappresentazione grafica. Nei pannelli (a) e (b) della figura I4.1 sono rappresentate le curve di domanda di una connessione più veloce da parte dello studente A e dello studente B indicate, rispettivamente, con D e D Più in particolare, se interpretiamo questo due relazioni come funzioni di domanda inversa , per ogni quantità aggiuntiva di megabit al secondo, le due rette danno sull'asse verticale la disponibilità marginale a pagare dei due studenti. Come già sappiamo, per 2 megabit aggiuntivi lo studente A è disposto a pagare 6 euro in più, mentre B è disposto a pagare 5 euro. Nel pannello (c) sono tracciate la curva di offerta del servizio in questione - indicato genericamente con la lettera G - e la somma della disponibilità marginale a pagare di A e B. Nel dettaglio, la relazione di offerta registra sull'asse verticale il costo marginale di produzione di ogni megabit aggiuntivo, mentre la disponibilità marginale a pagare dei due studenti è ottenuta sommando verticalmente D,e D In altre paro- le, la spezzata p (^) G,A +PG,B
ottenuta sommando per ogni quantità aggiuntiva di megabit il prezzo di domanda dello studente A e dello studente B. L'angolo della spezzata è dovuto al fatto che se anche il bene fosse fornito a un prezzo nullo, lo studente B non ne do- manderebbe mai più di 7 unità (vedi pannello 2), pertanto la disponibilità marginale a pagare complessiva dei due studenti tra 7 e 8 megabit coincide totalmente con quella dello studente A. Come evidenziato nel pannello (c), la fornitura efficiente di megabit aggiuntivi (G*) si trova in corrispondenza del punto in cui la somma delle disponibilità marginali a pagare dei due studenti incontra la scheda di offerta del servizio. Ricordando che quest'ultima coincide con (il tratto crescente del) la curva dei costi marginali, possiamo dire che la fornitura efficiente è quella per cui la somma delle disponibilità a pagare per il servizio eguaglia il costo marginale del servizio medesimo. In alternativa, possiamo fornire la seguente interpretazione. Nell'economia dei due studenti qui considerati esiste anche un altro bene, privato, indicato con x - ad esempio, 1 pasti consumati alla mensa universitaria - e il prezzo unitario nonché il costo marginale di tale bene sono entrambi normalizzati a 1 euro. Allora, dato che il saggio marginale di sostituzione eguaglia in equilibrio il rapporto fra i prezzi e che il saggio marginale di trasformazione eguaglia il rapporto fra costi marginali, ne consegue che le ordinate delle schede di domanda indicano anche il saggio marginale di sostituzione tra i megabit aggiuntivi e i pasti alla mensa per A e B, rispettivamente SMS AG,x e SMSBG,x mentre l'ordinata della scheda di offerta dà il corrispondente
saggio marginale di trasformazione tra i due beni, ovvero, SMS (^) G,x. Di conseguenza, la condizione per la fornitura ottima di un bene pubblico può essere riformulata imponendo che la somma dei saggi marginali di sostituzione tra i megabit aggiuntivi e i pasti alla mensa universitaria per i due studenti eguagli il relativo saggio marginale di trasformazione. In sintesi, SMSAG,x + SMSBG,x = SMT (^) G,x Questa è la condizione indicata da Samuelson per un'allocazione Pareto-efficiente dei beni pubblici puri. La differenza tra questa condizione e quella richiesta nel caso di beni privati dovrebbe a questo punto essere evidente; infatti, come ricordato all'inizio del capitolo, un'allocazione ottima per un'economia nella quale esistono solo beni privati richiede l'uguaglianza per tutti gli individui dei saggi marginali di sostituzione e la loro coincidenza con il rispettivo saggio marginale di trasformazione. Al contrario, in un'eco- nomia nella quale esistono anche beni pubblici, l'allocazione Pareto-efficiente si ha quando il valore complessivamente attribuito da tutti i consumatori all'ultima unità di bene pubblico espresso in unità di beni privati-coincide con il costo aggiuntivo che la comunità deve sostenere per produrla, ovvero, con l'ammontare di beni privati ai quali l'economia deve rinunciare per produrre un'unità addizionale di beni di consumo collettivo.
4) ILLUSTRATE I FALLIMENTI DI MERCATO ORIGINATI DA MONOPOLIO NATURALE E
INFORMAZIONE ASIMMETRICA
La giustificazione principale dell’intervento pubblico sono i fallimenti di mercato, ossia tutte quelle situazioni in cui ragioni tecniche, economiche o istituzionali impediscono che si formi un mercato di concorrenza perfetta per determinati beni o che il mercato, pur se di concorrenza perfetta, sia in grado di realizzare l’efficiente allocazione di risorse. Un caso in cui la concorrenza perfetta viene meno il monopolio naturale, ossia una forma di mercato che emerge quando la struttura produttiva è tale per cui una singola impresa è in grado di produrre l’intera quantità domandata a un costo inferiore rispetto ad un insieme di imprese più piccole. Questo avviene perché la curva dei costi medi dell’impresa è decrescente e di conseguenza è conveniente che sia una sola impresa a soddisfare l’intera domanda. L’andamento decrescente della curva dei costi medi, tipicamente, è dovuta a costi variabili che sono nettamente inferiori ai costi di avviamento. Un esempio di questo tipo di mercato sono le reti per la fornitura dei servizi. Quando si ha monopolio naturale potrebbe sembrare ottimale il fatto che ci sia un’unica impresa che opera nel mercato: può così abbattere i costi medi e ottenere una produzione efficiente; allo stesso momento però un operatore privato sarà portato ad approfittare della sua posizione di monopolista e stabilirà un prezzo che si discosta dal costo marginale, violando la condizione di efficienza del primo teorema dell’economia del benessere. Di conseguenza lo Stato dovrà intervenire per fissare direttamente il prezzo a cui sarà venduto il bene, ma anche così potrà essere non raggiunta l’uguaglianza tra prezzo e costo marginale perché quando i costi medi sono decrescenti sono sempre maggiori dei costi marginali. Fissare un prezzo pari al costo marginale imporrebbe quindi all’impresa pubblica di operare in perdita. In questi casi, l’efficienza paretiana non può essere comunque raggiunta e quindi lo Stato dovrebbe rinunciare alla soluzione di ottimo paretiano (first best) e accontentarsi di un prezzo che sia uguale al costo medio, permettendo all’impresa di operare in pareggio (opzione sempre possibile per un operatore
di effetti esterni, a seconda che il soggetto colpito dall’esternalità e il soggetto causa della stessa siano un produttore o un consumatore. Si classificano inoltre in positive e negative: i casi in cui le azioni dell’impresa o del consumatore impongono un costo ad altri sono noti come esternalità negative (es. inquinamento atmosferico e idrico), mentre quelli in cui le azioni di un consumatore o di un produttore comportano per gli altri un beneficio sono noti come esternalità positive (es. un individuo che pianta un guardino fiorito davanti a casa sua, cosicché i vicini possano beneficiare della possibilità di ammirarlo). Ogni volta che si verifica un’esternalità l’allocazione delle risorse cui giunge il mercato non sarà efficiente. Gli indivudi, poiché non sopportano l’intero costo delle esternalità negative da essi generate, svolgeranno un ammontare eccessivo di quella attività; al contrario, gli stessi individui, poiché non ne godono interamente i benefici, si impegneranno troppo poco nelle attivitià che danno luogo a esternalità positive. Siai soggetti pubblici che i soggetti privati possono tuttavia mettere in atto strategie per rimediare a queste difficoltà: il mercato privato può far fronte alle esternalità, senza l’intervento dello Stato, tramite l’internalizzazione. Nel caso in cui i soggetti coinvolti nell’esternalità sono imprese, un modo per internalizzare è fondere quest’ultime: una volta avvenuta la fusione, chi gestisce l’impresa terrà conto, nel decidere quanto produrre e che input utilizzare, di tutti i costi. Questa opzione non è disponibile per i consumatori, che non possono dar vita a fusioni per internalizzare l’esternalità. Alcune convenzioni sociali possono rappresentare tentativi di costringere le persone a tenere conto delle esternalità che producono, come quella che impone di non buttare la carta a terra. In altri casi, si registrano interventi espliciti dello Stato, sotto forma di regolamentazione (divieto di fumare in luoghi pubblici) o di tassazione (sui beni che danneggiano la salute).
6) MOTIVAZIONI NON CONVENZIONALI DELL’INTERVENTO PUBBLICO: BIAS COGNITIVI,
FUNZIONAMENTI E CAPACITA’
Ci sono dei casi in cui lo Stato decide di intervenire per promuovere, fornire o disincentivare beni che non hanno le caratteristiche di non rivalità e non escludibilità. Ciò accade quando lo Stato ritiene di dover adottare dei principi etici che esulano dai desideri o dalle preferenze dei privati cittadini: lo Stato valuta che un bene sia consumato “troppo” o “troppo poco” e quindi interviene per limitarne o incentivarne il consumo. Tali beni vengono identificati come beni meritori. Si ammette perciò la possibilità che lo Stato assuma un atteggiamento paternalistico e agisca per conto dei propri cittadini anche in conflitto con le decisioni che quest’ultimi avrebbero preso. Lo Stato, fornendo un bene meritorio, non va contro le preferenze degli individui, ma le rispetta correggendo i comportamenti che non sono ottimali per gli essi stessi. La possibilità che individui possano comportarsi in maniera non ottimale o non perfettamente razionale si sposta verso il pensiero dell’economia comportamentale, secondo cui l’agente economico è dotato di razionalità limitata e può quindi commettere degli errori cognitivi, pur mantenendo una sostanziale coerenza nella logica delle sue azioni. Una delle ragioni per cui possono emergere comportamenti di questo tipo è che gli individui non sempre sono in grado di analizzare le conseguenze delle proprie scelte nel lungo periodo, ma si preoccupano più dell’immediato, sottovalutando i benefici che potrebbe trarre da certe scelte (soprattutto in settori come la salute, le pensioni e l’istruzione). E’ lo Stato che ha dunque il compito di incoraggiare e imporre il consumo di tali beni, intervenendo, ad esempio, con vaccini obbligatori e medicine a prezzi sostenibili, istruzione obbligatoria e gratuita (o comunque incentivata). Un’altra motivazione per comportamenti che si discostano dalla razionalità è relativa alle euristiche di scelta, ovvero dei modi veloci e approssimativi adottati dagli individui per prendere decisioni che però possono condurre a errori, distorsioni e risultati sub-ottimali. Anche in questo caso lo Stato, prendendo atto che i meccanismi di decisione degli individui conducono a errori, può intervenire per incentivare o disincentivare i comportamenti delle persone. L’ultima spiegazione è relativa alle scelte che gli individui inoltre possono effettuare in presenza di una dissonanza cognitiva, ossia una situazione psicologicamente costosa che si verifica quando le preferenze e le opzioni di scelta contrastano funzionalmente tra di loro. Questo meccanismo comporta delle conseguenze sul benessere degli individui e lo Stato dovrebbe intervenire per correggere i comportamenti dannosi. Alcune teorie includono, oltre alla fornitura di beni materiali, nella determinazione del benessere, anche le possibilità di sviluppo delle persona umana che vengono offerte agli individui. Secondo il premio Nobel Amartya Sen bisogna distinguere fra funzionamenti e le capacità. I primi riguardano il diretto soddisfacimento dei bisogni primari necessari per condurre una vita dignitosa (beni ricreativi e culturali, cibo, vestiti). In quest’ottica, essi corrispondono quindi a certe condizioni (l’essere nutrito o saper leggere) o a certe azioni dell’individuo (visitare un museo): sono, dice Sen, relativi all’essere e al fare dell’individuo e riguardano la sua dimensione fisiologica, ma anche quello sociale. Il benessere di un individuo, in quest’ottica, non dipende tanto dalla soddisfazione delle sue preferenze, quanto dal livello a cui si collocano i suoi funzionamenti. Lo stare bene degli individui non dipende solamente dai funzionamenti che effettivamente questi
hanno acquisito, ma anche dall’insieme dei vari livelli di funzionamento a cui potrebbero accedere: le capacità definiscono cioè la sfera di libertà di un individuo. In questo senso i confronti interpersonali di benessere devono essere basati sulle capacità che sono disponibili per gli individui e sui funzionamenti effettivamente realizzati. Attraverso funzionamenti e capacità è dunque possibile valutare e confrontare il benessere degli individui e permette allo Stato di intervenire per migliorare la qualità della vita degli individui direttamente quel livello (promuovendo istruzione, sanità, previdenza sociale entro un’ottica per cui il grado di successo di un’azione pubblica è misurato non tanto in termini di maggior reddito o soddisfazione delle preferenze degli individui, quanto in termini di maggiori livelli di funzionamento e più ampie capacità.
PARTE 2
1) LA TEORIA ECONOMICA DELLA CORRUZIONE E LE SUE IMPLICAZIONI PER LE POLITICHE DI
PREVENZIONE E CONTRASTO
La teoria economica della corruzione si è sviluppata sulla scia della teoria micro-economica del crimine di Becker, il cui modello applica il paradigma dell’homo oeconomicus (cioè l’ipotesi di razionalità delle decisioni) alle scelte del potenziale criminale che agisce con razionalità, come ogni altro agente economico, valutando i costi e i benefici attesi derivanti dall’azione criminale. La scelta avviene in una condizione di incertezza e rischio, in quanto dipende dalla probabilità di essere scoperti e puniti. Se il criminale è neutrale rispetto al rischio, allora la sua scelta dipenderà dal confronto tra i costi delle due alternative: il costo atteso della scelta di compiere il crimine e il costo certo di non delinquere. Possiamo sintetizzare questo ragionamento nel seguente modo. Supponiamo che il numero di reati compiuti da un criminale in un determinato periodo dipenda, tenendo fissi tutti gli altri fattori che ne condizionano le decisioni, dalla probabilità di essere scoperto, arrestato e condannato, indicata con p, e dalla sanzione prevista s. Se indichiamo con c il costo della scelta non criminale (rispettare la norma) e con a il costo atteso dell’azione criminale, secondo il criterio della razionalità economica il criminale tenderà ad attuare una condotta fraudolenta solo se a<c. Date le ipotesi, il costo atteso della scelta criminale a è una media pesata tra 0 (assenza di sanzione perché il soggetto riesce a farla franca) e s (sanzione applicabile se viene scoperto); i pesi della media sono rappresentati dalle probabilità associate ai due eventi, ovvero (1- p)= probabilità di non essere scoperti e p= probabilità di essere scoperti. Per cui si avrà: a=0x(1-p)+s x p=sp. Quindi la condizione per cui è razionale comportarsi da criminale diventa sp<c. In conclusione la corruzione è disincentivata quanto maggiore è la probabilità di essere scoperti e sanzionati, quanto maggiore è la severità della sanzione, quanto più basso è il costo c associato al comportamento non criminale. Dunque lo Stato può contrastare la criminalità aumentando la probabilità di enforcement p (investendo risorse per aumentare la probabilità degli arresti e di carcerazione), aumentando l’entità della pena s,in modo da accrescere la disutilità attesa dell’individuo che decide di delinquere, oppure riducendo c (migliorando tutte le condizioni politiche sociali e culturali che sono alla base del comportamento non criminale). Seguendo il modello di Becker, per contrastare la corruzione è necessario intervenire, da un lato, sul funzionamento del sistema penale attraverso l’inasprimento delle pene e l’aumento delle probabilità di arresto e di condanna del colpevole e, dall’altro, sui fattori economici, sociali, politici che favoriscono la diffusione di tale fenomeno. Un’azione efficace di contrasto deve prevedere misure di prevenzione e repressione. Si pensi alla riduzione del potere discrezionale del decisore pubblico, revisione e razionalizzazione del sistema normativo, snellimento delle procedure amministrative, introduzione di forme di competizione che mitighino la condizione di monopolio in cui molti agenti operano. È inoltre molto importante vigilare sui metodi attraverso cui vengono selezionati i politici e i burocrati, cercando di premiare coloro che dimostrano di avere un profilo morale più elevato rispetto agli altri ed inoltre assumono rilievo quei meccanismi che incentivano i decisori pubblici a scegliere un comportamento onesto piuttosto che uno disonesto. Diventa quindi importante preservare le qualità morali dei cittadini, attraverso politiche dirette a potenziare istruzione e ad incentivare l’attività dei produttori di moralità (associazionismo, scuola, famiglia,ecc), sia perché svolgono un ruolo fondamentale nella scelta dei politici sia perché è tra i cittadini che vengono selezionati i decisori pubblici. In ultimo, per controllare il problema dell’azzardo morale è necessario attuare misure dirette a garantire la trasparenza degli agenti pubblici, perché la corruzione trova terreno fertile quando il controllo è insufficiente o manca del tutto, quindi un maggiore controlla aumenta la probabilità che i criminali vengano scoperti e quindi la disutilità attesa dalla sanzione di conseguenza la corruzione.
2) IL PARADIGMA DELL’HOMO OECONOMICUS E L’ECONOMIA DELLE SCELTE PUBBLICHE
attraverso i vari canali che la determinano (progresso tecnico e innovazione tecnologica, il capitale sociale, il capitale umano, gli investimenti pubblici e privati, sistema giuridico, ecc…). Tali canali possono a loro volta essere influenzati dalla corruzione, la quale altera il loro funzionamento e causa effetti economici negativi. In questa categoria di effetti i più rivelanti sono: l’alterazione del mercato dell’offerta di lavoro (la corruzione può diventare un meccanismo che favorisce l’ingresso nel mondo del lavoro di figure non idonee abbassando così il tasso di crescita e di progresso tecnologico); modifiche nella struttura degli incentivi delle imprese ed effetti negativi sulla loro competitività (la corruzione intralcia il corretto funzionamento dei mercati, in quanto in contesti di corruzione sistemica la tangente rappresenta una barriera all’entrata, riservando il mercato solo a poche imprese); effetto negativo sugli investimenti privati e sulla capacità del paese di attrarre investimenti dall’estero (la corruzione risulterebbe come una tassa occulta, che genera una riduzione della convenienza per gli stranieri ad investire nel paese corrotto); inquinamento degli appalti pubblici ed effetti distorsivi nell’allocazione della spesa pubblica (nei Paesi caratterizzati da ingenti fenomeni corruttivi si spende meno su progetti con un alto rendimento economico e sociale, come istruzione, ricerca e innovazione, perché le tangenti sono meno generose rispetto a quelle che si ottengono nei settori delle infrastrutture, difesa e sanità). La corruzione produce anche effetti redistributivi negativi per gli individui e per le imprese, in quanto aumentando il prezzo dei servizi pubblici e riducendone la qualità, la corruzione colpisce in maniera indiretta le classi meno abbienti della popolazione che usufruiscono maggiormente di tali servizi, spostando la ricchezza verso le classi più abbienti e aumentando la povertà e le disuguaglianze sociali. Ciò si verifica anche nei confronti delle imprese più piccole, in quanto ha un potere contrattuale e una capacità di resistere ai fenomeni corruttivi limitati e maggiori costi da sostenere in termini di tangenti e di erosione della reputazione rispetto ad un’impresa più grande. La corruzione genera anche importanti effetti dal punto di vista sociale, perché aumenta la sfiducia nei confronti delle istituzioni e nei rapporti inter-personali.
4) I POSSIBILI COSTI SOCIALI DELLA RICERCA DI RENDITE (RENT SEEKING) ILLUSTRATI CON
L’ESEMPIO DI UN MONOPOLIO LEGALE
Le elezioni non sono l’unico modo attraverso cui vengono prese delle decisioni collettive/politiche, in quanto i cittadini possono influire sulle stesse attraverso proposte legislative, petizioni, referendum, lettere alla stampa o agendo come membri di gruppi di pressione organizzati o di associazioni di categoria. In genere i gruppi di pressione non svolgono attività produttive, ma cercano di influenzare le politiche dei governi e indirizzare a proprio vantaggio flussi di reddito- Tale comportamento prende il nome di rent- seeking o ricerca della rendita. Così gli agenti economici utilizzano tempo, risorse ed energie per creare, mantenere o trasferire un vantaggio economico e si traduce in una perdita di benessere per la società, in quanto distoglie le risorse utilizzate da altri impieghi produttivi. La ricerca della rendita può avvenire sia attraverso canali leciti che attraverso canali illeciti. Il caso più frequente di rent-seeking viene associato al regime id monopolio. Quest’ultimo è una delle cause di inefficienza economica dato che il monopolista riduce la quantità di output rispetto al livello di concorrenza per aumentare il prezzo e ottenere un extraprofitto che riduce in parte il surplus del consumatore e in parte diventa perdita secca. La teoria economia considera la perdita secca come una misura del costo del monopolio. La presenza di rent- seeking rende questo costo ancora maggiore. Rappresentiamo il caso di un monopolista che non incorre in costi fissi e produce a costi marginali medi costanti. La funzione del ricavo medio è indicata con RM e quella del ricavo marginale con Rm. Il prezzo e la quantità di monopolio sono rispettivamente Pm e Qm mentre la quantità in concorrenza perfetta sarebbe Qc. L’extra-profltto del monopolista è indicato dall’area del rettangolo PmABC e la perdita secca dall’area del triangolo ABD. Vediamo in che modo l’inserimento di un’attività di rent-seeking modifica l’analisi del costo del monopolio. Supponiamo, come spesso avviene, che la posizione di monopolio sia stata creata dal Governo che, ad esempio, attribuisce ad una singola compagnia aerea la licenza o autorizzazione a volare su una tratta nazionale, Roma-Milano. Nella misura in cui diverse compagnie aeree devono competere attraverso attività di rent-seeking per acquisire il diritto a volare su quella tratta, utilizzeranno in modo improduttivo risorse che rappresentano uno spreco per tutte le compagnie aeree tranne che per quella che otterrà la licenza. È anche possibile che il monopolio esista già ma che sia nella posizione di doversi difendere da potenziali concorrenti. In tal caso il monopolista può mettere in atto un’attività di lobbying per ottenere un brevetto e impedire ad altri di produrre beni simili. In entrambi i casi illustrati le implicazioni sono le stesse: il valore della posizione di monopolio o extra- profîtto è rappresentata dall’area PmABC; i potenziali monopolisti che competono per ottenere la licenza
dissiperanno l’intero valore in attività di lobbying; allo stesso modo, se il monopolista già presente sul mercato sta difendendo la sua posizione utilizzerà risorse fino al valore dell’extra-profìtto per raggiungere il suo obiettivo. Pertanto, secondo la teoria del rent-seeking, il costo totale del monopolio per la società è, nella migliore delle ipotesi, pari a ABD ma può anche ammontare a PmABC+ABD.Si consideri inoltre che se i costi di tale attività sono tutti legati ad attività improduttive (come il tempo speso in lobbyng), il costo totale per la società sarà pari a PmABC+ABD; se invece parte dei costi consiste in tangenti, per quanto illeciti, non è possibile considerare tali costi come costi sociali in senso stretto in quanto si tratta di trasferimenti che vanno a beneficio di alcuni componenti delle collettività. Lo diventano solo se i potenziali politici o i funzionari a loro volta hanno investito risorse per acquistare queste posizioni di potere, diventando loro stessi rent-seekers.
5)I ‘FALLIMENTI DEL MERCATO’ GIUSTIFICANO SEMPRE L’INTERVENTO PUBBLICO? CHIARITE LE
DIFFERENZE TRA ECONOMIA DEL BENESSERE E TEORIA DELLE SCELTE COLLETTIVE (PUBLIC
CHOICE) SPIEGANDO IL MODELLO DEI COSTI DECISIONALI DI BUCHANAN & TULLOCK.
Per realizzare l'azione collettiva è necessario aggregare il consenso degli elettori allo stesso modo di come in un mercato è necessario sommare le domande individuali per ottenere quella aggregata. Quando un consumatore deve decidere di acquistare un bene sopporta dei costi di ricerca: compara le diverse qualità del prodotto offerto da diversi produttori e confronta i prezzi. Queste azioni hanno dei costi privati che il singolo consumatore paga come costo-opportunità in quanto si dedica ad attività di ricerca invece che ad altre attività che gli forniscono una certa utilità: deve andare in diversi negozi reali, cercare su motori di ricerca o siti di produttori e distributori. Quando bisogna prendere delle decisioni pubbliche, i tipi di costo in cui il singolo individuo e la collettività nel suo complesso incorrono sono di natura diversa. Si supponga che una società, composta da cinque individui, debba decidere quanta spesa pubblica destinare all'istruzione. Le preferenze di questi cinque individui saranno diverse: vi sarà il genitore che pensa alla qualità dell'istruzione che suo figlio avrà e quindi vorrà spendere di più, il benestante che pensa di mandare i figli alla scuola privata e che quindi non da un particolare peso alla spesa pubblica in istruzione, il single che non si ponc questo tipo di problemi e pensando alla vecchiaia preferisce una maggiore spesa pubblica in pensioni, il single che, pur non ricevendone un beneficio, ritiene l'istruzione pubblica un bene di merito per la società, infine il professore di scuola che tiene al fatto che la stessa sia ben finanziata. Nel decidere l'entità di spesa pubblica da destinare all'istruzione si incorre in due tipi di costo. Il primo è il costo decisionale: uno dei cinque individui dovrà convincere gli altri che la sua proposta è giusta; convincere un altro elettore che ha preferenze simili alle sue sarà relativamente poco costoso in termini di tempo. I due a loro volta dovranno convincere un terzo elettore che probabilmente ha una preferenza più lontana dalle loro, e quindi il costo in termini di tempo e di sforzo sarà maggiore. Nel nostro esempio, sarebbe facile trovare un accordo tra il single non interessato alla spesa in istruzione e il benestante che pensa di mandare i figli alla scuola privata, dal momento che entrambi saranno favorevoli a un basso livello di spesa pubblica in istruzione; trovare l'accordo con il terzo elettore sarà invece più difficile, perché tutti gli altri preferiscono una maggiore spesa in istruzione. Questo sarà ancora più vero per il quarto e infine il quinto elettore, il quale, se si vuole raggiungere l'unanimità, avrà un potere di veto e potrà quindi rendere impossibile prendere una decisione. Convincere il quinto elettore sarà allora estremamente costoso. Trasferendo questo ragionamento in un grafico in cui in ascisse misuriamo la percentuale di elettori favorevoli a una certa decisione e in ordinata il costo della stessa, la curva del costo decisionale è crescente e tenderà a diventare molto ripida e quasi verticale al livello del 100% ( unanimità) dei favorevoli (figura II.1.2) Vi è poi un altro costo associato alla decisione, che chiameremo costo esterno della decisione. Si supponga che uno degli elettori decida il livello di spesa in istruzione: la sua scelta coinciderà con il livello di spesa che preferisce e che può essere anche molto diverso da quello preferito dagli altri elettori. In questo caso il costo che questo elettore impo- ne agli altri membri della collettività è molto elevato, quindi il costo esterno della decisione sarà ingente. Con riferimento al nostro esempio, se
Intuitivamente se un’economia è in forte crescita può permettersi valori nominali di debito crescenti nel tempo, in quanto sarà in grado di ripagarli con maggiori entrate fiscali future.
La seconda condizione di sostenibilità del debito pubblico richiede la costanza del rapporto debito/PIL. Se poniamo Δdt=0 allora d=-[(1+y)/i-y] x(per)s (1) e dunque la condizione afferma che il livello sostenibile del rapporto debito pubblico/PIL è direttamente proporzionale all’avanzo primario in rapporto al PIL (-s) e al tasso di crescita dell’economia y ed inversamente proporzionale alla differenza tra tasso di interesse di mercato e il tasso di crescita del PIL (i- y). L’equazione (1) mostra che, quando il tasso di interesse è maggiore del tasso di crescita del PIL (i>y), la condizione per la stabilità del debito pubblico è che lo Stato presenti un avanzo primario (-s>0) e che tale valore sia talmente elevato da coprire almeno una parte della spesa per interessi. Se il tasso di interesse di lungo periodo è minore del tasso di crescita del PIL, l’equazione (1) ci dice che la costanza del rapporto debito pubblico/PIL è ottenibile anche mediante disavanzi primari. In altri termini, in queste condizioni il debito pubblico cresce in valore nominale in quanto le nuove emissioni vanno a finanziare sia gli interessi sul debito che quella parte della spesa per beni e servizi (G) non coperta dalle entrate fiscali (T). Ciononostante, il rapporto d rimane costante per la crescita sostenuta del denominatore (il PIL, P). Se i=y, inoltre, dall’equazione (1) si può verificare che la costanza di d necessita di un saldo primario nullo. Dall’osservazione dell’equazione ΔDt/P (^) t ≡Dt /P (^) t – Dt-1/P (^) t-1 x P (^) t-1/P (^) t ≡dt -[dt-1 /1+y], si può notare che solo nel caso in cui la crescita nulla (negativa) del PIL, l’invarianza del rapporto debito/ PIL implica la variazione nulla (negativa) del valore nominale del debito da un periodo all’altro. Se da un lato questa regola stabilisce dei limiti alla crescita del debito da essa non si può ricavare un livello massimo di debito (o meglio, rapporto debito/PIL) sostenibile, in quanto diverse combinazioni dei parametri garantiscono che anche valori di d molto elevati siano sostenibili nel lungo periodo (ad esempio, perché il PIL cresce a ritmi molto elevati). In effetti il rispetto di questa regola è compatibile con una crescita costante del valore nominale del debito, il quale,, in linea di principio, potrebbe crescere a un valore infinito senza mettere a repentaglio la sua stessa sostenibilità. Ora, proprio l’assenza di un limite esplicito al valore che può assumere il debito rappresenta un punto di debolezza della seconda regola.
La terza condizione di sostenibilità del debito pubblico fornisce chiaramente dei limiti alla crescita del debito pubblico. Per stabilire tali limiti è necessario scrivere l’equazione (3) che fornisce una dimensione intertemporale più chiara del vincolo di bilancio D (^) t+j/(1+i) j=D (^) t+[1/(1+i)] (^) k=0 j-1^ S (^) t+k /(1+i)k per un periodo finale t+j molto distante nel futuro e imporre la condizione contro lo schema di Ponzi. Tale condizione stabilisce che il valore nominale del debito non deve essere troppo elevato nel lungo periodo, cioè il debito non deve crescere troppo velocemente. Si ottiene cosi D (^) t= -[1/(1+i)] (^) k=0infinito^ St+k /(1+i)k^ , e questa equazione esprime la terza condizione di sostenibilità del debito pubblico, dicendo che il valore del debito corrente affinché sia sostenibile deve essere uguale alla somma (in valore attuale) di tutti gli avanzi primari futuri. In altre parole, la sostenibilità del debito pubblico implica che lo Stato sia in grado, in ogni istante, di ripagare il debito corrente attraverso un piano di opportuni avanzi primari futuri. Rispetto alla seconda misura di sostenibilità, la terza ha il pregio di tenere in dovuta considerazione l'ottica intertemporale del debito, ma ha l'evidente svantaggio di doversi basare su previsioni di lungo periodo che hanno un elevato grado di aleatorietà. Inoltre, gli studi empirici che hanno utilizzato la terza regola non hanno tratto indicazioni univoche circa la sua significatività empirica, il che n rende ancora problematico un utilizzo pieno e sistematico. Essendo di fatto la seconda regola più facilmente utilizzabile, essa viene adottata comunemente nelle analisi condotte dalle istituzioni internazionali (UE, FMI, ecc.). Va però nuovamente richiamato il fatto che dalla seconda regola non si evince la conclusione teorica dell'esistenza di un valore limite oltre il quale il rapporto debito/ PIL non possa andare senza violare il vincolo di sostenibilità (l'unico vincolo reale è che esso non esploda a infinito). Tuttavia, la fissazione di un limite a questo rapporto è stata sancita dal Trattato di Maastricht e dagli accordi successivi a livello europeo. Da ultimo, possiamo dire che l'uso dell'uno o dell'altro strumento potrà portare a conclusioni diverse circa la capacità di solvibilità di un paese nel medio-lungo termine. Pertanto, tali indicatori dovrebbero essere utilizzati con cautela e, diciamo, in via prudenziale a tutela del paese in esame, dei suoi finanziatori internazionali e dei paesi partner.
2) CHE COSA SI INTENDE PER NEUTRALITA’ DEL DEBITO PUBBLICO E IN QUALI CIRCOSTANZE IL
DEBITO PUBBLICO POTREBBE ESSERE NEUTRALE
Alcuni dei primi autori dell’economia moderna (Smith e Ricardo) hanno affermato che il debito pubblico ha effetti negativi sull’economia, perché non fa altro che spiazzare gli investimenti individuali, spostando i risparmi dei privati da attività produttive ad attività improduttive (o meno efficienti) dello Stato. Questa è conosciuta come teoria ricardiana della neutralità del debito pubblico. Dopo la pubblicazione nel 1936 della Teoria Generale di Keynes si è diffusa un’altra corrente di pensiero opposta, secondo la quale un debito pubblico elevato può generare effetti benefici su un’economia in sottoccupazione, perché stimola la domanda, e quindi la produzione aggregata e l’occupazione. Dati gli evidenti pregi e limiti di entrambe le teorie, oggi prevale una visione più pragmatica che riconosce la potenzialità degli effetti reali del debito pubblico nel breve periodo, ma non trascura di considerarne i limiti per la performance dell’economia nel lungo periodo. Per analizzare ancor meglio la tematica in esame, è necessario partire dalla costruzione del vincolo di bilancio individuale in presenza di debito pubblico. Ora consideriamo un individuo che vive per due periodi diversi: nel periodo 0, l’individuo lavora e ottiene un reddito m 0 , consuma e risparmia; nel periodo 1, invece, non ha un’occupazione e quindi consuma grazie ai suoi risparmi. Per ipotesi, si considera che i giovani in entrambi i periodi siano beneficiari della spesa pubblica e allo stesso tempo soggetti al prelievo fiscale per finanziarla, mediante tasse e sussidi a somma fissa, quindi non discorsivi. Pertanto il vincolo di bilancio in presenza di debito pubblico è dato da: c 0 +(c 1 /1+i)=m 0 +s , in cui i è il tasso di interesse di mercato (supposto identico per tutte le attività finanziarie, debito pubblico compreso), c 0 e c 1 indicano i consumi nei due diversi periodi (assumendo assenza di inflazione e normalizzando a 1 i prezzi, il vincolo può essere letto sia in termini reali che nominali) e s è il disavanzo primario pro capite. Se assumiamo che il governo persegua una politica di costanza del debito in termini pro capite, il vincolo di bilancio pubblico diventa: Δd=0 d= -[(1+y)/i-y] x(per)s , con s e d espressi in termini pro capite. Sostituendo questa espressione nella precedente, otteniamo: c 0 +
(c 1 /1+i)=m 0 +d [(y-i)/1+y]. Osserviamo che il valore m 0 +d [(y-i)/1+y] risulta maggiore o minore di m (^0) (reddito vitale in assenza di debito pubblico) a seconda che y(tasso di crescita nell’economia) sia maggiore o minore di i (tasso di rendimento delle attività finanziarie). Pertanto, possiamo concludere che, in una prima approssimazione, la presenza di debito pubblico può avere effetti reali, cioè modificare le scelte individuali, se e in quanto esso modifica il vincolo di bilancio. In particolare gli individui saranno più ricchi o più poveri a seconda che il tasso di crescita dell’economia sia minore o maggiore, rispettivamente, del rendimento delle attività finanziarie. L’analisi del vincolo di bilancio individuale ci permette di notare che il debito pubblico ha effetti reali sulle scelte individuali, in quanto l’orizzonte di vita di un operatore economico è finito e non coincide con quello del debito pubblico, che è infinito. In altri termini, il debito pubblico è neutrale (cioè una variazione non produce effetti sulle scelte individuali) solo se un individuo è chiamato a ripagare tale debito (o una sua variazione) nell’arco della sua esistenza. L’ipotesi di coincidenza tra debito pubblico e vita dell’individuo appare più realistica se si ammetta che l’individuo si prolunghi il proprio orizzonte temporale per più generazioni, mediante l’altruismo intergenerazionale. In questo caso, il capofamiglia si preoccuperebbe degli effetti che la spesa pubblica in deficit potrebbe causare. Di conseguenza, il suo vincolo di bilancio individuale includerebbe l’equazione relativa alla terza condizione di sostenibilità del debito pubblico. In base a questo ulteriore vincolo, il capofamiglia sarebbe avvertito del fatto che maggior debito pubblico causa un ammontare di tasse maggiore sulle prossime generazioni e che pertanto non rappresenta un vero e proprio aumento di ricchezza. L’attuale capofamiglia tenderebbe a neutralizzare gli effetti reali del maggior reddito disponibile corrente con maggiori lasciti agli eredi, in modo tale che questi ultimi potranno far fronte alle maggiori tasse future. L'esito di questo ragionamento è che l'unico effetto che si avrebbe sarebbero maggiori lasciti da parte degli individui e consumi invariati. In questo caso si parla di neutralità del debito pubblico. Per di più, ciò comporterebbe uno spiazzamento degli investimenti nel settore privato (crowding out) in quanto i risparmi privati andrebbero a finanziare il debito pubblico, con effetti negativi sulla crescita di lungo periodo del tasso di interesse. Si noti che le conclusioni della neutralità del debito pubblico si fondano, oltre che sulla presenza di tasse non distorsive, sull'ipotesi di altruismo (cioè vita infinita degli agenti economici) e lungimiranza degli individui, e, dall'altro, sulla presenza di piena
Commissione europea e all'Eurogruppo. IL DPB illustra in forma sintetica (con tabelle) il progetto di bilancio per l’anno successivo.
• entro il 30 novembre la Commissione adotta un parere sul progetto di bilancio. Tale parere dovrà
essere integrato nel progetto di bilancio sottoposto all'approvazione parlamentare, elemento che configura un'imposizione delle misure correttive elaborate dalla Commissione
• entro il 31 dicembre l'Italia rende pubblico e adotta il bilancio dell'amministrazione centrale per
l'anno successivo, insieme ai parametri di bilancio aggiornati;
• entro il mese di gennaio sono presentati i disegni di legge collegati, che contengono misure per
i diversi settori in cui interviene la manovra finanziaria.
4) IL DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA (DEF) NEL CICLO DI BILANCIO
Il Documento di Economia e Finanza (DEF) costituisce la base su cui verranno preparate la legge di stabilità e la legge di bilancio. Si divide in tre sezioni: il Programma di Stabilità (PS), le principali informazioni relative alla finanza pubblica, il Programma Nazionale di Riforma (PNR). Il PS è il principale atto di programmazione nazionale, in quanto è incentrato sugli obiettivi da perseguire per ridurre il debito pubblico, sulla base delle linee guida dettate dal Consiglio Europeo. In particolare nel PS sono indicati:
• gli obiettivi di politica economica e il quadro delle previsioni economiche e di finanza pubblica per il
triennio successivo (almeno) e gli obiettivi articolati per i sottosettori del conto delle amministrazioni pubbliche;
• l’aggiornamento delle previsioni per l’anno in corso, evidenziando gli eventuali scostamenti dal
precedente Programma di Stabilità;
• l’indicazione dell’evoluzione economico-finanziaria internazionale per l’anno in corso e per il
periodo di riferimento;
• le previsioni tendenziali a legislazione vigente relative all’andamento delle entrate e della spesa,
l’indebitamento delle pubbliche amministrazioni articolato per sottosettori, gli obiettivi programmatici e l’articolazione della manovra necessaria per perseguirli. La seconda sezione del DEF contiene:
• l’analisi del conto economico e del conto di cassa delle amministrazioni pubbliche nell’anno
precedente e degli eventuali scostamenti rispetto agli obiettivi programmatici indicati nel DEF e nella Nota di aggiornamento del DEF;
• le previsioni tendenziali dei principali aggregati del conto delle pubbliche amministrazioni, almeno
per il triennio successivo Nella terza sezione del DEF è contenuto il Programma Nazionale di Riforma, in cui vengono indicate le riforme che il governo intende adottare, i tempi per la loro attuazione, la compatibilità rispetto agli obiettivi programmatici e le ricadute in termini di crescita e competitività. Il PS e PNR, costituenti il DEF, sono presentati dal governo al Consiglio della UE e alla Commissione UE entro il 30 APRILE; nei mesi di giugno e luglio, il Consiglio Europeo e il Consiglio Ecofin, in base alle valutazioni sui Programmi di Stabilità, elaborano indicazioni per ciascuno SM. Lo scenario della manovra finanziaria è completato dall’indicazione dei disegni di legge collegati, da allegare al DEF, recanti disposizioni omogenee per materia, relativi ai diversi settori di intervento. Il DEF dunque definisce gli aspetti macroeconomici della manovra finanziaria che si svilupperà attraverso la legge di bilancio e la legge di stabilità e con i disegni di legge collegati; rappresenta il quadro, gli obiettivi e i limiti in termini di saldi di finanza pubblica che troveranno attuazione mediante le disposizioni della legge di stabilità. Il DEF deve essere Parlamento entro il 10 Aprile, in un momento molto lontano da quello in cui verranno presentate la legge di stabilità e la legge di bilancio (entro il 15 Ottobre). Per questa ragione è necessario aggiornare le previsioni economiche e di finanza pubblica rispetto a quelle utilizzate inizialmente nel DEF. Ne deriva che l’effettivafissazione degli obiettivi di finanza pubblica su cui articolare la successiva manovra finanziaria avviene in autunno con la nota di aggiornamento. LA presentazione del DEF al Parlamento avviene entro il 20 settembre; in essa sono contenuti anche gli aggiornamenti degli obiettivi programmatici in considerazione delle raccomandazioni approvate dal Consiglio UE sul PNF e PS. Pertanto non si tratta di un mero documento informativo, ma concorre alla definizione della manovra finanziaria attraverso l’indicazione dell’obiettivo del saldo netto da finanziare, del bilancio dello Stato e del saldo di
cassa del settore statale, dell’aggiornamento al Patto di Stabilità interno e del contenuto del Patto di Convergenza. Per tali ragioni, con legge del 2011, la sua presentazione al Parlamento è divenuta obbligatoria. Il DEF, essendo un documento di indirizzo, viene esaminato contemporaneamente da Camera e Senato. Il procedimento termina con l’approvazione di una risoluzione in cui sono indicati gli obiettivi programmatici, i saldi di finanza pubblica nel rispetto dei quali realizzare la manovra economica e finanziaria e l’elenco dei provvedimenti collegati. La risoluzione è un provvedimento di indirizzo politico che vincola il Governo a darvi attuazione. In particolare, il procedimento si articola in due fasi: in una prima fase, l’esame si svolge nelle commissioni bilancio di Camera e Senato, avvalendosi delle audizioni dei maggiori responsabili delle istituzioni economiche (Banca d’Italia, ISTAT, Corte dei Conti), di ricerca e delle parti sociali; terminata questa fase si approva una relazione di maggioranza che viene inviata in Assemblea accompagnata da una relazione di minoranza; in Assemblea inizia la seconda fase in cui si discute la relazione inviata dalle rispettive commissioni e si concludono i lavori con l’approvazione di una risoluzione di maggioranza che verosimilmente è quella accettata dal Governo. Non è necessario che le Camere approvino lo stesso testo e pertanto può accadere che ciascuna delle due approvi diverse risoluzioni di maggioranza.
5)DESCRIVETE, CON L’AUSILIO DELLE RELATIVE FORMULE, L’EVOLUZIONE NEL TEMPO DEL
DEBITO PUBBLICO E DEL SUO RAPPORTO SUL PIL.
Il debito pubblico è il valore nominale totale di tutte le passività lorde consolidate delle amministrazioni pubbliche. Le amministrazioni pubbliche sono sia quelle centrali che gli enti locali e istituti previdenziali pubblici. Le passività prese in considerazione sono lorde, ovvero al lordo delle attività detenute dalle amministrazioni pubbliche che potrebbero essere utilizzate per estinguere il debito. Per passività consolidate si intende il valore al netto delle passività derivanti da rapporti intercorsi tra le amministrazioni pubbliche stesse, al fine di compensare debiti e crediti all'interno dello Stato. Per venire al caso dell'Italia, circa l'80% del debito pubblico è costituito dai titoli obbligazionari di Stato (BOT, CCT, CTZ, BTP ecc.) e di enti locali (BOR, BOP e BOC), che vengono sottoscritti sia da soggetti economici italiani che esteri. La parte rimanente del debito è costituita da conti correnti presso la Tesoreria dello Stato, buoni fruttiferi e depositi postali a carico del Ministero del Tesoro, prestiti e mutui speciali erogati da banche e altre società finanziarie. Il debito pubblico, è, in sostanza, la somma (grandezza stock) di tutti i disavanzi (grandezze flusso) delle pubbliche amministrazioni accumulati nel tempo e viene misurata convenzionalmente il 31 dicembre di ogni anno. Formalmente, possiamo scrivere la legge che descrive la dinamica del debito nel tempo come segue: Dt = (1+i)Dt-1+Gt -Tt (1)
dove Dt è il debito esistente alla fine del periodo t, i il tasso di interesse pagato in media sui titoli esistenti, supposto costante per semplicità, G la spesa pubblica, T tutte le entrate fiscali espresse in valori nominali. L'equazione (1) ci dice dunque che il valore del debito pubblico alla fine del periodo t è pari alla somma di quello esistente alla fine del periodo t-1, capitalizzato al tasso di interesse i, e del disavanzo primario, pari alla differenza tra la spesa pubblica corrente e le entrate fiscali dell'anno t. In altri termini indicando con S=G-T il disavanzo primario, l'equazione precedente si può riscrivere come ΔDt ≡Dt -Dt-1=iDt-1+S (^) t (2) Questa espressione indica che la variazione del debito pubblico tra i due periodi è uguale al disavanzo complessivo dello Stato, pari alla somma del valore nominale degli interessi pagati sul debito e del disavanzo primario. Pertanto, la variazione del debito sarà positiva (negativa), se lo Stato è in disavanzo (avanzo). Dunque, da quest’ultima equazione (2) consegue che il fabbisogno finanziario dello Stato nell'anno t, pari a G (^) t+iD (^) t-1 , deve essere finanziato con tasse e con debito pubblico.
Vediamo ancora in dettaglio le grandezze che influenzano la dinamica del debito pubblico questa volta espresso in rapporto al PIL: infatti, come si può facilmente intuire, se si vuole avere una idea economicamente significativa dell'esposizione debitoria di uno Stato, è proprio il rapporto debito/PIL (e non il valore assoluto del debito) la misura più corretta. Dividendo entrambi i lati dell'equazione (2) per il PIL, Pt, abbiamo: ΔDt/P (^) t ≡(iDt-1/P (^) t-1) ) x (P (^) t-1/P (^) t )+ St /P (^) t =[idt-1 /1+y]+st (3) Con d e y pari al debito pubblico e disavanzo primario entrambi espressi in rapporto al PIL e y il tasso di crescita nominale del PIL, supposto costante. Riconoscendo inoltre che: ΔD (^) t/P (^) t≡D (^) t /P (^) t – Dt-1/P (^) t-1 x P (^) t-1/P (^) t ≡dt -[dt-1/1+y]
del tasso di natalità e all’aumento della speranza di vita. A proposito di come le trasformazioni demografiche causino aumenti della spesa sanitaria, si distingue tra:
• effetto di generazione (aumento della spesa sanitaria in un certo periodo da parte di tutta la popolazione dovuto al
progresso scientifico e tecnologico), attribuibile all’emergere di nuovi modelli socioculturali di riferimento in base ai quali la salute non è solo assenza di malattia e dall’altro alla più semplice e trasparente diffusione di informazione circa i mezzi e le opportunità di cura.
• effetto di mero invecchiamento (si intende che con il passare degli anni la spesa sanitaria pro capite aumenta in
termini reali in quanto la popolazione invecchia e i consumi di servizi sanitari degli anziani sono più elevati). Dal lato della domanda si considera poi determinante l’estensione dei regimi di Welfare State, che ha comportato la copertura sanitaria per la generalità della popolazione e la fornitura di maggiori servizi gratuiti. Sul lato dell’offerta, svolge un ruolo fondamentale lo sviluppo della tecnologia medica, che ha indubbiamente contribuito al miglioramento della salute dei cittadini e ha stimolato la spesa nel settore sanitario in quanto le nuove tecnologie sono spesso invenzioni di prodotto (rendono disponibili prodotti nuovi,capaci di soddisfare bisogni prima non soddisfabili e di rispondere a bisogni prima parzialmente soddisfatti) che danno vita a mercati nuovi. Analizzando il lato dell’offerta,un’interessante chiave interpretativa dell’evoluzione della spesa sanitaria e del suo peso sul PIL viene ravvisara nel morbo di Baumol. Nella produzione dei servizi di cura sanitaria la prestazione di lavoro non ha un carattere strumentale, ma tende a coincidere con la prestazione stessa. Inoltre, nel settore sanitario il progresso tecnico, che risulta più marcato rispetto ad altri settori, ha una natura diversa da quello tipico dell’industria, in quanto è volto essenzialmente non a sostituire il lavoro ma a sostenerlo meglio per poter raggiungere risultati terapeutici sempre più soddisfacenti. Ora va notato che la produttività del lavoro cresce più rapidamente laddove la prestazione di lavoro ha un carattere strumentale e può quindi essere sostituita da macchine man mano che procede l’innovazione tecnologica (ciò succede nell’industria),mentre cresce più lentamente laddove il lavoro non è altrettanto sostituibile con le macchine (come nel caso della sanità). Nel contempo, la dinamica delle retribuzioni per i lavori con la medesima qualificazione tende ad essere,nel lungo periodo, abbastanza uniforme nei vari settori. Di conseguenza, una dinamica differenziata per la produttività e omogenea per i salari fa sì che nei settori a più bassa dinamica della produttività (come la sanità) si ha, relativamente ai settori a più alta dinamica come l’industria, una crescita del costo del lavoro per unità di prodotto. Esistono poi delle determinanti della spesa sanitaria in cui domanda e offerta interagiscono. Una di queste è l’esplosione dei costi i progressi delle tecnologie bio-mediche generano un incremento dei costi sia nel breve che nel lungo periodo. Nel breve periodo la spesa aumenta direttamente a causa dei costi elevati delle nuove tecnologie; nel lungo periodo invece, quest’ultime, tramite l’allungamento della sopravvivenza, generano una quota crescente di popolazione cronicamente bisognosa di assistenza sanitaria. Paradossalmente, il progresso medico ha finito per accrescere la dipendenza di un numero sempre maggiore di persone dal sistema sanitario, innalzando il tasso e l’intensità media della morbilità in seno alla popolazione. Un altro fattore in cui domanda e offerta interagiscono è l’aumento della densità di medici, che comporta un maggior numero di visite, di prescrizioni farmaceutiche e quindi maggior spesa. La forma di assistenza gratuita/semi gratuita ha provocato la sindrome del pagamento da parte terzi, ovvero il fenomeno per cui i cittadini, quando non devono sostenere personalmente la spesa del tutto o in parte, non prestano attenzione alla spesa totale o intraprendono azioni che possono aumentarne l’ammontare.
2)GIUSTIFICAZIONI DELL’INTERVENTO PUBBLICO IN SANITA’
Le prestazioni sanitarie vengono nel linguaggio comune definite come beni pubblici, in quanto beni essenziali per il mantenimento delle condizioni di salute della collettività. In realtà i benefici prodotti da gran parte dei servizi sanitari vanno principalmente al consumatore diretto del servizio, il che configura un caso di rivalità nel consumo; inoltre, il servizio in linea di principio è escludibile (ad esempio, è sempre possibile rifiutare una visita specialistica a chi non è disposto a pagarne il prezzo). Si è perciò propensi a classificare i servizi sanitari come ben privati e dunque l’erogazione dei servizi sanitari da parte dello Stato è considerata come una fornitura pubblica di beni privati, per la quale bisogna dare una spiegazione. Una possibile motivazione risiede nel fatto che lo Stato debba garantire la possibilità di accedere a tutti i cittadini, indipendentemente dal loro reddito a tali servizi , in maniera uniforme sul territorio nazionale. Oppure sarebbe possibile argomentare che tali servizi siano considerati come beni di merito, cioè beni che la collettività ritiene degni di particolare attenzione, meritori dal punto di vista sociale e, in quanto tali, oggetto di intervento pubblico. Infine il settore sanitario può essere ritenuto come un ambito in cui si incorre spesso in bias cognitivi che giustificano un’azione statale correttiva. Secondo la teoria marginalista un mercato perfettamente concorrenziale genera un’allocazione ottimale delle risorse, ma nel settore sanitario sono presenti un serie di deviazioni rispetto a tale tipo di sistema. L’economia del benessere considera il consumatore come un soggetto razionale e dotato di perfetta informazione, ma in sanità ciò non accade, pur salvaguardando il primo aspetto, perché il bene sanitario è un bene la cui qualità può essere verificata solo una volta che si manifestano gli effetti del suo consumo, ovvero un “exerience good”. Il paziente non è in grado da solo di domandare il bene sanitario, ma deve rivolgersi ad un medico (un altro agente), il quale si introduce, condizionandolo, nel processo decisionale. Tra i due si instaura un rapporto di agenzia con informazione asimmetrica, nel senso che il medico
agisce per conto del paziente senza che quest’ultimo possa verificare l’efficacia delle sue azioni. Sono presenti entrambe le due forme di asimmetria informativa (selezione avversa e azzardo morale). Dunque la domanda di servizi sanitari nasce dal rapporto tra due soggetti i cui obiettivi non necessariamente corrispondono e non dalle decisioni di un consumatore sovrano. Inoltre, il mercato sanitario fornisce servizi che hanno la connotazione di beni non omogenei (al contrario di quanto richiesto dalla concorrenza perfetta): sono difficilmente sostituibili tra loro nel senso che non è possibile usare un farmaco destinato alla cura di una certa malattia per una diversa ed inoltre che ogni paziente richiede una terapia personalizzata. Il fatto che questi vengano considerati come experience goods consente di avere prodotti con la stessa efficacia, ma a prezzi diversi, e fenomeni di fedeltà alla marca, violando così un altro dei punti fondamentali della concorrenza perfetta. Bisogna poi considerare come altra causa di fallimento del mercato l’eventuale presenza di rendimenti di scala crescenti, per cui il costo marginale è sempre inferiore al costo medio, che è sempre decrescente,il che pul condurre a situazioni di monopolio naturale. Tale presupposto è incompatibile con le condizioni di concorrenza perfetta, in cui la natura crescente dei costi determina una misura ottimale piccola dell’impresa; infatti, nel nostro caso, se un’impresa fissasse il prezzo in corrispondenza del costo marginale, incorrerebbe in una perdita. In ambito sanitario la necessità di dotarsi di infrastrutture e strumenti caratterizzati dalla indivisibilità porta spesso a rendimenti di scala crescenti, soprattutto laddove l’offerta è relativamente modesta rispetto alla domanda (come zone rurali). Quando i costi medi diminuiscono all’aumentare della scala di produzione, la concorrenza non è la soluzione più efficiente:per esempio, è meno costoso servire con grande apparecchiatura diagnostica un’intera Regione piuttosto che averne una in ogni azienda sanitaria locale. Inoltre nel settore sanitario vi sono varie barriere all’entrata, incompatibili con la concorrenza perfetta): limiti al numero di strutture che operano su un dato territorio, barriere all’ingresso alle professioni sanitari, comportamenti di tipo monopolistico dal lato dell’offerta delle prestazioni professionali. In presenza di monopoli naturali e barriere all’entrata è comune l’intervento pubblico, sotto forma di produzione diretta o regolamentazione di quella privata. Anche in presenza di esternalità l’allocazione delle risorse fornite dal mercato non può essere efficiente. Una determinata azione di consumo o di produzione genera esternalità quando produce costi o benefici non traducibili in termini monetari (ovvero non si riflettono in una variazione dei prezzi di mercato). Un esempio di esternalità positive in ambito sanitario è la vaccinazione (perché chi si vaccina riceve un beneficio personale, ma determina anche un beneficio esterno perché diminuisce il rischio di contagio a terzi), mentre negativa è l’abitudine al fumo (chi fuma impone costi ai non fumatori: il fumo passivo), che giustificano l’intervento dello Stato nella sanità.
3) FUNZIONI DEI SISTEMI PREVIDENZIALI E RAGIONI A FAVORE DELLA LORO OBBLIGATORIETA’
La teoria economica ha individuato diverse ragioni che possono giustificar l’esistenza di un sistema previdenziale. Esso viene qualificato come uno strumento che consente il trasferimento del reddito dal periodo lavorativo a quello non lavorativo (risparmio da ciclo di vita): alla base di questa visioni vi è il fatto che gli individui desiderano mantenere un livello di consumi costante durante la propria esistenza, vecchiaia compresa. Tuttavia il reddito da lavoro di quest’ultimo periodo è insufficiente a garantire il tenore di vita desiderato, poiché durante la vecchiaia si cessa di lavorare. È pertanto necessario che il lavoratore accumuli annualmente una parte del proprio reddito che, capitalizzato a un certo tasso di interesse, permetterà la fornitura della ricchezza che potrà essere decumulata a partire dall’anno del pensionamento. Un sistema previdenziale pubblico, rendendo obbligatorio questo trasferimento di reddito nel tempo, può aiutare gli individui anziani ad evitare una situazione di povertà. Il sistema previdenziale ha anche una funzione redistribuiva e assicurativa, secondo cui le diverse generazioni (anziani e lavoratori) si impegnano, attraverso l’intermediazione dello Stato, a condividere rischi di diversa natura, legati sia al ciclo di vita (il rischio di vecchiaia), ma anche alla crescita economica e demografica. Questa molteplicità di funzioni è punto di forza ma anche di debolezza dei SP, in quanto foriero di squilibri finanziari. Questo perché se per la prima funzione (risparmio) vi è una proporzionalità tra contributi, prestazioni e durata della vita, per le altre 2 tale proporzionalità non si verifica. Vi sono almeno due motivi fondamentali a favore dell’obbligatorietà di un sistema previdenziale. Il primo risiede nel fatto che gli individui possano soffrire di “miopia” e sottostimare la quantità di risorse necessarie per garantirsi una vecchiaia dignitosa. Alcuni autori (Einaudi, Cagan, Katona) ritengono che il paternalismo del policy maker, rendendo il risparmio obbligatorio, sia in grado di educare gli individuo ad un atteggiamento lungimirante e parsimonioso, tale da incrementare l’accumulazione privata. Il secondo motivo è il rischio di “free riding” o “azzardo morale”, secondo cui gli individui assumono comportamenti particolarmente rischiosi (come consumare tutto il reddito corrente senza effettuare alcun risparmio) se possono confidare nel sostegno della collettività (Stato), per il valore che essa attribuisce alla lotta sia della povertà che alla cura degli anziani (quali beni di merito). La teoria economica individua nell’obbligatorietà del risparmio previdenziale uno strumento capace di limitare simili atteggiamenti. Vi è inoltre una tesi accusa di circolarità il ragionamento appena descritto: l’azzardo morale infatti potrebbe essere assai ridotto se il sostengo dello Stato alla vecchiaia (in termini di lotta alla povertà) fosse minimo o fornito in altro modo (ad esempio, con beni reali e non monetari). In tal modo gli individui, dovendo far conto principalmente sulle proprie forze, non sarebbero incentivati ad assumere quegli atteggiamenti che condurrebbero all’indigenza.
