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Capitolo 1 Pubblica Amministrazione e diritto amministrativo L’amministrazione è cura concreta di interessi. Azione concreta intesa a curare determinati interessi. A risolvere problemi, come si usa dire nel linguaggio comunque e anche in quello politico. L’amministrazione mira ad affrontare determinate situazioni, cercare di risolverle mediante l’adozione di atti giuridici produttivi di determinati effetti. Nell’ambito dell’organizzazione sociale la funzione amministrativa è fondamentale, senza di essa l’organizzazione sociale non sussiste. La cura degli interessi comuni, nell’ambito dell’organizzazione non avviene soltanto mediante la fissazione delle regole di vita dell’organizzazione, dei rapporti sociali ma anche con l’insieme delle attività che costituiscono la funzione dell’amministrazione. L’amministrazione può essere regolata secondo il diritto comune. Il problema del diritto amministrativo si intende il problema della individuazione di una disciplina giuridica, ovvero di determinati strumenti giuridici, che consentano l’esercizio dell’autorità. Ma all’origine il diritto amministrativo si forma come disciplina giuridica delle manifestazioni authoritative di codesta funzione, dotata di carattere propri. Atto amministrativo: un tipo di atto giuridico, distinto dal contratto e dalla sentenza e degli altri provvedimenti dell’autorità giurisdizionale. Diritto amministrativo e diritto pubblico La formazione del diritto amministrativo come disciplina giuridica tipica delle attività amministrative nonché dell’organizzazione dei soggetti che ad essa sono deputati, è avvenuta attraverso una complessa evoluzione. Essa ha ad oggetto il diritto amministrativo vigente dell’ordinamento italiano. Il diritto amministrativo è una branca del diritto pubblico. Attività dell’amministrazione pubblica, cioè svolte da alcuni soggetti per la cura di interessi della collettività generale o di collettività di particolari, interessi che sono individuati come oggetto di cura. I soggetti deputati all’esercizio dell’amministrazione sono quelli che denominiamo amministrazioni pubbliche, organizzazioni in genere dotate di personalità giuridica ma non necessariamente, disciplinate dal diritto pubblico, e sottoposto a un regime giuridico proprio. Ma vi sono altri soggetti anche di carattere privatistico come le società per azioni. Le fonti del diritto amministrativo: diritto europeo e diritto nazionale Le fonti del diritto amministrativo sono quelle dell’ordinamento generale. È oggetto di normazione oltre che dalle fonti di diritto nazionale anche da quelle di diritto europeo, emanate cioè dagli organi dell’Unione europea sulla base delle regole di produzione normativa proprie di quell’ordinamento secondo il Trattato della comunità europea. Diritto Amministrativo e principi generali Diritto amministrativo come disciplina giuridica dell’organizzazione e dell’azione concreta dei pubblici poteri, consiste in un sistema assai articolato e complesso di norme. La disciplina generale della materia si esprime attraverso principi. In sede di interpretazione ove una controversia non possa essere decisa in base ad una precisa disposizione normativa, si fa ricorso secondo il criterio dell’ analogia, alle disposizioni che regolano casi simili o materie analoghe. Ove questo non sia sufficiente si fa ricorso ai principi generali dell’ordinamento giuridico dello Stato. Fonti legislative Atto-fonte: atto giuridico capace di produrre norme giuridiche in un determinato ordinamento Disposizione normativa: proposizione contenuta nell’atto fonte che esprime una norma giuridica) Norma giuridica: ricavata dalla disposizione attraverso l’opera dell’interprete
Fonti secondarie: i regolamenti. La presenza delle fonti secondarie nella disciplina dell’amministrazione. Sono espressione del potere del Governo, delle Amministrazioni, di disciplinare se stesse, nella loro organizzazione, nella loro azione. Regolamenti del governo, regolamenti ministeriali e interministeriali. Fonti europee: regolamenti e direttive. I regolamenti del Governo sono di due specie. La prima specie esprime il potere regolamentare che al Governo spetta in via generale, senza bisogno di specifiche autorizzazioni legislative, e che ha per oggetto l’esecuzione, l’attuazione e l’integrazione degli atti legislativi; l’organizzazione e il funzionamento delle Pubbliche Amministrazioni, secondo le disposizioni dettate dalla legge; l’organizzazione e i rapporti di lavori dei pubblici dipendenti in base agli accordi sindacali. Origini del diritto amministrativo Il nostro ordinamento trae origine dall’esperienza francese e dal successivo regime napoleonico. I caratteri fondamentali delle istituzioni amministrative quali uscite da quella esperienza possono essere: la formazione di un apparato organizzativo a base burocratico professionale, formato cioè da persone con preparazione professionale specifica nel settore giuridico-amministrativo, incardinate nell’organizzazione dello Stato, nella quale si sviluppano le loro carriere, dipendenti dall’esecutivo e preposti all’esercizio dei compiti stabiliti dalla legge, secondo disposizioni delle autorità di governo, mediante l’esercizio in concreto di poteri discrezionali. L’apparato di articola in strutture organizzative centrali (secondo il modello successivamente consolidatosi in quello dei Ministeri) e strutture organizzative periferiche ( poi Prefetture). Il personale dell’apparato è protetto dalla cosiddetta garanzia amministrativa. L’amministrazione locale viene organizzata secondo modelli unitari, e si articola in enti di minori dimensioni (Comune) e in enti di dimensioni maggiori che comprendono territori più vasti comprensivi di molteplici comuni (Province e dipartimenti). Queste organizzazioni locali sono preposte in base alla legge dello Stato, a compiti di rappresentanza e di cura degli interessi locali. Si ha l’affermazione del principio già presente nell’Antico Regime, dell’accentramento amministrativo che significa dipendenza dal centro e quindi dal potere esecutivo dell’amministrazione territoriale locale. Si afferma il principio del primato della legge come atto dell’autorità sovrana. Si afferma anche il principio di legalità. Si afferma il concetto di atto amministrativo che comprende gli atti di amministrazione come atti giuridici distinti. Gli atti di amministrazione acquistano una capacità propria di produrre autoritariamente effetti nella sfera giuridica. L’ultimo carattere del sistema; la separazione dell’amministrazione dalla giurisdizione. Si forma il sistema del contenzioso amministrativo cioè di un settore dell’amministrazione che si articola in organi a cui specializzati, competente a risolvere le controversie , formato da organi collegiali che nel regime napoleonico erano il Consiglio di Stato al centro, nei consigli di prefettura in periferia. Sviluppo del diritto amministrativo nello Stato italiano unitario Lo Stato italiano unitario si forma nel 1861 per effetto dell’aggregazione al Regno Sardo-piemontese. Quindi, il diritto amministrativo del Regno d’Italia, dal quale deriva il diritto amministrativo vigente, trae a sua volta origine dal diritto vigente nel Regno Sardegna al momento dell’unificazione. Prima linea di evoluzione: dall’accentramento al decentramento Principio dell’accentramento; amministrazione dipende dal Governo il quale dell’andamento dell’amministrazione è responsabile davanti al Parlamento, essa si articola in una serie di uffici burocratici professionali ordinati in Ministeri, in ogni provincia è a sua volta collocato
pubblica, che non è soltanto il diritto amministrativo, è formato da norme dell'una e dell'altra specie a seconda dello strumentario tecnico che occorre a fronte delle esigenze oggetto dell'azione concreta degli apparati di governo. Norme di diritto pubblico si identificano come quelle attributive di poteri, vale a dire di capacità speciali attribuite a determinati soggetti in forza dei quali vengono adottati, in esito a procedimenti amministrativi disciplinati dalla legge, atti (provvedimenti, accordi ecc.) produttivi di effetti tipici, talora a carattere imperativo, soggetti, a tutela dei terzi, alla giurisdizione amministrativa. In questo contesto, il modulo di azione dell'amministrazione pubblica è quella dell'esercizio del potere. Oltre l'area del potere, vi è quella del «diritto comune», con applicazione delle norme e degli istituti privatistici, nell'ambito dei quali tuttavia si insinua la disciplina pubblicistica, come accade sovente nel settore dei contratti pubblici. Moduli di azione e moduli di organizzazione -continua L'azione amministrativa, intesa come esercizio delle funzioni amministrative di cui all'art. 118 Cost., si esplica secondo il diritto pubblico, mediante esercizio di poteri amministrativi, oppure secondo il diritto privato attraverso la capacità giuridica generale con i limiti e le deroghe stabiliti per legge, cui spetta di determinare il confine tra le due aree. Diritto amministrativo, inteso come branca del diritto pubblico, è quello che disciplina l'esercizio del potere, che copre solo un parte, neppure prevalente dell'azione amministrativa. Il potere amministrativo, come capacità speciale attribuita dalla legge, non sempre coincide con l'esercizio dell'autorità in quanto solo in determinati casi l'esercizio del potere produce effetti imperativi in grado di incidere la sfera giuridica di soggetti terzi, a prescindere dal loro consenso. Sul piano dell'organizzazione amministrativa la distinzione è assai più labile, sono persone giuridiche pubbliche quelle alle quali non si applica la disciplina di diritto comune in quanto sottoposte a disciplina speciale, prevista da singole norme o leggi (art. 11 codice civile). Vi sono anche organizzazioni aventi forma privatistica, ma che nella sostanza rientrano nell'organizzazione pubblica intesa in senso ampio. Autonomia negoziale e interesse pubblico L'autonomia delle persone giuridiche pubbliche, anche laddove è ammessa - nel senso che non operano norme che impongono l'agire secondo moduli di diritto pubblico -, è sempre limitata dal vincolo di finalizzazione all'interesse pubblico. Questa finalizzazione è insita in ogni manifestazione dell'azione amministrativa e, quindi, anche nei moduli negoziali, sottoposta a norme cogenti la cui violazione può generare responsabilità verso terzi dell'amministrazione pubblica e del soggetto agente, nonché incidere sulla validità degli atti negoziali. La finalizzazione opera sempre laddove il modulo negoziale (e, segnatamente, il contratto) è utilizzato in alternativa al modulo dell'esercizio del potere come strumento di azione amministrativa. Il modulo negoziale è regolato sempre da discipline differenziate rispetto a quelle di diritto comune operanti nei rapporti tra privati, allo scopo di assicurare che anche in tale ambito vengano osservati i principi che reggono la funzione amministrativa. I contratti pubblici regolati dal d.lgs. 36/2023 sono strumenti di amministrazione pubblica (cura di interessi della collettività); attività amministrativa in senso sostanziale (artt. 97 e 118 Cost.) che si esplica attraverso moduli di diritto privato che vengono fortemente incisi e integrati da principi e istituti pubblicistici. Capacità negoziale, esecuzione contrattuale, diritto privato L'art. 12 d.lgs. 36/2023 contiene un rinvio esterno, stabilendo che per quanto non espressamente previsto nel codice: «alle procedure di affidamento e alle altre attività amministrative in materia di contratti si applicano le disposizioni di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241»; «alla stipula del contratto e alla fase di esecuzione si applicano le disposizioni del codice civile». In realtà, anche nell'ambito in cui si esplica la capacità negoziale delle
amministrazioni pubbliche (segnatamente, nella fase di esecuzione), il diritto privato svolge un ruolo del tutto marginale. La capacità negoziale è sottoposta a vincoli da norme di diritto pubblico che preclude l'esercizio di una vera «autonomia privata» prevista dal codice civile. Il contratto e la sua esecuzione sono strumenti di amministrazione pubblica, imposti dalla legge come forma e modalità tipica di azione amministrativa. La corretta esecuzione del contratto realizza l’interesse pubblico sottostante alla complessiva vicenda negoziale, ciò spiega l'attribuzione alla amministrazione pubblica committente poteri capaci di produrre unilateralmente effetti sul rapporto contrattuale, taluni ascrivibili al diritto privato (speciale), altri al diritto pubblico come come poteri amministrativi in senso tecnico. Diritto pubblico e diritto privato.
- L'azione amministrativa si svolge attraverso il modulo dell'esercizio del potere che si esplica attraverso un procedimento articolato secondo determinate sequenze e scansioni, che comporta l'adozione di atti giuridici produttivi di effetti (atti e provvedimenti amministrativi, ma anche accordi) disciplinati dal diritto pubblico nella loro struttura e nei loro effetti. Anche l'organizzazione degli uffici deputati alla funzione amministrativa è disciplinata da norme pubblicistiche. Le norme di diritto pubblico sono cogenti e perseguono interessi specifici di rilevanza collettiva, informandosi a principi diversi da quelli di diritto comune. L'idea che l'amministrazione possa agire secondo il diritto privato, laddove non necessiti per la produzione di effetti dell'uso dell'autorità, e che le organizzazioni deputate al suo esercizio possano essere configurate in forma privatistica, si è fatta strada almeno dal finire dello scorso secolo. diritto privato, man a mano, si insinua tra le pieghe dell'organizzazione e dell'azione amministrativa. Questo processo, tuttora in atto, richiede una riflessione sulla distinzione tra diritto pubblico e diritto privato. Quod ad statum rei Romanae spectat.
- Il tema oggetto di trattazione prende le mosse dalla lectio magistralis tenuta il 21 novembre 2017 dal prof. Eberhard Schmidt-Aßmann in occasione del dottorato di ricerca honoris causa conferitogli da Sapienza Università di Roma. Il prof. Schmidt-Aßmann, professore emerito di diritto pubblico nell'Università di Heidelberg (Germania), è uno dei più autorevoli studiosi tedeschi ed europei del diritto amministrativo. Il titolo della lectio magistralis del prof. Schmidt-Aßmann è: Quod ad statum rei Romanae spectat. Riflessioni sulla distinzione tra diritto pubblico e diritto privato. L'incipit della lectio magistralis del prof. Schmidt-Aßmann è "Publicum ius est quod ad statum rei Romanae spectat, privatum quod ad singulorum utilitatem". Osserva I prof. Schmidt-Aßmann: "con questa distinzione tra i due regimi giuridici, formulata proprio all'inizio del Corpus luris (Inst. 1, 1, 4 e D. 1, 1, 2), il pensiero romano ha impresso un'impronta irripetibile agli ordinamenti giuridici dei popoli. Il dualismo di diritto pubblico e privato ha esercitato una forza determinante su tutto il globo: caratterizza le grandi codificazioni del diritto civile e del procedimento amministrativo; influenza i sistemi di giustizia di molti Stati che, accanto ai giudici ordinari, hanno istituito giudici amministrativi; si manifesta ancor oggi nell'articolazione disciplinare delle facoltà di giurisprudenza e nella creazione di cattedre e di istituti di ricerca" Il diritto pubblico. Il concetto di statum rei Romanae - puntualizza Il prof. Schmidt-Aßmann
- deve intendersi come res publica. "Il diritto pubblico si occupa della res publica. La res publica si presenta innanzi a noi in una duplice forma: rappresenta, in primo luogo, un fine connesso al bene comune e, in secondo luogo, una specifica organizzazione del potere. Essa necessita quindi di azioni promozionali, ma anche di limiti. Si può parlare di un "doppio compito": da una parte, rendere efficace il potere statale, dall'altra parte, disciplinarne
essere quella del diritto privato - il vincolo però rimane. Questa conclusione si può formulare in modo più chiaro in un contesto di dualismo concettuale che in uno di monismo" Non è in discussione che, diversamente da quanto suggeriscono il diritto romano e le tradizioni continentali, un ordinamento giuridico può essere costruito in forma monistica. (come accade nei Paesi di common law). Tuttavia, guardando attentamente, si comprende che anche nei contesti monistici si deve fare attenzione alla distinzione tra libertà e attribuzione" L'utilizzo "flessibile" del diritto pubblico.
- "Quando l'amministrazione dispone unilateralmente, ossia vuole agire d'imperio, lo può fare solo utilizzando il diritto pubblico. A tal fine essa ha a disposizione gli strumenti dell'atto amministrativo e della coazione amministrativa, così come le possibilità offerte dalla normazione amministrativa (regolamenti, statuti, prescrizioni amministrative). Nel diritto dell'organizzazione, inoltre, le istituzioni e gli enti di diritto pubblico devono assicurare un processo decisionale democratico. Queste forme di azione e di organizzazione costituiscono il cuore del diritto amministrativo la cui attualità ed effettività è dimostrata quotidianamente".
- "Tuttavia da sempre l'amministrazione non si è limitata a rincorrere al potere d'imperio: essa deve pianificare, confrontarsi, incentivare l'attività privata e reagire a nuove situazioni; coopera con i privati e partecipa a imprese private. Il compito di promuovere il bene comune
- la res publica - presenta molte sfaccettature. Il diritto pubblico non offre strumenti adeguati per tutte le tipologie di attività. Onde evitare di condannare l'amministrazione a rimanere inattiva o confinarla nella zona grigia dell'azione informale, le si deve permettere di utilizzare gli strumenti del diritto privato". Il diritto dell'amministrazione pubblica. "Oltre all'amministrazione organizzata e operante secondo i moduli del diritto pubblico, vi sono dei settori in cui l'amministrazione utilizza le forme del diritto privato. In Germania si tratta di settori importanti, tra cui rientra anche il diritto degli appalti. In Italia tali ambiti sono più limitati, tuttavia anche in tale Paese l'amministrazione ha la facoltà di avvalersi del diritto privato. Di frequente l'alternativa tra regime pubblicistico o privatistico viene ricondotta ad una "libertà di scelta" dell'amministrazione. Ciò può, tuttavia, generare qualche fraintendimento: in uno Stato costituzionale l'amministrazione non gode di alcuna libertà "civile", essendo tenuta a scegliere gli strumenti più adeguati sulla base di un giudizio ponderato di natura discrezionale. Conseguentemente, l'amministrazione non è legittimata a "rifugiarsi" nel diritto privato con l'obiettivo di eludere disposizioni imperative di carattere pubblicistico. Si dovrebbe tuttavia essere cauti nel condannare l'uso del diritto privato quale fattispecie patologica. L'uso del diritto privato può comportare delle conseguenze pericolose per lo stato di diritto. Tuttavia, anche l'uso delle forme del diritto pubblico può comportare analoghe conseguenze. Compito del diritto amministrativo è di individuare le situazioni di pericolo che si configurano di volta in volta, di analizzarle e di sviluppare delle misure capaci di contrastarle. In sostanza ciò significa: un diritto amministrativo moderno non può essere limitato al diritto pubblico. Si tratta del "diritto dell'amministrazione" in senso ampio, che include anche il diritto privato di cui si avvale l'amministrazione". L’interesse legittimo Ogni portatore di interesse, di qualsivoglia natura, in ordine al singolo episodio di esercizio del potere può essere considerato titolare di un vero e proprio interesse legittimo. Si deve trattare di un interesse concreto e reale, oggettivamente ed esternamente identificabile, riferibile alla sfera propria del soggetto. Oltre al requisito dell’individualità e della personalità dell’interesse che non esclude che l’interesse stesso possa essere comune ad una
pulitura di soggetti, sarebbe altresì necessario il requisito della qualificazione normativa. Secondo la giurisprudenza più recente le posizioni sostanziali di interesse legittimo: come posizioni circoscritte dall’essere “personali” e “dirette”, insorgono normalmente in un momento successivo all’esercizio del potere. Individua l’interesse legittimo nella posizione di colui il quale contrappone all’esercizio del potere, essendo titolare di una posizione giuridica sostanziale lesa ad opera del potere amministrativo, sempre che la lesione stessa abbia i caratteri della personalità, dell’attualità e della concretezza. Il Consiglio di Stato ha affermato che l’interesse legittimo è una posizione schiettamente sostanziale, correlata, in modo intimo e inscindibile ad un interesse materiale del titolare ad un bene della vita, la cui lesione può concretizzare un pregiudizio. I singoli membri della collettività il cui personale interesse un ordine all’esercizio del potere si rivela peculiarmente qualificato acquistano dall’ordinamento una particolare posizione protetta nei confronti dell’esercizio del potere che è appunto l’interesse legittimo. L’interesse tutelato è l’interesse della collettività, l’interesse pubblico, cui l’esercizio del potere è finalizzato, ricevendo gli altri interessi coinvolti nella vicenda di esercizio del potere una protezione sempre ad esso correlata. L’interesse legittimo si configura come situazione attiva, che conferisce ad un soggetto una serie di poteri di agire determinati dall’ordinamento, per la soddisfazione di un proprio interesse sostanziale. A differenza del diritto soggettivo, che attribuisce al soggetto il potere di agire per la realizzazione diretta del proprio interesse, al soggetto portatore di interesse legittimo non è dato il potere di realizzazione dell’interesse stesso, perché il bene cui il soggetto tende, nella cui realizzazione consiste il suo interesse, in positivo ovvero in negativo (interesse pretensivo ovvero oppositivo) può essere realizzato esclusivamente dall’autorità amministrativa con l’esercizio del potere. L’interesse legittimo come situazione inattiva, dato che il soddisfacimento dell’interesse non dipende dal comportamento del soggetto che vi aspira ma da quello di un soggetto diverso. Il contenuto dell’interesse legittimo come situazione soggettiva attiva consiste in poteri strumentali, e consiste solo di poteri strumentali di un certo tipo. I poteri strumentali nei quali si articola il contenuto dell’interesse legittimo sono di due specie: poteri di partecipazione al procedimento di esercizio del potere amministrativo e poteri di reazione avverso il potere esercitato verso gli atti nei quali il potere di esercita e attraverso i quali proficue i suoi effetti. Il potere si esercita attraverso un procedimento. A tale procedimento il titolare di interessi legittimi partecipa mediante la rappresentazione del proprio interesse sostanziale. La rappresentazione avviene in forme diversificate stabilite dalla normazione positiva e può produrre effetti diversi. I poteri di reazione hanno ad oggetto il potere già esercitato negli atti tipici previsti per il suo esercizio. Gli altri, quelli che non hanno ottenuto il bene, possono reagire giuridicamente a questo fatto, tutelando nelle forme e nei modi previsti dall’ordinamento, la propria situazione soggettiva lesa. Questi poteri di reazione si esercitano davanti alla stessa amministrazione titolare del potere o ad un altra. Diritto soggettivo può coincidere con l’interesse sostanziale a sua volta presupposto di diritto soggettivo. Esempio: il proprietario del bene che viene espropriato; il suo interesse sostanziale è qualificato dall’ordinamento come diritto soggettivo. Ma lo stesso interesse sostanziale si presenta nell’ambito del rapporto amministrativo, come interesse legittimo. La norma attribuisce all’amministrazione il potere di espropriare il bene, e perciò estinguere il diritto in capo al proprietario in presenza di determinate esigenze di cura di interessi pubblici, l’interesse sostanziale del proprietario non è riconosciuto e protetto come diritto ma come interesse legittimo.
raggiunge il grado di intensità più alto rispetto alle altre proprio perché essendo essere necessariamente poste al servizio della collettività. Le organizzazioni pubbliche sono equiparabili a delle macchine create per svolgere determinati compiti rifiniti necessari per il perseguimento dei fini prescelti. Specializzazione del lavoro: affermazione dei compiti di un’organizzazione, che da essa devono essere svolti in quanto necessari per il perseguimento dei fini posti, vengono distribuiti tra le diverse unità organizzative delle quali l’organizzazione si compone dotando ciascuna di tali unità delle risorse materiali ed umane richieste dal compito ad essa affidato. Denominiamo uffici queste unità organizzative, strutturalmente molto diverse ma individuate come: unità organizzative, consistenti di uomini e di mezzi tra loro collegati e ordinati per assolvere ad un compito o ad un’azione plurima di compiti: ad una funzione predeterminata. Ogni organizzazione ha una missione ( i compiti e gli obiettivi per cui si è istituita), e ciascun ufficio ha specifici compiti che gli sono assegnati nell’ambito del disegno organizzativo dell’organizzazione. I diversi compiti assegnati agli uffici debbono confluire nella missione complessiva dell’organizzazione. Le organizzazioni pubbliche sono configurate come persone giuridiche e sono dotate della piena soggettività giuridica che indica l’attitudine all’ imputazione degli effetti giuridici e si identifica con la capacità giuridica definita come la posizione generale del soggetto in quanto destinatario degli effetti giuridici. La soggettività comporta la capacità giuridica generale. La soggettività giuridica in senso proprio spetta al soggetto persona fisica, all’uomo; tuttavia vengono riconosciute a fini giuridici come soggetti anche le organizzazioni costituite sempre dagli uomini per il perseguimento di determinati fini. La persona giuridica è una creazione dell’ordinamento: il suo esserci o meno, dipende sempre da norme positive che riconoscano le meno a determinate organizzazioni. Per le organizzazioni la capacità è una creazione (una concessione) dell’ordinamento che avviene attraverso il riconoscimento dell’organizzazione stessa come soggetto. È l’ufficio il nucleo dell’organizzazione, la struttura organizzativa fondamentale. E tutta l’attività svolta dall’organizzazione è attività degli uffici, attività compiuta dagli uomini preposti agli uffici. L’attività dell’organizzazione è un’attività umana compiuta da persone fisiche titolari degli uffici. Questa attività può consistere in operazioni e prestazioni. Dove questa attività materiale diventino danni nei confronti dei soggetti terzi, la responsabilità per i danni si imputa all’organizzazione in quanto tale, o rimane propria dei soggetti che hanno agito? Vi sono due soluzioni:
- La persona giuridica non possa come tale agire giuridicamente. In dal caso gli uffici della stessa si limitano al compimento dell’attività materiali, preparatorie o esecutive, e la sua azione giuridica dovrà avvenire per il tramite di persone fisiche as essa estende cui l’ordinamento demanda questo compito: rappresentanza legale o necessaria.
- La persona giuridica può agire giuridicamente attraverso i suoi uffici, in questo caso si parla di rapporto organico, gli uffici della persona giuridica agiscono come organi della persona giuridica stessa. La soluzione adottata nel nostro sistema è la seconda, con l’affermazione che le persone giuridiche agiscono attraverso i loro organi. Le organizzazioni pubbliche, sono dunque soggetti non solo dotati di piena capacità giuridica ma anche dotati di piena capacità di imputazione giuridica. L’ imputazione della responsabilità avviene in capo alla persona giuridica: dei danni prodotti ai terzi da parte degli uffici dell’organizzazione risponde la persona giuridica.
L’ufficio organo è un ufficio e ad esso si estende la definizione già data e come tutti gli uffici si caratterizza per la funzione che ad esso è attribuita, quella di compiere attività giuridica in senso proprio. Le organizzazioni pubbliche come le persone giuridiche essendo organizzazioni create per il perseguimento di determinati fini stabiliti dalla legge, hanno ciascuno una propria attribuzione, che indica l’insieme delle funzioni e compiti che alla organizzazione sono conferiti. L’attribuzione per le amministrazioni pubblica è stabilita dalla legge. Ogni organo di essa è titolare di funzioni e compiti individuati dalla legge. L’insieme delle funzioni e dei compiti di ciascun organo si identifica come competenza dell’organo. La competenza indica l’insieme delle funzioni o dei compiti propri di ciascun organo, mentre attribuzione indica l’insieme delle funzioni o dei compiti propri dell’ente o dell’organizzazione. I primi i siti tuti che intervengono sull’ordine legale delle attribuzioni sono: Delegazione di una persona giuridica titolare di una determinata funzione nei confronti di altra. In virtù dell’atto di delegazione, l’esercizio della funzione per un determinato tempo e sulla base di criteri e direttive circa l’esercizio della stessa da parte del delegante viene trasferito all’ente delegato. L’ente delegante oltre ai poteri di direzione e di controllo sull’attività del delegato, ha il potere di revocare la delega in qualsiasi momento con motivi controllabili. La delegazione Intersoggettiva viene denominata affidamento, da luogo ad un vero e proprio rapporto giuridico disciplinato dal diritto amministrativo, in base al quale l’ente delegato è legittimato ad esercitare veri e proprio potere amministrativo in luogo del delegante, adottando atti amministrativi produttivi di effetti nei confronti delle esterno. Avvilimento: relazione tra due organizzazione nella quale la prima, nell’esercizio di funzioni di cui sia titolare, utilizza, per il compimento di operazioni istruttorie, preparatorie, tecniche, esecutive, gli uffici dell’altra organizzazione. Sostituzione; in molti casi la normazione positiva prevede in capo ad un ente nei confronti di un altro ente, il potere di sostituirsi ad esso nel compimento di determinate operazioni o nell’adozione di determinati atti che siano obbligatori per legge. Le amministrazioni dello Stato I ministeri La struttura fondamentale dell’organizzazione dello Stato è costituita dai Ministeri, dalle Agenzie, dalle Aziende e dalle amministrazioni indipendenti. I ministeri e la presidenza hanno ciascuna i propri ordinamenti normativi, anche per ciò che concerne il personale, ciascuna con la propria attribuzione funzionale. Ma esse non sono poteri dello Stato. I ministeri sono uffici complessi, formati da una plurima articolata di uffici e di organi, tutti individuati con riferimento ai compiti loro attribuiti. Tutti i ministeri constano di un’organizzazione centrale che ha sede nella capitale della Repubblica. Molti di essi hanno anche un’organizzazione periferica, con sei e circoscrizioni territoriali di livello regionale o provinciale e a volte sub-provinciale. Le organizzazioni ministeriali dipendono ciascuna dalla responsabile di un organo a titolarità politica, che è il Ministro, il quale è chiamato a rispondere in Parlamento dell’andamento complessivo di ciascuna organizzazione. Il vertice politico del Ministero è costituito dall’ufficio del Ministro; presso ciascun ministro sono nominati uno o più viceministri e uno o più sottosegretari, anch’essi organi a titolarità politica, che, oltre a funzioni politiche coadiuvano il ministro ed esercitano le funzioni amministrative che esso delega loro. Particolare posizione ha il Sottosegretario alla Presidenza del Condiglio, in quanto segretario del Consiglio dei Ministri. Per l’esercizio di funzioni di tipo politico-amministrativo, il Ministro si avvale di uffici di diretta collaborazione aventi esclusive competenze di supporto e di raccordo con l’amministrazione. Questi uffici denominati uffici di gabinetto sono composti di dipendenti pubblici. Analoghi
poteri di indirizzo e vigilanza del Ministro, l’approvazione dei loro programmi e d i loro bilanci e rendiconti è di competenza del Ministero. Sono dotate di notevole autonomia organizzativa e funzionale, dispongono di propri organi di gestione e di controllo interno r sopratutto operano al servizio non solo del Ministero al quale sono collegate, ma di tutte le amministrazioni pubbliche, comprese anche quelle regionali e locali e operano in tale veste sulla base di convenzioni che stabiliscono su base paritaria di carattere contrattuale le prestazioni dell’Agenzia. Le convenzioni sono stipulate sulla base di convenzioni quadro stabilite dal Ministro competente. Le Agenzie non sono dotate di personalità giuridica. Agenzie fiscali: dotate di personalità giuridica e forte autonomia, svolgono compiti tecnici operativi, già attributi al Ministero delle finanze. E una di esse, l’Agenzia del demanio, ha assunto la veste di un ente pubblico economico. Nell’organizzazione di alcuni ministeri sono incardinate organizzazioni differenziate che vengono denominate Aziende autonome dello Stato. Sono in genere adibite ad attività di tipo operativo produttivo, effettuate in forma di impresa. Agenzie ed Aziende rispetto ai Ministeri sono parte dell’amministrazione complessiva dello Stato. Amministrazioni indipendenti Le Autorità amministrative indipendenti. Le Autorità amministrative indipendenti rappresentano uno degli argomenti maggiormente controversi con i quali la scienza giuridica pubblicistica si è dovuta confrontare dagli ultimi anni Novanta ad oggi. Istituite per legge nell'ambito della organizzazione statale, in sintonia con discipline vigenti negli ordinamenti di altri Paesi e nell'ordinamento europeo, si configurano come amministrazioni caratterizzate dalla loro indipendenza rispetto all'autorità politica (i.e,, al Governo) e sottoposte ad un regime giuridico per più aspetti differenziato rispetto a quello delle altre amministrazioni statali (per un riferimento generale, si veda l'art. 23 I. 241/1990). Il modello di queste organizzazioni è esattamente opposto a quello che aveva ispirato la costruzione della pubblica amministrazione nello Stato parlamentare in cui ogni articolazione statale dipende (in misura più o meno intensa) da un ministro (i.e., da un'autorità politica), che a sua volta risponde al Parlamento (art. 95 Cost.). Il modello delle autorità amministrative indipendenti tende, invece, ad escluderle dalla sfera di influenza politica in settori amministrativi ritenuti particolarmente delicati per assicurarne una tendenziale "neutralità". Nel novero delle autorità amministrative indipendenti istituite a partire dal 1990 rientrano l'autorità garante della concorrenza e del mercato, la commissione di garanzia dell'attuazione della legge sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali, l'autorità per l'energia elettrica e il gas, il Garante per la tutela della privacy, l'autorità per le comunicazioni, la Covip. Anche prima del 1990, vi erano amministrazioni dotate di un forte tasso di indipendenza, in epoca più recente progressivamente rafforzato, come la Banca d'Italia, la Consob e l' Ivass. Autorità amministrativa indipendente di ultima genitura è l'Anac. Sono amministrazioni caratterizzate dalla loro indipendenza rispetto all’autorita politica e sottoposte a regime giuridico per molti aspetti differenziato rispetto a quello delle altre amministrazioni statali. Si tratta delle cosiddette amministrazioni indipendenti. Amministrazioni dotate di un forte tasso di indipendenza. Le autorità indipendenti, chiamate ad operare in piena autonomia rispetto agli apparati dell’esecutivo ed agli organi di ogni amministrazione, rispondono all’esigenza di dare corpo ad una funzione amministrativa di garanzia in ragione della quale è configurata l’indipendenza dell’organo. Queste caratteristiche possono essere raggruppate in tre categorie:
a) capacità di determinate la propria organizzazione con il solo vincolo del rispetto della legge, ma senza soggezione al potere regolamentare in materia di organizzazione attribuito al Governo. b) Capacità di determinare la propria azione nell’esercizio dei poteri attribuiti dalla legge, anche mediante l’emanazione. c) A garanzia dell’effettivo funzionamento dei due ordini di capacità, la legge prevede una serie di qualità in capo ai soggetti persone fisiche titolari degli uffici di vertice delle organizzazioni in oggetto; si fa riferimento non tanto a quelle di tipo enfatico enunciate dalle varie norme in materia che pure hanno qualche peso, ma alle caratteristiche di stato giuridico per così dire, procedimenti di nomina, durata in carica, regime delle incompatibilità, soggetti legittimati ad assumere le cariche individuati in determinate categorie particolarmente forti. Queste amministrazioni si caratterizzano per la loro soggezione solo alla legge, e non al potere regolamentare e direttivo dell’autorità di governo. Indipendenza come caratteristica dell’organizzazione e indipendenza come caratteristica dei titolari degli uffici dell’organizazzione. Degli organi ausiliari, il Consiglio di Stato e la Corte dei conti sono organi antichi e prendono corpo con lo stesso formarsi dell’organizzazione statale nell’ambito di un sistema politico di tipo parlamentare, a partire dalle leggi cavouriane. Esse non sono titolari di compiti di amministrazione attiva, ma, di funzioni consultive e di controllo. In analoga posizione istituzionale è collegato il CNEL (Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro). Consiglio di Stato e Corte dei Conti presentano alcuni dati organizzativi caratteristici. I titolari dei relativi organi sono magistrati inamovibili (personale cui compete uno Stato giuridico caratterizzato da alcuni istituti propri dei magistrati ordinari: non subordinazione ad alcun ordine giuridico, intrasferibilità). Nell’ambito dei due organismi convivono sia organi giurisprudenziali sia organi amministrativi entrambi formati di titolari della stessa specie. All’interno i due organismi sono articolati in Sezioni, deputate all’esercizio di funzioni amministrative (funzioni di controllo per la Corte dei Conti, funzioni consultive per il Consiglio di Stato) e rispettivamente, di funzioni giurisdizionali. Sia il Consiglio di Stato che la Corte dei Conti sono incardinati dal punto di vista organizzativo, nella Presidenza del Consiglio dei Ministri. Ma la gestione amministrativa interna degli uffici è in larga misura esercitata attraverso i rispettivi Consigli di presidenza. Queste caratteristiche consentono comunque di attribuire ai due organi la qualità di Poteri dello Stato. Il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro è composto di esperti e rappresentanti delle categorie produttive, designati in parte da autorità di governo in parte dalle stesse categorie rappresentate, attraverso articolate procedure fissate dalla legge. Il Presidente è nominato da Presidente della Repubblica su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri previa deliberazione del consiglio stesso. È organo consultivo del Governo, delle Camere, delle Regioni in materia di politica economica e del lavoro, è organo di iniziativa legislativa nonché preposto all’elaborazione di studi, ricerche e proposte nelle materie predette. I tratti organizzativi comuni. Le autorità amministrative indipendenti presentano alcuni tratti organizzativi comuni che ne garantiscono l'indipendenza da ogni ingerenza politica. In primo luogo, sono dotate di autonomia organizzativa piena in quanto hanno la capacità di determinare la propria organizzazione (assetto organizzativo, personale, contabilità) con il solo vincolo del rispetto della legge, ma senza soggezione al potere regolamentare del Governo in materia di organizzazione. In secondo luogo, hanno capacità di emanare atti normativi, anche di grado regolamentare se previsto dalla legge, senza sottostare al potere regolamentare e direttivo del
generali cui essi devono attenersi) e al deficit di legittimazione democratica che sovente si contesta ai "regolatori". La giurisprudenza amministrativa ha ritenuto di poter superare il deficit di legalità sostanziale e di legittimazione democratica, valorizzando gli aspetti relativi alla c.d. legalità procedimentale e potenziando il sindacato sull'eccesso di potere. È principio ormai acquisito che gli atti di regolazione adottati dalle Autorità, proprio perché espressione di un potere che è carente sotto il profilo della legalità sostanziale e promananti da soggetti che sfuggono al tradizionale circuito della responsabilità politica, debbano essere adottati nel rispetto di un procedimento articolato, aperto al contraddittorio e alla partecipazione dei soggetti interessati. Un elemento che contribuisce a legittimare i poteri regolatori delle Autorità indipendenti è costituito, quindi, dalle garanzie procedimentali, dall'applicazione del giusto procedimento attraverso il coinvolgimento di tutti i soggetti interessanti nel procedimento finalizzato all'assunzione di decisioni che hanno un impatto così rilevante sull'assetto del settore e sugli operatori: Gli enti pubblici Tra le pubbliche amministrazioni, si contemplano gli enti pubblici non economici. Il problema dell’ente pubblico si pone come problema all’esigenza di stabilire i criteri di identificazione degli enti pubblici. Il problema si pone sul piano pratico per la ragione che vi sono numerose norme positive, le quali fanno riferimento agli enti pubblici o agli enti ed organismi i pubblici o espressioni similari, al fine di determinare l’applicazione di singoli istituti positivi o di settori della disciplina positiva. Gli enti pubblici sorgono in relazione a due fenomeni tra loro molto diversi. Da una parte sorgono per opera di un atto di organizzazione assunto dallo Stato, in genere di fonte legislativa, per far fronte a proprie esigenze organizzative e funzionali. L’ente nasce, per così dire, come un ufficio dello Stato “entificato”. Lo Stato a fronte di una nuova esigenza di amministrazione, ovvero attribuire la cura dei relativi interessi pubblici ad uffici esistenti, crea un nuovo ente, cioè un’organizzazione dotata di personalità giuridica distinta dalla propria. L’altro fenomeno può essere indicato come quello del riconoscimento siccome pubbliche, di preesistenti organizzazioni, in genere ascrivibili all’autonomia privata o sociale. In questi casi la pubblicità cala sulle preesistenti organizzazioni producendo per consenguenza l’applicazione ad esse della relativa disciplina normativa. Questo fenomeno, che si evidenzia ad iniziare dalle leggi Crispine sulle casse di risparmio. Infatti il riconoscimento da parte dello Stato siccome pubbliche, di preesistenti organizzazioni nate dal l’economia privata o sociale, assai spesso avviene non attraverso atti normativi a formulazione esplicita, ma attraverso l’attribuzione per via normativa alle organizzazioni preesistenti, di elementi o qualità strutturali o funzionali che ne modificano la natura senza dichiararlo esplicitamente. L’ente riconosciuto dallo Stato attraverso l’attribuzione di compiti e funzioni sue proprie, ovvero attraverso lo stabilimento di strette traslazioni organizzative con uffici statali, conserva tuttavia una sua connotazione organizzativa in qualche misura autonoma. Ovviamente si tratta sempre di un delicato problema di interpretazione stabilire se e in che misura la presenza di codesti elementi, o di qualcuno di essi, sia tale da consentire la determinazione della natura pubblica di un ente. La natura pubblica di una persona giuridica dipende esclusivamente dall’inquadramento istituzionale della stessa nell’apparato organizzativo della p.a., cioè dal rapporto in cui tale soggetto di diritto in conseguenza dell’attività espletata, viene a trovarsi rispetto allo Stato, pertanto, la qualificazione di un ente pubblico o privato, allorché la natura di esso non sia dichiarata espressamente, costituisce il risultato di una ricerca ermeneutica che ha per oggetto…le norme legislative regolamentari e statutarie. Nessun nuovo ente pubblico può essere istituito o riconosciuto se non per legge.
Enti pubblici economici e non. L’ente infatti è qualificato come ente economico se questa attività è ascrivibile oggettivamente alle attività di impresa. Un ente è sicuramente economico, se allo scopo di realizzare un fine di lucro e indirettamente una finalità pubblica, esercita un’attività imprenditoriale diretta alla produzione e allo scambio di beni e servizi, ponendosi sullo stesso piano con gli imprenditori privati svolgenti analoghe attività ed utilizzando gli stessi strumenti del diritto privato. Gli enti pubblici si distinguono per la loro posizione istituzionale e per la disciplina ad esso applicabile, in alcune categorie. Due grandi categorie:
- gli enti costituiti dallo Stato per far fronte mediante organizzazioni create ad hoc a specifici compiti propri dello Stato stesso, in alternativa ad uffici della propria organizzazione. Esso si trova in una posizione di dipendenza nei confronti dell’amministrazione dello Stato. Queste figure in genere denominate enti strumentali dello Stato.
- Enti espressione di comunità di settore, esponenziali di interessi di categoria, in genere nati per iniziativa stessa delle categorie, i quali, pur inseriti mediante il conferimento della pubblicità in una relazione organizzativa con l’amministrazione dello Stato, conservano una propria configurazione funzionale, come espressione appunto degli interessi settoriali di cui sono portatori. In questi casi parliamo di enti ad autonomia funzionale. Modelli organizzativi Gli enti strumentali dello Stato seguono modelli organizzativi tra loro assai differenziati, raggruppati in qualche caso per categorie e in molti casi per statuti singolari. Tutti gli enti sono caratterizzati dai seguenti elementi. Gli organi di vertice degli enti, consiglio di amministrazione e Presidnete, e gli organi di revisione sono nominati dall’autorita di Governo (Presidente del Consiglio, o singoli Ministri). Gli enti sono sottoposti a poteri di indirizzo e direzione da parte del Governo che ne stabilisce criteri e modalità di gestione. I principali atti degli enti sono sottoposti ad approvazione da parte dell’amministrazione vigilante. Gli enti sottoposti al controllo della Corte dei Conti. Nella prima categoria, si può individuare il seguente modello organizzativo. L’organo di vertice è costituito dal presidente ovvero da un consiglio di amministrazione, presieduto dal presidente dell’ente e comporto da esperti di amministrazione o dei settori di attività dell’ente. All’organo di vertice spettano i poteri di indirizzo e controllo strategico, mentre al presidente spettano poteri di rappresentanza dell’ente. I poteri di vigilanza sono svolti dall’Amministtaxione statale di riferimento e consistono, nell’approvazione dei bilanci e dei rendiconti, nello scioglimento degli organi amministrativi di vertice e nella nomina di commissari, nella nomina dei componenti del consiglio di amministrazione e nel l’approvazione dei regolamenti. Il controllo della gestione dell’ente è esercitato da un collegio di revisioni, cui sono affiancati appositi organismi di controllo interno. Gli enti sono titolari del potere statutario e regolamentare. Alla seconda categoria, relativa agli enti pubblici di previdenza ed assistenza (INPS, INAIL), il modello organizzativo che emerge prevede come organi dell’ente: il presidente, che ha la rappresentanza legale dell’Istituto; il consiglio di amministrazione che ha competenze generali in materia di amministrazione; il direttore generale responsabile del conseguimento dei risultati e degli obiettivi e dell’unità operativa e di indirizzo tecnico-amministrativo dell’ente; il Collegio dei Sindaci con poteri di controllo sull’amministrazione dell’ente e segnatamente sulla regolarità contabile. Organismi di diritto pubblico
Le società in house sono da ritenere comprese in quelle a controllo pubblico. Le società in house possono essere costituite mediante le procedure ed ad esse possono essere affidati direttamente contratti pubblici da parte delle amministrazioni che esercitano su di esse il cosiddetto controllo analogo. Sono previste deroghe di carattere organizzativo rispetto alla disciplina civilistica. Oltre l’80% del fatturato di queste società deve essere prodotto nello svolgimento dei compiti ad esse affidati dall'Amministrazione o dall’ente controllante, salve limitate deroghe a determinate condizioni stabilite dalla norma. Il mancato rispetto di detto limite costituisce grave irregolarità. Organizzazione pubblica Le pubbliche amministrazioni che si sono descritte nelle loro categorie organizzative, nei modelli, sono sottoposte a disciplina differenziata sia sotto il profilo dell’organizzazione sia sotto il profilo dell’attività, rispetto alle organizzazioni del diritto comune. Si tratta di una disciplina determinata dalla legge o da atti normativi secondari adottati in base alla legge. Le organizzazioni pubbliche sono costitutive o riconosciute dalla legge o da altri atti pubblici, laddove, talvolta implicitamente, consentito dalla legge e allo stesso modo è stabilito il disegno organizzativo fondamentale delle singole organizzazioni. Questa disciplina differenziata, è propria delle organizzazioni pubbliche intese in senso stretto, come le pubbliche amministrazioni e tra esse gli enti pubblici non economici che si sono descritti. Mentre soltanto in parte la disciplina differenziata propria delle organizzazioni pubbliche si applica a quella strana specie di organizzazioni pubbliche che sono le organizzazioni pubbliche in forma privatistica. Per questo, nonostante che esse, a diversi fini, sono inserite nel settore della pubblica amministrazione, resta ferma, di norma, l’applicazione del diritto privato. La presenza di questa disciplina differenziata è la ragione, per la quale si pone sul piano pratico il problema di stabilire se una determinata organizzazione, di incerta natura, sia ascrivibile al pubblico o al privato (problema dell’ente pubblico) al fine perciò di stabilire, a fronte di determinate situazione concrete, quali istituti di disciplina si debbano applicare all’organizzazione, nel suo stesso organizzarsi, nella sua azione, nel suo funzionamento. La disciplina delle p.a conta una serie di istituti rapportabili direttamente o indirettamente al principio costituzionale del buon andamento, cardine della vita amministrativa e quindi condizione dello svolgimento ordinato della vita sociale. CAPITOLO 4 Buon andamento In generale il buon andamento coincide con l’esigenza dell’ottimale funzionamento della p.a., tanto sul piano dell’organizzazione quanto su quello della sua attività. Anche sul versante dell’organizzazione, e come meglio vedremo sul versante dell’attività, la p.a non opera in una situazione di autonomia e di libertà ma è sempre tenuta al rispetto delle regole e vincoli posti in vario modo dalla legge sulla base dei principi costituzionali, intesi a far sì che tutto il suo operare sia rapportato agli scopi di pubblico interesse per i quali essa è costituita. Mentre per le persone giuridiche private, per le organizzazioni private, il principio di buona amministrazione o di efficienza, è un principio di tecnica aziendale che non ridonda se non a fronte di macroscopici disfunzionamenti, in vincoli giuridici; per la p.a questo principio si traduce sempre anche sul versante dell’organizzazione in vincoli giuridici. Buona amministrazione significa efficienza dell’amministrazione individuabile sotto diversi profili. Amministrazione efficiente è quella che razionalmente distribuisce le competenze tra i diversi uffici pubblici e utilizza in maniera adeguata il personale in relazione agli obiettivi attribuiti ai medesimi uffici.
La predeterminazione delle Competenze ripartite per ciascun ufficio è prerogativa di un'amministrazione efficiente, la quale intende sottrarre la propria organizzazione ed attività a qualsiasi elemento di incertezza, casualità o precarietà. In secondo luogo Amministrazione efficiente è quella in grado di individuare la propria giusta dimensione, in grado cioè di calibrare la propria dotazione organica sull'effettiva entità dei propri servizi indispensabili. Principio di trasparenza. Nella nuova normativa il principio di trasparenza viene definito come accessibilità totale dei dati dei documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, allo scopo di tutelare i diritti dei cittadini, promuovere la partecipazione degli interessati all'attività amministrativa e favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche che Occorre ad attuare il principio democratico e i principi costituzionali di uguaglianza e di imparzialità. Questo principio investe ogni amministrazione pubblica in quanto appunto attuativo dei principi costituzionali di buon andamento e imparzialità. La trasparenza contempla inoltre specifiche modalità di attuazione del principio in esame, fondamentale in ordine al corretto funzionamento degli uffici, è assicurare le migliori prestazioni da parte del personale, che debbono però essere oggetto di attenta programmazione, monitoraggio e di valutazione. Ciò anche al fine di stabilire una corretta progressione di carriera del personale, principio fondamentale di organizzazione direttamente attuativo è che ogni amministrazione sia tenuta. A misurare e valutare la performance sia con riguardo all'organizzazione nel suo complesso, nonché alle singole unità o area di responsabilità nelle quali si articola, sia con riguardo ai singoli dipendenti, la misurazione e la valutazione delle performance sono svolte al miglioramento della qualità dei servizi, alla crescita delle competenze professionali attraverso la valorizzazione del merito e l'erogazione dei premi per risultati conseguiti. Le amministrazioni sono tenute ad una serie di adempimenti nell'ambito dei quali definire gli obiettivi che si intendono raggiungere, posti dagli organi di direzione politica di ciascuna amministrazione, sentiti responsabili professionali delle diverse strutture, i valori attesi di risultato e i rispettivi indicatori, verificare l'andamento delle performance nel periodo di riferimento, valutare periodicamente la performance degli uffici e dei singoli operatori nell'ambito di ciascuna organizzazione è istituito l'organismo indipendente di valutazione delle performance. Sostituisce i servizi di controllo interno già costituiti ai sensi della delle leggi vigenti, mentre a livello centrale l'articolo 13 della normativa dà ultimo richiamata prevedeva che la Commissione centrale per la valutazione e la trasparenza e l'integrità dell'amministrazione pubbliche fosse costituita come una sorta di autorità indipendente, operante a sua volta come organo di indirizzo e di raccordo tra tutte le amministrazioni pubbliche. L'anticorruzione opera anche come autorità nazionale anticorruzione, il quale da un lato gli ha conferito i compiti relativi alla vigilanza sui contratti pubblici, gli ha però sottratto le funzioni relative alla misurazione e alla valutazione delle performance in merito alle quali è ora competente direttamente il Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei ministri. Tutte le amministrazioni pubbliche sono soggette al controllo di gestione attribuito in via generale alla Corte dei conti; controllo che consiste, nel verificare la legittimità e la regolarità delle gestioni, nonché al funzionamento dei controlli interni a ciascuna amministrazione e nell’accertare anche in base all’esito di altri controlli, la rispondenza dei risultati dell'attività amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge, valutando comparativamente costi, modi e tempi dello svolgimento dell’azione amministrativa. Si tratta di un controllo a carattere collaborativo.
