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LA GIUSTIZIA COSTITUZIONALE
L’origine della giustizia costituzionale Il vero momento fondativo dell’idea moderna del sindacato di costituzionalità si fa risalire all’inizio del XIX secolo negli Stati Uniti d’America quando la Corte suprema, nella celeberrima sentenza nota con il nome di “ Marbury vs Madison ”, ritenne di poter esercitare un tale controllo pur non essendo espressamente previsto dalla Costituzione del 1787. Nel febbraio del 1803 la Corte suprema venne chiamata a decidere una questione complessa e delicata. Due anni prima, nell’ultimo giorno del proprio mandato, il Presidente Adams aveva nominato 42 giudici quali ‘’incarichi di mezzanotte’’, ossia nomine all’ultimo minuto. Il Segretario di Stato Marshall non era però riuscito a far pervenire tutti i decreti di nomina ad i neo-giudici, per cui alcuni decreti rimasero sul tavolo del nuovo Segretario di Stato Madison , che non li inoltrò su ordine del nuovo Presidente Jefferson. Dopo qualche mese, dei giudici a cui era stata negata la nomina, tra cui Marbury , presentarono un’istanza alla Corte suprema per costringere Madison a notificare le nomine pendenti. La soluzione era delicata: nel caso in cui la Corte suprema avesse rigettato l’istanza sarebbe prevalsa la tesi repubblicana per la quale alla Corte era precluso qualsiasi potere in tema di amministrazione; se l’istanza fosse stata invece accolta non avrebbe avuto effetto dato che Madison già aveva reso nota che non vi avrebbe ottemperato. La soluzione del giudice Marshall fu brillante. Dopo aver premesso che le nomine erano assolutamente valide, rilevò che la Corte suprema non poteva pronunciarsi sulla vicenda. Non aveva la competenza in quanto, la sezione 13 del Judiciary Act (che abilitava la Corte suprema a pronunciarsi in tema di amministrazione) si poneva in contrasto con l’ art. III Cost. , in base al quale la Corte può emanare ordinanze ed esercitare giurisdizione solo in seconda istanza, come giudice di appello. In tal modo la Corte suprema si attribuiva il potere di controllo di conformità delle leggi alla Costituzione, non previsto dalla stessa. Con tale sentenza nasce il giudizio sulle leggi, anche se manca una vera e propria Corte costituzionale. Il controllo di costituzionalità statunitense si sviluppa con sindacato “ diffuso ”, e quindi con efficacia inter partes , nel senso che non esiste una Corte la quale eserciti questo specifico compito, ma ogni giudice deve valutare se gli atti legislativi da applicare sono conformi alla Costituzione. La Corte suprema non detiene il monopolio del controllo, ma lo esercita quale organo di vertice del sistema e dunque, in virtù del principio dello stare decisis, finisce per avere un’efficacia generale vincolando le Corti inferiori. Nell’ esperienza europea si sviluppa invece l’idea di affidare tale compito ad un apposito Tribunale (sindacato accentrato e quindi con efficacia erga omnes ). La teorizzazione di tale modello è dovuta al contributo di Kelsen e troverà la prima applicazione pratica con la Costituzione austriaca del 1920. Le altre variabili da prendere in considerazione sono: a) Il sindacato giurisdizionale che opera in forma preventiva (ad esempio in Francia), anziché successiva, esercitato da Tribunali costituzionali quale ultima fase dell’iter legis. Il controllo preventivo impedisce generalmente ogni altro controllo successivo. b) Il controllo astratto non trae generalmente origine da un procedimento giudiziario e mira ad offrire una garanzia della Costituzione di carattere obbiettivo, nel senso che effettua un raffronto tra norme di grado diverso (legislative e costituzionali), a prescindere dalle conseguenze applicative Questo modello è plausibile solo nei sistemi accentrati ed è attivabile su ricorso. Il controllo concreto riguarda invece una norma di legge storicamente applicabile da un giudice e mira essenzialmente a tutelare i diritti soggettivi dei singoli. c) Si può accedere al giudizio di costituzionalità in via diretta o principale , mediante un’ azione di incostituzionalità , cioè su ricorso di soggetti specificamente legittimati e si collega ad un tipo di controllo astratto. L’accesso indiretto o incidentale si collega invece alle forme di controllo concreto: la questione di
costituzionalità deve nascere nel corso di un processo davanti ad un giudice che, dovendo applicare una legge sospetta di incostituzionalità, sospende il giudizio ed investe del problema la Corte costituzionale; in tali casi il giudice viene definito giudice a quo. Un’altra forma di accesso al giudizio di costituzionalità è quella relativa alla possibilità che singoli cittadini , a tutela dei diritti individuali, si rivolgano direttamente alla Corte costituzionale; questa forma di ricorso, generalmente di carattere concreto, è applicata anche in Spagna ( recurso de amparo ). d) La composizione incide sull’autonomia e sull’indipendenza della Corte costituzionale, in relazione alla maggiore o minore soggezione al potere politico. 2.La mancanza di precedenti storici in Italia La creazione della Corte costituzionale da parte dell’ordinamento repubblicano fu una novità assoluta, che andava incontro ad esigenze già manifestate in passato ma che nello Statuto non avevano trovato seguito. L'idea di istituire un sindacato di costituzionalità delle leggi fu a lungo osteggiata in Assemblea costituente in particolare dagli esponenti del precedente regime liberale e degli schieramenti di sinistra (Togliatti ad esempio la definisce una bizzarria) che facevano leva sulla valorizzazione della sovranità popolare sul primato della politica e sul principio di supremazia parlamentare. Tuttavia l’ Assemblea costituente approvò nel 1947 l’articolazione delle competenze della Corte ( art. 134 Cost.) e la sua composizione ( art. 135 cost. ), senza tuttavia specificare le modalità di nomina dei 15 giudici, le quali venivano rimesse alla legge ordinaria (Calamandrei a proposito parlò di un ‘’paradossale colmo’’); prevalse il sindacato accentrato soprattutto in ragione di una certa diffidenza verso il controllo esercitato dai giudici comuni. L’entrata in vigore della Costituzione repubblicana il 1° gennaio 1948 non comportò quindi l’immediata entrata in funzione delle Corte costituzionale, per la quale si dovette attendere il 1956. 3.Il controllo diffuso di costituzionalità tra il 1948 ed il 1956 Tra il 1948 ed il 1956 operò la forma provvisoria di controllo. In tal modo si abilitava la magistratura ordinaria ad effettuare una forma di controllo diffuso di costituzionalità sul modello del judicial review nordamericano; durante questo periodo le norme disapplicate furono pochissime. La creazione della Corte costituzionale da parte dell’ordinamento repubblicano fu una novità assoluta, che andava incontro ad esigenze già manifestate in passato ma che nello Statuto non avevano trovato seguito. L’orientamento di diffidenza verso questo nuovo organo e l’atteggiamento conservatore si concretizzarono in uno scarsissimo apporto dei giudici ordinari in merito alle leggi confliggenti con la Costituzione. L’argomento giuridico utilizzato a sostegno di questo atteggiamento, smentito fin dalla prima sentenza del 1956, fu la differenziazione tra norme programmatiche, quindi non direttamente applicabili fino ad un futuro intervento del legislatore, e precettive. La rilettura a posteriori di questo orientamento ci fa riflettere sul fatto che i giudici ordinari si trovarono sostanzialmente impreparati ad esercitare un tipo di controllo che non aveva precedenti nel nostro ordinamento giuridico. Il sistema legislativo era ricco di leggi liberticide e limitative dei diritti dei singoli ma per combatterlo serviva un intervento di rottura di grande impatto ed efficacia, operato da un’apposita Corte costituzionale. In quest’ottica la scelta dei costituenti di optare per un sistema di giustizia costituzionale accentrato fu quanto mai felice perché le condizioni storiche, politiche e culturali italiane non erano le più adatte a rendere efficace un sistema di controllo diffuso. 4.Una nascita difficile: l’ostruzionismo di maggioranza I tempi per approvare le leggi sul funzionamento della Corte non furono brevi, in ragione dei contrasti politici – già emersi in Assemblea costituente – sull’ istituzione la funzionalità del sistema di giustizia costituzionale e dei dubbi sulla definizione delle vie di accesso alla Corte e sulle modalità della sua composizione. La prima scelta fondamentale fu presa dalla stessa Assemblea costituente, in regime di proroga dei poteri, nell’attesa dell’elezione delle prime Camere repubblicane. Il 31 gennaio 1948 fu approvata la legge cost. n.1/1948 , così fu scelta la via incidentale per sollevare la questione, attraverso un
7.Il giudizio di legittimità costituzionale Il controllo di costituzionalità è un giudizio di mera legittimità , nel senso che si tratta di una verifica rivolta esclusivamente alla valutazione dei vizi di conformità giuridica alla Costituzione, senza considerare le scelte politiche del legislatore. Il controllo della Corte è a schema binario: viene comparata una norma oggetto con una norma parametro , rappresentata dalla Costituzione o dalle leggi costituzionali. Le norme parametro possono atteggiarsi in tre modi diversi rispetto alle norme oggetto, a seconda che: a) stabiliscano le regole procedurali per lo svolgimento dell'attività legislativa. b) impongano o escludano possibili contenuti delle leggi. c) individuino i soggetti competenti a legiferare. Correlativamente ne discendono tre diversi tipi di vizi di costituzionalità: a) vizio formale , attinente al procedimento di formazione della legge. b) vizio sostanziale , relativo al contenuto dell’atto. c) vizio di incompetenza , quando non viene rispettata la distribuzione delle competenze legislative fra i diversi organi costituzionali. Risulta utile distinguere tra incostituzionalità originaria ed incostituzionalità sopravvenuta. La prima si ha quando il vizio della legge deriva da una causa già esistente al momento della sua entrata in vigore, per cui l’atto è illegittimo fin da subito. La seconda ricorre invece quando il vizio si determina nel corso della vigenza della legge, l’atto nasce legittimo e diviene illegittimo in un successivo momento. 7.2.Il parametro del giudizio In linea di principio il parametro del giudizio di costituzionalità appare una nozione fissa, nel senso che per essere legittime tutte le leggi dovrebbero essere conformi all’intera Costituzione; tuttavia non è cosi ed il parametro del giudizio si configura come un concetto elastico. In linea di principio il parametro di costituzionalità è costituito da tutte le norme di rango formalmente costituzionale, ovvero la Costituzione e le leggi approvate con lo speciale procedimento dell’Art.138. Su questa base operano però estensioni e restringimenti. La categoria della violazione indiretta della Costituzione è stata ulteriormente elaborata, arrivandosi a parlare di norme interposte per tutte le ipotesi in cui ad integrare il parametro di costituzionalità concorrono norme che non sono norme costituzionali: leggi ordinarie ma non solo) divengono parametro di costituzionalità di altre leggi ordinarie in quanto specifico ed espresso svolgimento di principi costituzionali. Non è stata invece riconosciuta l’idoneità a costituire norma interposta ai regolamenti parlamentari. Caso emblematico di integrazione del parametro di costituzionalità ricorre nell’applicazione del principio di uguaglianza sancito dall’ art. 3 Cost. In questo caso, al parametro costituzionale deve affiancarsi un ulteriore elemento di raffronto, chiamato tertium comparationis : accanto alla norma da valutare ed al principio sancito all’art. 3 Cost., occorre indicare la norma di raffronto che, usata come paragone, consente di cogliere la diversità di trattamento predisposto dal legislatore per due situazioni analoghe. Dallo stesso art. 3 Cost. la giurisprudenza costituzionale ha desunto il principio di ragionevolezza delle leggi, intendendo con ‘’ragionevolezza’’ un criterio generale di congruenza degli strumenti legislativi rispetto alle finalità perseguite oppure un principio di proporzione o ancora adeguatezza e necessarietà dei mezzi rispetto ai fini. Infine, ci possono essere atti che la Corte sindaca solo rispetto ad una parte della Costituzione e in questo caso parliamo di parametro ristretto o limitato. Dunque, possiamo dire che, il parametro di costituzionalità non può essere inteso come nozione fissa ed unitaria ma come concetto variabile da determinare in base all’atto oggetto del controllo.
7.3.L’oggetto del giudizio L’indicazione dell’ oggetto del giudizio di legittimità costituzionale è rinvenibile già nell’art. 134 Cost. nelle leggi e negli atti aventi forza di legge dello Stato e delle Regioni. Non abbiamo tuttavia un elenco esaustivo e tassativo di quali sono gli atti sindacabili dalla Corte, bensì una specificazione di quali criteri utilizzare per individuarli: a) due categorie : la legge e gli atti aventi forza di legge. b) un duplice criterio di imputabilità : la riferibilità allo Stato ed alle Regioni. La concreta determinazione di quali atti sono sindacabili dalla Corte ha creato non pochi problemi, in particolare riguardo alla categoria degli atti aventi forza di legge. In dottrina si oscilla tra una tesi più ampia, che ricomprende ogni atto normativo direttamente subordinato alla sola Costituzione (esempio i regolamenti parlamentari), ed una tesi restrittiva che si limita ad indicare i soli atti tradizionalmente fungibili con la legge ordinaria (esempio decreto-legge e decreto legislativo). Questione di notevole rilevanza è la scelta del reale oggetto del controllo: l’atto, le disposizioni o le norme. Escluso l’atto nella sua interezza la giurisprudenza costituzionale si è orientata sulle norme rendendo così il controllo più flessibile ed incisivo. Volendo ricapitolare: il controllo della Corte è effettuato sulle norme, ma necessariamente incide sulle disposizioni (sent. 84/1996 della Corte costituzionale). 7.4.Il procedimento in via incidentale La legge incostituzionale é valida, giuridicamente efficace ed obbligatoria come ogni altra legge, fino a quando non viene dichiarata illegittima dalla Corte. La via generale di accesso al processo costituzionale è quella incidentale , si tratta di un controllo di tipo successivo e concreto nel corso di un giudizio. Legittimati ad instaurare un giudizio di costituzionalità – cioè ad essere giudice a quo – non sono soltanto i giudici appartenenti all’autorità giudiziaria ordinaria (civile, penale e amministrativa), ma tutti gli organi che presentano i requisiti oggettivi e soggettivi della giurisdizione, cioè che decidano definitivamente sull’applicazione di una norma legislativa in posizione di assoluta imparzialità rispetto alle parti. Prima di investire la Corte della questione di legittimità costituzionale il giudice a quo deve effettuare due importanti verifiche: controlli generalmente denominati di rilevanza e di non manifesta infondatezza. Con il requisito della rilevanza si vuole evitare che il giudizio ordinario possa divenire una mera occasione per trasformare l’impugnativa incidentale in una forma di ricorso principale: si deve accertare che il giudizio non possa essere definito indipendentemente dalla risoluzione della legittimità costituzionale, cioè che l’applicazione della norma di dubbia costituzionalità sia indispensabile per la decisione della concreta controversia. La non manifesta infondatezza non sta certo ad indicare che il giudice a quo debba compiere una verifica sull’eventuale fondatezza della questione, svolgendo una funzione che è di competenza della Corte. Il giudice a quo deve limitarsi ad una valutazione sommaria della questione per rivelare che esista almeno un plausibile dubbio di costituzionalità. Accanto a questi due controlli la giurisprudenza costituzionale – a partire dalla sent. n 3 56/1996 - ha richiesto ai giudici a quibus, ai fini dell’ammissibilità della questione, un’ulteriore attività: il tentativo di interpretazione conforme a Costituzione (o interpretazione adeguatrice), in base alla quale il giudice a quo è tenuto a ricercare, tra i possibili significati della disposizione, quello che non contrasti con le norme costituzionali. Soltanto nel caso in cui escluda di poter ricavare dalla disposizione una norma conforme a Costituzione potrà sollevare la questione di legittimità costituzionale. Dei controlli di cui si è detto, il giudice deve dare conto nella ordinanza di rimessione dove deve indicare, oltre alla norma oggetto delle norme parametro, le ragioni per le quali ritiene la questione rilevante e non manifestamente infondata. Se il giudice rigetta l’istanza di costituzionalità delle parti, l'eccezione può essere riproposta all'inizio di ogni grado ulteriore del processo, il c.d. collo di bottiglia.
in giudicato ( iper-retro-attività ). Le decisioni della Corte sono depositate prima nella cancelleria della Corte medesima e, successivamente, pubblicate in Gazzetta Ufficiale e si produce l’effetto erga omnes. Anche ai giudizi sulle leggi trova applicazione il principio generale del diritto processuale della corrispondenza tra chiesto e pronunciato , sulla cui base il giudice costituzionale non può allargare di propria iniziativa l’oggetto della controversia sottopostagli. Si parla di illegittimità costituzionale sequenziale quando la Corte dichiara incostituzionali le disposizioni la cui illegittimità deriva come conseguenza dalla decisione adottata. 7.6 L’armamento decisionale costruito dalla giurisprudenza La secca alternativa tra sentenze di accoglimento e di rigetto si è rivelata negli anni come insufficiente, così la Corte, in mancanza di innovazioni legislative, ha provveduto negli anni a costruire un articolato armamentario decisionale. Il problema è emerso a fronte di questioni relative a disposizioni alle quali sia possibile ascrivere significati diversi, anche fra loro incompatibili. La Corte si è sempre riservata la possibilità di interpretare liberamente la norma oggetto della disputa e quando perviene ad una interpretazione conforme al dettato costituzionale a fronte di una costituzionalmente illegittima ricavata dal remittente, emette una pronuncia di rigetto che precisa nella motivazione l’interpretazione costituzionalmente conforme ( sentenze interpretative di rigetto ). Tali sentenze, proprio perché di rigetto, non hanno efficacia generale per cui tale interpretazione non vincola tutti gli operatori giuridici escluso, ovviamente, il giudice a quo. A seguito di una serie di reazioni e polemiche che contestavano alla Corte il potere di interpretare le disposizioni, la Corte ha cambiato il verso di queste sentenze rendendole sentenze di accoglimento interpretative in cui, con efficacia ex tunc ed erga omnes , la Corte elimina l’interpretazione ritenuta incostituzionale. Si tratta quindi di due facce della stessa medaglia tra cui la Corte sceglie in base al grado di protezione che vuole dare alla sua interpretazione. Riconosciuto alla Corte il potere di intervenire sui significati delle Disposizioni si è aperta la strada per una serie di sentenze più sofisticate e complesse, dette manipolative o para-legislative, per eliminare l’incostituzionalità eliminando una parte della disposizione ( sentenze di accoglimento parziale o riduttive ) o aggiungendone una nuova ( sentenze additive in cui viene dichiarata l’omessa previsione di qualcosa che avrebbe dovuto essere previsto dalla legge). Non molto dissimile è la struttura della sentenza sostitutiva , in cui dichiarandosi l’illegittimità costituzionale di un frammento del testo della disposizione lo si elimina ed a ciò si accompagna l’aggiunta di un nuovo frammento normativo, indispensabile per rendere la disposizione conforme a Costituzione ed applicabile. Per questi tipi di sentenze la Corte è andata incontro ad una serie di critiche su un tipo di intervento legislativo non conforme alle funzioni della Corte; la Corte ha risposto dicendo che l’inerzia del Parlamento ha reso inevitabile tale intervento e che le norme inserite dalla Corte non sono prodotte liberamente ma desunte per analogia per cui si tratta di una forma di legislazione ‘’ a rime obbligate ’’. Tuttavia, il rischio che l’intervento della Corte tramite le c.d. sentenze para-legislative sconfini in un campo di non competenza della Corte è elevato e reale. Per questo negli anni ‘ 80 la Corte ha introdotto la sentenza additiva di principio , in cui a seguito della dichiarazione di omissione troviamo l’introduzione di, anziché una regola compiuta, un principio generale o generalissimo in modo da non invadere la competenza parlamentare. L’armamentario della Corte si è ulteriormente arricchito con una serie di sentenze di transizione o interlocutorie volte a tutelare il valore costituzionale della continuità dell’ordinamento senza sacrificare il valore della costituzionalità delle leggi. Con questo tipo di decisioni, una disciplina legislativa vigente ma costituzionalmente insoddisfacente viene degradata da disciplina stabile a disciplina precaria, senza precludersi la possibilità di intervenire successivamente sulla incostituzionalità. 7.7.Il giudizio in via principale Il giudizio in via principale o diretta rappresenta una forma speciale di giudizio di costituzionalità in almeno due sensi. Da un lato, in quanto si tratta di una forma di giudizio attivabile su ricorso in un termine decadenziale e soltanto da soggetti specifici; dall’altro in quanto ha rappresentato per decenni una forma minore di giudizio di costituzionalità rispetto al giudizio in via incidentale. Dopo la riforma costituzionale del
2001 il ricorso a tale giudizio è stato fortemente rivalutato; L'accesso diretto alla Corte costituzionale è riconosciuto allo Stato , alle Regioni e alle Province autonome di Trento e Bolzano. In base all’art.127 Cost. il Governo, quando ritenga che una legge regionale ecceda la competenza della Regione, può promuovere la questione di legittimità mentre la Regione può promuovere la questione di legittimità quando ritenga che una legge avente valore di legge dello Stato o di un'altra Regione leda la sua competenza. Il sindacato effettuato dalla Corte costituzionale nel giudizio in via principale è successivo (perché Stato e Regioni possono ricorrere alla Corte entro 60 giorni dalla pubblicazione) ed astratto (perché prescinde dalla sua concreta applicazione). Il ricorso successivo sia per lo Stato sia per le Regioni è stato introdotto dalla legge di revisione costituzionale n.3/2001 , che ha modificato il Titolo V della Costituzione. Prima di tale riforma le Regioni potevano ricorrere nei confronti della legge solo successivamente la sua entrata in vigore, mentre lo Stato poteva ricorrere prima della sua entrata in vigore, cosicché un’eventuale pronuncia di accoglimento della Corte aveva l’effetto di impedire l’entrata in vigore della legge regionale. Una disparità tra Stato e Regioni permane solo relativamente ai motivi del ricorso. Infatti, mentre lo Stato può impugnare una legge regionale per qualsiasi vizio mentre le Regioni possono impugnare le leggi statali solo qualora siano lesive di una loro competenza quando la violazione dei parametri costituzionali non attributivi di competenze abbia determinato una in diretta incisione delle attribuzioni regionali. Il giudizio in via principale è un giudizio tra parti a carattere contenzioso, vale a dire che deve essere proposto da una delle parti nei confronti dell'altra. Da ciò deriva la sua politicità d'origine (il ricorso è infatti compiuto da organi politici) e la sua disponibilità, cioè il potere delle parti di determinare l'estinzione del giudizio. Alla Corte è riservata la possibilità di dichiarare la cessazione della materia del contendere e a seguito della riforma costituzionale del 2001 anche la possibilità di sospendere l'esecuzione dell'atto legislativo impugnato. Il contenzioso tra Stato e Regioni è visibilmente cresciuto nel corso degli anni fino a svolgere un ruolo qualitativamente significativo. 7.8 Peculiarità per l’impugnazione degli Statuti delle Regioni a statuto ordinario e per la Sicilia ed il Trentino Il ricorso dello Stato è ancora preventivo quando ad essere impugnato è uno statuto di una regione a statuto ordinario. Lo statuto può essere impugnato per qualsiasi vizio di legittimità e secondo l’art. Cost. anche quando non rispetti il limite dell’armonia con la Costituzione. All’ art.56 dello statuto del Trentino è previsto il ricorso diretto per gruppi linguistici che ravvisino in una legge una discriminazione nei confronti delle minoranze linguistiche. Si tratta dell’unica possibilità di accesso alla Corte da parti di soggetti diversi dallo Stato e dalle Regioni.
