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SBOBINE DIRITTO PUBBLICO COMPARATO
1)I PAESI DELL’UE E I CRITERI DI COPENAGHEN. INTRODUZIONE ALLA FORMA DI GOVERNO
Lezione 25/09/ Con lo studio del diritto pubblico comparato ci dedichiamo ai paesi dell’ UE -> quando si fa la comparazione si confrontano degli ordinamenti per verificare analogie e differenze. La comparazione implica sempre, quindi, un confronto da ordinamenti diversi ma non così diversi da essere proprio su un piano completamente diverso -> es: Italia e Pakistan sono due ordinamenti basati su criteri talmente diversi che sarebbe difficile fare una vera e propria comparazione, quest’ultima si fa meglio tra paesi che hanno qualcosa in comune e i paesi dell’UE hanno tante cose in comune e anche differenze, però sono differenze che hanno una loro logica. L’idea è quella di prendere i singoli istituti del diritto costituzionale e analizzare le diverse soluzioni. Però, per ogni istituto c’è una ratio. Per cambiare la costituzione occorre seguire un procedimento più aggravato rispetto a quello che occorre per modificare una legge ordinaria -> c’è un aggravio cosiddetto esterno e un aggravio che potremmo, invece, definire interno. Cosa vuol dire? Quello interno è un aggravio interno al Parlamento, cioè è una procedura parlamentare più complicata ma sempre parlamentare, invece, quello esterno è un aggravio al di fuori del Parlamento, ovvero del corpo elettorale (il popolo), quindi non solo una procedura parlamentare più complicata ma anche il coinvolgimento del corpo elettorale (referendum). Capiamo che sono sue logiche diverse -> da una parte una procedura parlamentare e dall’altra una procedura extraparlamentare. Queste sue scelte a cosa corrispondono? Perché si fa una scelta piuttosto che un’altra? Questo dipende da come si intende la costituzione. Noi possiamo immaginare la costituzione come la legge più importante (al vertice) però pur sempre una legge, e chi è che fa la legge? Il Parlamento. Allora se la costituzione è una legge per cambiarla il soggetto adatto è il Parlamento. Questa è una concezione della Costituzione. Un’altra possibile concezione è quella di vedere la Costituzione come un patto tra il popolo e le istituzioni e, quindi, per cambiare la Costituzione è necessario coinvolgere il popolo. È stata introdotta una forma di aggravio intermedia -> quando si modifica la Costituzione il Parlamento propone un progetto di revisione della costituzione e poi si scioglie e si procede a nuove elezioni, e, quindi, il corpo elettorale voterà un nuovo Parlamento che dovrà decidere in via definitiva sulla revisione della Costituzione. I 27 stati membri dell’UE hanno in comune la normativa europea che non è poco. Sappiamo che il motto dell’UE è “uniti nella diversità” che è un po’ una contraddizione e questa è una cosa interessante. Per individuare i temi del diritto costituzionale si parte dai criteri di Copenaghen -> nel 1993 in seguito allo scioglimento dell’Unione sovietica e in seguito alla grande rivoluzione e soprattutto alle richieste di adesione di molti paesi dell’est, l’UE si è posta proprio il problema di porre dei limiti per regolare questa adesione. E questi criteri sono criteri politici (usato non in senso di partito politico ma significa dello Stato, cosa pubblica), economici e comunitari. A noi interessano i criteri politici. A Copenaghen sono stati introdotti come criteri politici 3 tipi di criteri : 1) la stabilità democratica (ha istituzioni democratiche stabili, stabilità di Governo); 2) lo stato di diritto (uno stato che segue i principi di legalità); 3) diritti umani e rispetto e tutela delle minoranze. Significa che i paesi che vogliono entrare nell’UE devono dimostrare di avere un ordinamento che garantisce questi tre aspetti, l’ultimo può suscitare perplessità. Questo significa che i paesi membri rispettano già questi criteri, ma è sempre vero? Per la stabilità democratica, lo stato di diritto e i diritti umani possiamo dire di sì; ma, lo stesso non vale per il rispetto e la tutela delle minoranze (pensate alla Francia che segue un criterio molto rigido del principio di eguaglianza e questa rigidità fa si che la Francia laica, per esempio, non accetti il velo) -> Nel 2008 in Francia c’è stata una grande riforma costituzionale che ha cambiato molte cose che vedremo e con questa grande revisione costituzionale
si è anche inserito un piccolo riferimento in Costituzione non alle lingue minoritarie ma a quelle regionali. Con lo scioglimento dell’Unione sovietica è come se si fosse aperto un coperchio e sono rispuntate varie aspirazioni che erano rimaste schiacciate per tanti anni sotto l’unione sovietica e, quindi, sono sorti spinte identitarie molto forti che hanno creato grossi problemi. “L’appartenenza all’Unione richiede che il paese candidato abbia raggiunto una stabilità istituzionale che garantisca la democrazia, il principio di legalità, i diritti umani e il rispetto e la protezione delle minoranze (criteri politici); l’esistenza di un’economia di mercato funzionante nonché la capacità di rispondere alle pressioni concorrenziali e alle forze di mercato all’interno dell’Unione (criteri economici); e presuppone la capacità dei paesi candidati di assumersi gli obblighi di tale appartenenza inclusa l’adesione agli obiettivi di un’unione politica, economica e monetaria.” Nel trattato dell’UE questi criteri sono stati ripresi e in qualche modo completati. -> all’ art. 2 si dice che l’Unione si fonda sui valori del rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell’uguaglianza, dello stato di diritto e del rispetto dei diritti umani compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze. All’ art. 49 si dice “ogni stato europeo che rispetti i valori di cui all’art. 2 e si impegni a promuoverli può domandare di diventare membro dell’Unione”. Il manuale del corso si ispira ai tre criteri di Copenaghen. Parlando di istituzioni democratiche i due grandi temi sono la forma di governo e il federalismo. C’è anche un problema di forma di stato, quindi non solo interno alle istituzioni ma anche nei suoi rapporti. Un aspetto importante è proprio il federalismo perché l’ordinamento democratico tende a riconoscere anche una certa autonomia territoriale, allora qui il termine è federalismi al plurale che fa riferimento a tutte le varie forme di decentramento che si possono immaginare. Mentre lo stato di diritto si collega innanzitutto alle fonti del diritto (la magistratura si assicura che venga rispettato il principio di legalità e la giustizia costituzionale che venga rispettata la Costituzione dalle leggi e dall’ordinamento in generale). Parlando, invece, di diritti umani prendiamo in considerazione i diritti fondamentali e il principio di uguaglianza per il quale conta soprattutto la parità uomo donna e poi la tutela delle minoranze. Gli argomenti sono divisi in settimane: Prima settimana -> i paesi dell’UE e i criteri di Copenaghen - introduzione alla forma di governo. Seconda settimana -> forme di governo - parlamentare, semi presidenziale e l’elezione e i poteri del capo dello stato. Terza settimana -> forme di governo - bicameralismo e sistemi elettorali. Quarta settimana -> federalismo e regionalismo. Quinta settimana -> le fonti del diritto - costituzione e revisione costituzionale e referendum. Sesta settimana -> le fonti del diritto - leggi organiche, ordinarie e atti normativi. Settima settimana -> le fonti internazionali - la Magistratura. Ottava settimana -> la giustizia costituzionale. Nona settimana -> diritti umani e il principio di eguaglianza. Decima settimana -> parità uomo donna e tutela giuridica delle minoranze. Un aspetto interessante è quello delle monarchie europee (approfondiremo meglio a tempo debito) -
di monarchie in Europa ce ne sono tante (Norvegia, Svezia, Danimarca, Belgio, Olanda, Spagna) -> la monarchia fa pensare ad una cosa antiquata ma questi paesi non sono per niente antiquati, anzi di solito sono quelli più avanzati, per esempio, per la protezione dei diritti. -> una delle tante contraddizioni del costituzionalismo, ma ha anche una sua spiegazione logica -> in questi paesi la monarchia serve a dare la massima libertà al Parlamento, il re non fa niente. Parlando delle forme di governo prenderemo in considerazione prima di tutto l’evoluzione storica di queste forme di governo. Lo stato moderno si forma normalmente con monarchia assoluta , quindi,
il governo direttoriale sono due tipi di governo, la forma parlamentare è, invece, molti tipi di governo (possono prendere caratteristiche diverse, ciò che hanno in comune è che il governo deve avere la fiducia del parlamento). L’ evoluzione storica di alcune forme di governo -> allora, partiamo dalla monarchia inglese. Il sistema inglese è quello che introduce per la prima volta un parlamento in senso moderno. -> il parlamento inglese deriva dal consiglio dei re, ovvero un consiglio di persone fedeli al re che lo sostenevano nelle sue decisioni. C’è è una particolarità che si riconduce ai re anglosassoni, ovvero che circa dall’anno mille in poi, i re del Regno Unito sono re sassoni, quindi, persone che non sono inglesi ma di origine germanica, e allora ci fu una prima grossa difficoltà ovvero quella linguistica e di comprensione. Allora i re sassoni avevano un assoluto bisogno di consiglieri, di persone fidate che diano loro una mano e li assistano. Consapevoli dell’importanza del loro ruolo, richiedono dunque qualcosa in cambio, anche in ambito di potere decisionale e questo differenzia molto la monarchia inglese da quella francese -> in Francia la nobiltà francese non ha mai avuto dei poteri politici decisionali in cambio, mentre in Inghilterra i Lord, consapevoli della loro importanza, nel 1215 fanno firmare al re la Magna Carta in cui si riconoscere il loro diritto di essere sentiti per certe decisioni. Un altro paradosso del diritto costituzionale è che il Parlamento ha un’origine nobiliare. Pochi anni dopo, nel 1265, sempre i Lord, per rafforzare la loro posizione nei confronti del monarca, estendono il loro coinvolgimento ai rappresentanti delle comunità locali (commons). Quindi, in quell’anno un Lord convoca due cavalieri per contea e dei borghesi rappresentanti dei borghi e li conca insieme ai Lord per rafforzare il loro potere. Inizialmente non piace, ma successivamente Edoardo I riprende questa situazione e, quindi, convoca non solo più i Lord ma anche i rappresentanti delle comunità locali. Nel 1345 la camera dei Lord e la camera dei Comuni si separano; il ruolo dei Comuni diventa sempre più importante fino a diventare, appunto, autonoma da quella dei Lord. Ed è qui che inizia il famoso bicameralismo. Nel 1600 la dinastia degli Stuart cerca di ripristinare dei poteri del sovrano ma questo tentativo si conclude alla fine del secolo con la cosiddetta gloriosa rivoluzione che si conclude con il bill of rights del 1688 in cui viene affermata in maniera definitiva la supremazia del Parlamento. In questo modo si afferma quella che si può definire la monarchia costituzionale. C’è un passaggio dalla monarchia costituzionale a quella parlamentare e questo passaggio si realizza in diverse fasi nel corso del 1700; c’è un episodio particolarmente significativo che è quello di Lord North, il capo del governo -> in America ci sono le colonie inglesi che cominciano a dimenticare la loro autonomia dalla madre patria e nel 1770 siamo nel pieno delle ribellioni delle colonie. Il re Giorgio II spinge il governo di North ad essere transigente nei confronti dei coloni americani, però, i britannici vengono sconfitti. Nel 1777 North, di fronte alla sconfitta, si dimette dal ruolo del capo di governo però Giorgio II rifiuta le sue dimissioni. Nel 1781 altra sconfitta dell’esercito inglese e il re continua a non voler negoziare la pace, mentre la camera dei Comuni prende una posizione diversa e si schiera per degli accordi e per la fine della guerra. Nel 1782 North si dimette e lo fa perché non ha più la fiducia del Parlamento. Questo può essere considerato come un passaggio in cui si realizza storicamente un passaggio dalla fiducia del re alla fiducia del Parlamento e, quindi, storicamente si può vedere in questo episodio la nascita della forma di governo parlamentare. Questo è favorito anche da un sistema elettorale che, come vedremo, rafforza le maggioranze e, quindi, rende tale maggioranza stabile. Allora la maggioranza stabile del Parlamento rende stabile il governo e, di conseguenza, rafforza la posizione del primo ministro. C’è un altro paese che non si considera tanto che, però, ha una storia più o meno parallela a quella del Regno Unito. Cavour ha fatto il possibile per imitare la forma di governo inglese ma la forma di governo italiana non si è stabilizzata nel senso parlamentare nonostante il tentativo. Il regno d’Italia con lo statuto Albertino prende l’avvio durante le guerre del risorgimento e, quindi, si forma in un periodo di crisi e non di stabilità. Questo rende la nostra forma di governo molto fragile perché il governo è costretto a far fronte a delle emergenze e, quindi, appena approvato lo Statuto
Albertino, il governo se ne deve discostare. Dopo Cavour si sono susseguiti altri capi del governo che hanno assunto posizioni diversi, magari appoggiandosi più al Parlamento che al governo. Non c’è un chiaro passaggio dalla forma di governo costituzionale a quella parlamentare. La Svezia , invece, è stata una monarchia molto forte e ha avuto una storia molto simile a quella inglese. Gustavo I, re di Svezia, viene eletto re dal Parlamento. In seguito, però, Carlo XI cerca di ripristinare una monarchia quasi assoluta e indebolisce il potere dell’aristocrazia. Questo assolutismo reale termina con le guerre con la Russia. Nel 1719 viene eletta regina Eleonora che era la sorella di Carlo XI, eletta regina con la promessa che avrebbe rispettato la Costituzione. La Costituzione e le leggi successive riducono sempre di più i poteri del sovrano e aumentano, invece, i poteri del Parlamento. Nel 1772 c’è di nuovo un tentativo da parte del re di imporre una Costituzione che riaffermi l’autorità del sovrano rispetto al Parlamento. Nel 1809 il Parlamento toglie il potere al sovrano, elegge al suo posto un altro sovrano scelto e promulga una nuova Costituzione basata sulla separazione dei poteri e impone tale Costituzione al sovrano. Poi susseguono altri fatti che consolidano la forma di governo parlamentare in Svezia, si discute se mantenere la monarchia o no e si decide espressamente che la monarchia viene mantenuta a condizione che il re non abbia più i poteri tipici del capo dello stato della forma di governo parlamentare (il re non può più nominare il governo, promulgare le leggi e sciogliere il Parlamento). La Danimarca , invece, inizialmente era una monarchia elettiva, il sovrano era eletto dal Parlamento. Però, a metà del 1600, a seguito di una sconfitta militare, si inizia a ritenere che la principale responsabile di questa sconfitta fosse stata l’aristocrazia. Quindi, la borghesia si allea con il sovrano contro l’aristocrazia. Viene approvata un’ordinanza reale che riconosce poteri assoluti al re. In realtà, poi, in base a questi poteri assoluti, il sovrano inizia a governare in Danimarca ma sempre consultandosi con popolazione e borghesia cercando il consenso. Nel 1848 viene creata la monarchia costituzionale. Nel 1919, al termine della Prima guerra mondiale, c’è in Danimarca la cosiddetta crisi di Pasqua -> c’era un territorio posto tra la Germania e la Danimarca, nel diritto internazionale si stabilisce che la divisione di questo territorio va decisa con un referendum. Il re danese si oppone al risultato del referendum -> questo fa scattare una crisi e porta a una ribellione e allora il re è costretto a tornare sui suoi passi. Da quell’occasione il re rinuncia a qualsiasi ingerenza sulle decisioni del governo e del Parlamento smettendo di intromettersi nelle loro decisioni. Quindi, si afferma una monarchia completamente parlamentare. Questa monarchia parlamentare viene poi rivista in termini precisi dalla costituzione del 1953 che afferma la monarchia parlamentare e si decide che il parlamento sia formata da una sola camera (sistema monocamerale) e definisce anche il diritto di successione esteso alle donne (questo perché in quegli anni il re aveva figlie femmine). Poi c’è la storia della Francia -> ancien regime in Francia è proprio l’emblema della monarchia assoluta. Rivoluzione del 1789 - presa della Bastiglia - prima costituzione
- Napoleone crea il primo governo direttoriale poi però lui stesso si proclama imperatore e nasce l’impero e ci sono le guerre napoleoniche in tutta Europa. Dopo la caduta di Napoleone c’è la restaurazione degli antichi sovrani. Questi sovrani devono necessariamente concedere delle costituzioni o comunque riconoscere i cambiamenti che la Rivoluzione francese ha portato. Allora inizia quello che è stato definito costituzionalismo moderato. In Francia nel 1814 questo costituzionalismo moderato produce una carta costituzionale che si chiama Chart e non Costituzione. Questa Chart riconosce il parlamento ma riconosce anche i poteri residuali del re; tra questi poteri prevede un potere di ordinanza con cui il re poteva sospendere le leggi e imporre determinate decisioni in caso di necessità. Nel 1830 Carlo X si trova in contrasto con il Parlamento e allora utilizza questo suo potere di ordinanza per sciogliere il Parlamento, fare una nuova legge elettorale, sopprimere la libertà di stampa e convocare nuove elezioni. Questo naturalmente fa scoppiare una ribellione -> rivoluzione di Emilio. Carlo X viene messo da parte e il Parlamento approva una Costituzione che per altro riproduce in larga parte il contenuto della Chart ma con una differenza fondamentale perché abolisce il potere di ordinanza del re. Allora la monarchia diventa
Germania occidentale. Arriviamo ora a parlare dell’ Italia -> inizia con lo statuto Albertino che è una costituzione concessa dal sovrano (Carlo Alberto) nel 1848. Lo statuto Albertino fu redatto da un consiglio di conferenza, cioè da persone scelte da Carlo Alberto e a lui fedeli, che avevano il compito di redigere questo testo costituzionale. Allora non si chiamò costituzione ma statuto, questo perché il termine statuto si collegava di più alle tradizioni medievali italiane e, quindi, aveva una connotazione più italiana. Ma in realtà si utilizzò il termine statuto per il termine troppo forte che aveva la costituzione. Con la costituzione repubblicana del 1948, caduto il fascismo, si afferma una forma di governo parlamentare. L’assemblea costituente eletta nel 1946 aveva al suo interno tre grandi forze politiche: cattolici, liberali e sinistra. Ciascuna di queste forze voleva garantirsi per il futuro e, quindi, anziché puntare ad un governo stabile si punto ad esaltare al massimo tutte le forze del Parlamento. È molto interessante il confronto con la Germania -> la Germania , come l’Austria, è un grande impero che crolla con la Prima guerra mondiale. Con questo crollo e con la formazione di questa repubblica tedesca si attraversa una fase politica molto difficile e caratterizzata dallo scontro tra varie forze politiche. In questo clima il parlamento chiamato a scrivere la costituzione si rifugia in una cittadina più tranquilla che non è la capitale. E in quella cittadina l’assemblea presenta al suo interno forze politiche molto contrapposte un po’ come la nostra assemblea costituente, ma ancora di più perché lo scontro era più forte. La costituzione (chiamata costituzione di Weimar) era ovviamente caratterizzata da compromessi in cui si cerca nei limiti del possibile di mettere d’accordo tutti o comunque di scontentare il meno possibile le forze politiche. Quindi, è un governo parlamentare però si riconoscono poteri maggiori al presidente della repubblica. Per rafforzare il potere del capo dello stato questo viene eletto direttamente dal corpo elettorale. Sempre per andare in contro a tutte le esigenze si crea anche una democrazia diretta con moltissimi tipi di referendum. Però, per andare in contro alle forze più vicine al socialismo si introducono anche diritti sociali e la costituzione del 1919 è la prima costituzione europea a parlare di diritti sociali. Tutto questo favorì un sistema instabile, come in Italia, e per questo motivo in Italia si affermò il fascismo e in Germania si affermò il nazismo. Con la fine della Seconda guerra mondiale e la caduta del nazismo, la Germania viene messa sotto controllo dalle forze alleate e si crea una spaccatura tra una parte della Germania sotto il controllo dell’Unione sovietica e un’altra parte sotto, invece, il controllo delle forze alleate (avere questo controllo fu una grande umiliazione per la Germania). Nella Germania dell’Ovest si approva una costituzione nota come costituzione di Bonn (piccola cittadina della Germania) e questa costituzione è scritta sotto il controllo delle forze alleate, quindi, non liberamente. Si crea un ordinamento che il più possibile scongiuri le probabilità di una nuova forma di dittatura. In Italia per reagire al fascismo si potenzia il Parlamento per evitare un governo troppo forte, in Germania, al contrario, per evitare il nazismo, si fa in modo di creare una forma di governo più stabile possibile. Questa stabilità dell’esecutivo si collega con un’altra idea molto forte che è quella della democrazia protetta -> protetta con strumenti introdotti dalla costituzione sotto il controllo delle forze alleate per evitare, appunto, il sorgere di nuove forme dittatoriali. In Italia massimo pluralismo e nessun limite ideologico, al contrario in Germania democrazia protetta e limiti ideologici -> nella costituzione tedesca si prevede che i partiti politici che non abbiano un’ideologia liberale o democratica sono incostituzionali. 2)FORME DI GOVERNO: LA FORMA DI GOVERNO PARLAMENTARE; LA FORMA SEMIPRESIDENZIALE; ELEZIONE E POTERI DEL CAPO DELLO STATO Abbiamo già accennato al fatto che la forma di governo parlamentare , a differenza di quella presidenziale e quella direttoriale, è una forma di governo che per le sue caratteristiche potrebbe essere messo in crisi in presenza di un Parlamento “capriccioso”, questo perché il governo deve sempre avere la fiducia del Parlamento. Per rimediare a questa possibile instabilità vengono
introdotte in tutte le forme di governo parlamentare le cosiddette misure di razionalizzazione. Questa stabilità del potere esecutivo si può ottenere in due modi -> 1) rafforzando il governo e il capo del governo; 2) rafforzando il capo dello Stato. C'è da fare una premessa -> negli ultimi anni c’è stata un po’ in tutti i paesi una crisi dei partiti tradizionali e l’emergere di movimenti o partiti antisistema (5 stelle in Italia per dirne uno) e, quindi, anche una crisi della forma di governo tradizionale. Il Regno Unito è lo storico esempio di forma di governo parlamentare. Nel Regno Unito il problema della stabilità e della razionalizzazione non sembra imposto in termini forti come negli altri paesi europei, per sua fortuna si è sempre razionalizzato da solo. Lezione 03/10/ Nel Regno Unito la forma di governo è regolata su linea consuetudinaria, senza nessuna norma scritta. Il rafforzamento del capo del governo è una conseguenza del fatto che la riforma del sistema elettorale maggioritario che premia i due grandi partiti che si contendono alle elezioni ha fatto sì che il leader del partito che vince le elezioni diventa automaticamente il leader del governo e in questo modo acquista una posizione di supremazia nei confronti degli altri membri del governo. Questo nel Regno Unito è avvenuto senza la necessità di una disciplina costituzionale. Nel caso della Germania , come abbiamo già visto, l’assemblea risponde alla situazione di instabilità rafforzando il governo; in questo caso, la soluzione è avvenuta attraverso queste due idee: 1) il rapporto fiduciario non è tra il governo e il parlamento ma è tra il capo del governo e il parlamento 2) è il cancelliere a dare la fiducia. Questo da una posizione di stabilità e omogeneità al governo. Un altro elemento di rafforzamento dell’esecutivo è che la fiducia viene conferita al cancelliere a maggioranza assoluta , quindi, è un po’ più difficile avere la fiducia (in Italia basta la maggioranza semplice); però, una volta ottenuta è sicuramente una fiducia più solida. Accanto a questo c’è, importante in Germania, l’istituto della sfiducia costruttiva -> il Bundestag (parlamentare tedesco) può votare la sfiducia al cancelliere ma se lo fa il parlamento deve contemporaneamente accordare la fiducia ad un nuovo governo, quindi, ad un nuovo cancelliere. Questo significa che non ci possono essere “crisi al buio”, ovvero quando non si sa come rimediare, mentre in questo caso è un grande riparo per il governo. Poi è prevista la questione di fiducia -> entrata nel nostro ordinamento senza una previsione esplicita della costituzione, in Germania, invece, è prevista in costituzione -> il governo può porre la questione di fiducia per l’approvazione di una legge o un qualsiasi altro provvedimento, quindi, in caso di mancata approvazione il governo intende questo come sfiducia. Un altro istituto posto al rafforzamento del governo è lo stato di emergenza legislativo -> originariamente non previsto, introdotto insieme ad altre disposizioni volte a disciplinare in Germania l’emergenza. Lo stato di emergenza legislativa può essere in certo modo accostato ai nostri atti aventi forza di legge, nel senso che se il governo non riesce a fare approvare dal Bundestag una legge che ritiene particolarmente significativo per la politica del governo, il governo può chiedere al presidente della repubblica di approvare lo stesso questa legge con il consenso dell’altra camera. Quindi, per un certo periodo di tempo il governo può far approvare leggi non autonomamente ma con il consenso del Bundesrat, senza quello del Bundestag. Questo è previsto a tutela della maggioranza ma non è mai stata utilizzata, resta una procedura complessa di salvaguardia. Un’altra misura è in Germania il rifiuto della democrazia diretta a livello federale , non a livello dei singoli land (Stati federali). Come avevamo già anticipato, la costituzione di Weimar del 1919 aveva previsto moltissimi referendum, di questi si fece in realtà un uso molto scarso. Era previsto anche il referendum propositivo -> ovvero dei cittadini presentano una proposta di legge, se quella proposta viene approvata tutto bene, altrimenti si fa luogo ad un referendum e il corpo letterale deciderà se approvare o no quella legge. Alcune procedure in questo senso sono state iniziate nella Germania di Weimar, ma tutte senza successo. Non ci sono stati altri referendum, due o tre si sono avuti durante il nazismo. Quindi, Hitler,
l’altra strada, ovvero quella di conferire dei poteri non solo neutri ma anche di decisione politica al capo dello stato. La forma di governo semi presidenziale è stata teorizzata da un francese che ha illustrato le caratteristiche di questa strana variazione della forma di governo parlamentare e ha individuato in particolare tre caratteristiche: 1) il capo dello stato viene eletto direttamente dal corpo elettorale (normalmente nelle forme di governo parlamentari classiche il capo dello stato è eletto dal Parlamento e questo ne diminuisce la legittimazione politico-democratica); 2) il presidente della repubblica non ha solo funzioni neutre ma anche dei poteri decisionali propri; 3) ci deve essere comunque un rapporto di fiducia tra governo e parlamento. Primo esempio è la costituzione di Weimar del 1919 dove il presidente era eletto direttamente dal popolo per la durata di 7 anni, nominava e revocava i ministri, la fiducia del governo era implicita; quindi, il presidente nominava il governo che doveva avere la fiducia del parlamento ma questa fiducia era implicita, il governo non doveva presentarsi alle camere; inoltre, il presidente della repubblica aveva il potere di sciogliere le camere, poteva essere sospeso su richiesta del parlamento insieme ad un referendum popolare, il presidente aveva però potere di iniziativa e poteva, quindi, proporre referendum. E poi c’erano queste famose ordinanze di necessità, cioè in caso di necessità il presidente poteva adottare delle ordinanze con forza di legge. Questo era lo schema della prima repubblica semi presidenziale. La Francia ha seguito questa strada nel 1958 -> in quel periodo detta Francia della quinta repubblica (vuol dire che ce ne sono state quattro prima); in particolare la terza e la quarta sono state caratterizzate da una forte instabilità di governo. Si arriva alla quinta repubblica con De Gaulle che era un personaggio di grande rilievo che si era contraddistinto durante la guerra per delle posizioni molto importanti, quindi aveva una sua grande reputazione. Allora, De Gaulle, ritiene che il miglior modo per uscire da questa situazione di instabilità sia quella di conferire maggiore stabilità all’esecutivo dando un potere politico più diretto al capo dello stato. La costituzione del 1958 non prevedeva che il presidente fosse eletto direttamente dal corpo elettorale, ma si prevedeva che fosse eletto dal parlamento. Il primo presidente nella quinta repubblica fu De Gaulle, però lui stesso si rese conto che la sua posizione lo rendevano un personaggio di prestigio con forte sostegno popolare ma se i successivi presidenti fossero stati eletti dal parlamento non era detto che si riuscisse sempre a trovare un presidente con una legittimazione di questo livello. E quindi, guardando ai suoi successori, ritenne più opportuno che il presidente della repubblica fosse eletto direttamente dal corpo elettorale e lo fece con una riforma costituzionale del 1962, una riforma anomala che non seguiva esattamente le regole, essa fu approvata proprio attraverso un referendum. La costituzione francese prevede, quindi, l’elezione diretta sia del presidente della repubblica sia del parlamento, ma il mandato parlamentare dura 5 anni e quello presidenziale durava 7 anni. Questa diversa durata poteva provocare la cosiddetta coabitazione -> poteva verificarsi il caso di una maggioranza parlamentare diversa dalla maggioranza che aveva portato all’elezione del presidente. In questo caso la forma di governo semi presidenziale non aveva più l’efficacia che avrebbe dovuto avere. Allora nel 2000 è stata approvata una riforma costituzionale con cui si è prevista la stessa durata per entrambi i mandati a 5 anni. Se sono eletti insieme o comunque vicini è normale che la maggioranza sarà la stessa per entrambi ma può capitare che questo sistema non funzioni (morte e dimissioni del presidente) ma normalmente la stessa durata implica la stessa maggioranza. Il Presidente della Repubblica in Francia ha il potere di nomina e di revoca dei ministri, deve nominare un governo che abbia la fiducia delle camere, però, la fiducia si dà per presupposta (non deve essere il governo nominato a presentarsi ma si presume che abbia la fiducia). Questa presunzione fa sì che se, invece, la fiducia non c’è il parlamento lo possa sfiduciare. In caso di coabitazione, invece, il governo si presenta davanti alle camere per avere la fiducia espressa. Siccome si tratta comunque di una forma di governo parlamentare il governo può essere sempre sfiduciato, quindi, è possibile una mozione di censura (quella che noi chiamiamo mozione di sfiducia) che dev’essere approvata a maggioranza assoluta da parte dell’assemblea nazionale (non del senato). Il Presidente della Repubblica ha il
potere anche di sciogliere le camere, di indire il referendum e anche di assumere poteri eccezionali in caso di crisi. Per questi poteri il presidente non ha bisogno della controfirma ministeriale. In Europa ci sono altri ordinamenti in cui il Presidente della Repubblica è eletto direttamente dal corpo elettorale, questo avviene, per esempio, in Finlandia -> essa faceva parte del regno di Svezia, nel 1809 viene conquistata dall’impero russo. Nel 1917-18 il grande Ducato di Finlandia diventa uno stato indipendente senza particolari problemi, la Russia non si oppone. Quindi, la Finlandia diventa una repubblica e approva la sua costituzione nel 1919. Questa costituzione viene poi riformata nel 1999 ed entra in vigore nel 2000. Dal punto di vista della forma di governo in Finlandia c’è un esecutivo bipolare, ovvero alcune funzioni esecutive sono svolte dal presidente della repubblica e altre sono svolte dal governo. Poi c’è l’ Austria -> forma fortemente parlamentare, ma poi la classe politica di quel tempo approfitta di questa forma di governo per creare una partitocrazia. Allora questo crea la sfiducia e nel 1929 si arriva ad una riforma costituzionale con cui vengono ridotti alcuni poteri del parlamento per limitare il potere dei partiti politici. Tra queste forme di limitazione la più importante è l’elezione del Capo dello Stato che viene eletto dal corpo elettorale. Questo, però, non ha implicato una sostanziale modifica dei poteri del Presidente della Repubblica. La composizione della corte costituzionale -> nella versione originale aveva dei giudici nominati per metà da una camera e per metà dall’altra, invece, con la riforma si prevede che una parte dei giudici costituzionali siano nominati non dal parlamento ma dal governo. Queste limitazioni dei poteri del parlamento furono molto malviste in particolare da parte di Kelsen che disse che questo era un anticipo della forma di governo dittatoriale che si sarebbe poi affermata con Hitler (sappiamo che il nazismo che si afferma in Germania si estende anche in Austria). In realtà, non sembra che questo giudizio sia da approvare. Che queste limitazioni non fossero un anticipo del nazismo è dimostrato dal fatto che caduto il nazismo viene ripristinata la costituzione austriaca nella versione del 1929, cosa che non sarebbe dovuta accadere de quella costituzione fosse davvero una spinta verso il nazismo. Quindi, questa costituzione del 1929 ha lo scopo certamente di porre limiti al parlamento ma limiti motivati da questo strapotere che avevano assunto i partiti politici e che aveva avuto ripercussioni sotto l’aspetto democratico. Passiamo ora alla Romania -> è un ordinamento che ha sempre avuto un forte legame con la Francia. Quindi, per molti aspetti la costituzione rumena riprende quella francese. Anche in Romania c’è una sorta di forma di governo semi presidenziale ma è molto più complicata. Il presidente rumeno ha il potere di sciogliere le camere ma con dei limiti, ovvero solo nel caso in cui non si riesca a formare un governo; inoltre, designa i membri del governo che però devono avere la fiducia del parlamento votata in seduta comune è solo dopo questa seduta vengono nominati dal capo dello stato. Inoltre, il presidente della repubblica ha il potere di indire il referendum che è obbligatorio nel caso della revisione costituzionale. Allora, nel 2003 c’è stata una vicenda molto complicata per cui era stata approvata una riforma della costituzione che limitava molto i poteri del presidente (divieto di revocare i ministri, mandato presidenziale di 5 anni e non più 4). Questo referendum si pronunciò contro questa riforma che, quindi, non entrò in vigore. Si prevede nella costituzione rumena la possibilità di un referendum per destituire il presidente. Il presidente della repubblica può essere destituito dal parlamento a maggioranza assoluta con un parere non vincolante della corte costituzionale seguito da un referendum ma con esiti non obbligatori. Queste soluzioni così arzigogolate hanno creato situazioni molto delicate in particolare nel 2010 -> il presidente fu destituito dal parlamento, il referendum ebbe un esito diverso (per la non destituzione) anche se non raggiunse il quorum previsto e, quindi, il presidente comunque restò in carica. Nel 2017 ci furono ancora dei referendum consultivi proposto dal presidente della repubblica per delle modifiche della costituzione e modifiche sulla legge elettorale, anche qui non raggiunto il quorum e, però, la legge elettorale venne riformata egualmente. Successivamente ci fu un altro referendum per il cambiamento o meno del bicameralismo. Quindi, nel caso della Romania i poteri del presidente finiscono per giocare a favore di una instabilità della forma di governo.
avere la fiducia del parlamento, ma il governo nominato dal presidente della repubblica non deve presentarti alle camere per ottenere la fiducia, quest’ultima si dà per presupposta. In Francia abbiamo visto che c’è il caso in cui il presidente della repubblica francese sia in una maggioranza politica diversa da quella parlamentare e, quindi, in quel caso il presidente non può più guidare il governo è il governo dovrà presentarsi alle camere per ottenere la fiducia parlamentare (coabitazione). Tra i paesi dell’Ue ce n’è uno in cui il presidente e il vicepresidente nominano discrezionalmente i ministri e non c’è un rapporto di fiducia -> Cipro , che ha una forma di governo che non è parlamentare, non è neppure presidenziale, è una forma di governo un po’ a sé e non ha questo meccanismo della fiducia e, quindi, il governo è il governo del presidente e del suo vice. Nella parte nord di Cipro c’è stata un’invasione turca e si è creata quella che si chiama la repubblica di Cipro del nord che non è riconosciuta da nessun paese se non la Turchia (situazione che ormai da anni è fuori controllo); però la previsione costituzionale è quella, una nomina discrezionale. Abbiamo poi una successione di rapporti diversi tra il potere politico del presidente e il non potere politico del presidente. Questo per quanto riguarda la nomina del Governo. Lo stesso per un altro potere politico che è lo scioglimento delle camere -> questo potere non spetta al presidente della repubblica a Cipro, in Polonia, in Lituania, in Austria, in Ungheria (paesi comunque diversi). Nel caso della Svezia il potere di scioglimento delle camere spetta alla maggioranza parlamentare, cioè al Governo. Invece, in tutti gli altri ordinamenti la scelta classica di una forma di governo parlamentare è che il capo dello stato scioglie il parlamento sentito il governo o i presidenti delle camere, quindi, sempre su parere e non solo. Anche nel caso del potere di promulgazione delle leggi c’è una scala che corrisponde alla diversa forza politica del capo dello stato -> in Svezia il re non promulga le leggi ma vengono promulgate direttamente dal parlamento o dal governo; nelle monarchie e a Malta le leggi vengono promulgate dal capo dello stato ma come atto dovuto in quanto non esercita potere discrezionale, se son leggi approvate dal parlamento il capo dello stato deve promulgarle (caso interessante in Belgio dove era stata approvata una legge sull’aborto, il sovrano era decisamente contrario ma non poteva astenersi dal promulgarla e, quindi, ha provato un sistema di sostituzione ma la legge alla fine è stata comunque promulgata); la soluzione più frequente è quella di un possibile rinvio del presidente al parlamento, nella monarchia costituzionale le leggi erano approvate da te e parlamento (ovvero approvate dal parlamento e promulgate dal re ma solo se era d’accordo), lo stesso capita nella forma di governo presidenziale come capita negli Stati Uniti. Invece, nella forma di governo parlamentare il parlamento è titolare della funzione legislativa, però, come in Italia, in molti altri ordinamenti, c’è questa possibilità per il capo dello stato di rimandare quella legge di nuovo al parlamento per una deliberazione con delle osservazioni; se il parlamento riapprova la legge il capo dello stato è obbligato a promulgarla. Però, ci sono delle differenze -> in Italia , così come in Francia, in Romania, in Ungheria, il capo dello stato prima di promulgare la legge può rinviare la legge al parlamento e se la riapprova è tenuto a promulgarla; ci sono alcuni casi in cui il ruolo del capo dello stato è un po’ rinforzato, nel senso che anche questa riapprovazione della legge da parte del parlamento se avviene, deve avvenire a maggioranza assoluta. E ancora, nel caso della Polonia , dove se il presidente della repubblica rinvia al parlamento, quest’ultimo la deve riapprovare con una maggioranza di tre quinti. Quindi tre contesti : maggioranza semplice, maggioranza assoluta, maggioranza tre quinti. Poi c’è anche un altro caso -> in alcuni ordinamenti, non pochi, prima di promulgare la legge il presidente della repubblica può rinviare la legge all’organo giustizia costituzionale che si deve pronunciare in via preventiva sulla costituzionalità di quella legge (giudizio astratto, che non si svolge per rispondere ad un’applicazione concreta della legge ma per la sua concezione). Cipro fa sempre storie a sé, il presidente della repubblica e il suo vice hanno potere di veto e, quindi, se non sono d’accordo con il contenuto della legge non viene promulgata. 3)FORME DI GOVERNO: BICAMERALISMO; I SISTEMI ELETTORALI
Bicameralismo -> si parte sempre del Regno Unito , il parlamento inglese è, come tutte le istituzioni britanniche, frutto di una tradizione, di un’evoluzione storica. Il parlamento inglese deriva dal consiglio del re, il sovrano si circondava di persone di cui aveva fiducia per consigliarlo nelle decisioni che erano di competenza del sovrano. Questo consiglio, nel Regno Unito, acquista un forte potere perché si rende conto che il re non può fare a meno di questo consiglio; quindi, i Lord (ovvero quelli che facevano parte di questo consiglio) acquistano potere contrapponendosi al sovrano. Quindi, nel 1215 la celebre Magna Carta sancisce il diritto dei Lord di essere sentiti per determinate decisioni rilevanti (come la libertà personale, la proprietà, l’imposizione fiscale). Quindi, i Lord non si accontentano di essere ascoltati dal re ma, a un certo punto, rivendicano un diritto di essere consultati per le decisioni più importanti. Per aumentare ulteriormente questo loro potere decisionale, i Lord dal 1265 convocano anche i rappresentanti delle comunità (due cavalieri per contea e i borghesi che rappresentano i borghi). Quindi, questi commons iniziano ad essere convocati insieme ai Lord. Quando ciò avviene il re si rende conto che in questo modo questo consiglio acquista un potere ancora maggiore e, quindi, è contrario. Successivamente, Edoardo I, invece, appoggia questa decisione e, appunto, convoca i commons accanto ai Lord. Però, i commons nei primi secoli sono in una posizione naturalmente subordinata rispetto ai Lord, poi piano piano si rafforza tanto che nel XIV secolo la camera dei Lord è quella dei commons si separano e diventano due entità autonome. Allora inizia la storia del bicameralismo britannico con queste due camere. Con il crescere del potere della borghesia è la camera dei commons ad essere più rilevante di quella dei Lord, mentre inizialmente era al contrario. Nel 1911 una legge limita i poteri della camera dei Lord prevedendo che i Lord non possano opporsi alle leggi in materia finanziaria che sono solo di competenza dei commons. C’è un tentativo dei Lord di opporsi a questa diminuzione dei loro poteri, però il governo fronteggia questa protesta facendo presente che può far nominare Lord altre persone e, quindi, si adattano a questa decisione. Una legge del 1958 prevede i Lord a vita, come se fossero i nostri senatori a vita; dunque, i Lord non sono solo più i rappresentanti delle famiglie aristocratiche ma diventano anche delle persone borghesi che vengono nominati Lord a vita. Questo è un altro modo per diminuire il peso politico dei Lord, in quanto lo diventano anche coloro che non erano affatto Lord. La riforma più significativa sia nel 1999 -> limita a 92 il numero di Lord ereditari, i Lord presenti nel Regno Unito sono molti più di 92, dunque, prima di abolirli del tutto questa legge pone un limite. Questo è visto un po’ come un passaggio verso, appunto, l’abolizione dei Lord o per lo meno di quelli ereditari. Poi nel 2005 si approva una legge con cui la camera dei Lord viene privata del potere di essere la giurisdizione di grado più elevato, perché fino al 2005 era così. Naturalmente, quando la camera dei Lord svolgeva le funzioni giurisdizionali lo faceva con i cosiddetti law Lord nel senso Lord di diritto, ovvero i giudici di grado più elevato. Il fatto che la camera dei Lord fosse di grado più elevato contraddiceva un principio fondamentale di tutto il costituzionale, ovvero il principio della separazione dei poteri. La corte suprema che ha preso il posto della camera dei Lord come giudici di ultima istanza è stata istituita poi nel 2010. Quindi, è così che nasce il bicameralismo. Il bicameralismo si diffonde poi in molti paesi europei soprattutto con la restaurazione, cioè dopo la caduta di Napoleone vengono restaurati i sovrani che regnavano prima delle invasioni napoleoniche e questi sovrani riprendono a governare ma non possono non tenere conto della Rivoluzione francese. Quindi, introducono delle costituzioni e introducono elementi tipici del costituzionalismo, dunque, i sovrani restaurati sono costretti a riconoscere un parlamento che limita i loro poteri. Il bicameralismo assume un ruolo di moderazione, come dire che il sovrano dice “va bene, accetto una costituzione, accetto il parlamento, ma non esageriamo”; quindi, una camera rappresentativa e una con membri scelti dal sovrano, e questo è un modo per attenuare la forza del parlamento. Molti stati dell’Ue (più della metà) sono monocamerali. Nel costituzionalismo della restaurazione il bicameralismo rispondeva a quest’esigenza di moderazione del parlamentarismo; poi c’è un’altra
normalmente il senato ha una funzione ridotta rispetto all’altra camera; in Italia abbiamo un caso unico di bicameralismo perfetto ed è stata negata la riforma che voleva abolire tale bicameralismo. Lezione 10/10/ (vedere slide riassuntiva sul bicameralismo) Avendo visto la forma di governo, il bicameralismo, quindi, avendo visto il funzionamento del parlamento, passiamo ora ai sistemi elettorali -> cos’è il sistema maggioritario? È un sistema che premia il partito o il candidato che ottiene il maggior numero di voti. Questo sistema, quindi, favorisce i grandi partiti e chi vince le elezioni va automaticamente al governo e chi le perde va all’opposizione. Esistono due tipi: 1) sistema maggioritario a turno unico , è il sistema più brutale. 2) sistema maggioritario a doppio turno , attenuato dal fatto che se nessun candidato ottiene al primo turno la maggioranza assoluta si va ad un secondo turno con i candidati o partiti con più voti. Quindi, questo maggioritario a doppio turno è meno brutale e favorisce anche una certa ricerca di coalizione tra i partiti. Poi c’è il sistema proporzionale -> crea una proporzione tra i voti ottenute dai candidati e i seggi assegnati, quindi, i seggi sono assegnati in proporzione ai voti ottenuti. Questo sistema tutela maggiormente la rappresentanza perché tutti sono rappresentati in proporzione ai voti ottenuti e, quindi, nessuna forza stravince. Per questo motivo con un sistema proporzionale normalmente si hanno più partiti anche di dimensioni diverse e non due grandi partiti che si alternano. Quindi, facilmente c’è la necessità di una coalizione. Questo sistema proporzionale è più democratico in quanto garantisce di più la rappresentatività. Il rischio però è quello che si crei un numero altissimo di partiti che poi non riescono a coalizzarsi, quindi, normalmente vengono posti dei correttivi per garantire la stabilità. Ricordiamo le misure di razionalizzazione nei sistemi parlamentari, in questo caso correttivi per garantire la stabilità e porre un freno al fatto che chiunque possa essere rappresentato (soglie minime e altri strumenti). Nel sistema proporzionale cosa significa questa proporzione? C’è 1) il sistema del quoziente elettorale e 2) il sistema del divisore. Il sistema del quoziente elettorale è il sistema elettorale per eccellenza, significa che il numero dei voti viene diviso per il numero dei seggi. Questo sistema ha però il problema dei resti e allora questi seggi vengono assegnati alle liste che hanno i resti più alti; ci sono anche dei sistemi per cui c’è una maggiorazione fittizia del quoziente elettorale in modo da ridurre il numero dei resti. Poi c’è anche un altro sistema, ovvero il sistema del divisore -> è anch’esso una proporzione ma che abolisce il problema dei resti: si calcola il numero di voti ottenuti da ciascuna lista, questi voti vengono divisi per quanti sono i seggi da assegnare e i seggi sono assegnati dove risultano i quozienti più alti (vedere esempi nelle slide). Il numero dei seggi da assegnare influisce sul risultato della ripartizione dei seggi. Meno seggi significa favorire i partiti maggiori, più sono i seggi da assegnare più il sistema proporzionale premia tutti i partiti, anche quelli più piccoli. Ma con il metodo divisore i partiti maggiori ci guadagnano ancora di più. Tenendo conto di tutto questo vediamo come sono regolati i sistemi elettorali nei paesi dell’Ue. La forza della forma di governo britannica risiede principalmente nel fatto che il sistema elettorale maggioritario puro ha sempre premiato i grandi partiti. Ma allora sono solo due i partiti che ottengono i seggi? No, se guardiamo i risultati delle elezioni troviamo due grandi partiti che ottengono il maggior numero di voti e poi abbiamo una serie di tanti altri partiti che ottengono uno o due seggi, ma come fa un partito ad ottenere un seggio con un sistema maggioritario? Perché questo sistema premia sì il partito maggiore, però premia il partito che è maggiore in quel territorio. Quindi, questo ha degli effetti molto particolari, per esempio i liberali che sono nel Regno Unito il terzo partito, in proporzione ai voti nazionali ottiene sempre una percentuale di voti piuttosto alta ma ottiene magari meno seggi del partito indipendentista scozzese che ottiene molti meno voti in proporzione ai voti a livello nazionale ma ottiene più voti in singole circoscrizioni. (Vedere slide elezioni del 2010 e seguenti). In Francia c’è un sistema maggioritario a doppio turno (vedere slide
delle elezioni soprattutto 2017). In Germania c’è una situazione particolare, elezioni con sistema misto, metà maggioritario e metà proporzionale; anche qui la legislazione elettorale è stata un po’ modificata nel corso degli anni, però una caratteristica del sistema elettorale tedesco è che fin da quasi subito si è inserita questa clausola del 5% che poi è stata ripresa da altri ordinamenti. Questa clausola è uno dei più importanti correttivi del sistema proporzionale e significa che i voti non possono essere dispersi tra tutti, i partiti che possono ottenere un seggio devono aver ottenuto a livello nazionale almeno il 5%, se non lo ottengono non hanno diritto a nessun seggio (vedere slide elezioni e cambiamenti nel tempo). Le forme di governo e, quindi, anche le elezioni sono negli ultimi tempi molto condizionati dall’ emergere di partiti antisistema, quindi, è più difficile ottenere la maggioranza assoluta. Questo sistema misto aveva consentito per molti anni in Germania la formazione di governi monocolori, quindi partiti con maggioranza assoluta, negli ultimi anni però non fu più così a causa dei nuovi partiti. (Coalizione semaforo, vedo slide). Alla base delle coalizioni ci sono sempre dei patti che vengono scritti con cura e vengono poi rispettati. Questa dei patti di coalizione, molto presente in Germania, assicura che alcune riforme si decidano in anticipo. Questi patti sono esistiti anche nel Regno Unito in quanto anche lì è capitato che nessun partito riuscisse a raggiungere la maggioranza assoluta. Passiamo alla Spagna , c’è un sistema proporzionale che è imposto dalla costituzione. La Spagna è caratterizzata da una forte conflittualità tra i gruppi linguistici più forti (catalani, baschi, galiziani) che si contrappongono. Allora, un sistema maggioritario funziona dove c’è un minimo di omogeneità (cosa che non esiste in Spagna) in quanto è un sistema che si basa su percentuali numeriche e, quindi, in Spagna non funzionerebbe. Però cos’ha fatto il legislatore spagnolo? Ha cercato di porre più strumenti correttivi possibili al sistema proporzionale e, quindi, il sistema proporzionale spagnolo è il sistema proporzionale meno proporzionale che ci sia (quello con più correttivi in senso maggioritario). Il primo correttivo è la ripartizione. Sbarramento del 3%, questo sbarramento ha un valore relativo perché la cosa più importante in Spagna è l’assegnazione di pochi seggi. Quindi, con pochi seggi da ripartire non è che possano esserci chissà quanti vincitori. (Vedere slide risultati elezioni soprattutto elezioni 2023). In materia elettorale conta sì la scelta tra sistema maggioritario e proporzionale ma contano quasi di più questi piccoli trucchi correttivi che possono condizionare il risultato finale. Anche in Belgio c’è un sistema proporzione per lo stesso motivo della Spagna; qui lo sbarramento è del 5%. In Belgio c’è questa grossa contrapposizione tra i fiamminghi e francofoni che sono in una situazione di conflittualità, il risultato è che ci sono partiti francofoni e partiti fiamminghi, ma non che il parlamento sia diviso in questi due partiti perché quelli a loro volta sono diversi tra loro (fiamminghi e francofoni di destra, fiamminghi e francofoni di sinistra ecc). È complicato creare un governo perché bisogna mettere d’accordo partiti politici che non vanno assolutamente d’accordo (grande frammentazione politica, anche qui vedere slide elezioni). In Grecia c’è una situazione molto complicata, intanto ha un parlamento monocamerale quindi una sola camera da eleggere con 300 membri. La Grecia ha un sistema proporzionale e ha inventato il premio di maggioranza che poi noi italiani abbiamo copiato. Questo premio di maggioranza, che dovrebbe essere un correttivo del sistema proporzionale, ha funzionato? Per molto tempo, fino al 2019, dei 300 seggi 250 erano assegnati con il sistema proporzionale e poi c’era un premio di 50 seggi che venivo assegnato al partito che avesse ottenuto il maggior numero di voti (vedere anche qui slide sulle varie elezioni). Nel tempo il sistema è diventato così: 20 seggi venivano assegnati al partito che aveva ottenuto più voti, e poi a questi 20 seggi si aggiungono altri seggi in rapporto alla proporzione che ottiene la singola lista; quindi, la lista per ottenere il premio di maggioranza deve aver ottenuto almeno il 25% dei voti, con ogni punto che la lista ottiene oltre a questa percentuale guadagna un altro pezzettino di seggi. Quindi, lo possiamo definire un sistema mobile, il massimo resta comunque quello di 50 seggi. Questo sistema del premio di maggioranza dovrebbe favorire la situazione di un partito che ha la maggioranza assoluta ma non sempre è così (vedere slide cambiamenti elezioni negli anni). Negli
democrazia cristiana come partito di governo, quindi, per decenni abbiamo avuto in Italia sempre lo stesso governo, non c’era alternanza politica; questo per via di quella convenzione per escludere il partito comunista. Questo favorì anche la corruzione politica, non essendoci alternanza erano sempre gli stessi al governo. Questa corruzione politica portò all’inizio degli anni 90 a delle inchieste della magistratura per gravi episodi di corruzione (es: mani pulite) che ebbero un grave riflesso nell’opinione pubblica e, quindi, mise in crisi molti partiti politici ad iniziare dalla democrazia cristiana. Questo fenomeno interno si univa ad un altro fenomeno, invece, internazionale, ovvero lo scioglimento dell’Unione sovietica. Ebbe in Italia un’influenza enorme perché stava a significare la fine del comunismo e, quindi, non c’era più questa paura e si erano create finalmente le condizioni per introdurre anche in Italia un sistema politico di alternanza. Nell’opinione pubblica ci fu questo grande sentimento di disillusione nei confronti di quei partiti, allora questo portò l’idea che occorresse innanzitutto cambiare sistema elettorale perché quello proporzionale non consentiva questa alternanza che, invece, verrebbe garantita da un sistema maggioritario. All’interno del parlamento i partiti non riuscivano, però, a trovare un accordo per modificare in quel senso il sistema elettorale (dopo 50 anni di sistema proporzionale non era così semplice avere un’intesa comune per cambiare). Allora per cambiare il sistemo si usò un referendum che era molto complicato perché la corte costituzionale aveva stabilito che era inammissibile una richiesta di referendum per abrogare una legge elettorale. Allora si formò il cosiddetto comitato assegni che ebbe l’idea di introdurre un quesito con il quale si chiedeva non di abrogare le leggi elettorali e nemmeno una, ma di abrogare un semplice numero (65%). Abrogando quel riferimento numerico, la legge elettorale del senato da proporzionale si trasformava in maggioritaria. Quindi, in quel modo, se il referendum avesse avuto successo, il senato restava con una legge elettorale con questa differenza. Questo referendum ebbe un successo enorme e si unì a molti altri referendum quasi tutti contro il sistema partitico di allora. Quasi il 90% si schierò a favore dell’abrogazione di quel numero e a quel punto il parlamento non poteva non tenerne conto. Quindi, restavano necessariamente superate tutte le remore ad approvare una nuova legislazione elettorale. Intervennero due leggi, una sull’elezione del senato e l’altra sull’elezione della camera. Siccome la legge elettorale del senato già prevedeva una parte di seggi assegnati non nei seggi uninominali ma in proporzione, anche in seguito al referendum questa legge non diventava del tutto maggioritaria ma restava in parte proporzionale. Su questa base il parlamento ha approvato una nuova legge che rispettava abbastanza la volontà referendaria e, quindi, introduceva un sistema per tre quarti maggioritario e per un quarto proporzionale. Naturalmente anche la camera ricevette una regolamentazione analoga. Questo sistema avrebbe dovuto trasformare il sistema partitico italiano in un sistema con due grandi partiti politici che si alternavano al governo e all’opposizione. Ma così non avvenne, anche perché in fondo queste stesse leggi elettorali favorivano le coalizioni tra i partiti e, quindi, in realtà all’interno dei due blocchi restavano molte divergenze, dunque, blocchi e coalizioni non omogenei è molto conflittuali. Nonostante tutto quello che questo referendum aveva comportato, 12 anni dopo si tornò a un sistema proporzionale. Nel 2005 fu approvata una legge che prevedeva un sistema proporzionale con correttivi maggioritari molto forti, perché questo sistema non aveva consistito in realtà l’alternanza che si sperava e, quindi, si è preferito tornare ad un sistema proporzionale sia pure con dei correttivi maggioritari (vedere slide). E qui ritorna questo fantomatico premio di maggioranza. Le soglie di sbarramento avevano distinzioni tra i parti di coalizione e i partiti non coalizzati. Questo sistema delle coalizioni è il modo migliore per favorire la sopravvivenza dei partiti piccoli. Infatti, alla camera venne posta la soglia di sbarramento del 4% per le liste non coalizzate e solo del 2% per quelle coalizzate, 10% soglia minima per la coalizione. Al senato 8% per le liste non coalizzate e 3% per quelle coalizzate, 20% soglia minima per la coalizione. Il premio di maggioranza, alla camera 1840(?) seggi alla coalizione che ottiene più voti (senza nessuna specificazione); al senato il 55% dei seggi erano assegnati anche qui alla coalizione che avesse ottenuto più voti. Il fatto che l’elezione del
senato restasse comunque su base regionale e quella della camera su base nazionale, consentiva un minimo di attenuazione di questo premio di maggioranza. Per l’elezione del parlamento europeo si mantenne il sistema proporzionale. Ci furono vari tentativi di riformare attraverso un referendum la legge elettorale del 2005. Nel 2009 si propose un referendum per l’abolizione del premio di maggioranza alla coalizione, però questo referendum non ottenne il quorum e non fu valido. Un parlamentare del partito democratico aveva proposto un referendum per l’abolizione delle liste bloccate (quindi, optava per il ritorno al voto di preferenza) e per l’abolizione del premio di maggioranza con la soglia in parlamento unica. Questa proposta cadde perché il un altro partito propose, invece, un referendum per abrogare in toto la legge del 2005 ritenendo che questa abrogazione non creasse un vuoto normativo ma facesse tornare in vigore le leggi del 1993. Però, questa soluzione naturalmente non passò perché la corte costituzionale ritenne inammissibile questo referendum, perché non era così scontato che tornassero in vigore le leggi del 93. Dopo questi tentativi falliti di modificare la legge del 2005, ci fu la sentenza della corte costituzionale del 2014 e dichiarò incostituzionale il premio di maggioranza perché difettava di proporzionalità e non era nemmeno idoneo a raggiungere lo scopo; incostituzionali anche le liste bloccate. Quindi, in seguito a questa sentenza restava in piedi la legge elettorale che era rimasta proporzionale ma senza il premio di maggioranza e con almeno un voto di preferenza. Era naturalmente una situazione normativa transitoria. Nel 2015 intervenne una nuova legge elettorale che prevedeva di nuovo una forma proporzionale con delle soglie di sbarramento 3% su base nazionale è un premio di maggioranza però con la soglia minima del 40%, se nessuno raggiungeva il 40% il premio di maggioranza veniva assegnato a seguito di un ballottaggio tra le due liste più votate. Questo sistema era riconosciuto come applicabile dal 2016. Anche su questa legge intervenne la corte costituzionale nel 2017 è anch’essa fu dichiarata incostituzionale perché le leggi elettorali dovevano garantire maggioranza omogenea nelle due camere; incostituzionale il ballottaggio per la violazione del principio di uguaglianza. Quindi, la disciplina elettorale del 2016 restava in qualche modo lo stesso applicabile con queste correzioni. Si intervenne anche qui con una nuova legge (legge rosatellum) che prevedeva un sistema misto in parte proporzionale (due terzi) e in parte maggioritario (un terzo); soglie di sbarramento al 3% su base nazionale e soglia minima del 10% per la coalizione. Questa legge è quella in vigore con tutti i difetti che tutti sottolineano. Questa legge prevede anche la parità di genere, cioè a pena di inammissibilità nella successione interna delle liste nei collegi plurinominali i candidati sono collocati secondo un ordine alternato di genere. Questa cosa pone il problema generale del modello di riequilibrio della rappresentanza femminile. Per rimediare a questo problema nel diritto comparato (in particolare tra i paesi dell’Ue) si sono seguiti essenzialmente due modelli di riequilibrio della rappresentanza -> uno è quello dell’ autodisciplina dei partiti politici , l’altro modello è quello delle riforme costituzionali legislative. Nel primo modello si fa riferimento a misure di riequilibrio della rappresentanza introdotte dal basso, introdotte volontariamente da partiti politici che si organizzano al loro interno per far in modo che le candidature siano equilibrate tra uomini e donne; in questo modo il problema viene risolto, questo modello nasce nei paesi scandinavi (in particolare in Svezia). Nei paesi in cui questo non è avvenuto, come in Italia, sono state necessarie delle riforme (secondo modello) costituzionale e/o legislative intervenute per esempio in Francia, Belgio e Italia. Iniziamo dalla situazione dell’Italia -> le leggi del 93 erano quelle che avevano introdotto un sistema prevalentemente maggioritario; comitati per la rappresentanza femminile o di parità avevano fatto notare che questo sistema avrebbe inciso ulteriormente sulla scarsità della presenza delle donne in parlamento. Allora tutte le leggi elettorali intervenute dopo introdussero delle forme di riequilibrio della rappresentanza o con l’alternanza della candidatura femminile e maschile oppure con il sistema del 60% (ovvero non più di quella percentuale dello stesso sesso nelle candidature). Una di queste leggi fu portata all’attenzione della corte costituzionale e si contestò il fatto che queste misure di riequilibrio andavano a ledere il principio di eguaglianza del voto. La corte
