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IL WELFARE SOCIETARIO: INTRODUZIONE
PREMESSA: IL WELFARE SOCIETARIO
Con il volume curato da Monteduro ‘Sussidiarietà e innovazione sociale. Costruire un welfare societario’ affrontiamo un’ ulteriore prospettiva relativa all’analisi della crisi del welfare consolidato e alla proposta di un nuovo paradigma /approccio. Anche la presente proposta di welfare societario diparte dall’elemento fondante stato-centrico che caratterizza il welfare state consolidato (o tradizionale). L’obiettivo dichiarato fin dall’inizio è di «aiutare i decisori a costruire un nuovo modello più efficiente, efficace ed equo» → [non mero aggiustamento!!] Il modello di welfare societario proposto da questi autori (Monteduro, Donati, Colozzi) tiene insieme due dimensioni -pilastro: a) sussidiarietà b) innovazione sociale Essi non sono intesi quali strumenti tecnici da maneggiare, ma quali presupposti teorici necessari per generare un welfare societario , con cui ricostruire la protezione sociale. Premessa: la crisi del welfare e la povertà Rispetto alla relazione stato-mercato-terzo settore-famiglie esistono diversi approcci:
- Sussidiarietà circolare
- Secondo welfare
- Welfare societario
- Social investment
- …aggiungiamo il welfare responsabile (che abbiamo visto)
- Si tratta di modi diversi di combinare i vari attori sociali nella produzione di servizi e politiche di cura INNOVAZIONI E SUSSIDARIETA’ Negli ultimi anni, sussidiarietà e innovazione sociale hanno avuto un ruolo significativo nello spazio pubblico, proprio a partire dalla crisi dei sistemi di protezione sociale. Il termine sussidiarietà è diventato corrente da una ventina d’anni, venendo altresì spesso abusato:
- prima fu considerata la salvezza del sistema , e avrebbe dovuto in quest’ottica infatuata-positiva migliorare l’efficienza dello Stato, ad allargare la partecipazione, a rendere più semplice la vita dei cittadini.
- Poi fu accusata di non aver risolto alcun problema del welfare state.
- In realtà, va detto, in Italia tale principio non ha ancora trovato piena e completa attuazione SUSSIDARIETA’ La ragione di tale scarsa applicazione sostanziale è dovuta al fatto che la sussidiarietà è stata declinata non nella sostanza ma lungo dei sinonimi:
- Federalismo
- Devolution (‘decentramento’ di poteri amministrativi)
- Privatizzazione (esternalizzazione di servizi)
- Di supplenza all’incapacità e inefficacia dell’apparato burocratico (dove lo stato non arriva).
- Come vedremo, questi sono significati parziali che sviano del senso compiuto di sussidiarietà (lo vedremo nel cap. 4).
INNOVAZIONE SOCIALE
Anche il tema dell’innovazione sociale viene spesso adoperato… nel complesso senza, però, essere integralmente compreso:
- abuso in campo pubblico-politico [ social innovation ’ è diventata la mission dell’ Unione Europea ]
- lettura riduttiva → innovazione sociale = tecnologica , si fa dipendere meccanicamente la prima dalla seconda: ma la presenza di app, o internet delle cose, etc., non produce sistematicamente un miglioramento sociale, cioè non migliorano la qualità della vita delle persone! E, tuttavia, sussidiarietà e innovazione sociale sono due aspetti che, se combinati in un certo modo, possono offrire una via per uscire dagli schemi attuali di welfare e migliorare la qualità della vita delle persone. CAPITOLO 2 - IL WELFARE SOCIETARIO Scopo della lezione: La presente lezione, che affronta il cap. 2 elaborato da Ivo Colozzi, affronta il tema della sussidiarietà come introdotto nella Costituzione a seguito della riforma del 2001. Si mostra come in Italia, essa sia stata interpretata dall’attore pubblico come un modo per ridurre i costi del welfare, senza apparentemente ridurre i servizi. Spesso il pubblico ha concretamente realizzato la sussidiarietà (o meglio ha pensato di concretizzarla) tramite il meccanismo della esternalizzazione dei serviziciò che lo Stato non riesce a fare viene affidato ad un ente esterno. Questo contributo di Colozzi descrive il quadro in cui è necessario il lavoro di costruzione del welfare societario. LA RIFORMA DEL TITOLO V Il percorso dell’introduzione del principio della sussidiarietà nel nostro ordinamento si è concluso con la riforma del Titolo V della Costituzione avvenuta nel 2001
- Già la legge 328/2000 nell’offrire un nuovo quadro di riferimento all’organizzazione e gestione del sistema dei servizi pubblici di tipo socio-assistenziali prevedeva un assetto nella direzione di una sussidiarietà , nei fatti sia orizzontale (stato-società civile) che verticale (tra livelli dello stato dal centrale al periferico). I due articoli rilevanti ai nostri fini sono i seguenti:
- Art. n. 117 : attribuisce alle Regioni la potestà legislativa in materia di servizi sociali, con l’esclusivo limite del rispetto della Costituzione, dell’ordinamento comunitario europeo e degli obblighi internazionali [si afferma il principio della sussidiarietà verticale ];
- Art. n. 118 : recita che «Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini , singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà» [si afferma il principio della sussidiarietà orizzontale ]la società civile fa parte di una determinata rete che deve essere valorizzata. NORMA E MANCANZA Gli articoli 117 e 118 Cost. sanciscono che l’interesse pubblico, la produzione del bene(ssere ) pubblico non è competenza esclusiva
- né del solo Stato centrale,
- né dei poteri pubblici, e cioè dello Stato nelle sua varie sub-articolazioni territoriali (Regioni, Province [?], Comuni, Asl, etc.).
- Anche la società civile (cittadini singoli o associati), può contribuire all’interesse generale. Tuttavia, manca un elemento fondamentale: Occorre concretizzare realmente la possibilità prevista di affidare la cura dell’interesse generale a iniziative autonomamente intraprese dai cittadini. Sussidiarietà all’italiana
In questo secondo modello viene valorizzata la capacità di innovazione, che è considerata da molti una delle caratteristiche più significative del TS, mentre il pubblico si riserva il ruolo di valutazione della qualità, coerenza e sostenibilità economica dei progetti e il ruolo di controllo della loro implementazione.
- Questo modello ha avuto un periodo di forte espansione alla fine degli anni ‘90 in riferimento alle politiche per l’infanzia e l’adolescenza, grazie all’approvazione della l. 285/
- Il mancato rifinanziamento di quella legge e la mancata estensione della sua logica ad altri settori, però, ha fatto sì che sia rimasto abbastanza residuale
- Nel Rapporto citato, ad esempio, l’Auser evidenzia che su 112 procedure di gara analizzate “ solo 8 Comuni/enti gestori hanno promosso selezioni pubbliche finalizzate all’ individuazione di soggetti del TS disponibili alla co- progettazione per interventi innovativi e sperimentali APPALTO E SPESA PUBBLICA Il motivo principale con cui inizialmente si è giustificata la scelta di far crescere la quota complessiva di servizi pubblici forniti da organizzazione del Terzo settore (OTS) è stato la necessità istituzionale di ridurre o, quantomeno, contenere la spesa pubblica Tale obiettivo resta legittimo e necessario, ma non può essere l’unico, perché, come hanno dimostrato molte ricerche, il massiccio coinvolgimento di Ots in appalti di servizio affidati con la logica del «massimo ribasso» ha inciso negativamente sulla qualità dei servizi percepita dagli utenti e sulle stesse caratteristiche delle organizzazioni che vi si sono coinvolte. Come accennato, l’uso del meccanismo di esternalizzazione produce degli ibridi organizzativi. Cioè, le Ots più coinvolte in questi processi hanno assunto
- alcune caratteristiche tipiche delle burocrazie pubbliche, ad es. in termini di formalizzazione,
- e altre tipiche delle imprese di mercato, come la tendenza ad aumentare al massimo non il loro profitto ma il loro bilancio.
- Questi sviluppi in Italia hanno interessato soprattutto le Cooperative sociali.
- Una reazione a questi sviluppi può essere l’isolazionismo, cioè la richiesta di una più stretta demarcazione del Terzo settore sia dal punto di vista concettuale che da quello normativo.
- Lungo questa linea si sono mosse e si stanno muovendo alcune importanti organizzazioni di volontariato che chiedono alle Ots di prendere le distanze dallo stato per non continuare a legittimare una politica anti-sociale di tagli alla spesa sociale [oggetto di interventi durante il Convegno ‘Presenze Sociali’ - 2009] IPOTESI ALTERNATIVA: L’AFFIDAMENTO Un’alternativa all’ibridismo (snaturamento) e all’isolazionismo (presa di distanza) è rappresentata dall’affidamento, concezione che intende continuare a favorire la gestione dei servizi pubblici da parte delle Ots
- non solo per ridurre i costi, obiettivo che resta legittimo,
- ma per trasformare il modo in cui questi servizi vengono forniti, migliorandone contestualmente la qualità percepita dagli utenti.
- Infatti, il Terzo settore aggiunge qualità specifiche alla fornitura dei servizi , per cui l’uso di organizzazioni di questo tipo in certe circostanze può trasformare il modo in cui gli stessi vengono erogati Questa ipotesi di affidamento non implica che lo stato
- si ritiri dalla gestione diretta dei servizi in nome della presunta superiorità della società civile o del Terzo settore,
- né, all’opposto, richiede un ritorno indiscriminato alla gestione diretta di tutti i servizi pubblici,
- ma propone di favorire la crescita della gestione dei servizi da parte delle Ots nei casi in cui essa è più «appropriata»;
- e cioè, allorquando la gestione affidata alle Ots può favorire una trasformazione in senso migliorativo dei servizi stessi. IL PROBLEMA DELL’APPROPRIATEZZA
Nella prospettiva dell’ affidamento (sopra riportata) il problema principale diventa il seguente:
- come si decide l’appropriatezza?
- La risposta presuppone, dal punto di vista teorico, l’esistenza di una specifica «distintività»:
- cioè la possibilità di riscontrare nelle Ots la presenza (in misura variabile) di caratteristiche specifiche che le rendono particolarmente adatte a gestire certi servizi, in quanto, grazie ad esse, quei servizi vengono percepiti come migliori dagli utenti.
- Ergo, nei casi in cui a) il servizio in oggetto richieda la presenza di queste caratteristiche e b) vi siano Ots operanti nel territorio di riferimento che dimostrino di averle
- sarà appropriato affidare la gestione del suddetto servizio a quella Ots che le possieda in misura più rilevante. La distintività del Terzo settore Colozzi sottolinea quale aspetto tra i più indicativi e distintivi del Terzo settore :
- la capacità di produrre beni relazionali e di generare capitale sociale, cioè di far crescere le reti sociali, la fiducia e il senso di appartenenza.
- Ma come operazionalizzare il concetto? Serve un sistema di indicatori che permetta di riscontrare empiricamente in ciascuna Ots che si candidi a gestire un servizio pubblico, la presenza o meno delle caratteristiche distintive che renderebbero appropriato l’affidamento. Le tendenze prevalenti della valutazione delle Ots Tale sistema di indicatori è necessario, sebbene si ritenga difficile misurare i bisogni e i risultati ottenuti, dal momento che questi variano da persona a persona I modelli esistenti non fanno emergere gli elementi di distintività o specificità delle Ots, favorendo al contrario il rischio di una loro assimilazione ad altre tipologie organizzative. Es., la strada della certificazione di qualità secondo le norme ISO 9000, esaltano un carattere prevalentemente procedurale. Ne consegue il rischio di aumentare la burocratizzazione delle organizzazioni e, al limite, addirittura un peggioramento della qualità, nella misura in cui gli operatori possono essere costretti a distogliere l’attenzione dall’erogazione del servizio, a favore della documentazione dello stesso Un criterio valutativo alternativo deriva dallo schema AGIL : (Talcott Parsons, anni ’50 → indica le quattro funzioni indispensabili ad ogni sistema sociale per poter sopravvivere e svilupparsi) Le quattro funzioni sono:
- l’ adattamento all’ambiente ( A ), che richiede l’uso dei «mezzi» appropriati; [i mezzi, comprese le modalità organizzative]
- la capacità di stabilire « fini » comuni e di perseguirli ( G ) [finalità]
- la capacità di tenere insieme le diversità dandosi «norme» o «regole» che consentono la convivenza e facilitano l’ integrazione ( I ) [dimensione relazionale]
- il mantenimento di un « modello di valore » che serva da riferimento identitario ( L ) [cultura - latenza] Questo schema consente a tutti di constatare la presenza di alcuni attributi (es., elementi distintivi delle OTS) Rileggere le Ots attraverso lo schema AGIL (relazionale) Il metodo relazionale esige che si osservi il Terzo settore da due diversi punti di vista:
- esterno, che coincide col modo con cui gli altri sistemi e istituzioni della società lo osservano e lo definiscono;
- e interno, cioè dal punto di vista da cui il TS guarda se stesso e gli altri sistemi e istituzioni della società.
culturali e strutturali che, se adeguatamente combinati, riescono a produrre e a mettere in circolo questo tipo di beni. Questa precisazione è necessaria per evitare una visione idealistica e ingenua sia della famiglia che del TS Le Ots, possono produrre beni relazionali
- «interni», che riguardano tutte le persone che a diverso titolo fanno parte dell’organizzazione,
- ed «esterni», che riguardano la capacità di creare sentimenti di stima e di fiducia nelle persone, negli enti e nelle istituzioni con cui l’organizzazione entra in relazione. È attraverso la produzione dei beni relazionali, interni ed esterni, che le Ots cooperano ad aumentare la coesione sociale. Ots e AGIL: finalità (G) Le Ots hanno come finalità principale e spesso esclusiva di rispondere in modo efficace ai bisogni delle persone, etc., che hanno sollecitato l’interesse e l’impegno dei loro fondatori e di coloro che vi operano, specie se a titolo volontario
- e non perché c’è qualcuno (Stato o privati) in grado di pagarli o di finanziarli [non per un UTILE]
- né perché c’è una legge che lo prevede o che obbliga a farlo [non per DOVERE]. Ovviamente, come accade per ogni istituzione, la finalità caratterizzante (di risposta al bisogno specifico) può essere affiancata e persino venire nel tempo sostituita da altre finalità non caratterizzanti, come la sopravvivenza dell’organizzazione, il mantenimento dei posti di lavoro, l’aumento del potere economico e/o politico del presidente o dei responsabili [rischio di autoreferenzialità]. Ots e AGIL: risorse e mezzi (A) La dimensione strumentale (cioè, le risorse e i mezzi dell’OTS) implica il riferimento a 1) risorse economiche, 2) risorse umane & strumentali e 3) organizzative di cui l’Ots può avvalersi per realizzare i propri obiettivi. 1)Le risorse finanziarie possono provenire da molte fonti:
- finanziamento pubblico (tipico dei servizi statuali);
- finanziamento da parte degli utenti/clienti (tipico dei servizi di mercato);
- forme di mix tra i primi due tipi (esse pure riscontrabili in molti degli attuali servizi statuali);
- forme di autofinanziamento da parte degli stessi componenti dell’associazione /organizzazione di TS;
- e forme di finanziamento da privati (singoli, famiglie, imprese, ecc., ma anche 5‰, fund-raising, quasi-scambio [offerta di prodotti e gadgets in cambio di sostegno]). 2)Dal punto di vista delle risorse umane le Ots si caratterizzano per la possibilità di utilizzare non solo personale dipendente o, comunque, retribuito, come le imprese e le burocrazie, ma di affiancare ad esso personale volontario o avvalersi solo di quest’ultimo. 3)Sul piano della gestione organizzativa risalta l’adozione da parte delle Ots di uno stile di governo basato sulla condivisione dei valori e delle finalità ultime, sulla fiducia tra i membri, sulla partecipazione alle decisioni allargata a tutte le componenti interne dell’organizzazione e a componenti esterne Insomma, uno stile che valorizza e rinforza la relazionalità (‘governance societaria’) L’uso di AGIL in chiave valutativa Usando questo schema AGIL si ritiene che la valutazione delle Ots debba cogliere-misurare:
- l’ efficienza. Nel caso delle Ots ci si riferisce alla capacità di costruire e gestire i «mezzi» in modo appropriato, cioè tale da mantenere e, possibilmente, accentuare nel tempo la specificità del modello organizzativo. In quest’ottica le due dimensioni che vanno osservate sono: a) la composizione delle risorse finanziarie e b) il tipo di governance dell’organizzazione (A);
- l’ efficacia , cioè la capacità di perseguire i fini e gli obiettivi che l’organizzazione si è data e che definiscono la sua mission (G);
- la relazionalità , intesa come capacità di produrre beni relazionali interni ed esterni (I);
- la cultura , quale capacità di farsi effettivamente «guidare» dai valori (solidarietà, inclusione, coesione sociale, rispetto della dignità delle persone, etc.) e di farli percepire anche all’esterno dell’organizzazione (L). L’uso di AGIL in chiave valutativa. Efficienza (A) Le informazioni necessarie per misurare l’efficienza delle Ots rappresentano un sotto-insieme di quelle richieste dalle Linee guida per il Bilancio d’esercizio, predisposte nel 2009 dall’Agenzia per il terzo Settore. L’Agenzia per il terzo Settore (che fino al 2011 era denominata Agenzia per le organizzazioni non lucrative di utilità sociale (Onlus), è stata un organismo governativo di diritto pubblico operante sotto la vigilanza della Presidenza del Consiglio dei Ministri, cui doveva inviare una relazione annuale sull’attività svolta. È stata operativa dal 2002 al 2012. Rispetto ai quattro documenti indicati come articolazioni del bilancio di esercizio, per misurare questa dimensione sono utili i primi tre:
- stato patrimoniale,
- rendiconto gestionale (integrato dal Conto economico gestionale per gli enti che svolgono rilevante attività produttiva tipica) questo documento spiega le modalità attraverso le quali l’ente ha acquisito ed impiegato le risorse nello svolgimento di tali attività: per questo è particolarmente importante nell’ottica di riconoscere e premiare la distintività delle Ots!
- nota integrativa. La tabella del Rendiconto gestionale (b) che presenta i proventi e ricavi dell’organizzazione, quindi, dovrà essere trasformata in un indice, che potremmo chiamare Indice di efficienza finanziaria , che premierà come più efficienti le organizzazioni i cui proventi sono massimamente differenziati per tipo di provenienza Es., da contributi su progetti; da contratti con enti pubblici; da soci ed associati; da non soci; altri proventi e ricavi; da raccolta fondi, ecc.. Per quanto riguarda l’aspetto della governance , le informazioni necessarie a stabilire il grado di «societarietà» potranno essere ricavate da una dichiarazione che dovrà dare informazioni su:
- compagine sociale , precisandone consistenza e composizione (n. di volontari attivi in modo continuativo, n. totale di ore di volontariato offerte, tasso di turn-over dei volontari, numero e tipologia dei lavoratori dipendenti);
- sistema di governo e controllo , illustrando l’articolazione, la responsabilità e la composizione degli organi e le regole di funzionamento (approfondire la democraticità e le modalità di partecipazione degli associati) Sulla base di queste informazioni sarà possibile costruire un apposito indice e collocare gli enti su una scala di «governance societaria» che premierà quelli che presentano una maggior capacità di attrarre volontari e (nel caso delle cooperative sociali) lavoratori svantaggiati e una maggiore partecipazione di tutti gli stakeholder ai processi decisionali. L’uso di AGIL in chiave valutativa. Efficacia (G) L’efficacia è la capacità di perseguire gli obiettivi che definiscono la mission della organizzazione. Per valutare l’efficacia, quindi, sono anzitutto indispensabili le informazioni che permettono di chiarire o esplicitare quale sia la mission specifica dell’organizzazione. A questo fine risulta particolarmente utile la Relazione di missione prevista dalle Linee guida per la redazione del bilancio di Esercizio , le quali richiedono le seguenti informazioni: 1)missione e identità dell’ente; 2)attività istituzionali, volte al perseguimento diretto della missione; 3)attività «strumentali», rispetto al perseguimento della missione istituzionale (es., raccolta fondi). Rispetto al punto 1) [missione e identità dell’ente], vanno esplicitate le seguenti informazioni:
La reputazione si distingue dall’immagine in quanto la prima si forma nel tempo ed è più difficilmente mutabile rapidamente, anche perché si poggia sulla storia reale dell’organizzazione Possiamo costruire un indicatore attendibile della capacità di produrre beni relazionali esterni nella misura in cui riusciremo a misurare la «reputazione» di cui godono (o non godono) le Ots da parte del loro task environment. I tentativi fatti in questa direzione sono interessanti, sebbene siano più pensati per le aziende for profit e si manifesta la necessità di un riadattamento ad hoc per le Ots. In alcuni paesi sono già stati fatti tentativi di adattamento che hanno dimostrato di funzionare. L’uso di AGIL in chiave valutativa. Cultura (L) Una caratteristica distintiva delle Ots è di essere « basate sui valori »:
- è da questi che ricevono la spinta a esistere e ad operare!
- Per molti autori è proprio questa base valoriale a rappresentare il vantaggio di queste rispetto ad altre forme organizzative e a legittimare l’affidamento ad esse di determinati servizi sociali, perché la condivisione dei valori (la congruenza di valori) contribuisce alla soddisfazione dell’utente rispetto al servizio ricevuto e alla percezione circa gli impatti positivi che il servizio ha prodotto nella propria vita. Altri studiosi, però, affermano che le presunzioni «normative» di legittimazione sono insufficienti; le Ots che erogano servizi sociali devono istituzionalizzare i loro valori all’interno della propria organizzazione e nelle relazioni con gli utenti dei loro servizi →
- non basta che i valori vengano dichiarati o scritti sui documenti per affermare che una organizzazione è effettivamente «guidata dai valori»
- questi valori devono permeare i modi concreti di fare e di organizzare ed essere percepiti dagli utenti nei loro rapporti con l’organizzazione. Cioè, debbono essere reali! Per comprendere se i valori sono reali, occorre distinguere tra:
- valori etici sottostanti ( valori dichiarati ),
- i valori circa gli obiettivi ( valori-obiettivi )
- e la modalità gestionale per il raggiungimento di questi ( valori strumentali ). Sarà possibile affermare che una Ots è realmente guidata dai valori , quanto più alta sarà la corrispondenza tra i tre tipi di valori elencati. La misurazione della dimensione valoriale richiede due tipi di attività. La PRIMA ATTIVITA’ riguarda la ‘ Relazione di missione ’ [già vista, slide 42] prevista dalle Linee guida sua redazione del bilancio di esercizio , che chiede di esplicitare «il sistema di valori e di principi che qualifica le finalità e (…) orienta le scelte strategiche ed i comportamenti operativi dei membri dell’ente». Per facilitare tale esplicitazione e rendere comparabili i documenti si suggerisce uno schema che articola il concetto di valore in tre tipi:
- valori etici di fondo o di base;
- valori-obiettivo (Outcome Values);
- valori strumentali. Le Ots compileranno questa parte della Relazione di missione, indicando quali sono i propri valori , distinti nelle tre tipologie , avvalendosi a tale scopo,
- dei documenti statutari e fondativi per l’elenco dei valori di base,
- e dei programmi o progetti realizzati nell’ultimo anno (indipendentemente dal tipo di finanziamento ricevuto), per l’elenco dei valori-obiettivo e di quelli strumentali. La SECONDA ATTIVITA’ consiste nella trasformazione della scheda dei valori in un questionario da sottoporre agli operatori (dipendenti e volontari) e agli utenti (beneficiari e/o loro famiglie). L’analisi dei dati offerti dai due documenti permetterà l’elaborazione di due indici :
- l’indice di coerenza valoriale , che premierà quelle organizzazioni che dimostreranno il più alto grado di coerenza tra i tre tipi di valori dichiarati e quelli percepiti dagli operatori e dagli utenti
- e l’indice di congruenza dei valori , che premia le organizzazioni che maggiormente rappresentano il punto di vista dei loro utenti. Sintesi e conclusioni Ivo Colozzi in questo contributo ha sostenuto 2 tesi fondamentali:
- l’ affidamento di servizi «pubblici» a Ots trova la propria legittimazione nella volontà di ottenere un miglioramento della qualità di tali servizi (grazie ad alcune caratteristiche distintive); quindi, non per una ipotetica riduzione dei costi o per la «priorità» della società civile sullo stato.
- il tentativo di valutare le Ots ha preso la direzione sbagliata per cui
- non solo non riesce a coglierne la loro ‘distintività’, cioè il carattere che giustifica il loro coinvolgimento nel sistema pubblico dei servizi,
- ma produce l’effetto perverso di ridurne la distintività a favore di una ibridazione organizzativa che incorpora i valori e i meccanismi di funzionamento delle burocrazie e delle imprese for profit. Partendo da queste due tesi, Colozzi ha proposto un nuovo modello di valutazione, che potrebbe riuscire a cogliere e a misurare la distintività delle Ots. Il modello è stato costruito utilizzando lo schema AGIL, nella versione rielaborata dalla teoria relazionale. L’applicazione dello schema AGIL permette di valutare quattro dimensioni, analiticamente distinte, ma reciprocamente relazionate le une alle altre: l’efficienza (A), l’efficacia (G), la relazionalità (I) e l’orientamento valoriale (L). Ogni dimensione è misurabile con specifici indicatori, da cui trarre rispettivamente 4 indici Per ciascuna delle dimensioni individuate sono stati proposti degli indicatori, che hanno cercato di tener conto dei requisiti metodologici principalmente richiesti a tali misure: pertinenza, rilevanza, specificità, sensibilità, validità, attendibilità, fattibilità. La somma dei punteggi ottenuti per i quattro Indici sintetici andrà a formare l’ Indice di distintività ( ID ), la cui elaborazione conclude il processo di valutazione. Potranno essere accreditate per la gestione di servizi pubblici quelle Ots che avranno superato una certa soglia dell’ID, che verrà preventivamente fissata in base a criteri definiti (ad es. la media dei punteggi).
Le gare per l’affidamento del servizio vengono in genere condotte secondo il criterio dell’ offerta al minimo ribasso , allo scopo di ridurre i costi degli enti locali, i quali fissano le condizioni e regolano i controlli. Un tipico esempio di configurazione lab/lib. Dai sondaggi di opinione e dalle manifestazioni di protesta organizzate dai genitori emerge che il servizio è giudicato carente e non accettabile in termini di qualità. Il 70% circa dei genitori ritiene che questa modalità di servire i pasti ai bambini sia del tutto insoddisfacente. Secondo il principio di sussidiarietà occorrerebbe passare da una gestione stato/mercato ad una triangolazione che sottometta il giudizio sulla qualità ai clienti del servizio, cioè ai genitori: dunque, secondo il principio di sussidiarietà occorre che: i. l’amministrazione pubblica fissi i parametri e il controllo del servizio, ii. la ditta esterna curi l’efficienza del servizio e iii. i genitori (la loro associazione come associazione civile di privato sociale) giudichino la qualità del servizio. Il lab/lib (pubblica amministrazione + ditta di mercato) deve essere integrato con il soggetto di terzo settore rappresentato dalle famiglie su un piano di parità e come ‘terza gamba’ essenziale al buon funzionamento del servizio. Questa è innovazione sociale. Definire l’innovazione sociale L’innovazione sociale si distingue
- sia dalla innovazione tecnologica : riguarda le applicazioni delle nuove scoperte scientifiche;
- che dall’innovazione economica : riguarda i prodotti da vendere sul mercato o i processi di produzione.
- Entrambe sono stimolate dalla competizione di mercato e dalla ricerca di un maggiore profitto. L’IS riguarda invece l’ambito sociale. All’origine dei processi di innovazione esistono pressioni sociali esercitate dall’esistenza
- di bisogni insoddisfatti (es. servizi sanitari o sociali di prossimità),
- di risorse sprecate (es. il consumo di acqua, suolo, risorse naturali non rinnovabili),
- di emergenze ambientali (es. qualità dell’aria nei centri abitati) o sociali (es. crescenti aree di esclusione, disagio e marginalità, per esempio dovute a processi sregolati di immigrazione). Il punto è che mercato e amministrazioni pubbliche NON riescono a soddisfare tali bisogni. Le incapacità del sistema politico-amministrativo e la mancanza di interesse da parte del mercato aprono il campo
- alle risorse e forze del privato sociale e del terzo settore,
- all’imprenditorialità dal basso,
- alle comunità di cittadini che si organizzano per soddisfare nuovi e vecchi bisogni e per ottimizzare l’utilizzo delle risorse (umane e naturali) per garantire un miglioramento sociale. Molte definizioni di IS Esistono molte definizioni in letteratura di innovazione sociale (è complesso tracciarne dei netti confini) Di solito, una definizione di partenza viene presa dal Libro bianco sull’innovazione sociale, scritto da Robin Murray, Julie Caulier Grice e Geoff Mulgan, How to innovate: the tools for social innovation (2008): «Definiamo innovazioni sociali le nuove idee (prodotti, servizi e modelli) che soddisfano dei bisogni sociali (in modo più efficace delle alternative esistenti) e che allo stesso tempo creano nuove relazioni e nuove collaborazioni. In altre parole, innovazioni che sono buone per la società e che accrescono le possibilità di azione per la società stessa» Rispetto alla definizione di Murray, Grice e Mulgan, Donati ritiene che occorra un paradigma relazionale per comprendere il senso veramente sociale dell’innovazione sociale.
- perché la IS deve rappresentare, rispetto ai fallimenti del lib/lab (sopra riportati) un capovolgimento del principio hobbesiano dell’ordine sociale (basato sulla delega di tutto il potere dei cittadini e delle formazioni sociali intermedie al Leviatano) che è all’origine dello Stato nazionale moderno nel suo assetto lib/lab. Le istituzioni politiche denotano un’immaturità concettuale:
- danno per scontato che l’innovazione scientifica e tecnologica possa tradursi in innovazione economica e che l’innovazione economica comporti poi quella sociale.
- la UE non riesce a mutare la sua logica nella sostanza, considerando la IS dal punto di vista dei suoi potenziali riflessi economici positivi Definizione di innovazione sociale secondo Donati Le innovazioni sociali debbono essere sociali a) sia nei loro fini b) che nei loro mezzi cioè, se istituiscono processi, modelli e prodotti (es., nei servizi) che creano nuove forme sociali costituite da reti di relazioni sociali [es., collaborazioni, reti partnership fra diverse istituzioni sociali: Ciò accresce il capitale sociale di coloro che sono coinvolti nella/dalla innovazione Questo permette di affrontare i problemi sociali più efficacemente degli approcci esistenti Il senso dell’innovazione sociale Il senso della IS riguarda un modo nuovo di fare impresa e di organizzare
- i luoghi di lavoro,
- i servizi di care,
- le forme di cooperazione,
- l’associazionismo volontario,
- l’associazionismo produttivo di servizi di ogni genere (educativi, culturali, sportivi, sanitari, ecc.),
- e le modalità di finanziamento. L’IS si ha laddove viene promosso un nuovo tessuto sociale da parte di imprenditori sociali creativi che progettano e realizzano sistemi sociali capaci di migliorare
- l’educazione
- la salute
- l’inclusione sociale
- il benessere dei cittadini Gli attori promotori della IS Chi sono questi «imprenditori sociali»? Le innovazioni sociali possono essere iniziate e disseminate da una pluralità di attori:
- soggetti pubblici o privati,
- imprese sociali,
- organizzazioni non-profit,
- volontariato che fornisce servizi, purché siano dirette a risolvere problemi sociali in un “modo nuovo” che crea nuove relazioni sociali dalle quali scaturiscano dei beni relazionali. L’innovazione sociale avviene laddove nuovi soggetti: a) comprendono la logica della società morfogenetica (=la società che genera nuove forme sociali, e non solamente le riproduce o le adatta con cambiamenti limitati) b) e si orientano a produrre, in questo contesto, delle forme organizzative di tipo societario, plurale e sussidiario.
- La sussidiarietà non è un principio astratto, ma implica una visione personalista degli esseri umani e il perseguimento del bene comune come risultato dell’operare congiunto con la solidarietà.
- Questa alternativa consiste nella via del “ welfare sussidiario ” (relazionale, societario e plurale). La sussidiarietà Sussidiarietà da terra incognita alla Dottrina Sociale della Chiesa La sussidiarietà, nonostante se ne parli molto da vari anni, è ancora virtualmente terra incognita. il principio ha avuto la sua specifica definizione nei tempi moderni in Europa
- dapprima con Leone XIII (Rerum Novarum, 1891, pr. 36)
- e poi, in modo esplicito, con Pio XI (Quadragesimo Adveniens, 1931),
- a cui hanno fatto seguito molti altri documenti e dichiarazioni del magistero sociale cattolico. La sussidiarietà nella dottrina sociale cattolica Rileva la definizione di Pio XI : “come non è lecito togliere agli individui ciò che essi possono compiere con le forze e l’industria propria per affidarlo alla comunità, così è ingiusto rimettere ad una maggiore e più alta società quello che dalle minori e inferiori comunità si può fare. Ed è questo insieme un grave danno e uno sconvolgimento del retto ordine della società; perché l’oggetto naturale di qualsiasi intervento della società stessa è quello di aiutare in maniera suppletiva le membra del corpo sociale, non già distruggerle o assorbirle”. (Quadragesimo Anno, 1931, § 80). Va anche ricordato Giovanni Paolo II , il quale dopo aver ribadito che il principio di sussidiarietà va coniugato con quello di solidarietà (Centesimus Annus, 1991, § 15), rileva che: «disfunzioni e difetti nello stato assistenziale derivano da un’ inadeguata comprensione dei compiti propri dello stato. Anche in questo ambito deve essere rispettato il principio di sussidiarietà: una società di ordine superiore non deve interferire nella vita interna di una società di ordine inferiore, privandola delle sue competenze, ma deve piuttosto sostenerla in caso di necessità e aiutarla a coordinare la sua azione con quella delle altre componenti sociali, in vista del bene comune» (ivi, § 48). Sussidiarietà ‘cattolica’ e ‘americana’ Per la dottrina sociale cattolica la sussidiarietà
- non è solo un principio di “ non interferenza ” del governo nei confronti delle comunità che possono “fare da sé”,
- ma anche un principio di azione per garantire i diritti naturali delle persone e delle formazioni sociali intermedie. Rispetto al principio così enucleato, la sussidiarietà ‘realizzata’ nella società statunitense non è la stessa identica cosa. Si tratta il più delle volte di una interpretazione della sussidiarietà in termini liberali di laissez-faire, oppure in termini di ricorso a forme di privatizzazione. Diffusione della sussidiarietà Il principio di sussidiarietà incontra sempre maggiori consensi. Es:
- con il Trattato di Maastricht* per l’Unione Europea (Firmato nel febbraio 1992 ed entrato in vigore nel 1993, sancisce la nascita dell’Unione europea)
- con la riforma del Titolo V della Costituzione per l’Italia. Tuttavia ci sono ancora pregiudizi, incomprensioni e interpretazioni fuorvianti ed erronee:
- sussidiarietà come principio particolaristico e privatistico che serve gli interessi specifici di qualche soggetto privato e quindi funzionale al mercato capitalistico;
- sussidiarietà come ‘decentramento’ degli apparati statali, devolution e come rivendicazione delle piccole autonomie locali.
Al contrario, la sussidiarietà è un principio fondamentale per conseguire il bene comune e per configurare una nuova modalità di inclusione sociale che porti verso il nuovo welfare. Sussidiarietà e bene comune La sussidiarietà si applica al bene comune Nel linguaggio ordinario, e in gran parte delle scienze empiriche, il bene comune viene generalmente inteso come un “qualcosa”, una entità che appartiene a tutti quelli che fanno parte di una comunità. Quel ‘qualcosa’ in cui il bene comune consiste è in genere inteso come una realtà a) tangibile; es., risorse naturali come l’aria o l’acqua; spazi comunicativi come le strade e le piazze; b) immateriale (intangibile, ideale); es., la pace, la coesione sociale. Riduzionismo del bene comune Il pensiero moderno ha progressivamente assimilato il bene comune a un bene collettivo , materializzabile e utilitaristico a cui tutti i membri della comunità devono poter accedere. Così vengono intese anche le nozioni di benessere, sviluppo, progresso, quando se ne parla come di ‘beni comuni’. Rischio riduzionistico del senso e valore del bene comune ad un possesso , i cui titolari sono concepiti come azionisti (shareholders) o portatori di interessi (stakeholders). Date queste premesse, si comprende il prevalere di concezioni di bene comune a carattere prevalentemente economico o politico. Bene comune nelle teorie economiche e politologiche Nell’ambito della scienza economica prevalente, il bene comune è una allocazione di risorse tale per cui tutti ne beneficiano; esso è disgiunto da implicazioni di giustizia: conta solo che tutti traggano qualche beneficio nell’allocazione delle risorse. Dal punto di vista politologico, il bene comune viene definito come lo scopo centrale ed essenziale dello Stato, che consiste nel conferire i diritti fondamentali agli individui di poter forgiare liberamente la propria vita mediante un agire responsabile e in accordo con la legge dello Stato. Bene comune e lib/lab Queste concezioni economiche e politologiche del bene comune sono oggi istituzionalizzate negli ordinamenti sociali, economici e politici che si basano su assetti lib-lab. Tali assetti risultano riduttivi , e anche fuorvianti, rispetto ad una nozione più profonda e comprensiva del bene comune, perché oscurano le condizioni sociali che fanno di un oggetto qualcosa di comune e un bene sotto il profilo morale. Se quell’oggetto è comune, lo è perché gli individui che lo condividono hanno certe relazioni fra loro. Se è un bene (in senso morale), lo è perché le persone si relazionano in un certo modo a tale oggetto, e anche fra di loro. Definizione relazionale di bene comune La definizione relazionale del bene comune aiuta a mettere in luce quelle qualità fondamentali che sono oscurate dalle altre concezioni che abbiamo visto. In breve: un bene è comune perché può essere riconosciuto e agito (generato o rigenerato) in quanto tale, soltanto assieme da tutti coloro che hanno un interesse a suo riguardo. Dire che è comune significa che deve essere allo stesso tempo prodotto e fruito assieme da tutti coloro che vi hanno parte. Per tale motivo, il bene è nella relazione che connette i soggetti. È quella certa relazione che contiene il bene comune. I singoli frutti che ciascun soggetto può ottenere derivano dal fatto di stare in quella relazione.
- interesse diffuso (vested interests),
- interesse generale, e così via. Tuttavia, l’applicazione concreta della dottrina sociale cattolica non appare ancora all’altezza delle sue potenzialità: il Catechismo della Chiesa Cattolica sviluppa il concetto di bene comune secondo una visione basata sui pilastri (a) del primato della politica, come sintesi del bene comune, e (b) dell’affidamento allo Stato del ruolo di difesa e promozione del bene comune («il bene comune è la ragion d’essere dell’autorità politica», Compendio DSC, 168). Beninteso: certamente lo Stato è importante in quanto può e deve garantire coesione , unitarietà e organizzazione alla società civile, in modo che il bene comune possa essere conseguito con il contributo di tutti i cittadini (idem)… …tuttavia, lo Stato non è il titolare esclusivo di questo compito! Occorre uno sviluppo culturale che tenga conto della grande differenziazione della società , sia a livello infra- statuale, sia a livello sovra-statuale. Il bene comune diventa una responsabilità non solo delle singole persone e dello Stato, ma anche (in maniera del tutto nuova) delle formazioni sociali intermedie che occupano un ruolo fondamentale nel mediare i processi di creazione del bene comune:
- oltre a processi bottom-up (es., movimenti di società civile)
- e top-down,
- ci sono anche processi orizzontali fra organizzazioni civili che non dipendono dallo Stato e neppure sono attori di Mercato. Bene comune e conseguenze su sussidiarietà e solidarietà Numerosissime sono le definizioni di sussidiarietà e solidarietà. Es.,
- sussidiarietà come devolution, privatizzazione, multilevel governance, sussidiarietà verticale e orizzontale, etc.
- solidarietà come redistribuzione, beneficenza, carità, etc. Per una corretta visione dei due termini (sussidiarietà e solidarietà), occorre un approccio che non solo li utilizzi insieme, ma li definisca l’uno in relazione all’altro. Questo è possibile con l’approccio relazionale, il quale afferma che, considerati nella loro fenomenologia sociale, i beni comuni sono i prodotti di quei sistemi di azione che hanno come modello di valore la dignità umana e operano attraverso modalità che sono insieme solidali e sussidiarie fra le persone coinvolte. La definizione relazionale del bene comune sopra riportata conduce a una visione relazionale dei principi di sussidiarietà e solidarietà, a) nel senso che sussidiarietà e solidarietà sono visti come due modi di relazionarsi agli altri considerando l’Altro nella sua dignità. b) Solidarietà implica che ciascuno si assuma la sua parte, entro le proprie possibilità. c) Sussidiarietà è relazionarsi in modo da aiutare l’Altro a fare ciò che l’Altro deve fare. I due principi devono operare insieme, affinché sia generato un bene comune L’uno si definisce in relazione all’altro. Infatti, se Ego vuole aiutare Alter senza strumentalizzarlo o colonizzarlo, deve essere allo stesso tempo sussidiario e solidale. La sussidiarietà (il fatto che Ego voglia aiutare Alter a fare ciò che Alter stesso deve fare) richiede un atto di solidarietà. La solidarietà non è beneficenza o carità unilaterale, ma è assunzione e pratica della responsabilità in solido, da ambo le parti (Ego e Alter), verso il bene comune (= interdipendenza, anche quando sembra che l’Altro non possa dare nulla). Il bene comune sarà pertanto il frutto di una relazione di reciprocità fra solidarietà e sussidiarietà, esercitata da Ego e Alter nella loro mutua interazione [richiama lo spirito del dono].
La reciprocità è un aiutarsi a vicenda in un certo modo, ossia è un aiuto che concretamente Ego dà ad Alter, in un quadro di solidarietà (= responsabilità comune, interdipendenza), nella consapevolezza (riconoscimento) che l’Alter farà lo stesso (cioè, si assumerà la sua responsabilità, entro i limiti in cui può farlo) nel momento in cui Ego ne avrà bisogno. La reciprocità è resa effettiva quanto più è motivata dal riconoscimento della dignità dell’Altro (la persona nella sua dignità) Il sistema d’azione per il bene comune situato (cioè un concreto bene comune che deve essere prodotto qui e ora, contesto per contesto, situazione per situazione) è concretizzato dai principi di sussidiarietà e solidarietà, ai quali sono affidati i compiti di individuare i mezzi e le norme dell’agire. Senza di essi il bene comune non potrebbe essere effettivamente generato. Il bene comune è l’ effetto emergente di un sistema di azione che opera come “combinato disposto” [2 norme che si integrano tra loro] di sussidiarietà e solidarietà per valorizzare la dignità della persona umana La sussidiarietà è un modo di provvedere ai mezzi, è una modalità di mobilitare risorse per sostenere e aiutare l’altro senza passivizzarlo. La sussidiarietà abilita l’Altro a realizzare i compiti che deve assolvere, ossia, a fare ciò che egli deve fare, ciò che spetta fare a lui e non ad altri. Invece, la solidarietà è una condivisione di responsabilità, che opera secondo la norma della reciprocità. Fornire ad Alter dei mezzi, risorse, aiuti, benefici potrebbe, infatti, avere la conseguenza di renderlo dipendente da Ego, o di strumentalizzarlo per qualche ulteriore scopo. Ecco allora che la sussidiarietà non può fare a meno del principio di solidarietà , con il quale Ego riconosce che, nell’aiutare Alter, esiste una responsabilità in solido (con Alter), ossia una interdipendenza che lega Ego e Alter. Implicazioni per la relazione tra Stato e società civile La lettura relazionale del bene comune conduce a varie implicazioni per l’organizzazione della società: I. il bene comune non coincide con lo Stato, e neppure con il compromesso fra Stato e Mercato, ma è invece il prodotto di un sistema di azione sociale che vede coinvolti una pluralità di soggetti i quali si orientano fra loro in base alla reciproca solidarietà e sussidiarietà. II. la sussidiarietà si estrinseca in una pluralità di modalità : a) verticale (rapporti gerarchici interni al sistema politico-amministrativo); b) orizzontale (tra Stato e società civile [es., Comune e Ots]); c) laterale (tra soggetti della società civile [es., scuola, famiglia, Ots]). Ma a monte si pone il concetto generalizzato di sussidiarietà relazionale consistente nell’aiutare l’altro a fare ciò che l’altro deve fare. Questo concetto generalizzato si specifica in verticale, orizzontale o laterale a seconda della natura dei problemi e dei soggetti in campo III. anche la solidarietà può assumere varie forme : redistribuzione, dono gratuito, contratto di solidarietà, reciprocità. Solidarietà come condivisione della responsabilità nella interdipendenza è il suo significato più generalizzato (cioè che vale sempre e comunque come modello di valore), il quale si specifica in un modo o nell’altro a seconda dei soggetti e delle circostanze. In sostanza, l’approccio relazionale ‘espande’ i concetti di sussidiarietà, solidarietà e bene comune, permettendo di generalizzarli e nello stesso tempo di differenziarli e articolarli nelle loro diverse modalità, coniugandoli fra loro. Queste riflessioni mostrano come tale configurazione sia diversa da tutte quelle che sono state teorizzate nella modernità (es., Hobbes, Marx, i grandi teorici del welfare state del Novecento, gli assetti lib-lab). Queste teorie: si basavano fondamentalmente su prospettive conflittualiste e sul compromesso fra Mercato e Stato (profitto economico & potere politico), ovverosia si reggono sulle due gambe delle libertà individuali di competere sul mercato da un lato e delle regolazioni statali per l’uguaglianza di opportunità dall’altro.
