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Spending review e pareggio di bilancio. Cosa rimane dell’autonomia locale? di Francesco Bilancia (Professore ordinario di Diritto costituzionale – Università degli Studi di Chieti-Pescara Sommario: 1. – La riforma costituzionale dei bilanci pubblici. Premessa. – 2. Segue: il pareggio strutturale ed il suo significato normativo – 3. Le origini e il fondamento dei vincoli finanziari. – 4. La crisi dei debiti sovrani e gli effetti macroeconomici delle manovre di aggiustamento fiscale. – 5. I naturali effetti di ri- centralizzazione territoriale delle attribuzioni in materia economico-finanziaria: gestione della crisi e crisi strutturale delle autonomie.
- La riforma costituzionale dei bilanci pubblici. Premessa. La crisi economico-finanziaria avviatasi in Europa e nel mondo a far data convenzionalmente dalla esplosione della vicenda dei mutui subprime 1 ha di fatto imposto ai giuspubblicisti approcci di analisi tradizionalmente estranei al proprio consueto bagaglio teorico 2 . La dimensione contemporanea della crisi, nata nel sistema finanziario privato anglosassone e poi trasferitasi, per il tramite dei salvataggi bancari, in capo ai debiti sovrani 3 , rileva oggi soprattutto sul piano dei riflessi istituzionali da essa generati 4 , tanto in riferimento alle riforme nel frattempo poste in essere, quanto in relazione agli urgenti problemi, tuttora irrisolti, che premono sulle strutture stesse dei pubblici poteri statali ed europei e sui tradizionali strumenti di quello che un tempo si era soliti chiamare governo (pubblico) dell’economia. Dalla presente riflessione esulano, invece, le pur rilevantissime ed interessanti questioni connesse con la dimensione globale della (^1) M. Franzini, Finanza , in ParoleChiave , 2012, 1 ss.; (^2) Si veda già, ad esempio, l’approccio di analisi oggi seguito dalla recente riflessione di S. Mangiameli, Crisi economica e distribuzione territoriale del potere politico – Relazione al XXVIII convegno annuale dell’AIC , in Rivista dell’Associazione italiana dei costituzionalisti (AIC), fasc. 4 del 2014, in http://www.rivistaaic.it. (^3) R.A. Jarrow, The Role of ABS, CDS and CDOs in the Credit Crisis and the Economy , ora in Annual Review of Financial Economics , 3 del 2011, 235 ss.; F. Merusi, Il sogno di Diocleziano. Il diritto nelle crisi economiche , Torino, 2013, spec. 15 ss., 43 ss., 53 ss. A suo tempo ho dato conto dell’origine privatistica della crisi finanziaria nel mio Statuto del consumatore ed evoluzione della società politica , in www.costituzionalismo.it, fasc. 1 del 2009, spec. §§ 3 ss., testo al quale rinvio per non ripetermi. (^4) C. Pinelli, I riflessi della crisi finanziaria sugli assetti delle istituzioni europee , testo della Relazione presentata presso l’Università del Salento in occasione del convegno sul tema “ La Costituzione alla prova della crisi finanziaria mondiale , Lecce, 14 - 15 settembre 2012, in corso di pubblicazione.
crisi finanziaria 5 , a partire dal mercato mondiale delle monete e dal ruolo delle istituzioni finanziarie internazionali, fenomeni ai quali si farà solo qualche, per quanto opportuno, occasionale rinvio. Le recenti riforme delle regole strutturali e delle procedure di governo dei bilanci pubblici, intervenute in Europa attraverso modifiche degli stessi testi costituzionali 6 , saranno pertanto descritte e valutate soprattutto in riferimento agli sviluppi dell’azione dell’Unione economica e monetaria (UEM) e della politica monetaria comune (unica) dei paesi dell’area Euro , tenendo a margine anche qualche richiamo al ruolo della giurisprudenza costituzionale di alcuni Stati membri e della Corte di Giustizia 7 . L’analisi delle tematiche ora richiamate, appunto, incontra interferenze categoriali tra diritto ed economia anche in ambiti che tradizionalmente ne erano esenti. Come parrà evidente nel momento in cui saremo costretti a misurarci con i contenuti dei testi normativi adottati, ad esempio, con la revisione dell’art. 81 della Costituzione italiana e con la conseguente attuazione legislativa delle relative prescrizioni 8
. Per fare soltanto alcuni esempi – anticipando il senso delle questioni “giuridiche” che affronteremo nel prosieguo della presente riflessione – si pensi al significato di concetti e formule quali “ciclo economico”, o “pareggio strutturale di bilancio”, oppure alle formule emergenti dalla disarticolazione delle voci che (^5) E’, ad esempio, la prospettiva di analisi dell’interessante studio di G. Di Gaspare, Teoria e critica della globalizzazione finanziaria. Dinamiche del potere finanziario e crisi sistemiche , Padova,
(^6) Si vedano le analisi compiute da I. Ciolli, I Paesi dell’Eurozona e i vincoli di bilancio. Quando l’emergenza economica fa saltare gli strumenti normativi ordinari , in Rivista AIC , fasc. 1 del 2012; F. Coronidi, La costituzionalizzazione dei vincoli di bilancio prima e dopo il patto Europlus, in www.federalismi.it, fasc. 5 del 2012; D. De Grazia, L’introduzione del principio del pareggio di bilancio in Costituzione (tra vincoli europei e zelo del legislatore) , in Giur.cost. , 2012, 2483 ss.; nonché i contributi raccolti nel Quaderno 2011 de il Filangieri , Costituzione e pareggio di bilancio , Napoli, 2012, spec. R. Bifulco, Il pareggio di bilancio in prospettiva comparata: un confronto tra Italia e Germania , ivi , 249 ss.; e C. Decaro, La delimitazione costituzionale del debito in prospettiva comparata: Francia e Spagna , ivi , 267 ss.; e nel volume R. Bifulco, O. Roselli (a cura di), Crisi economica e trasformazione della dimensione giuridica. La costituzionalizzazione del pareggio di bilancio tra internazionalizzazione economica, processo di integrazione europea e sovranità nazionale , Torino, 2013, spec. M. Hartwig, La costituzionalizzazione del pareggio nella Costituzione tedesca ; G. Maestro Buelga, La costituzionalizzazione dell’equilibrio di bilancio nella riforma dell’art. 135 della Costituzione spagnola ; e F. Fraysse, La costituzionalizzazione del pareggio di bilancio in Francia , ivi , risp. 153 ss., 169 ss., 195 ss. (^7) Per l’analisi più generale della crisi della moneta unica e delle azioni dell’Unione economica e monetaria nel contesto del mercato unico, con l’attenzione rivolta alle asimmetrie tra politiche fiscali e di bilancio statali, con il connesso problema dei debiti sovrani, e politica monetaria comune (affidata alla esclusiva responsabilità della BCE) dalla cui trasmissione lungo i confini statali, pertanto, si generano effetti distorsivi sui sistemi finanziari ed economici nazionali, si veda di recente, se si vuole, il mio Crisi economica e asimmetrie territoriali nella garanzia dei diritti sociali tra mercato unico e Unione monetaria , in Rivista AIC , fasc. n. 2 del 2014, consultabile all’indirizzo http://www.rivistaaic.it. 8 Legge 24 dicembre 2012, n. 243 recante “ Disposizioni per l’attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’art. 81, sesto comma, della Costituzione ”.
- Segue: il pareggio strutturale ed il suo significato normativo. Ma vediamo quali sono più nel dettaglio, seppur in estrema sintesi, gli impegni assunti in sede europea dall’Italia in materia di vincoli finanziari e di bilancio e, poi, trasposti nel testo della Costituzione con la riforma della disciplina dei bilanci pubblici 13 . Per poi analizzare, in seguito, gli effetti di queste disposizioni sul sistema costituzionale delle autonomie, anche alla luce della dottrina (economica) e delle riforme strutturali intestate al modello della c.d. spending review che, come vedremo, è un modello prescrittivo di intervento pubblico nell’economia e di revisione della spesa pubblica, non una mera sintesi verbale allusiva ad un generico risparmio di spesa. Ma di ciò, poi. La proposta di legge di revisione costituzionale per la “ Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale ” 14 , aveva già visto la luce come testo unificato approvato in prima lettura dalla Camera dei deputati in data 30 novembre 2011 (I Governo Monti), ed approvato dal Senato in prima deliberazione, senza emendamenti e pressoché senza discussione (oserei dire anche con scarsa consapevolezza) in data 15 dicembre 2011 allorché cominciava a circolare la prima bozza del testo di quello che sarebbe poi diventato il c.d. “Fiscal compact” (FC), bozza recante la data del 31 gennaio 2012. Il negoziato sui contenuti del FC, poi definitivamente approvato in data 2 marzo 2012, si è pertanto svolto parallelamente alla elaborazione ed approvazione della legge di revisione costituzionale italiana, divenuta poi la legge cost. 20 aprile 2012, n. 1. Circostanza che rende evidente l’originaria intenzione del Governo italiano, tra le altre ragioni, di utilizzare il dato formale della introduzione del principio del pareggio di bilancio in Costituzione quale strumento di ricomposizione, agli occhi dei mercati finanziari, di una “reputazione finanziaria” in quel momento caduta ai minimi termini. Con i conseguenti drammatici effetti speculativi sui titoli del debito pubblico italiano e, quindi, sul relativo costo in termini di tassi di interesse, surplus di costo quale esito dell’azione speculativa nei mercati finanziari, stigmatizzato dai differenziali ( spread ) del costo dei titoli italiani rispetto al valore degli interessi dei titoli di debito pubblico più affidabili, come è noto i bund tedeschi. (^13) Il commento più approfondito della riforma costituzionale, nel quadro del sistema dei vincoli UEM, apparso finora si deve al saggio di M. Luciani, Costituzione, bilancio, diritti e doveri dei cittadini , Relazione conclusiva al 58° Convegno di Studi amministrativi sul tema “ Dalla crisi economica al pareggio di bilancio: prospettive, percorsi e responsabilità , 20-22 settembre Varenna 2012, testo pubblicato in www.astridonline.it. ; ma si vedano, altresì, almeno A. Brancasi, Il principio del pareggio di bilancio in Costituzione , in http://www.osservatoriosullefonti.it/, luglio 2012; Id., La disciplina costituzionale del bilancio: genesi, attuazione, evoluzione, elusione , in Aa.Vv., Costituzione e pareggio di bilancio , il Filangieri , cit., 7 ss.; G. Rivosecchi, Il c.d. pareggio di bilancio tra Corte e legislatore, anche nei suoi riflessi sulle Regioni: quando la paura prevale sulla ragione , in Rivista AIC , fasc. n 3 del 2012; D. Morgante, La costituzionalizzazione del pareggio di bilancio , in www.federalismi.it, fasc. 14 del 2012; A. Morrone, Pareggio di bilancio e stato costituzionale , in Rivista AIC , www.rivistaaic.it, fasc. 1 del 2014. 14 Proveniente dalla riunificazione di più proposte di legge ad un disegno di legge già presentato dal IV Governo Berlusconi prima delle sue dimissioni, in data 16 novembre 2011.
Questa osservazione serve altresì a sdrammatizzare la polemica questione del se fosse o meno giuridicamente obbligatoria, ai sensi del FC, l’introduzione della regola del pareggio di bilancio nel testo stesso della Costituzione 15 , a fronte della formula utilizzata dall’art. 3, comma 2 dello stesso Trattato che richiede per essa uno strumento di esecuzione negli ordinamenti nazionali attraverso disposizioni a carattere permanente e ad effetti vincolanti, ma solo “preferibilmente di livello costituzionale”. L’effetto richiesto dal “Trattato sulla stabilità, il coordinamento e la governance nell’Unione economica e monetaria” (il Fiscal compact , o patto di bilancio, appunto) è sostanziale. Si richiede che la disciplina del pareggio strutturale di bilancio e della regola del debito pubblico sostenibile sia assunta, da parte degli ordinamenti statali, nelle forme necessarie affinché ad esse sia assicurato il pieno rispetto nel corso dei procedimenti di elaborazione ed approvazione delle manovre statali di bilancio. Un effetto sostanziale, si diceva, come è naturale che sia allorché si discuta dell’adattamento del diritto interno al diritto internazionale. Adattamento che impone agli Stati, in un regime di sostanziale libertà delle forme, l’unico vincolo di scegliere l’atto giuridicamente idoneo a garantire la piena efficacia delle disposizioni normative internazionali trasposte nel diritto interno 16
. Il che renderebbe, però, il ricorso alla revisione costituzionale quasi scontata nel caso di specie, l’intento essendo quello di vincolare il Parlamento a scelte di carattere contenutistico-sostanziale all’atto della approvazione della legge annuale di bilancio. Ma, appunto, sembrerebbe che piuttosto che guardare ai vincoli giuridici eventualmente presenti nel FC – come in ogni trattato internazionale – in riferimento alle forme della sua attuazione, la scelta della revisione della Costituzione abbia rappresentato per l’Italia un’opzione per riaccreditarsi agli occhi degli altri partners europei e delle istituzioni UE, oltre che degli stessi mercati finanziari. Ciò attraverso l’assunzione formale di un impegno che ne garantisse le migliori intenzioni di risanamento finanziario, pur in assenza in quel momento di concreti elementi sostanziali di immediata riforma del sistema della spesa pubblica 17 . Soprattutto perché, e questo dovrebbe rendere giustizia delle numerose proposte politiche di denuncia del trattato sul bilancio o di riforma della riforma costituzionale dell’art. 81, sul piano della concreta effettività i vincoli di bilancio di cui si discute sono, sia di fatto che giuridicamente, immanenti nel sistema Euro, in virtù delle disposizioni del Trattato di Maastricht e dei suoi protocolli, da una parte, e del Patto di stabilità e crescita (nella versione riformata 15 Si veda, del resto, l’interessante riflessione di sistema condotta da P. De Ioanna, La nuova cornice costituzionale: economia, istituzioni e dinamica delle forze politiche , in Quaderno 2011 de il Filangieri , cit., 45 ss. Con riferimento alle specifiche conseguenze della scelta della revisione costituzionale si vedano, però, le riflessioni critiche di M. Luciani, Costituzione, bilancio, diritti e doveri , cit. (^16) Si veda infatti B. Conforti, Diritto internazionale , Napoli, 2013, 343 s. 17 Per dimostrare di essere politicamente intenzionati a fare quanto non si era, però, in grado di fare immediatamente.
giuridicamente vincolanti. Ma procediamo con ordine. La citata legge italiana n. 243 del 2012 che, ai sensi dell’ultimo comma del nuovo art. 81 Cost., definisce nel dettaglio i contenuti dei principi costituzionali e dà attuazione alla riforma 20 , declina nel dettaglio il significato della nuova regola dell’obbligo di pareggio strutturale di bilancio, con i connessi limiti di indebitamento pubblico. L’art. 2 di questa legge contiene una serie di definizioni che sono estremamente importanti per l’attribuzione di senso che determinano con riferimento al nuovo testo dell’art. 81 della Costituzione italiana. Torneremo sul significato di questi concetti e sulla loro effettiva portata normativa, ma per il momento limitiamoci a richiamare le nuove categorie del costituzionalismo finanziario europeo cui la legge attribuisce significato di senso: “saldo strutturale”, appunto; “obiettivo di medio termine”; “fase favorevole e fase avversa del ciclo economico”. Oltre alle già note formule “saldo del conto consolidato” e “saldo netto da finanziare e da impiegare”. Sempre in una logica di sintesi anticipatrice dell’analisi, notiamo subito che per le nuove categorie il contenuto di significato si risolve, alla fine, nell’applicazione di un algoritmo, di una formula, che presuppone però la selezione, la individuazione, la misurazione ed il conseguente calcolo di sintesi di una serie di voci e dati numerici la cui opinabilità relativa è superata dal potere certificativo dei valori di riferimento attribuito alle istituzioni dell’Unione economica e monetaria, soprattutto la Commissione ed il Consiglio ECOFIN, seppur in procedimenti aperti al contraddittorio degli Stati volta a volta interessati. Ma ripartiamo dalla questione del saldo strutturale , la cui nozione dà la sostanziale misura oggi, a diritto vigente, del significato della formula del “pareggio di bilancio” richiesto agli Stati membri che aderiscono alla moneta unica 21
. L’art. 2, comma 1, lett. d) della legge n. 243 del 2012 così definisce il concetto: “saldo del conto consolidato corretto per gli effetti del ciclo economico al netto delle misure una tantum e temporanee e, comunque, definito in conformità all’ordinamento dell’Unione europea ” 22 . La formula rinvia a parametri quali i correttivi per depurare i saldi contabili dagli “effetti del ciclo economico” che, a loro volta, sono estremamente opinabili e che potrebbero condurre a conteggi e risultati molto diversi tra loro. Questo potrebbe dipendere dai dati che in concreto fossero contabilizzati, dal lor specifico materiale rilevamento e dalla conseguente applicazione delle formule matematiche che traducono in concreti dettagli operativi le risultanze della dottrina economica sottostante. Formule che sono spesso a loro volta assai differenti tra loro, a seconda del modo di intendere i concetti sottostanti e di tradurli in regole numeriche. Ragioni di incertezza e, quindi, di potenziale conflitto che giustificano quindi, alla fine, il rinvio alle certificazioni elaborate dalle istituzioni UE. (^20) Similmente a quanto accade nell’ordinamento spagnolo ad opera della Ley orgánica 27 aprile 2012, n. 2, in attuazione del nuovo art. 135 della Costituzione. (^21) Richiamo ancora, soprattutto per la esemplare chiarezza, le considerazioni di cui al saggio di A. Verde, Unione monetaria e nuova governance europea , cit., 220 ss., nonché locc.citt. 22 Corsivo mio.
A sua volta l’ equilibrio dei bilanci , formula utilizzata dagli artt. 81, primo comma e 97, primo comma Cost., e della quale la prima tra le due disposizioni citate – in combinato disposto con il successivo secondo comma – fornisce già una declinazione secondo il significato di pareggio strutturale ora richiamata, è definito dall’art. 3, comma 2 della legge n. 243 come corrispondente “all’obiettivo di medio termine”. Su questa nozione torneremo tra un momento. Intanto notiamo subito che per l’ordinamento italiano, nella sostanza, i vincoli finanziari e di bilancio introdotti dalla nuova disciplina costituzionale in attuazione del nuovo Patto di stabilità e crescita e del Fiscal compact si risolvono in questo specifico obbligo: “L’equilibrio dei bilanci si considera conseguito quando il saldo strutturale calcolato nel primo semestre dell’esercizio successivo a quello al quale si riferisce, soddisfa almeno una delle seguenti condizioni: a) risulta almeno pari all’obiettivo di medio termine” 23 ovvero evidenzia uno scostamento dal medesimo obiettivo inferiore a quello indicato” dal successivo art. 8, comma 1. Quest’ultima disposizione si riferisce agli scostamenti dall’obiettivo di saldo strutturale qualificati come significativi dall’ordinamento UE e dal Fiscal compact (e relative disposizioni di attuazione), con ciò indicando che anche la misura dello scostamento che richieda interventi correttivi viene indicata dalle istituzioni di vigilanza UE. Oppure l’equilibrio dei bilanci si considera conseguito se, in alternativa a quella indicata con la lettera a), sia soddisfatta quest’altra condizione: b) se il saldo strutturale “assicura il rispetto del percorso di avvicinamento all’obiettivo di medio termine 24 nei casi previsti dagli articoli 6 e 8 ovvero evidenzia uno scostamento dal medesimo percorso inferiore a quello indicato dall’art. 8, comma 1” della stessa legge. L’art. 6 della legge n. 243 disciplina nel dettaglio l’ipotesi in cui ricorrano i presupposti per lo sforamento degli obiettivi di saldo strutturale nei casi di “eventi eccezionali” di cui all’art. 3, comma 1 lett. c) e comma 3 del Fiscal compact , e 81, comma 2 della Costituzione italiana. Ma, per quanto qui di interesse possiamo prescindere, per il momento, dalle ipotesi di “eventi eccezionali” e dal regime giuridico pensato per la gestione delle conseguenti fasi economiche. Dell’importanza tecnica e quindi, alla luce delle nuove disposizioni normative, giuridica di questi concetti si coglie l’immediata percezione leggendo i dati macroeconomici pubblicati dal Ministero dell’Economia e delle Finanze (MEF) con riferimento alla differenza tra il saldo dell’indebitamento netto (nominale) ed il saldo relativo, invece, all’indebitamento netto strutturale 25
. Due concetti differenti, con portata normativa assai diversa visti i connessi differenti obblighi di saldo. Per il saldo nominale valendo tuttora i parametri di cui ai Protocolli del Trattato d Maastricht (3% del PIL), laddove il saldo strutturale deve (^23) Corsivo mio. (^24) Corsivo mio. 25 Basti il rinvio al Documento di Economia e Finanza elaborato dal MEF che, per il 2014, è pubblicato all’indirizzo web http://www.mef.gov.it/doc-finanza-pubblica/def/index.html.
nel richiamare l’obbligo per ciascuno Stato membro di conseguire i propri, country specific obiettivi di medio termine affinché sia rispettato, ai sensi del Patto di stabilità e crescita, l’obbligo di pareggio strutturale, specifica ulteriormente che tale limite deve essere inteso “with a lower limit of a structural deficit of 0,5% of the gross domestic product at market prices”. E che gli Stati membri debbano, quindi, rapidamente convergere verso i parametri rappresentati dal proprio MTO, laddove “the time frame of such convergence will be proposed by the Commission taking into consideration country-specific sustainability risks”. Così da ritornare sul dato giuridico della estrema flessibilità dei vincoli contenuti nella disciplina normativa in esame, segnaliamo che se il concetto di pareggio strutturale di bilancio, nel passare da balanced or in surplus ad un limite di deficit dello 0,5% sembrerebbe ammorbidirsi, laddove invece viene fissato uno specifico parametro numerico al perseguimento del quale condizionare il raggiungimento del proprio MTO da parte di tutti gli Stati membri, che dovrebbe permanere come country specific , sembrerebbe all’opposto gravare il parametro di un irrigidimento maggiore. Per concludere su questo specifico punto formulerei due osservazioni di sintesi. La prima attiene alla opinabilità del parametro indicato come “saldo strutturale” che, al netto della circostanza per cui esso viene oggi giuridicamente qualificato mediante un articolato sistema di indicatori country specific , potenzialmente oggetto di negoziato e ricomposti nei c.d. MTO che vengono definiti per ciascuno Stato membro dalla Commissione UE e dal Consiglio ECOFIN, già normativamente assume conformazioni letteralmente differenti. Lo si è visto a seconda che esso venga inteso ai sensi della Costituzione e della legislazione di uno singolo Stato membro; oppure secondo la declinazione che riceve in ambito di Patto di stabilità e crescita nei differenti aggiornamenti successivi; oppure ancora ad opera del Fiscal compact. Per tacere delle potenziali ulteriori molteplici articolazioni della nozione che potrebbero essere assunte a fondamento del parametro a seconda delle risultanze dei diversi approcci di teoria economica. Tenendo conto, oltretutto, della circostanza che sul piano della tecnica di redazione dei testi normativi ed in conseguenza dello stesso processo di integrazione tra ordinamenti, tutte le norme che si riferiscono al concetto fanno tra loro continuo reciproco rinvio. E qui veniamo alla seconda notazione di sintesi. La lettura delle nuove disposizioni sui vincoli finanziari e di bilancio contenuta nel testo della Costituzione italiana e della relativa legge di attuazione rendono palesemente evidente che i contenuti di dettaglio della disciplina di tali vincoli e, quindi, l’articolazione in concreto dei relativi parametri normativi deve essere necessariamente ricomposta seguendo il rinvio mobile effettuato dalle stesse disposizioni costituzionali e legislative agli atti normativi, nonché alle singole decisioni ed atti adottate dalle istituzioni dell’UEM. Il contenuto in concreto degli obblighi e dei vincoli normativi imposti dalla Costituzione alle istituzioni
rappresentative italiane perché possano ritenersi rispettati gli impegni assunti in sede UEM è, nel dettaglio, definito quindi ad opera delle istituzioni europee medesime, così come la relativa declinazione numerica costituirà l’esito di vere e proprie certificazioni adottate in quelle sedi. Sia con riferimento alla composizione preventiva dei parametri, che al momento di valutare le risultanze delle azioni di correzione fiscale adottate dallo Stato in sede di controllo sul rispetto dei medesimi vincoli.
- Le origini e il fondamento dei vincoli finanziari. L’analisi ricomposta nel paragrafo precedente descrive l’attuale assetto del sistema delle disposizioni normative contenenti i principali vincoli di carattere finanziario gravanti sugli ordinamenti statali, disposizioni derivanti dagli obblighi assunti dai Paesi nel corso del processo di adesione ed integrazione nell’UEM 29
. Come è noto, all’origine di questi vincoli stanno la progettazione, prima, e l’istituzione, poi, della moneta unica e la conseguente scomparsa delle politiche dei cambi tra gli Stati aderenti, nonché la neutralizzazione della politica monetaria, che non può più essere esercitata al servizio della politica economica. Il divieto di indebitamento 30 sancito, oggi, nel secondo comma dell’art. 81 della Costituzione italiana – e, come già visto, imposto dalle disposizioni normative del sistema UEM – ha un significato molto differente da quello che avrebbe potuto assumere fino a trentacinque anni fa e va, forse, inquadrato nell’attuale contesto ordinamentale generale. Ci fu un tempo in cui il finanziamento della spesa pubblica era coperto, oltre che attraverso le entrate fiscali, mediante il ricorso alla espansione della leva monetaria: stampando più moneta; imponendo l’acquisto dei titoli del debito pubblico alla Banca centrale; ricorrendo al conto di Tesoreria. Parallelamente era possibile incidere sulla quantità di moneta in circolazione attraverso le manovre del tasso di sconto e la definizione dei limiti della riserva bancaria obbligatoria. Processi di indebitamento e di utilizzo dell’espansione monetaria che, naturalmente, generavano forti rischi di inflazione, storicamente più volte risoltisi in veri e propri avvitamenti a spirale con conseguente crisi economico-finanziaria dagli effetti generazionalmente irreversibili, tanto sul piano della crescita economica che su quello dello sviluppo complessivo del sistema. 29 Rinvio, senz’altro, alla rigorosa analisi ricostruttiva di cui al saggio di G. Rivosecchi, L’indirizzo politico finanziario tra Costituzione italiana e vincoli europei , Padova, 2007, spec. 361 ss. Si vedano, già, G. della Cananea, Indirizzo e controllo della finanza pubblica , Bologna, 1996, spec. 37 ss., 42 ss.; A. Musumeci, La legge finanziaria , Torino, 2000, spec. Cap. II. (^30) Quanto al significato normativo attuale di questa espressione rinvio, senz’altro, alle considerazioni di A. Brancasi, Il principio del pareggio di bilancio in Costituzione , cit.; nonché in La disciplina costituzionale del bilancio: genesi, attuazione, evoluzione, elusione , cit., 7 ss.
dei lavoratori 35 , che dovrebbero spostarsi da un Paese all’altro a seconda delle esigenze del mercato così contribuendo, tra l’altro, a irreggimentare il valore dei salari; per le politiche salariali e relative al costo del lavoro e per la fluttuazione dei prezzi, incidendo nell’uno e nell’altro caso sulla produttività del lavoro stesso e sulla competitività tra i processi produttivi; per la politica fiscale e di aggiustamento dei conti pubblici mediante la riduzione della spesa pubblica. L’approccio seguito in questa riflessione è deliberatamente orientato ad un atteggiamento di mera analisi dei dati empirici, seguendo ove possibile la logica stessa degli eventi ma senza alcun intento adesivo né tantomeno celebrativo della situazione e degli sviluppi delle dinamiche indagate. L’intenzione è piuttosto quella di disvelare le teorie ed i meccanismi impliciti nel sistema, rinviando ad un secondo momento ed ad una diversa sede la critica dell’esistente e l’eventuale elaborazione di proposte correttive. “L’idea di fondo” è che per una più corretta definizione degli attuali problemi incontrati dal diritto costituzionale e dal diritto pubblico contemporanei e per una seria indagine sulle forti tensioni esercitate dai fenomeni materiali in atto in ambito economico-finanziario sulla prescrittività stessa delle Costituzioni, sia oggi indispensabile un’analisi di tali fenomeni fortemente orientata al realismo 36
. Il timore di offuscare l’obiettività e, quindi, l’utilità dell’analisi attraverso un tenore espositivo già pregiudizialmente critico – come pure sarebbe nell’intenzione dello scrivente – rischierebbero, infatti, di ridurre il potenziale euristico della prospettiva analitica prescelta. A questo fine, in una con la impossibilità di procedere su più piani paralleli contemporaneamente vista la ridotta prospettiva di queste riflessioni, ci si sofferma come già osservato in apertura sui soli fattori endogeni alla crisi del sistema Euro ed alle conseguenze di carattere istituzionale da questa indotte, tralasciando l’analisi dei fattori esogeni, per quanto almeno altrettanto importanti. La nostra analisi non potrà, pertanto, procedere anche nell’indagine delle ragioni dei recenti gravi squilibri generatisi sui mercati finanziari internazionali 37 e sulla conseguente crisi di liquidità nel sistema globale, pur importante concausa della crisi del sistema Euro. Al netto di altre, più complesse riforme del sistema istituzionale di governo della UEM, della disciplina della governance della moneta unica e della politica monetaria, pertanto, gli unici possibili fattori di riequilibrio finanziario all’interno dell’unione monetaria sono, oggi, rappresentati, da un lato, dal perseguimento di condizioni di maggiore omogeneità nei livelli di competitività tra le diverse aree 35 Si vedano le interessante riflessioni di cui al bel libro di M. Dani, Il diritto pubblico europeo nella prospettiva dei conflitti , Padova, 2013, spec. 107 ss., 339 ss. (^36) Ho trovato molto utili, in tal senso, le riflessioni di T.C. Daintith, Legal Analysis of Economic Policy , in Journal of Law & Society , 9/2, 1982, 191 ss., spec. 192. (^37) Basti il riferimento al ruolo ed alle sorti di monete quali il dollaro, innanzitutto, lo yen, e del complesso sistema monetario cinese, ed al ruolo dei Paesi BRICS sui mercati finanziari internazionali, per indicare soltanto i fattori più significativi.
del mercato interno 38 ; e, dall’altro, da una gestione della liquidità monetaria, della leva monetaria complessiva, che sia idonea ad annacquare in termini percentuali le rigidità nel sistema dei pagamenti, indotte dai denunciati squilibri 39
. Nella prima prospettiva gli Stati in deficit commerciale e finanziario dovrebbero sostenere la competitività del proprio sistema produttivo, incidendo sui prezzi dei propri beni e servizi anche attraverso una idonea politica di contenimento salariale e del complessivo costo del lavoro, così generando un effetto da “inflazione reale” in seno al mercato interno. La maggiore produttività del lavoro, determinando un abbattimento dei prezzi dei beni e servizi nazionali venduti sul mercato comune, genera, cioè, un effetto equivalente ad una svalutazione monetaria, determinando un vantaggio competitivo delle imprese nazionali sul mercato comune. Effetto che potrebbe essere addirittura incrementato attraverso una politica di contenimento della spesa sociale. L’uno e l’altro elemento incidendo, altresì, sulla domanda interna e generando un vantaggioso surplus nei rapporti tra esportazioni e importazioni. Specularmente, nei Paesi in surplus , sarebbe opportuno ridurre il vantaggio competitivo delle imprese nazionali mediante una politica salariale più accomodante ed un’espansione delle prestazioni sociali, al fine di sostenere la domanda interna e riequilibrare la bilancia dei pagamenti che fosse costantemente in attivo. A meno di una revisione strutturale dello stesso, è quindi proprio il regime del sistema della moneta unica a determinare lo svilimento dei diritti sociali individuali e la sfigurazione del diritto del lavoro a mero strumento di politica industriale. Nella seconda prospettiva, invece, la questione è rappresentata dai rischi di paralisi dei sistemi di pagamento per via degli squilibri finanziari nell’area Euro tra paesi in costante surplus e paesi in costante deficit. Squilibri che mandano in forte tensione il sistema di clearing oggi composto dalla piattaforma tecnica del Target 2 40 a causa del patologico stabilizzarsi di flussi monetari verso alcuni specifici paesi senza l’attivazione di poste compensative, tali da riequilibrare l’andamento dei conti esteri dell’area Euro. L’irrigidimento dei meccanismi di funzionamento della piattaforma tecnica che sostiene le bilance dei pagamenti e consente il funzionamento del mercato unico ha dovuto essere compensato dal significativo aumento della base monetaria ad opera della BCE, per annegare in una maggiore liquidità le scarse risorse monetarie presenti nell’ambito di alcune poste (^38) Ho trovato estremamente stimolante la prospettiva metodologica di cui al saggio di M. Dani, Il diritto pubblico europeo nella prospettiva dei conflitti , cit. Rinvio, ancora, al mio Crisi economica e asimmetrie territoriali , cit. (^39) Sulle modalità del possibile intervento della BCE, e sulle cautele necessarie ed i connessi rischi si vedano le interessanti riflessioni di L. Scipione, Il prestatore di ultima istanza nella crisi del debito sovrano. In particolare: ruolo e funzioni della BCE , in V. Santoro (a cura di), La crisi dei mercati finanziari: analisi e prospettive , I, Milano, 2012, 63 ss. (^40) Trans-European Automated Real-time Gross settlement Express Transfer system : v. http://www.ecb.europa.eu/paym/t2/html/index.en.html. Per il rilievo della importante questione rinvio a quanto riportato in Crisi economica e asimmetrie territoriali , cit., § 2.
degli investimenti. Ma la grande massa di liquidità monetaria, come dire?, economicamente improduttiva, può sempre ridondare in una bolla speculativa, sostenendo un fortissimo rischio di improvvisa inflazione. Rischio di inflazione che, congiunto alla riduzione della domanda aggregata, può a sua volta condurre alla recessione economica e ad un ulteriore aumento, in percentuale rispetto al PIL, del debito pubblico. Una tempesta finanziaria perfetta 44 . Il che ci porta nuovamente all’attualità del diritto della moneta unica 45 e della finanza pubblica statale, nella necessità di fronteggiare la conseguente crisi dei debiti sovrani 46 .
- La crisi dei debiti sovrani e gli effetti macroeconomici delle manovre di aggiustamento fiscale. In questa sede, per evidenti ragioni di difetto di competenza tecnica, non sarà possibile prendere parte alla discussione in corso sui presunti effetti macroeconomici delle manovre di c.d. “austerità fiscale” 47 . Possiamo soltanto limitarci a segnalare l’esistenza di opposte scuole di pensiero con riferimento agli esiti delle politiche di austerità. Per alcuni esse sarebbero favorevoli alla crescita economica, tanto da qualificarle come expansionary contractions. Per altri, all’opposto, generatrici di gravi peggioramenti degli assetti di finanza pubblica. In questa prospettiva si parla, infatti, di self-defeating austerity 48 . Quello che mi sembra più interessante, nella nostra più limitata prospettiva, è riflettere sulla teoria dei c.d. “moltiplicatori fiscali” 49 , formule mediante le quali sarebbe possibile misurare gli effetti sulle variazioni del PIL delle misure di aggiustamento fiscale 50 . Di quanto è prevedibile possa aumentare, o (^44) In generale sulle interferenze tra moneta ed economia reale A. Roncaglia, Lineamenti di economia politica , Roma-Bari, 2011, 256 ss., 261 ss., 291 ss., 323 ss., 382 ss., 397 ss. (^45) Utili spunti critici in S. Fabbrini, The Euro crisis and the constitutional disorder of the European Union , Paper presented at the 21st International Conference of the Council for European Studies, Washington D.C., 15 marzo 2014. (^46) A. Cerretelli, Unione e disunione , Milano, 2012. (^47) La discussione sul tema è molto ricca. Fornisce una buona sintesi critica la riflessione di L. Bini Smaghi, Morire di austerità. Democrazie europee con le spalle al muro , Bologna, 2013. (^48) Una buona sintesi in M. Tancioni, Expansionary Contractions vs. Self Defeating Austerity: cosa sappiamo dei moltiplicatori fiscali? , in www.nelmerito.com, febbraio 2013. (^49) M. Nuti, Austerity versus development , paper presentato at the International Conference on the Management and Economic Policy for Development , Kozminsky University, Warsaw, ottobre 2013 50 Qui posso soltanto limitarmi a richiamare la nota vicenda dell’intervento sul tema da parte di C.M. Reinhart, K.S. Rogoff, Grouth in a time of debt , National Bureau of Economic Research Working Paper Series, 15639, http://www.nber.org/papers/w15639 del 2010, a forte sostegno delle expansionary contractions. Si è poi scoperto, come è noto, che i dati empirici ed i calcoli stessi elaborati in applicazione di modelli specifici di moltiplicatore fiscale contenevano grossolani errori materiali a detta dei più tali da inficiare gli stessi fondamenti della dottrina professata. Per una dettagliata ricostruzione della vicenda si v. V. Daniele, L’austerità espansiva e i numeri (sbagliati) di Reinhart e Rogoff , in www.economiaepolitica.it, 20 giugno 2013. Ma si v. anche, per valutazioni
all’opposto diminuire, il prodotto interno lordo – al netto di una serie di variabili rispetto alle quali il risultato andrebbe comunque depurato – per ogni euro di aumento di spesa pubblica o di diminuzione della pressione fiscale, o viceversa? Naturalmente esistono molte differenti ipotesi circa la spendibilità della categoria dei moltiplicatori fiscali in un contesto macroeconomico dato, diverse risultando altresì le ipotetiche formule per la misurazione di tali effetti. Possiamo dare per acquisite queste incertezze 51 , ma non possiamo più mettere in dubbio la rilevanza in sé della categoria 52 , perché ormai positivizzata nell’ordinamento europeo e, di riflesso, negli ordinamenti statali, attraverso le misure normative che abbiamo più sopra descritto a proposito della struttura istituzionale dell’UEM. Le disposizioni europee, costituzionali nazionali e legislative sui bilanci pubblici ed i vincoli strutturali alla spesa pubblica sopra analizzati e descritti, infatti, impongono un mutamento di paradigma allorché ci si accinga ad esaminare, come è nostra intenzione, i riflessi delle riforme strutturali in atto sul sistema istituzionale delle autonomie locali. Così come dovrebbe accadere, ugualmente, nel percorrere la diversa prospettiva dell’analisi dei riflessi della crisi finanziaria sulle garanzie delle prestazioni dei diritti sociali 53 , o sulle politiche fiscali, o industriali, o di vigilanza bancaria e dei mercati finanziari 54 , per richiamare soltanto le principali ipotesi di intervento pubblico nel sistema economico a seguito della crisi economico-finanziaria in atto. E’ per questa ragione, pertanto, che l’analisi delle risultanze delle manovre di aggiustamento fiscale e di riforma istituzionale in corso di approvazione ed attuazione in Italia ed in diversi altri Paesi europei 55 , deve metodologicamente aprirsi con una breve riflessione sul concetto di “ spending review ”, per segnalarne ancora una volta la in parte diverse, M. Bella, S. Di Sanzo, Quel che resta di Reinhart e Rogoff , in www.lavoce.info, 11 giugno 2013. (^51) A. Verde, op.ult.cit. , capp. 2 e 3. (^52) Per un’analisi tecnica in concreto rinvio al saggio di P. De Ioanna, A nostre spese. Crescere di più tagliando meno. La spending review nell’Italia sprecona , Roma, 2013; ma già Id., La nuova cornice costituzionale , cit., 60 ss. (^53) Si vedano, infatti, di recente, almeno G. Grasso, Il costituzionalismo della crisi. Uno studio sui limiti del potere e sulla sua legittimazione al tempo della globalizzazione , Napoli, 2012, spec. 23 ss., 109 ss., 145 ss.; S. Gambino, W. Nocito, Crisi dello Stato, governo dell’economia e diritti fondamentali: note costituzionali alla luce della crisi finanziaria in atto , in www.astridonline.it, 2012; M. Dani, Il diritto pubblico europeo nella prospettiva dei conflitti , cit.; C. Salazar, Crisi economica e diritti fondamentali – Relazione al XXVIII Convegno annuale dell’AIC , in Rivista AIC , fasc. n. 4 del 2013; diversi tra i saggi raccolti nei volumi F. Angelini, M. Benvenuti, (a cura di), Il diritto costituzionale alla prova della crisi economica , Napoli, 2012; E. Cavasino, G. Scala, G. Verde (a cura di), I diritti sociali dal riconoscimento alla garanzia: il ruolo della giurisprudenza , Napoli, 2013. (^54) Nella prospettiva, ad esempio, di cui ai lavori raccolti nei volumi V. Santoro, La crisi dei mercati finanziari: analisi e prospettive , I, cit. e V. Santoro, E. Tonelli (a cura di), La crisi dei mercati finanziari: analisi e prospettive , II, Milano, 2013. (^55) Anche se non aderenti alla moneta unica, come è il caso del Regno Unito, T. Prosser, Economic Constitution , cit., 110 ss.
prospettiva oggi normativizzata, sostanzialmente in base alle dottrine economiche dei “moltiplicatori fiscali”. Per riassumere, pertanto, gli elementi metodologici che orientano l’attuale fase dell’intervento pubblico nell’economia in diversi Paesi europei, e che paiono orientati sostanzialmente da una prospettiva di rilevante riduzione della spesa pubblica, è opportuno chiarire che della nozione di spending review (SR) possono darsi due interpretazioni. Nell’uso corrente l’espressione viene spesso utilizzata con un intento meramente descrittivo dei provvedimenti normativi di taglio della spesa pubblica, facendo coincidere il concetto con il contenuto analitico degli atti normativi ad essa formalmente intestati, ma prescindendo da qualsivoglia valutazione paradigmatica. Ma di tale nozione esiste, oramai, almeno nell’ordinamento italiano una declinazione prescrittiva , con portato normativo vincolante che, da un lato dovrebbe esplicare effetti conformativi degli interventi di riforma della spesa pubblica e, dall’altro, dovrebbe consentirne la valutabilità giuridica, fondata però su presupposti macroeconomici. La dottrina della SR comportando, quindi, una vera e propria funzionalizzazione di ogni intervento sulla spesa pubblica ai fini della crescita economica e di una più stabile sostenibilità del debito pubblico. Funzione composta su base normativa vincolante, appunto. Nell’ordinamento italiano la prospettiva di metodo qui richiamata ha assunto valenza sistemica a far data dalle politiche di aggiustamento fiscale progettate dal I Governo Monti 58
. Per quanto qui, più specificamente di nostro interesse, tra l’altro inserendo nel progetto di revisione della spesa pubblica anche la questione del riordino del sistema dei centri di spesa, sia con riferimento alle articolazioni territoriali delle amministrazioni dello Stato, sia riguardo alle autonomie regionali e locali. L’elaborazione teorica del modello di intervento di correzione e riforma della spesa pubblica nel senso richiamato è ben presentata nelle riflessioni di Pietro Giarda, all’epoca Ministro per i rapporti con il Parlamento, in un documento della Presidenza del Consiglio dei Ministri pubblicato nel marzo 2013 59 . Nel saggio che introduce il documento 60 Pietro Giarda descrive in maniera efficace e dettagliata i diversi approcci di analisi possibili, dando peso assai rilevante alla prospettiva macroeconomica di valutazione degli effetti della SR. Nella parte dedicata alle ipotesi di più profonda revisione della spesa, tali da “ridefinire i confini dell’intervento pubblico”, l’analisi si fonda proprio sulla necessità di considerare “se la possibile…riduzione della pressione fiscale o del ricorso al debito abbiano (^58) Si vedano gli esiti della riunione del Consiglio dei Ministri del 30 aprile 2012, www.governo.it. Per una ricostruzione del processo di elaborazione teorica e di articolazione provvedimentale della SR nella recente storia istituzionale italiana rinvio alla esemplare analisi critica condotta da P. De Ioanna, Efficienza e controllo della spesa pubblica , in www.apertacontrada.it, 16 aprile 2013. Ma si veda già Id., A nostre spese , cit. (^59) Presidenza del Consiglio dei Ministri, Analisi della spesa pubblica , marzo 2013, www.governo.it. (^60) Elementi per una revisione della spesa pubblica. L’intero documento si segnala, comunque, per la qualità e l’importanza dell’analisi condotta sulla spesa pubblica italiana, sia in termini diacronici che con riferimento alle articolazioni territoriali ed alle dinamiche redistributive centro-periferia.
effetti positivi sull’economia che giustificano la riduzione della spesa” 61
. Il carattere prescrittivo di tale approccio risulterà, quindi, definitivamente acquisito dalla struttura e dal metodo analitico del principale documento di programmazione della revisione della spesa pubblica presentato, poi, dal Commissario straordinario per la revisione della spesa 62 , nel novembre 2013. Nell’ovvia consapevolezza di forzose semplificazioni, potremmo sintetizzare gli elementi di prescrittività della SR, come tali vincolanti sul piano funzionale per lo stesso legislatore italiano, in una serie di opzioni metodologiche di fondo 63 . Ad esempio, rivisitare le modalità di produzione dei servizi pubblici per eliminare sprechi e inefficienze, anche al fine di favorire l’adozione di tecniche di produzione meno costose; selezionare con maggiore rigore i beneficiari dei programmi di trasferimento finanziario; individuare tutti i programmi datati, ormai non più rispondenti agli effettivi bisogni dei cittadini e della collettività, ecc. Il tutto in base ad una preventiva analisi relativa alla organizzazione ed all’economicità degli stessi processi di spesa, al fine di poter poi intervenire consapevolmente e con efficacia sulle inefficienze produttive e allocative delle risorse pubbliche. Con l’attenzione sempre rivolta, peraltro, agli effetti macroeconomici degli interventi di revisione della spesa in base all’applicazione in concreto degli strumenti analitici offerti dalla dottrina dei moltiplicatori fiscali. Inutile dire che le prime misure di intervento correttivo sugli andamenti della spesa pubblica seguite alla pubblicazione dei documenti sulla SR ora richiamati tutto hanno fatto fuorché seguirne l’impianto metodologico di fondo. Piuttosto che non l’impostazione macroeconomica professata in teoria dal governo, le concrete misure di intervento si sono rivelate, nell’immediato, di mera provvista di tagli lineari di spesa a prescindere da qualsivoglia criterio sostanziale di spending review 64 . Ma l’analisi in dettaglio di questi provvedimenti esula dalla presente indagine, che dovrà ora invece volgere l’attenzione ai riflessi che le più recenti riforme costituzionali, promosse proprio nell’intento di ristabilire un ordinato equilibrio finanziario e di bilancio, determinano sul sistema delle autonomie (^61) Anche al fine di “individuare segmenti dell’intervento pubblico il cui valore marginale è minore del valore che la collettività otterrebbe con una riduzione del prelievo tributario conseguente alla riduzione della spesa”, op.cit. , 26. 62 Programma di lavoro definito ai sensi del decreto-legge n. 69 del 2013, e presentato al Comitato interministeriale per la revisione della Spesa pubblica il 12 novembre 2013. Si veda l’interessante documento elaborato dal Servizio Studi della Camera dei deputati, XVII Leg, Doc XXVII, n. 5, dossier 82/0. 63 Qui sono profondamente debitore della prospettiva di analisi seguita da P. De Ioanna, Inefficienza e controllo , cit. 64 Soltanto al fine di esemplificare, mi riferisco al principale provvedimento emanato in materia, il d.l. n. 95 del 6 luglio 2012, poi convertito nella l. n. 135 dello stesso anno. Questo provvedimento contenente, appunto, meri tagli quantitativi di spesa, reca l’intitolazione “Misure urgenti per la revisione della spesa pubblica”, in gergo spesso evocato come decreto sulla Spending Review. Ma si vedano già il d.l. 7 maggio 2012, n. 52 ed il successivo d.l. 10 ottobre 2012, n. 174, riferito proprio agli enti territoriali.
