La Costituzione della Repubblica Federale Tedesca: Da Weimar a Bonn | Sintesi del corso di Diritto Costituzionale Italiano E Comparato

D. LA REPUBBLICA FEDERALE DI GERMANIA

1. LA GERMANIA DOPO LA SCONFITTA.

La Germania contemporanea è nata a par�re da una brusca ristru�urazione territoriale. Con la

resa incondizionata dell'8 maggio 1945, la Germania si ricos�tuisce su un modello ascendente

(dagli en� locali e territoriali) e con un controllo dall'alto delle forze alleate occupan�. Alla

conferenza di Postdam (1945) si decide che le forze armate alleate avrebbero occupato il

territorio tedesco per consen�re alla popolazione di operare una ricostruzione democra�ca e

liberale. Seguì un'opera di denaziﬁcazione della società e si operò la scelta del decentramento e

dell'autonomia. La stessa autorizzazione alla formazione di forze poli�che doveva essere

concessa dalle forze militari.

2. LA ZONA ORIENTALE.

Nella zona orientale l'autorità militare sovie�ca venne formalizzata nel giugno 1945 e la

ricostruzione is�tuzionale cominciò con il ritorno di Walter Ulbricht. Dopo l'ordinanza

dell'Amministrazione militare sovie�ca sulle autorizzazioni delle a�vità della forze poli�che, l'11

giugno si formò il par�to comunista (KPD); il 14 il Blocco democra�co an�fascista, cioè

all'alleanza di par�� a cui si conne�e anche il sindacato unitario; il 17 il par�to socialdemocra�co

(SPD); il 26 il par�to cris�ano-democra�co (CDU); il 5 luglio il par�to liberale. Il 22 aprile '46 SPD

e KPD si uniﬁcarono nella SED.

Nel luglio 1945 vengono chiuse banche e assicurazioni, la cui prorpietà è trasferita in mano

pubblica. L'ordinamento della Germania dell'Est è quindi quello �pico delle democrazie popolari.

Nel 1947 furono reda�e le cos�tuzioni regionali e nel maggio 1948 si rielaborò il proge�o di

cos�tuzione del 1946 ,che verrà reso pubblico nel 1949 e promulgato a o�obre. Il 17 aprile 1948,

con ordine dell'Amministrazione militare sovie�ca, venne deﬁnita la proprietà popolare come

intoccabile ed inalienabile. La Cos�tuzione del 1949 (7 o�obre) deﬁniva la Germania come una

Repubblica democra�ca indivisibile che si fonda sui Lander, cui erano devolute le scelte

fondamentali.

Dal punto di vista degli organi is�tuzionali era centrale la Camera del Popolo (art. 50), ele�a per

qua�ro anni con sistema ele�orale non maggioritario. E' interessante notare che il sistema

ele�orale e il divieto di mandato impera�vo ricalcavano la Cos�tuzione di Weimar ('19-'33),

mentre le funzioni della Camera del Popolo ricalcavano la tradizione parlamentorcentrica

socialdemocra�ca.

Altro punto di con�nuità con la Cos�tuzione di Weimar è l'ar�colo 94 della Cos�tuzione, che

prevedeva un rapporto ﬁduciario, esteso a tu� i ministri, tra Camera del Popolo e Governo.

Secondo l'art. 92, il gruppo parlamentare più forte nominava il Presidente del Consiglio dei

Ministri, che formava il governo. L'art. 95 della Cos�tuzione della DDR del 1949 riprende il voto

di sﬁducia costru�vo, che cara�erizzerà l'esperienza della Legge fondamentale di Bonn

stabilendo che "la ques�one di sﬁducia viene posta ai vo� solo se viene presentato con essa il

nuovo Presidente del Consiglio e l'indirizzo poli�co da lui perseguito".

Per quanto riguarda i Lander, la loro rappresentanza era prevista a�raverso una Camera dei

Lander, con compi� di freno nei confron� della Camera del Popolo, mentre il Presidente della

Repubblica era ele�o dalle due Camere riunite e, non soltanto poteva essere revocato, ma aveva

solo un ruolo formale. I Lander avevano competenze che però nella pra�ca erano assorbite dalla

poli�ca di piano e dal par�to di Unità Socialista della Germania (SED), il motore della poli�ca

della Repubblica Democra�ca Tedesca (DDR).

Il testo della Cos�tuzione del 1968 (rivista nel 1974) è molto più veridico dei reali rappor�

esisten� nella Repubblica Democra�ca Tedesca e dell'evoluzione poli�co-sociale cui la stessa è

stata so�oposta negli anni 50 anche a seguito della costruzione del muro di Berlino. Questo

testo cos�tuzionale, molto ideologizzato e propagandis�co, sulla scia dello sviluppo di uno stato

di socialismo reale che ha cara�erizzato l'est Europa ﬁno agli anni 80. Ogni diri�o individuale era

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D. LA REPUBBLICA FEDERALE DI GERMANIA

1. LA GERMANIA DOPO LA SCONFITTA.

La Germania contemporanea è nata a par�re da una brusca ristru�urazione territoriale. Con la resa incondizionata dell'8 maggio 1945, la Germania si ricos�tuisce su un modello ascendente (dagli en� locali e territoriali) e con un controllo dall'alto delle forze alleate occupan�. Alla conferenza di Postdam (1945) si decide che le forze armate alleate avrebbero occupato il territorio tedesco per consen�re alla popolazione di operare una ricostruzione democra�ca e liberale. Seguì un'opera di denazificazione della società e si operò la scelta del decentramento e dell'autonomia. La stessa autorizzazione alla formazione di forze poli�che doveva essere concessa dalle forze militari.

LA ZONA ORIENTALE. Nella zona orientale l'autorità militare sovie�ca venne formalizzata nel giugno 1945 e la ricostruzione is�tuzionale cominciò con il ritorno di Walter Ulbricht. Dopo l'ordinanza dell'Amministrazione militare sovie�ca sulle autorizzazioni delle a�vità della forze poli�che, l' giugno si formò il par�to comunista (KPD); il 14 il Blocco democra�co an�fascista, cioè all'alleanza di par�� a cui si conne�e anche il sindacato unitario; il 17 il par�to socialdemocra�co (SPD); il 26 il par�to cris�ano-democra�co (CDU); il 5 luglio il par�to liberale. Il 22 aprile '46 SPD e KPD si unificarono nella SED. Nel luglio 1945 vengono chiuse banche e assicurazioni, la cui prorpietà è trasferita in mano pubblica. L'ordinamento della Germania dell'Est è quindi quello �pico delle democrazie popolari. Nel 1947 furono reda�e le cos�tuzioni regionali e nel maggio 1948 si rielaborò il proge�o di cos�tuzione del 1946 ,che verrà reso pubblico nel 1949 e promulgato a o�obre. Il 17 aprile 1948, con ordine dell'Amministrazione militare sovie�ca, venne definita la proprietà popolare come intoccabile ed inalienabile. La Cos�tuzione del 1949 (7 o�obre) definiva la Germania come una Repubblica democra�ca indivisibile che si fonda sui Lander , cui erano devolute le scelte fondamentali. Dal punto di vista degli organi is�tuzionali era centrale la Camera del Popolo (art. 50), ele�a per qua�ro anni con sistema ele�orale non maggioritario. E' interessante notare che il sistema ele�orale e il divieto di mandato impera�vo ricalcavano la Cos�tuzione di Weimar ('19-'33), mentre le funzioni della Camera del Popolo ricalcavano la tradizione parlamentorcentrica socialdemocra�ca. Altro punto di con�nuità con la Cos�tuzione di Weimar è l'ar�colo 94 della Cos�tuzione, che prevedeva un rapporto fiduciario, esteso a tu� i ministri, tra Camera del Popolo e Governo. Secondo l'art. 92, il gruppo parlamentare più forte nominava il Presidente del Consiglio dei Ministri, che formava il governo. L'art. 95 della Cos�tuzione della DDR del 1949 riprende il voto di sfiducia costru�vo , che cara�erizzerà l'esperienza della Legge fondamentale di Bonn stabilendo che "la ques�one di sfiducia viene posta ai vo� solo se viene presentato con essa il nuovo Presidente del Consiglio e l'indirizzo poli�co da lui perseguito". Per quanto riguarda i Lander , la loro rappresentanza era prevista a�raverso una Camera dei Lander, con compi� di freno nei confron� della Camera del Popolo, mentre il Presidente della Repubblica era ele�o dalle due Camere riunite e, non soltanto poteva essere revocato, ma aveva solo un ruolo formale. I Lander avevano competenze che però nella pra�ca erano assorbite dalla poli�ca di piano e dal par�to di Unità Socialista della Germania (SED), il motore della poli�ca della Repubblica Democra�ca Tedesca (DDR). Il testo della Cos�tuzione del 1968 (rivista nel 1974) è molto più veridico dei reali rappor� esisten� nella Repubblica Democra�ca Tedesca e dell'evoluzione poli�co-sociale cui la stessa è stata so�oposta negli anni 50 anche a seguito della costruzione del muro di Berlino. Questo testo cos�tuzionale, molto ideologizzato e propagandis�co, sulla scia dello sviluppo di uno stato di socialismo reale che ha cara�erizzato l'est Europa fino agli anni 80. Ogni diri�o individuale era

funzionalizzato al principio della legalità socialista e l'applicazione del principio dell'unità del potere si sposa con la �pica concentrazione di potere del par�to egemone e nell'esplicita connessione ideale e pra�ca con i des�ni della potenza prote�rice (URSS). Nel novembre 1989 il crollo del muro di Berlino (costruito nel 1961), che fu costruito per evitare deflussi di popolazione verso la zona occidentale, causò una vera crisi di regime, confermata dalla Legge per la Modifica e l'Integrazione della Cos�tuzione della Repubblica Democra�ca Tedesca del 17 giugno 1990

LA ZONA OCCIDENTALE. Nella zona occidentale la ricostruzione dei meccanismi democra�ci fu rapida. A differenza della parte orientale gli interven� degli allea� furono orienta� a consolidare una forma di Stato incentrata sui diri� inviolabili e la forma di Governo, piu�osto che sui rappor� economici. Il 1 luglio 1948 i governatori militari s�pularono il "Documento di Francoforte" con cui volevano s�molare i Lander ad a�vare un processo cos�tuente volto alla redazione di una Cos�tuzione. I presiden� dei governi dei Lander lo interpretarono come un processo di cara�ere provvisiorio, per non dare cara�ere defini�vo alla divisione della Germania. Per questo mo�vo fu is�tuito un Consiglio Parlamentare invece di un'Assemblea Cos�tuente con il fine di redigere una Legge fondamentale e non una Cos�tuzione. Nell'agosto 1948 si riunì una Commissione di esper�, incarica� di redigere gli indirizzi per una legge fondamentale, i cui risulta� confluirono nei lavori del Consiglio Parlamentare (composto dai rappresentan� dei Lander ) inizia� Bonn nell'agosto 1948 e fini� o�o mesi dopo. La Legge fondamentale fu approvata dal Consiglio Parlamentare con 59 vo� contro 12 ed entrò in vigore il 24 magio 1949. La Cos�tuzione di Bonn e quella di Weimar, per quanto possano essere considerate diverse, hanno un punto di incontro per quanto riguarda la cultura giuridico-cos�tuzionale che le so�ende. Fromme ha rilevato che è impreciso definirle contrapposte perchè il rapporto che le lega è più complicato; in seconda istanza egli ha affermato che la discussione per riformare le is�tuzioni weimeriane ed il lavoro del Consiglio Parlamentare hanno avuto uno sviluppo sufficientemente omogeneo e collegato. Inoltre, i problemi discussi dal cos�tuente di Bonn erano quelli discussi anche durante l'Assemblea nazionale di Weimar, e cioè i rappor� Bund- Lander e quelli rela�vi alla stabiltà dell'Esecu�vo ed ai suoi rappor� con le Camere rappresenta�ve. I mo�vi per cui i cos�tuen� tedeschi di Bonn (che consideravano la Legge fondamentale come testo provvisorio) riuscirono a prendere decisioni non prese a Weimar, vanno ricerca� nella situazione interna ed esterna della Germania del secondo dopoguerra, che risultavano opposte a quelle dei 1918. Due pun� sono importan�: gli influssi delle potente vincitrici e il loro modificarsi via via che le esigenze della guerra fredda richiedevano una nuova presenza tedesca in Europa; i diversi contribui� delle forze poli�che tradizionali riviste alla luce dell'esperienza di Weimar. Per recuperare nella giusta luce le peculiarità dei processi di formazione della Grundgesetz (Legge fondamentale), bisogna considerare il momento storico in cui è stato reda�o e lo status internazionale della Germania in quel periodo: la Germania era un vero e proprio ogge�o nelle mani delle potenze vincitrici, l'Italia, ad esempio, no (aveva una rela�va autonomia). Insomma, per apprezzare le origini del modello di Bonn è necessario tenere in conto ques� fa�ori: l'anno di redazione del Grundgesetz (1948-1949); la sua promozione all'esterno e la tutela, anche durante la redazione, che ebbe da parte anche delle forze occupan� occidentali; la preesistenza di un processo cos�tuente a livello dei Lander. La più grande cesura con il passato è segnata nella prima parte del Grundgesetz dove si afferma l'inviolabilità dei diri� fondamentali, già enuncia� nella Cos�tuzione di Weimar, ma ora prote� da un vincolo esplicito e dall'is�tuzione di un Tribunale Cos�tuzionale Federale. Bisogna ricordare l'impostazione centralis�ca del par�to socialdemocra�co (SPD) contro quella federalis�ca del par�to democra�co cris�ano (CDU), punto su cui queste forze poli�che si erano

orientato verso il cd. federalismo coorpora�vo, che ha rifiutato sia il centralismo che le tendenze centrifughe. Per la forma di governo sono sta� ado�a� meccanismi di stabilizzazone. 4.1. La forma di stato L'art. 20 della Legge fondamentale stabilisce che la Repubblica federale di Germania è uno Stato federale democra�co e sociale, in cui a parte poli�camente a�va del popolo esercita la sua sovranità mediante le votazioni e le elezioni. Il salto di qualità rispe�o lo sviluppo cos�tuzionalis�co precedente sta nel fa�o che il potere legisla�vo è vincolato al rispe�o dell'ordinamento cos�tuzionale, in cui i diri� fondamentali sono inviolabili e, ai sensi dell'art. 1, vincolano il legisla�vo, l'esecu�vo e il potere giurisdizionale. A differenza della Cos�tuzione di Weimar, priva di difese nei confron� di chi la contrastasse, la Legge fondamentale invece individua il diri�o di resistenza di tu� i ci�adini contro chiunque ten� di sovver�re l'ordinamento e limitare i diri�. La Cos�tuzione weimariana, invece, perme�eva di opporsi ad ogni connessione tra legalità e legi�mità e di contro perme�eva all'ordinamento di difendersi da chi abusasse dei propri diri� per distruggere la democrazia. In questa seconda direzione si inserisce l'art. 18 di Bonn, che prevede la perdita di alcuni diri� fondamentali su giudizio del Tribunale Cos�tuzionale Federale, e l'art. 21 che prevede la conformità ai principi di democrazia della stessa stru�ura interna dei par�� e con la possibilità di un sindacato del Tribunale Cos�tuzionale Federale qualora ci sia sospe�o sulle loro finalità e sui comportamen� degli iscri�. 4.2. Il �po di stato Nato sulla base di un'azione esterna e sulla volontà fondatrice dei Lander , l'ordinamento tedesco descrive un rapporto centro-periferia di �po federale fondato sulla sussidiarietà. Il principio federale è dichiarato sia nell'art. 20 che nell'art. 23 della Legge fondamentale. L'art. 31 richiama l'art. 13 della Cos�tuzione weimariana perchè prevede la prevalenza del diri�o federale su quello dei Lander , ma la ripar�zione delle competenze è sicuramente più favorevole ai Lander. La Legge fondamentale infa� stabilisce che essi abbiano facoltà di legiferare solo nelle aree non riservate allo Stato federale ma enumera le aree di legislazione esclusiva e concorrente con un vantaggio per i Lander. 4.3. La forma di governo Il cos�tuente di Bonn ha optato per una forma di governo parlamentare monis�ca a prevalenza del Cancelliere, rige�ando quella dualis�ca semipresidenziale di Weimar. Lo schema is�tuzionale di Bonn, in an�tesi con quello di Weimar, si è basato su un indebolimento della figura del Presidente della Repubblica, sulla razionalizzazione del rappor� di fiducia (inves�tura e sfiducia costru�va), un sistema ele�orale sele�vo ma basato sul principio proporzionalis�co, la legislazione contro i pari�� an�sistema. La ra�o di tu�o questo è la stabilità. Il sistema ele�orale è la proporzionale personalizzata: la ripar�zione dei seggi è proporzionalis�ca, ma i collegi sono maggioritari uninominali (in parte) e c'è una clausola di sbarramento al 5%. Tu�a la le�eratura tedesca ha evidenziato analogie e differenze tra Weimar e Bonn. Dal punto di vista della gerarchia delle fon�, il Grundgesetz ribadisce il criterio weimeriano che il diri�o federale prevale su quella regionale. Inoltre l'art. 80 stabilisce che il Governo federale o quelli dei Lander possono essere autorizza� ad emanare decre� legisla�vi. PROCEDIMENTO LEGISLATIVO (art. 76): i proge� di legge vengono presenta� al Bundestag dal Governo federale, dai membri stessi del Bundestag o da quelli del Bundesrat. I disegni di legge del Governo devono essere trasmessi prima al Bundestag e il Bundesrat ha il diri�o di esprimere la propria opinione su tali proposte entro sei se�mane (entro tre se il Governo ne ha dichiarato l'urgenza). L'art. 76 prevede inoltre che i proge� di legge del Bundesrat siano trasmessi al Bundestag a�raverso il Governo federale che deve esprimere il suo parere a riguardo. Le leggi federali vengono deliberate dal Bundestag; dopo la loro approvazione, devono essere trasmesse immediatamente al Bundesrat.

Il Bundesrat può pretendere che venga creata una commissione composta dai membri di entrambe le Camere. Questa commissione fa un esame del proge�o e, in caso di permanenza del confli�o fra Bundesrat e Bundestag , le leggi che non necessi�no di approvazione del Bundestrat possono essere approvate dal Bundestag con una votazione che sia pari a quella del Bundesrat. In sostanza, se il Bundesrat ha respinto a maggioranza semplice un proge�o di legge, il Bundestag ha la possibilità di superare questa opposizione e può approvarlo a maggioranza semplice, lo stesso vale in caso di maggioranza qualificata. Il rapporto tra Governo e il Bundesrat diventa fondamentale in caso di crisi: qualora una richiesta del Cancelliere federale di esprimergli la fiducia non abbia l'approvazione della maggioranza dei membri del Bundestag , il Presidente federale può - su proposta del Cancelliere federale - sciogliere il Bundestag. Il diri�o di scioglimento viene meno appena il Bundestag elegge, a maggioranza dei suoi membri, un altro Cancelliere federale. A�raverso una modifica cos�tuzionale, introdo�a negli anni 60, il Governo può operare con il consenso del solo Bundestrat. Ne consegue che il sistema, qualora non funzioni più a�raverso la via normale dell'Assemblea federale, trova una sua stampella nella compartecipazione all'indirizzo da parte del Bundesrat.

UNA BREVE VALUTAZIONE DELL'ESPERIENZA DI BONN Le revisioni della Legge fondamentale tra il 1949 e il 2000 sono state 48. Tu�avia la stru�ura della Legge fondamentale non è mutata ed ha confermato la sua efficienza, tanto da essere riconfermata anche dopo l'unificazione. Il primo blocco di modifiche è stato quello rela�vo alla Cos�tuzione militare, che tra il 1954 e il 1956 ha accompagnato la Germania nel suo rientro nell'arena internazionale come Repubblica Federale di Germania. Queste innovazioni hanno incluso il riarmo della Germania occidentale (con grosse polemiche a riguardo). L'altro intervento è stato quello degli anni 60, durante il periodo della cosidde�a Grande Coalizione, quando fu introdo�a la cos�tuzione d'emergenza. La sindrome weimeriana alla fine degli anni Sessanta era par�colarmente forte e condusse ad interven� che vennero considera� al limite della democra�cità. Ma questa impressione si a�uì nel tempo, perchè alla fine degli anni 80, con il crollo del socialismo reale, la Legge fondamentale venne riconfermata nella sua centralità assoluta di strumento di regolazione del confli�o. Il terzo blocco di innovazioni riguarda quelle dopo l'unificazione. Da un lato riconoscono il successo della GG, dall'altro si proie�ano verso l'integrazione europea. Il processo di riunificazione si è a�uato in modo significa�vo a�raverso una procedura cos�tuzionale che ha cer�ficato la con�nuità della Legge fondamentale e la sua proiezione in ambito europeo. La scelta di procedere alla riunificazione a�raverso la strada dell'art. 23 della Legge fondamentale e non a�raverso la redazione di una nuova Cos�tuzione approvata con voto popolare, cos�tuisce da un lato la tes�monianza del desiderio di con�nuità nell'ambito di un corpe�o is�tuzionale che aveva dato buona prova di sè, ma anche le persisten� remore nei confron� dell'intervento popolare. Il giudice cos�tuzionale ha evidenziato come nel testo si possano rilevare i limi� e le garanzie del processo di integrazione europeo, cara�erizzato dall’inesistenza di alcuni cara�eri �pici degli ordinamen� statuali democra�ci. Questo richiamo ad una competenza sulla competenza ha avuto successo sia tra i garan�s� che gli eurocentris�. La legislazione cos�tuzionale e il Tribunale federale hanno evidenziato la sostanziale omogeneità nella riaffermazione della riserva di sovranità dello Stato nazionale nel processo di rafforzamento dell’Unione europea e potenziato a�raverso la revisione dell’art 23 del GG, la partecipazione dei Länder al processo decisionale in materia.

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D. LA REPUBBLICA FEDERALE DI GERMANIA

1. LA GERMANIA DOPO LA SCONFITTA.