Monitoraggio finanziario: costi e benefici della regolamentazione - Prof. Curcio, Guide, Progetti e Ricerche di Tecnica Bancaria

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Viale Pola, 12 00198 Roma tel. 06 85225485 fax 06 85225236 www.luissuniversitypress.it e-mail [email protected] P Luiss University Press – Pola s.r.l. © 2015 Luiss University Press – Pola s.r.l. a socio unico Proprietà letteraria riservata isbn 978-88-6856-054- Progetto grafico: HaunagDesign Editing e impaginazione: Spell srl

19 “ 45 “ 2.2.3 Evidenze sui costi diretti della vigilanza finanziaria .................................. “ 1.1 Accordi istituzionali per la regolamentazione e la vigilanza bancaria e finanziaria .................................................................................................. .................................................... .............. “ Regolamentazione e vigilanza finanziaria in Europa: tendenze emergenti, costi ed efficacia 33 41 3.1 Misurazione dell’efficacia dei supervisori finanziari: oltre l’analisi dei costi........................................................................................ “ 1.2.4 Alcune osservazioni conclusive 2.2 Un'analisi empirica dei costi diretti della vigilanza finanziaria... 58 Introduzione.................................................................................................................... “ “ 47 27 2.2.4 Un focus sulle micro-autorità italiane..................................................... “ 2.3 Risultati chiave e implicazioni .................................................................. Capitolo 3: L'efficacia della vigilanza finanziaria......................................... 1.2 Tendenze in evoluzione nella struttura della vigilanza finanziaria.................................. “ “ Jacopo Carmassi, Domenico Curcio, Giorgio Di Giorgio, CASMEF......................... 35 44 81 “ 2.2.1 Alcune avvertenze preliminari ..................................................................... 60 21 “ “ 32 Appendice 2................................................................................................................. “ 1.2.1 Dinamiche pre-crisi................................................................................. “ 1.2.2 La struttura della vigilanza finanziaria dopo la crisi............................. Capitolo 2: I costi della vigilanza finanziaria .................................................. “ “ “ 44 27 2.2.2 Eterogeneità delle strutture di vigilanza nei paesi del nostro campione “ 38 “ Capitolo 1: La nuova struttura organizzativa della regolamentazione e della vigilanza finanziaria in Europa................................................................................. Una migliore regolamentazione finanziaria in Europa: un impegno comune Paolo Garonna, FeBAF................................................................................................p. 9 32 41 81 1.2.3 Il nuovo ruolo delle banche centrali nella vigilanza finanziaria dopo la crisi... 2.1 I costi della regolamentazione e della vigilanza finanziaria.................................. 55

Sommario

Una migliore regolamentazione finanziaria in Europa: un impegno comune

In terzo luogo, la crisi ha scatenato una nuova ondata di norme e legislazione, una “frana” come è stata chiamata, o “inondazione” di norme prudenziali, che coprono un’ampia gamma di aspetti, dai requisiti patrimoniali alla risoluzione delle crisi, dalla trasparenza alla distribuzione e alla conformità. Nel giro di pochi anni, sotto l’impulso della Commissione Barroso e del Commissario francese Michel Barnier, circa 50 nuovi strumenti legali sono stati introdotti nel “Regolamento europeo”. Molti di essi sono stati tradotti in legislazione nazionale, spesso con “gold-plating”. Questa forte ondata non avrebbe dovuto sorprendere. Rappresentava infatti una reazione naturale, quasi pavloviana, alla crisi. Corrispondeva a una sana spinta verso la correzione del bilancio e il deleveraging. Era anche sostenuta dal sentimento prevalente dell'opinione pubblica e dei decisori politici. Alla fine, il nuovo ciclo di regolamentazione ha portato a un eccesso di regolamentazione e a una sovra-regolamentazione, con conseguenze indesiderate e indesiderate sugli intermediari finanziari e soprattutto sul volume di credito disponibile per l'economia e la società. Invece di alleviare la crisi, l'ha peggiorata. il cambiamento climatico: la risposta alla sovra-regolamentazione 10 Talvolta l'attivismo normativo europeo ha provocato come reazione la pratica del "gold-plating" a livello nazionale, vale a dire la previsione di norme nazionali aggiuntive e più severe, una strategia difensiva dei regolatori nazionali condotta in nome delle "specificità nazionali" e della ricerca di "maggiore qualità". Piuttosto, il gold-plating spesso rappresenta semplicemente un modo per i regolatori nazionali di sostenere le proprie prerogative. frammentando la ragnatela nazionale o settoriale di regimi e attori, come si sperava. Una migliore regolamentazione finanziaria in Europa: un impegno comune Mentre l'economia europea si stava stabilizzando in una modalità di stagnazione, di crescita stazionaria e inflazione vacillante, con rischi al ribasso di deflazione, emersero preoccupazioni che l'economia europea sarebbe scivolata in una sorta di sindrome giapponese di depressione e declino a lungo termine. La "crisi del credito" e il ridimensionamento dei bilanci degli attori finanziari, tra cui - e soprattutto - le banche centrali, furono ritenuti responsabili della lenta e incerta ripresa. Le "politiche di austerità" furono attaccate, poiché spesso considerate controproducenti, o quantomeno eccessive e sbilanciate. Lo "tsunami normativo" fu posto al centro della scena tra i principali colpevoli. Il suo impatto prociclico e recessivo fu evidenziato e biasimato. Il pendolo oscillò quindi nella direzione opposta. Fu predetto e ricercato un migliore equilibrio tra stabilità e crescita. La fiducia doveva essere ripristinata, non solo nel settore finanziario, ma soprattutto nell'economia in generale, attraverso un maggiore accesso al credito e un finanziamento migliore. Anche l'umore e le percezioni dell'opinione pubblica cambiarono significativamente. La svolta si è verificata nella seconda parte dell’anno 2014, a sei anni dall’inizio della crisi, in corrispondenza dei cambiamenti avvenuti al vertice della Commissione Europea e dell’avvio di una nuova Legislatura dopo le elezioni parlamentari europee. Un contributo determinante a questo cambiamento di filosofia e di clima è venuto dalla Presidenza italiana dell’UE nella seconda metà dell’anno 2014. È stata la Presidenza italiana a coniare lo slogan di successo “Finanza per la crescita”, segnando un distacco significativo dalla precedente spinta politica. Il leit-motiv ha cessato di essere

È stata richiesta una nuova partnership tra finanza ed economia reale. “Più finanza e più crescita economica reale”. Di conseguenza, l'enfasi è stata posta sulla rimozione degli ostacoli al finanziamento e alla crescita economica. Tra questi, i quadri normativi, nella misura in cui limitano i finanziamenti, in particolare per gli investimenti e le PMI. Ci sono ampie prove di questo radicale cambiamento climatico. "Legislare meno e legiferare meglio" è il motto della nuova Commissione Juncker, inaugurata nel 2014. "Regolamentare meglio" è un'iniziativa di punta della nuova Commissione, sotto la responsabilità del vicepresidente Timmermans. Il commissario Jonathan Hill ha annunciato con orgoglio in un recente discorso che "nel 2015 abbiamo anticipato solo un quinto della legislazione che era tipica dei programmi di lavoro di un anno medio sotto la precedente Commissione". Danielle Nouy, presidente del Consiglio di vigilanza del Meccanismo di vigilanza unico, ha giustamente sottolineato che "la vigilanza microprudenziale deve essere completata da una prospettiva macroprudenziale". Questo è il compito dell'ESRB. Richiede di guardare oltre il ristretto focus della vigilanza sulle specifiche attività finanziarie. Richiede di concentrarsi sulle interconnessioni e sul comportamento collettivo delle istituzioni finanziarie, sui potenziali effetti a catena tra di esse e sulle ampie influenze che il settore finanziario ha sull'economia più ampia e viceversa. Si tratta, comprensibilmente, di un lavoro complesso e formidabile. Un lavoro in cui stiamo ancora procedendo su passi incerti e inesperti. Nel settore finanziario, è ampiamente riconosciuto che siamo ancora lontani dal trovare il giusto equilibrio tra la gestione del rischio e l'incoraggiamento della crescita o l'abilitazione degli investimenti. Una revisione dell'ESRB e delle ESA è stata prevista e condotta nel 2014 ai sensi della legislazione che ha creato le nuove istituzioni. Questa revisione ha rappresentato una grande opportunità per imparare dagli errori passati, introdurre le necessarie correzioni e rilanciare l'architettura di vigilanza finanziaria dell'UE. Tuttavia, la revisione non ha proposto cambiamenti significativi e ha prudentemente rinviato azioni concrete e coraggiose a una fase successiva, quando saranno disponibili maggiori prove. quella della fase precedente della crisi, ovvero “tenere a freno la finanza sfrenata e perseguire la stabilità”, o anche “deleveraging, meno finanza, più economia reale”. Al contrario, liberare risorse finanziarie e innovazione è diventato il motore principale della ripresa. 11 Nel 2015, come parte del piano d'azione per la Capital Markets Union adottato dalla Commissione a settembre, è stata emessa una "call for evidence" sull'impatto cumulativo delle norme nel settore dei servizi finanziari. L'idea della call era quella di raccogliere opinioni, suggerimenti e, soprattutto, prove concrete sull'onere normativo e sul suo probabile impatto sugli intermediari finanziari, in termini di costi, coerenza, coerenza, chiarezza e non ambiguità. Inoltre, la chiamata dovrebbe rendere evidente come la regolamentazione influenzi i costi, la competitività e la redditività. "Se prove concrete dimostrano che ci sono oneri normativi non necessari che danneggiano la nostra capacità di investire, se ci sono duplicazioni e incongruenze, dovremmo essere pronti a cambiare le cose", ha promesso Lord Hill. Francamente, la “filosofia” della richiesta di prove non chiarisce perché l’onere della prova della sovra-regolamentazione dovrebbe essere trasferito agli agenti di mercato e ai clienti. Come se le loro affermazioni, e forse le loro lamentele, non fossero sufficientemente comprovate. In un contesto in cui l’economia stagnante, l’eccesso di debito, l’onere dei prestiti in sofferenza e il basso margine di redditività impongono gravi vincoli ai meccanismi di finanziamento, l’impatto pro-ciclico di una regolamentazione aggiuntiva dovrebbe essere evidente,

lezioni apprese e primi risultati Ecco perché i risultati di questo studio appaiono originali, interessanti e innovativi. Anche se si potrebbe pensare che abbiano solo scalfito la superficie e fornito più domande che risposte, il quadro analitico ha una solida base, lo stato attuale della letteratura è stato esaminato e l'esercizio di raccolta dati è iniziato. Nel capitolo 1, i diversi approcci alla supervisione sono stati esaminati sulla base della vasta letteratura accademica di inizio secolo. Il quadro risultante è di crescente complessità, varietà e variazioni. Confrontando questa discussione con il mondo reale e il funzionamento dei mercati finanziari, in particolare nei tempi difficili della grande crisi, nessun modello singolo sembra distinguersi per prestazioni migliori degli altri. Gli sforzi analitici mirati all'ingegneria istituzionale sembrano aver prodotto risultati piuttosto scarsi, fatta eccezione per alcune utili indicazioni. Tra queste, la necessità di collegare la regolamentazione microprudenziale con quella macroprudenziale, al fine di tenere conto dell'argomento della fallacia della composizione. O l'attenzione da prestare ai possibili conflitti di interesse, che non possono essere evitati del tutto, ma dovrebbero essere gestiti attentamente per il bene della credibilità e della reputazione. Un esempio di ciò è nei firewall operativi che sono stati istituiti presso la BCE per separare il Meccanismo di vigilanza unico dalla conduzione della politica monetaria, in modo che l'indipendenza di quest'ultima possa essere visibilmente salvaguardata. Nel capitolo 2, l'analisi si è concentrata sul costo della supervisione. Qui la letteratura è molto meno disponibile e istruttiva, probabilmente perché la questione è molto più intrattabile. I costi della supervisione sono infatti piuttosto difficili da identificare, valutare e misurare, e quindi da analizzare. Lo studio fornisce utili classificazioni sulla diversa natura Pertanto, analizzare l'impatto della regolamentazione richiede un approccio di partenariato e un dialogo socratico o un processo di apprendimento congiunto. Che è ciò che abbiamo stimolato e messo in moto all'Osservatorio grazie a questo studio. L'obiettivo è di guardare non solo alla copertura e alla completezza di norme e regole, ma al loro impatto effettivo in termini di attuazione e conformità. Non solo agli effetti del primo round, ma anche ai risultati in termini di funzionamento del mercato. Non solo alla patologia di abusi, reclami e sanzioni, ma anche alla fisiologia di buone o "migliori pratiche". Non solo al micro-impatto sugli individui, ma anche al macro-impatto su interi settori, come le PMI, e l'economia in generale. Con questa prospettiva in mente, l'agenda della ricerca è diventata scoraggiante ed estremamente complessa. Anche affascinante. Sotto la semplice domanda: "quali sono i costi e i benefici della regolamentazione?" si celano formidabili problemi concettuali, analitici e di misurazione. Non sorprende che avere questi obiettivi in mente abbia portato a un programma di lavoro in cui l'impatto della regolamentazione gioca un ruolo centrale. La regolamentazione, infatti, non è semplicemente un affare dei regolatori e dei partecipanti al mercato "regolamentati". È una caratteristica essenziale di un mercato ben funzionante che promuove l'efficacia e garantisce la soddisfazione dei clienti e delle parti interessate. Inoltre, la regolamentazione non è un fine in sé, ma piuttosto uno strumento per "educare" e produrre un buon comportamento, e quindi in ultima analisi cambiare e avere un impatto sulle menti e sui cuori. 13

Il terzo e ultimo capitolo va al nocciolo della questione: la qualità della supervisione, la sua efficacia e sostenibilità. Tralasciando alcuni importanti esercizi condotti dal FMI, non è stato fatto molto su questo fronte molto significativo. Tuttavia, la tendenza sta cambiando e sta emergendo una nuova attenzione su questo tema. Sulla base di dati più numerosi e migliori, si è iniziato a compilare indicatori, sia indicatori di sforzo o di input, sia indicatori di effetto o di output, esaminando l'impatto della regolamentazione sulla performance del sistema finanziario. E gli indicatori sono essenziali per il benchmarking, la valutazione, il testing e la revisione, inclusa l'applicazione dei rating. Il capitolo si conclude con affermazioni che potrebbero probabilmente deludere le aspettative più ambiziose: "la nostra analisi preliminare ... non sembra indicare una correlazione tra costi diretti più elevati della supervisione ... e maggiori benefici prodotti dalle azioni di supervisione". Il che significa semplicemente che c'è spazio per migliorare l'efficacia e la performance. Ma soprattutto, lo studio mostra che c'è spazio per investire di più nell'analisi dell'efficacia, dei costi e dei benefici della supervisione e che questo investimento contribuirebbe in modo significativo alla responsabilità, alla reputazione e all'indipendenza del sistema di regolamentazione. e le caratteristiche di tali costi, dai costi diretti, sostenuti dalle agenzie di regolamentazione e generalmente pagati dall'industria, ai costi indiretti o incrementali che gravano sugli intermediari finanziari, sulle banche e sui professionisti, per ragioni di conformità, informazione, rendicontazione, comprese le risorse umane, e i relativi costi opportunità di mancati profitti. Vale la pena notare che i due insiemi di costi sono generalmente correlati, creando una spirale pericolosa che non alimenta necessariamente maggiore stabilità e fiducia del pubblico. Molto più difficili da analizzare sono i costi di distorsione, intrinsecamente legati alla regolamentazione, e ancora di più tutti i benefici della regolamentazione, in termini di costi di transazione, fiducia, informazione e tutela dei consumatori. I risultati del confronto transnazionale dei costi di vigilanza, sebbene ancora incompleti e preliminari, mostrano il grande potenziale e l'utilità di tale analisi, ma anche i vincoli posti dalla disponibilità e dalla comparabilità dei dati. Interessante anche l'analisi delle micro-autorità nel caso dell'Italia, che mostra quanto è necessario per un'esplorazione approfondita del campo di indagine e dei costi-benefici di una struttura decentrata o frammentata. Una migliore regolamentazione finanziaria in Europa: un impegno comune la nuova ondata di riforme dell'ue: unione bancaria e unione dei mercati dei capitali Da quando il nostro progetto è iniziato nel 2014, si sono verificati cambiamenti fondamentali nel contesto istituzionale in cui operano i sistemi di vigilanza europei. L'Europa ha compiuto grandi passi avanti verso una maggiore integrazione finanziaria e riforme ambiziose nella governance economica. Mi riferisco qui principalmente all'Unione bancaria e all'Unione dei mercati dei capitali. Questi due grandi balzi in avanti in particolare si ripercuotono notevolmente sul futuro della vigilanza e dovrebbero determinare un drastico riorientamento dell'analisi politica sull'efficacia della regolamentazione. In effetti, dovrebbero essere considerati fattori di cambiamento nel modo in cui affrontiamo la vigilanza. L'Unione bancaria ha ridisegnato il sistema di vigilanza europeo, affidando alla BCE la responsabilità di vigilare sulle banche dell'UE. L'istituzione del Meccanismo di vigilanza unico ha avviato un processo di trasferimento di prerogative dal sistema nazionale a quello

I mercati meglio regolamentati e meglio funzionanti entreranno in competizione con gli altri, attraendo più risorse e attività. In sintesi, più competizione dal basso e più cooperazione dall'alto, o un mix equilibrato dei due. Tutti questi processi richiedono più e migliori informazioni, più trasparenza e valutazione politica dei sistemi normativi in Europa. Il programma di ricerca che questo studio ha iniziato a esplorare dovrà essere portato avanti e approfondito, con determinazione e impegno. implicazioni per ulteriori lavori e una proposta È il caso, quest’ultimo, della “call for evidence” lanciata dalla Commissione Europea nell’autunno del 2015, che rappresenta tuttavia un’occasione unica e gradita per mettere a fuoco le carenze della regolamentazione e le lacune più gravi da colmare. Una migliore regolamentazione finanziaria in Europa: un impegno comune L'empowerment potrebbe trovare la sua strada verso più azioni e iniziative della Corte, del tipo che negli anni '70 e '80 ha portato all'ondata di liberalizzazioni del mercato dei capitali nel Regno Unito e negli Stati Uniti, e alle loro storie di successo. Potrebbe persino portare al riconoscimento reciproco e alla libertà per l'individuo di adottare il quadro di sua scelta, determinando la concorrenza del regime, la portabilità delle prerogative e dei diritti, la deregolamentazione competitiva. semplificazione, razionalizzazione e convergenza implicheranno che le regole siano armonizzate e che i regolatori cooperino di più. Potrebbero persino centralizzare le loro operazioni o fondersi. Dal secondo punto di vista, verrà dato più potere ai cittadini e agli agenti economici. Ciò significa individui, aziende o risparmiatori, imprese finanziarie o non finanziarie, multinazionali e comunità locali, ecc. Questi attori devono essere in grado di sfidare gli ostacoli normativi alla libera circolazione dei risparmi e alle operazioni transfrontaliere.

Questo studio ha dimostrato che, al contrario, abbiamo bisogno di sviluppare un processo di iniziative di ricerca e sviluppo (R&S) regolari, strutturate e sistematiche e di impegnarci in un dialogo aperto e in una partnership con le parti interessate pertinenti. Questo processo richiede la creazione di un'infrastruttura di monitoraggio dedicata con diverse caratteristiche chiave di definizione: La scena è pronta e il momento è maturo per riunire le numerose e diverse indicazioni tratte dallo studio CASMEF. Esse convergono nel suggerire una promettente via da seguire. Ulteriori lavori lungo le linee seguite in questo saggio soddisferebbero innanzitutto i requisiti di ricerca e conoscenza che non è stato possibile affrontare nel presente studio. Ciò comporta tra le altre cose la valutazione e la stima dei costi indiretti e di distorsione, dei benefici e dell'efficacia della supervisione, che sono tutti piuttosto difficili da concettualizzare e misurare. Ciò implica lo sviluppo di indicatori, parametri di riferimento e sistemi di classificazione pertinenti e di facile utilizzo. Significa rispondere alle numerose domande analitiche che sono state sollevate e che non hanno ancora trovato risposte adeguate. Tuttavia, ciò che è più importante è che impegnarsi in ulteriori lavori sui costi e i benefici della regolamentazione ci consentirebbe di contribuire alle discussioni in corso sull'adeguamento e la riforma della regolamentazione a livello europeo, come parte dell'attuale spinta verso la riforma e l'integrazione dell'UE. Un balzo in avanti è infatti necessario nell'approccio alla discussione sulla regolamentazione. La modalità prevalente procede spesso attraverso ping-pong e confronti emotivi. Oppure si basa su consultazioni ad hoc, casuali ed episodiche.

Il sistema potrebbe anche includere una raccolta caso per caso di reclami, lamentele e reclami. Ammonterebbe quindi a una specie di Ombudsman, che sta al fianco di tutti coloro che sono gravati da una regolamentazione eccessivamente dettagliata, burocratica e inefficace. Ma dovrebbe anche raccogliere storie di successo e buone pratiche, promuovere lo scambio di esperienze, la contaminazione e la conoscenza. Dovrebbe mirare alla fiducia del pubblico e alla creazione di fiducia tra risparmiatori, investitori, decisori politici e opinione pubblica, e quindi investire nella comunicazione, nelle relazioni con i clienti e nell'educazione finanziaria del pubblico in generale. Infine, il sistema di monitoraggio dovrebbe essere opportunamente finanziato. Questa è una questione che non può essere lasciata al volontarismo e alle buone intenzioni. Anche in questo campo, in particolare per la sua complessità e intensità di competenze, "non esiste un pranzo gratis", come dicono gli economisti. L' Osservatorio sulla distribuzione finanziaria della Federazione Banca Assicurazione e Finanza Italiana, che ha promosso questo studio, è pienamente impegnato a continuare a lavorare su questo tema e a collaborare con tutti gli interlocutori interessati. Intende stimolare e perseguire partnership con le sue Associazioni federate, i suoi stakeholder e la rete di istituzioni scientifiche, think thank e professionisti, tra cui in primis CASMEF. Il sistema di monitoraggio dell'efficacia della regolamentazione dovrebbe basarsi su quattro componenti fondamentali: 1. Dati e informazioni affidabili; 2. Tecniche di modellazione e strumenti analitici affidabili; 3. Orientamento al cliente e approccio pragmatico alla risoluzione dei problemi; 4. Responsabilità delle attività e dei risultati; 5. Dialogo e partenariato; 6. Integrità, indipendenza scientifica e neutralità. a) aperto a diverse fonti di competenza; b) capace di mobilitare le menti migliori e i centri di eccellenza del settore; c) pragmatico e pratico nel rispondere a domande reali e a esigenze ampiamente percepite; d) trasparente nella diffusione di risultati e conquiste. 17 Ringraziamo sentitamente il Prof. Di Giorgio della Luiss University e il suo team presso il CASMEF per il contributo. Siamo inoltre grati alla Banca d'Italia, che ha commentato una versione precedente di questo documento, in particolare a Salvatore Rossi, Carmelo Barbagallo, Andrea Pilati, Massimo Libertucci e Valentina Miscia. Giovanna Giurgola Trazza ha svolto un ruolo chiave nell'aiutare il coordinamento del progetto, supportando la rete di associazioni dell'Osservatorio e mantenendo i collegamenti con le Autorità e gli stakeholder. Ringraziamo inoltre i partecipanti all'Osservatorio, che hanno contribuito con commenti e suggerimenti alla precedente bozza di questo studio. Infine, siamo grati a Giovanna Marando di FeBAF per la sua assistenza durante tutto il progetto e nella preparazione di questo volume.

Jacopo Carmassi, Domenico Curcio, Giorgio Di Giorgio

Regolamentazione e vigilanza finanziaria in Europa: tendenze emergenti, costi ed efficacia