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Vor allem sollte die den Gemeinden erst kurz zuvor übertragene Bauleitplanung vor Übergriffen der überörtlichen Raumordnung geschützt werden. § 1 dieses ...
Art: Mitschriften
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Gegenstromprinzip
2 Rechtlicher Gehalt des Gegenstromprinzips
nach § 1 Abs. 3 und § 8 Abs. 2 Satz 2 ROG
Hinsichtlich der im ROG zum Gegenstromprinzip getroffenen Regelungen ist zu beachten, dass sich § 1 Abs. 3 ROG allein auf die verschiedenen Stufen der Raumordnungsplanung bezieht (Raumordnung des Bundes, landesweite und regionale Raumordnungsplanung), nicht aber das Verhältnis zur kommunalen Planung einschließt; dieses wird erst von § 8 Abs. 2 S. 2 ROG erfasst (vgl. Bartlsperger 2000: 32 f.; Runkel 2010: Rn. 89).
Vor dem Hintergrund seiner Entstehungsgeschichte ist das Gegenstromprinzip vor allem als Ausdruck und Leitgedanke eines bestimmten Planungsverständnisses bzw. einer ▷ Planungskul- tur zu sehen (s. auch Appold 2000: 33; Bartlsperger 2000: 34). Es beinhaltet insofern die Absage an ein Verständnis der Raumordnung als ein totalitäres Planen „von oben nach unten im Sinne von Befehl und Gehorsam“ (Runkel 2010: Rn. 93) und ist somit Ausdruck der vor Erlass des ROG 1965 verbreiteten Skepsis gegenüber der Raumordnung (s. auch Appold 2000: 23 ff.). Raumordnerische Festlegungen können danach nur insofern Bindungswirkungen beanspruchen, als dass sie sich mit den Belangen der jeweils anderen Entscheidungsebene auseinandergesetzt haben (Durner 2005: 83, 103 f.).
In rechtstechnischer Hinsicht wird das Gegenstromprinzip allerdings nach heutigem Raum- ordnungsrecht durch verschiedene spezielle Verfahrens- und Beteiligungsvorschriften sowie materielle Vorgaben wie Entwicklungsgebote, Berücksichtigungs- und Beachtenspflichten über- lagert (Runkel 2010: Rn. 88, der sogar die Einordnung als „alter Zopf“ erwägt). Es begründet vor diesem Hintergrund keine darüber hinausgehenden, selbstständigen Pflichten für die Träger der Raumordnung. Zunächst machen ausdrückliche gesetzliche Regelungen zur Beteilung der in ihren Belangen berührten Planungsträger und zur raumordnerischen Zusammenarbeit (vgl. §§ 10, 13, 18 ROG) es entbehrlich, etwa unter der Bezeichnung Gegenstromverfahren ein eigenes, am Gegen- stromprinzip ausgerichtetes Verfahrenssystem zu etablieren (s. auch Braese 1982: 8 f., 14 ff., 49 ff., der diese verfahrensrechtliche Ausprägung von dem materiell-rechtlichen Gegenstromprinzip unterscheiden will). Und auch in materiell-rechtlicher Hinsicht lässt sich dem Gegenstromprinzip kein messbarer Regelungsgehalt entnehmen, der über die Vorgaben des raumordnerischen Ab- wägungsgebots (§ 7 Abs. 2 ROG) hinausreicht. Denn die Interessen anderer Planungsträger sind bereits als öffentliche Belange in der raumordnerischen ▷ Abwägung zu berücksichtigen. Sofern § 1 Abs. 3 ROG die Wechselbezüglichkeit von Teilräumen und Gesamtraum herausstellt, kann dem für die Abwägung lediglich eine deklaratorische Wirkung beigemessen werden, welche die Be- deutung jener Belange verdeutlichen mag, aber keine eigenständigen Pflichten begründen kann (s. auch Bartlsperger 2000: 33 f.; Durner 2005: 83, 346 f.; Runkel 2010: Rn. 94). Schließlich spricht die systematische Stellung des § 1 Abs. 3 ROG im Zusammenhang mit Aufgabe und Leitvorstellung der Raumordnung dagegen, der Vorschrift konkrete formelle oder materielle Verpflichtungen zu entnehmen (s. auch Bartlsperger 2000: 34). Ebenso kommt § 8 Abs. 2 Satz 2 ROG mit Blick auf das Abwägungsgebot lediglich deklaratorische Wirkung zu.
Auch in der planungsrechtlichen Rechtsprechung wird dem Gegenstromprinzip in aller Regel kein eigenständiger Regelungsgehalt beigemessen. Zwar wird es in gerichtlichen Verfahren des Öf- teren bemüht, um eine unzureichende Berücksichtigung kommunaler Planungsinteressen durch überörtliche Planungsträger zu begründen (vgl. etwa zur Ausweisung von Konzentrationsflächen
für Windenergie durch die Regionalplanung OVG Niedersachsen, Urteil vom 28.08.2013, Az. 12 KN 22/10, NuR 2013, 808; ähnlich OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 19.06.2013, Az. 4 K 27/10, juris, Rn. 109). Im Ergebnis wird von der Rechtsprechung jedoch in aller Regel eine Verletzung des Gegenstromprinzips verneint (vgl. auch VGH Bayern, Urteil vom 25.04.2006, Az. 8 N 05.542, NuR 2007, 57; OVG Thüringen, Urteil vom 15.03.2008, Az. 1 KO 304/06, ZfBR 2009, 50; VGH Hessen, Urteil vom 10.05.2012, Az. 4 C 841/11.N, DVBl. 2012, 981). Vielfach wird insofern zwar ein Zusammen- hang mit dem Abwägungsgebot hergestellt (vgl. etwa OVG Niedersachsen, Urteil vom 31.03.2011, Az. 12 KN 187/08, BauR 2011, 955; VGH Hessen, Beschluss vom 05.02.2010, Az. 11 C 2691/07.N u. a., juris, Rn. 192 ff.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17.12.2009, Az. 3 S 2110/08, VBlBW 2010, 357; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 07.12.2009, Az. 3 S 1528/07, juris, Rn. 45); doch bei Nichtvorliegen von Abwägungsfehlern bleibt für die selbstständige Feststellung eines Verstoßes gegen das Gegenstromprinzip kein Raum (ausdrücklich OVG Brandenburg, Urteil vom 27.08.2003, Az. 3 D 5/99.NE, DVBl. 2004, 256; OVG Brandenburg, Urteil vom 12.11.2003, Az. 3 D 22/00.NE, juris, Rn. 122; zutreffend gegen eine „Überdehnung“ des Gegenstromprinzips als ein von rechtlichen Anpassungs- und Beachtenspflichten losgelöstes, „allgemeines“ Abstimmungsgebot auch OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 25.04.2006, Az. 10 A 14.05, juris, Rn. 32 f.).
3 Allgemeine Geltung des Gegenstromprinzips
im gesamten Raumplanungsrecht?
Eine ausdrückliche gesetzliche Verankerung hat das Gegenstromprinzip allein im ROG und in verschiedenen Landesplanungsgesetzen erfahren. Gleichwohl findet sich im rechtswissenschaft- lichen Schrifttum verschiedentlich die Einschätzung, das Gegenstromprinzip gelte über den Be- reich der Raumordnung hinaus als allgemeiner planungsrechtlicher Grundsatz auch unabhängig von einer ausdrücklichen gesetzlichen Regelung, insbesondere auch für die Fachplanung (s. auch Gaentzsch 1985: 241; Ronellenfitsch 1986: 14; Braese 1982: 35 ff., 177 ff.; vgl. auch Durner 2005: 346 f.; über den Bereich der Raumplanung hinaus von der Heide 2001: Rn. 57; für eine Geltung in- nerhalb der verschiedenen Ebenen der Landschaftsplanung Biermann 2014: 423 f.; anders Runkel 2010: Rn. 89). Das Gegenstromprinzip wird insofern auch als besondere Ausprägung eines verfas- sungsrechtlichen Grundsatzes der „kompetenziellen Rücksichtnahme“ verstanden (Brohm 2002: § 36, Rn. 4 und § 9, Rn. 6 ff.; Appold 2000: 33). In einer solchen verallgemeinernden, verfassungs- rechtlichen Fundierung des Gegenstromprinzips liegt eine Parallele zum Abwägungsgebot, das nach allgemeiner Auffassung als Anforderung an jede rechtsstaatliche Planung unabhängig von einer ausdrücklichen einfachgesetzlichen Regelung bereits kraft Verfassungsrechts gilt (vgl. etwa Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes vom 20.10.1972, Az. IV C 14.71, BVerwGE 41, 67/69; Durner 2005: 270 ff.). Ein Bedürfnis für ein solchermaßen verfassungsrechtlich begründetes allgemeines Gegenstromprinzip besteht indes nicht, weil die Rechtspositionen nachgeordneter Planungsträ- ger durch Beteiligungs-, Abstimmungs- und Abwägungsgebote hinreichend geschützt sind. Da die Verpflichtungswirkungen des Gegenstromprinzips nicht über die jener Regelungen hinaus- reichen, ist auch für einen eigenständigen verfassungsrechtlichen Rang des Gegenstromprinzips kein Raum (Bartlsperger 2000: 34). Dasselbe muss mit Blick auf die kommunale Planungshoheit gelten (anders Bartlsperger 2000: 35 f.).
