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Dr. Klaus-Dieter Borchardt
El ABC del Derecho de la Unión Europea
Funcionario de la Unión Europea desde 1987, el Dr. Klaus-Dieter Borchardt ostentó primeramente, entre 2004 y 2010, el cargo de jefe de gabinete adjunto para convertirse seguidamente en jefe de gabinete de la Comisaria de Agricultura. Además, es profesor asociado de la Universidad de Wurzburgo, donde imparte clases de Derecho europeo desde el año 2001.
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Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, 2011
ISBN 978-92-78-40526- doi:10.2830/
© Unión Europea, 2011
Reproducción autorizada, con indicación de la fuente bibliográfica
Printed in Luxembourg
I MPRESO EN PAPEL BLANQUEADO SIN CLORO ELEMENTAL (ECF)
A VISO AL LECTOR
La presente publicación, El ABC del Derecho de la Unión Europea, recoge los cambios introducidos por el Tratado de Lisboa. Salvo que exista una cita directa o el contexto histórico exija otra cosa, los artículos citados provienen de las versiones consolidadas de los Tratados europeos ( Diario Oficial de la Unión Europea C 83 de 30 de marzo de 2010). La información ofrecida en la presente publicación está actualizada a fecha de marzo de 2010.
093 Los instrumentos del Derecho de la Unión Europea 095 Reglamentos — Directivas — Decisiones — Recomendaciones y dictámenes — Resoluciones, declaraciones y programas de acción — Publicación y notificación 105 El procedimiento legislativo de la Unión Europea 106 Procedimiento legislativo ordinario — Procedimiento de aprobación — Procedimiento simplificado 112 El sistema de tutela judicial de la Unión Europea 112 Procedimiento por incumplimiento de los Tratados — Recurso de anulación — Recurso por omisión — Recurso de indemnización por daños — Recurso de los funcionarios — Litigios en el Derecho de patentes — Recurso de casación — Medidas provisionales — Procedimiento prejudicial 121 La responsabilidad de los Estados miembros por incumplimiento del Derecho de la Unión 122 Responsabilidad por acción u omisión normativa de los Estados miembros — Responsabilidad en caso de incumplimiento del Derecho de la Unión por parte del poder judicial
125 EL LUGAR DEL DERECHO DE LA UNIÓN EN EL CONJUNTO DEL SISTEMA JURÍDICO 125 La autonomía del ordenamiento jurídico de la Unión Europea 126 La interacción del Derecho de la Unión y el Derecho nacional 128 El conflicto entre el Derecho de la Unión y el Derecho nacional 129 La aplicabilidad directa del Derecho de la Unión — La primacía del Derecho de la Unión — La interpretación del Derecho nacional conforme con el Derecho de la Unión
137 CONCLUSIÓN
139 ANEXO
7 de mayo de 1948, La Haya Caluroso recibimiento a Winston Churchill en el Congreso del Movimiento Europeo. El antiguo Primer Ministro británico, que en ese momento es el jefe de la oposición, dirige la ceremonia de apertura del Congreso de Europa. El 19 de septiembre de 1946, en el famoso discurso pronunciado en Zúrich, llamó a la unidad de Europa.
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De París a Lisboa,
pasando por Roma,
Maastricht, Amsterdam y Niza
Hasta poco después del final de la Segunda Guerra Mundial, el funciona- miento del Estado y la vida política se basaban casi exclusivamente en las constituciones y las legislaciones nacionales, las cuales fijaban en nuestros Estados democráticos las normas de comportamiento que debían observar tanto los ciudadanos y los partidos políticos como el Estado y sus institucio- nes. Fueron principalmente el total desmoronamiento de Europa, así como la decadencia económica y política del viejo continente, los que crearon las condiciones para un nuevo comienzo y dieron un renovado impulso a la idea de un nuevo ordenamiento europeo.
En su conjunto, los esfuerzos de integración europeos de la posguerra com- ponen un cuadro confuso, formado por numerosas organizaciones compli- cadas y escasamente transparentes. Así coexisten, sin una verdadera relación entre sí, la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), la Unión Europea Occidental (UEO), la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), el Consejo de Europa y la Unión Europea (UE). El número de Estados miembros de estas diversas organizaciones oscila entre diez (UEO) y cuarenta y siete (Consejo de Europa).
Esta diversidad de organizaciones europeas solamente adquiere forma si se consideran los objetivos concretos subyacentes, que se clasifican en tres gran- des grupos.
P RIMER GRUPO : L AS ORGANIZACIONES EUROATLÁNTICAS
Las organizaciones euroatlánticas surgieron de la alianza entre los Estados Unidos de América y Europa tras la Segunda Guerra Mundial. Así, no es casualidad que la primera organización europea de la posguerra, la Orga- nización Europea de Cooperación Económica (OECE), fundada en el año
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Naciones Unidas. De esta forma, el Consejo de Europa es, por su propia es- tructura, un órgano de cooperación internacional. En el marco del Consejo de Europa se han adoptado numerosos convenios en materia de economía, cultura, política social y Derecho. El más importante y también más cono- cido es el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales, de 4 de noviembre de 1950 (Convenio Europeo de Derechos Humanos o CEDH). Con este Convenio no solo se estableció un criterio mínimo, de gran importancia práctica, para la protección de los derechos humanos en los Estados signatarios, sino también un sistema de tutela judicial a cuyo amparo se puedan condenar las violaciones de los de- rechos humanos cometidas en los Estados miembros a través de los órganos establecidos en Estrasburgo en virtud del Convenio: la Comisión Europea de Derechos Humanos y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
A este grupo pertenece igualmente la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE), fundada en 1994 y precedida de la Con- ferencia sobre la Seguridad y Cooperación en Europa. La OSCE persigue los principios y objetivos establecidos en el Acta de Helsinki de 1975 y en la Carta de París de 1990, que incluyen, aparte del fomento de medidas que generen confianza entre los Estados europeos, la creación de una «red de seguridad» que permita la resolución de conflictos por medios pacíficos. Como han demostrado las experiencias de los últimos años, en este ámbito aún queda mucho por hacer en Europa.
TERCER GRUPO : L A U NIÓN E UROPEA
El tercer grupo de organizaciones europeas está formado por la Unión Euro- pea. La novedad de la UE respecto a las asociaciones de Estados tradicionales radica en que los Estados miembros renuncian a parte de su soberanía a favor de la UE, a la que han dotado de competencias propias, independientes de los Estados miembros. En el ejercicio de sus competencias, la UE está facul- tada para adoptar actos de soberanía que, por sus efectos, son equivalentes a los de los Estados miembros.
La primera piedra para la creación de la Unión Europea la puso el ministro francés de Asuntos Exteriores, Robert Schuman, con ocasión de su Decla- ración de 9 de mayo de 1950, en la que expuso el plan que había elaborado junto con Jean Monnet, destinado a la unificación de la industria europea
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del carbón y del acero. Con ello se pretendía poner en marcha, en cierto modo, una iniciativa histórica en favor de una «Europa organizada y viva», «indispensable para la civilización» y sin la cual «no puede salvaguardarse la paz en el mundo». El Plan Schuman se hizo realidad con la conclusión del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), el 18 de abril de 1951 (Tratado de París), y su entrada en vigor el 23 de julio de 1952, con seis Estados fundadores (Bélgica, República Federal de Ale- mania, Francia, Italia, Luxemburgo y los Países Bajos). Esta Comunidad se estableció por un periodo limitado de cincuenta años y se «integró» en la Comunidad Europea el 23 de julio de 2002 al expirar su Tratado constitu- tivo. Como complemento a este Tratado, unos años más tarde los mismos países creaban, mediante los Tratados de Roma, de 25 de marzo de 1957, la Comunidad Económica Europea (CEE) y la Comunidad Europea de la Energía Atómica ( CEEA o Euratom ) , que iniciaron sus actividades con la entrada en vigor de los Tratados el 1 de enero de 1958.
La fundación de la Unión Europea por medio del Tratado de Maastricht inauguró una nueva etapa en el camino hacia la integración política de Europa. Este Tratado, que fue firmado el 7 de febrero de 1992 en Maastricht, pero que no entró en vigor hasta el 1 de noviembre de 1993 debido a algunos obstáculos en el procedimiento de ratificación (aprobación del pueblo danés en un segundo referéndum, recurso de inconstitucionalidad en Alemania por la ratificación parlamentaria del Tratado), se autodenomina «una nueva etapa en el proceso creador de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa». Contiene el acto fundacional de la Unión Europea, aunque sin llegar a su completo desarrollo. Se trata de un primer paso hacia un ordena- miento constitucional europeo definitivo.
La primera evolución de la UE se materializó con el Tratado de Amsterdam y el Tratado de Niza, que entraron en vigor el 1 de mayo de 1999 y el 1 de febrero de 2003, respectivamente. El objetivo de estas reformas era conservar la capacidad de actuación de la UE con vistas a una ampliación de quince a veintisiete o más Estados miembros. Por consiguiente, ambos Tratados impli- caron, en primer lugar, reformas institucionales, si bien en comparación con reformas anteriores no destacó la voluntad política de profundización en la integración europea.
Las críticas que ello suscitó impulsaron un debate sobre el futuro de la UE y su configuración institucional que desembocó en la Declaración sobre el
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de Reforma fue bautizado Tratado de Lisboa. La elaboración del Tratado de Lisboa se llevó a cabo con suma rapidez. Este hecho se debe, en particular, a que en la reunión del Consejo Europeo celebrada en Bruselas los días 21 y 22 de junio de 2007 los propios Jefes de Estado o de Gobierno establecieron en detalle en las conclusiones del mismo en qué forma y en qué medida se debían incorporar a los Tratados vigentes las modificaciones acordadas para el Tratado Constitucional. En este caso, procedieron de forma totalmente atípica y no se limitaron, como solía ser habitual, a formular pautas gene- rales que posteriormente debían ser puestas en práctica por una conferen- cia intergubernamental, sino que elaboraron ellos mismos la estructura y el contenido de los cambios previstos, especificando con frecuencia incluso la redacción precisa de una norma concreta. Cabe citar, en particular, entre los puntos más conflictivos, la delimitación de las competencias de la UE y de los Estados miembros, el desarrollo de la política exterior y de seguridad común, el nuevo papel de los Parlamentos nacionales en el proceso de integración, la incorporación de la Carta de los Derechos Fundamentales al Derecho de la Unión, así como posibles avances en el ámbito de la cooperación policial y judicial en materia penal. Por consiguiente, la Conferencia Interguberna- mental convocada en 2007 disponía de un margen de maniobra limitado y solo estaba facultada para poner en práctica los aspectos técnicos de las modificaciones deseadas. De este modo, los trabajos de la Conferencia Inter- gubernamental se pudieron dar por concluidos los días 18 y 19 de octubre de 2007 y fueron aprobados en esa misma fecha en la reunión informal del Consejo Europeo celebrada en Lisboa. Finalmente, el Tratado fue firmado el 13 de diciembre de 2007 por los Jefes de Estado o de Gobierno de los veinti- siete Estados miembros de la UE en Lisboa. No obstante, incluso en el caso de este Tratado, el procedimiento de ratificación resultó sumamente compli- cado. Si bien el Tratado de Lisboa, a diferencia del Tratado Constitucional de la Unión Europea, superó el reto de la ratificación en Francia y en los Países Bajos, al principio la ratificación fracasó en un primer referéndum celebrado en Irlanda el 12 de junio de 2008 (un 53,4 % de votos en contra con una participación del 53,1 %). Solo después de la provisión de varias garantías jurídicamente vinculantes sobre el alcance (limitado) del nuevo Tratado, en octubre de 2009 el Tratado de Lisboa se sometió a consulta popular en el marco de un segundo referéndum. En esta ocasión, el Tratado fue aprobado por una amplía mayoría del pueblo irlandés (un 67,1 % de votos a favor con una participación del 59 %). Además, el resultado positivo del referéndum en Irlanda allanó el camino hacia la ratificación del Tratado de Lisboa en
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Polonia y la República Checa, dado que en Polonia el Presidente Kaczyński había supeditado la firma del acta de ratificación a la aprobación del Tratado en el referéndum irlandés. También el Presidente checo, Václav Klaus, mani- festó su intención de esperar a conocer el resultado del referéndum irlandés y, finalmente, condicionó la firma del acta de ratificación, además, a la garantía de que el Tratado de Lisboa —en particular la incorporación de la Carta de los Derechos Fundamentales al Tratado de la Unión Europea— no afectara en absoluto a los denominados «decretos Beneš» del año 1945, que excluían las reivindicaciones territoriales sobre antiguos territorios alemanes en la Re- pública Checa. Tras hallarse una solución incluso para esta exigencia, el Pre- sidente checo firmó el acta de ratificación el 3 de noviembre de 2009. Así, se logró concluir con éxito el procedimiento de ratificación en el último de los veintisiete Estados miembros, de modo que el Tratado de Lisboa pudo entrar en vigor el 1 de diciembre de 2009.
Mediante el Tratado de Lisboa se fusionan la Unión Europea y la Comuni- dad Europea para formar una única Unión Europea. El término «Comuni- dad» será sustituido de forma universal por el concepto «Unión». La Unión sustituye y sucede a la Comunidad Europea. Sin embargo, el Derecho de la Unión continúa siendo determinado por los siguientes tres Tratados:
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de la Unión» pasa a llamarse «Alto Representante de la Unión para Asun- tos Exteriores y Política de Seguridad» y se abandonan las denominaciones «ley» y «ley marco». Del mismo modo, no figura en los Tratados modificados ningún artículo que mencione los símbolos de la UE (bandera, himno o divisa). La primacía del Derecho de la UE no se recoge de forma expresa en una norma del Tratado, sino que se infiere, como venía siendo habitual, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea a la que se hace referencia en una declaración relativa a esta cuestión.
Mediante el Tratado de Lisboa se suprime, asimismo, la estructura de tres pilares de la UE. El primer pilar, formado en lo esencial por el mercado inte- rior y las políticas de la Comunidad Europea, se fusiona con el segundo pilar, la política exterior y de seguridad común, y el tercer pilar, que representa la cooperación policial y judicial en materia penal. Sin embargo, siguen en vigor los procedimientos especiales en el campo de la política exterior y de seguridad común, incluida la política de defensa europea; las declaraciones de la Conferencia Intergubernamental anejas al Tratado destacan el carácter específico y la responsabilidad particular de los Estados miembros en este ámbito político.
La Unión Europea está compuesta actualmente por veintisiete Estados miem- bros: en primer lugar, los seis Estados fundadores de la Comunidad Econó- mica Europea, a saber, Bélgica, Alemania (ampliada al territorio de la antigua República Democrática Alemana a raíz de la reunificación de los dos Estados alemanes el 3 de octubre de 1990), Francia, Italia, Luxemburgo y los Países Bajos. El 1 de enero de 1973 se adhirieron a la Comunidad Dinamarca (si bien Groenlandia, cuya población se pronunció, por escasa mayoría, en un referéndum celebrado en febrero de 1982 contra la permanencia de esta isla en la Comunidad Europea, ya no forma parte de la Unión), Irlanda y el Reino Unido ; en Noruega, el referéndum de octubre de 1972 impidió que su adhe- sión, igualmente prevista, se llevara a cabo (un 53,5 % de votos en contra). La denominada «ampliación hacia el sur» de la UE se inició con la adhesión de Grecia el 1 de enero de 1981 y concluyó con el ingreso de Portugal y España el 1 de enero de 1986. Tras esta ampliación, el 1 de enero de 1995 se produjo la adhesión de Austria, Finlandia y Suecia a la UE. El ingreso de Noruega fraca- só —al igual que veintidós años antes— en el marco de un referéndum en el que los votantes volvieron a pronunciarse, con un escaso margen del 52,4 % de los votos, en contra de la pertenencia de Noruega a la UE. El 1 de mayo de 2004 ingresaron en la UE los países bálticos — Estonia, Letonia y Lituania —,
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los países de Europa Central y Oriental — República Checa, Hungría, Polonia, Eslovenia y Eslovaquia —, así como las dos islas mediterráneas: Chipre y Malta. Apenas dos años después se completó por aquel entonces la ampliación hacia el este con la adhesión de Bulgaria y Rumanía el 1 de enero de 2007. Con ello aumentaron el número de Estados miembros de la UE de quince a veintisiete, y el número de ciudadanos de la Unión, en alrededor de 90 millones de per- sonas, para situarse en 474 millones de personas. Esta ampliación histórica de la UE constituye la piedra angular de un largo proceso que ha permitido la reunificación de pueblos europeos separados durante más de medio siglo por el telón de acero y la guerra fría. En consecuencia, tras esta quinta ampliación de la UE se encuentra, sobre todo, la voluntad de aportar paz, estabilidad y bienestar económico a un continente europeo unido.
Actualmente, se han iniciado nuevas negociaciones de adhesión, por ejemplo con Turquía, que había presentado su solicitud de adhesión el 14 de abril de 1987. Sin embargo, la historia de las relaciones entre la UE y Turquía se remonta a mucho más atrás. Ya en 1963 se firmó un Acuerdo de Asociación entre la CEE y Turquía en el que se abría la perspectiva de una adhesión. En 1995 se instauró una unión aduanera y, en diciembre de 1999, el Consejo Europeo de Helsinki concedió el estatus oficial de país candidato a Turquía como muestra de la convicción de que el país posee los fundamentos de un sistema democrático, aun cuando quede mucho por hacer en lo que al respeto de los derechos humanos y la protección de las minorías se refiere. Con arreglo a una recomendación de la Comisión, el Consejo Europeo dio finalmente luz verde en diciembre de 2004 al inicio de las negociaciones de adhesión con Turquía, que comenzaron en octubre de 2005. El objetivo final de las negociaciones es, evidentemente, la adhesión, pero no existe ninguna garantía de que se vaya a alcanzar. Asimismo, cabe indicar que dentro de la UE hay consenso respecto a que la adhesión, en su caso, no tenga lugar antes de 2014, y a que debe estar preparada con el mayor detalle para que haya una integración sin sobresaltos, sin poner en peligro los logros de más de cincuenta años de integración europea. Otros candidatos a la adhesión son Croacia, país al que se allanó el camino para el inicio de negociaciones de adhesión en octubre de 2005, y la Antigua República Yugoslava de Macedonia, que recibió en diciembre de 2005 el estatus de país candidato, sin que se le ofreciera, sin embargo, una fecha concreta para poner en marcha las negocia- ciones. El 17 de julio de 2009, Islandia presentó una solicitud de adhesión. El 24 de febrero de 2010 la Comisión Europea recomendó al Consejo la apertura de negociaciones de adhesión con Islandia.
