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Lección 3: “Las sanciones administrativas” LAS FORMAS DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA Tamara Castro.
3.1.- Concepto de sanción administrativa.-
Una sanción administrativa se puede definir, como un perjuicio que la admón. le inflige al
administrado como consecuencia de una conducta contraria a derecho que este último ha
realizado. En la práctica no siempre es clara la distinción entre las verdaderas sanciones
administrativas y otras medidas administrativas que limitan o restringen la situación jurídica
del administrado. En particular, es difícil la distinción entre las sanciones y las medidas
administrativas rescisorias de situaciones jurídicas de ventaja o favorables que la admón. ha
creado a favor del administrado. (^) Por ejemplo una autorización administrativa tipo el carnet de conducir si yo dejo de reunir las
condiciones psicofísicas necesarias no me renuevan el carnet de conducir, en cambio si por una infracción grave como conducir a gran velocidad y
como sanción me retiran el carnet esto será una sanción. Con carácter general la distinción radica en que las medidas rescisorias tienen un carácter
interno a una relación jurídica cualificada que mantienen la admón. y el administrado y se
desarrolla dentro de esa relación. Mientras que las sanciones administrativas las impone la
admón. como poder público en el marco de las relaciones de sujeción general que vinculan a
todos los administrados con toda la admón.
3.2.- Origen y evolución histórica de la potestad sancionadora.-
Cuando se implantó el estado constitucional moderno por influencia de las ideas de la
ilustración, se creó un sistema de derecho penal codificado y racionalizado de cuya aplicación
se encargó a los tribunales de justicias independientes e imparciales. Pero a pesar de ello se
permitió a otro poder del estado, al poder ejecutivo, mantener poderes punitivos propios
como una herencia de la época del Antiguo Régimen en la que al no haber división de poderes
la función jurisdiccional y las funciones administrativas se mezclaban en las mismas
autoridades. En España esto se planteó inmediatamente después de la aprobación del primer
Código Penal (en 1848) inmediatamente después se llego a la conclusión de que las
autoridades administrativas conservaban poderes sancionadores y el fundamento se
encontraba en el principio de división de poderes y en la independencia del poder ejecutivo y
de la admón. con respecto a los tribunales.
De acuerdo con la concepción que había en la primera mitad del s. XIX de esos principios se
consideraba que la admón. debía contar con poderes punitivos propios como complemento de
sus demás potestades. Sin embargo, ya desde un primer momento esos poderes punitivos que
se le reconocían a la admón. no se limitaban a ser un complemento de otros poderes
administrativos si no que se extendían a la tutela del orden jurídico general de la sociedad a
través de las competencias administrativas en materia de orden público.
Este poder sancionador de la admón. no se sometió a las exigencias racionalizadoras del
derecho penal moderno y por lo tanto durante mucho tiempo, en España hasta la CE 1978, se
le siguieron aplicando principios pre-becarianos (es decir anterior a la ilustración). Esto
significa que el principio de legalidad y de tipicidad no se aplicaban. Tampoco se aplicaba el
principio de responsabilidad personal se aplicaba un principio de responsabilidad objetivo. Las
infracciones se consideraban en muchos casos imprescriptibles. No se aplicaban las garantías
procesales penales (en particular la presunción de inocencia) , cabía la << reformatio in
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peius>>, las sanciones administrativas en muchos casos eran irrecurribles ante los tribunales. El
mantenimiento de esta situación se explica por motivos fundamentalmente políticos, es decir,
el derecho administrativo sancionador se convirtió en un instrumento en manos del poder
político para mantener el orden social y también para perseguir a los enemigos políticos.
3.3.- Significado actual de la potestad sancionadora de la admón.-
La concepción del derecho administrativo sancionador en España cambio profundamente a
partir de la CE 1978, a partir de la interpretación que ha hecho el TC de las exigencias que
derivan del art. 25.1 de la CE. Según esa doctrina del TC el derecho penal y el derecho
administrativo sancionador comparte una misma naturaleza jurídica son dos manifestaciones
del genérico << ius puniendi >>o poder de castigar que tiene el estado sobre los ciudadanos. Y
por lo tanto no se pueden considerar dos órdenes punitivos independientes entre sí y
sometidos a principios completamente distintos.
Por el contrario todos los principios y garantías constitucionales aplicables al ámbito penal se
tienen que aplicar también en el ámbito administrativo sancionador, aunque con matices.
Corresponden al legislador en uso de su discrecionalidad política decidir que conductas
contrarias a derecho se castigan por vía penal y cuales se castigan por vía administrativa.
Tradicionalmente en esta materia se solía aplicar el principio de intervención mínima del
derecho mínima.
Constitucionalmente hay dos diferencias fundamentales entre el orden punitivo penal y el
administrativo - la constitución prohíbe rigurosamente que en el ámbito de la admón. civil se
puedan imponer sanciones privativas de libertad, las sanciones penales y sobre todo las
privativas de libertad tienen que estar orientadas a la reeducación y reinserción del
delincuente, mientras que las sanciones administrativas tienen un fin meramente represivo.
3.4. Potestad sancionadora y potestad punitiva general.
LOS PRINCIPIOS SUSTANTIVOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA.
Principios de legalidad y tipicidad , estos principios los fue construyendo la jurisprudencia del TC y ahora aparecen en la ley 30/1992. En el ámbito administrativo sancionador la jurisprudencia suele llamarle al ppio de tipicidad garantía material de legalidad. Y al ppio de legalidad la jurisprudencia le suele llamar garantía formal de legalidad. La garantía material o tipicidad. Consiste igual que en ámbito penal en que para que una conducta se pueda castigar como infracción administrativa tiene que estar descrita como tal infracción por una norma previa a su comisión. Y de la misma manera también tiene que estar prevista con carácter previo la medida sancionadora que se va a imponer. De este principio, derivan igual que en ámbito penal , otros tres que son: o irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o principio de prohibición de las clausulas generales o indeterminadas de tipificación. La descripción de las conductas tiene que ser lo más precisa posible, sin embargo este ppio en el ámbito administrativo se aplica de una forma mucho menos estricta que en el ámbito penal. Por
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impuestas legalmente conjuntamente a varias personas. En estos casos se prevé la responsabilidad solidaria de todas esas personas por todos esos incumplimientos que se produzcan. En el derecho administrativo sancionador, a diferencia del derecho penal, se admite la responsabilidad de las personas jurídicas.
Ppio. de proporcionalidad : este ppio. se aplica en el derecho administrativo sancionador en dos momentos distintos. En primer lugar, en el momento de la determinación normativa de los tipos y sanciones. tiene que haber una ponderación entre la gravedad de las conductas tipificadas como infracción, y la gravedad de las infracciones que se prevén para esas conductas. Y en segundo lugar aparece en el momento de aplicación al caso concreto del régimen sancionador. También tiene que haber una ponderación (o equilibrio) entre la gravedad de la conducta que se sanciona, y la gravedad de la sanción concreta que se impone en ese caso.
Ppio de prescriptibilidad ; este ppio. Significa que si pasa un determinado plazo de tiempo sin que la conducta tipificada se sancione, después ya no puede ser objeto de sanción, queda impune, se dice que la infracción ha prescrito. Y lo mismo pasa si se impone una sanción y la misma no se ejecuta dentro de un determinado plazo de tiempo. La ley 30/1992 establece en su art. 132 el régimen subsidiario de prescripción de las infracciones y las sanciones administrativas que se aplica cuando las leyes sancionadoras concretas no prevén un régimen distinto. En lo que se refiere a las infracciones se prevén unos plazos de prescripción de seis meses- si son leves, dos años, si son graves, o tres años si son muy graves. Estos plazos se empiezan a contar desde el día en que la infracción se haya cometido, la ley 30/1992 no tiene en cuenta que hay infracciones que son continuadas por que se extienden en el tiempo, y entonces este tipo de cómputo no sirve. En las infracciones continuadas el plazo no empieza a contar mientras no cesa la conducta. En cuanto a las sanciones los plazos de prescripción que se prevén son un año, dos años o tres años según sean sanciones por infracciones leves, graves o muy graves. Y en este caso el cómputo del plazo empieza al día siguiente al día en que es firme en vía administrativa la resolución sancionadora (y será firme cuando ya no se pueda recurrir). Estos plazos de prescripción se interrumpen cuando se inicia el procedimiento sancionador o el procedimiento de ejecución de la sanción con conocimiento del interesado. Y el cómputo se vuelve a reanudar si el procedimiento queda paralizado durante más de un mes por causa no imputable al interesado. La jurisprudencia añade otra regla que dice que si el procedimiento caduca y tiene que archivarse todo el tiempo que duró su tramitación no interrumpe el plazo de prescripción.
Ppio. <<No bis in ídem>> está en el art. 133 de la ley 30/1992 con este ppio no se puede sancionar dos veces a la misma persona por el mismo hecho, es decir hay identidad de sujeto y de hecho pero hay un tercer requisito y es que tiene que existir identidad de fundamento jurídico entre las dos sanciones.
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LOS PRINCIPIOS RECTORES DE LAS RELACIONES ENTRE LA POTESTAD SANCIONADORA ADMINISTRATIVA Y LA POTESTAD PUNITIVA PENAL: Los ppios. que rigen estas relaciones son tres Ppio. no bis in ídem , este ppio no solo se aplica para evitar que a la misma persona se la sancione dos veces por los mismos hechos en vía administrativa, sino que también prohíbe que a la misma persona se la sancione por los mismos hechos en vía administrativa y en vía penal. Se exige que además haya identidad de fundamento entre la sanción penal y la sanción administrativa. Pero si protegen bienes jurídicos distintos si cabe la doble sanción.
Ppio. de primacía del enjuiciamiento penal sobre el derecho administrativo sancionador, este ppio implica que si unos hechos están tipificados en las normas penales y en las normas administrativas sancionadoras para su persecución y castigo tienen prioridad las primeras. Porque el derecho penal por el ppio de intervención mínima castiga siempre y protege siempre los bienes jurídicos más importantes. A la hora de aplicar este ppio. En la práctica las leyes administrativas sancionadoras prevén dos soluciones distintas hay unas leyes administrativas sancionadoras que prevén que en cuanto se tienen indicios de que la conducta puede ser constitutiva de delito se da traslado al ministerio fiscal o a la autoridad judicial penal y se paralizan las actuaciones administrativas. Y hay otras que permiten que se continúe tramitando igual el procedimiento administrativo sancionador hasta el momento de dictar la resolución y en ese momento se para.
Ppio. de vinculación de la admón. por el relato factico de las resoluciones penales: si el proceso penal no termina con una condena teóricamente esos hechos podrían ser sancionados en vía administrativa. Pero la admón. no puede contradecir en sus actuaciones los hechos declarados probados por las resoluciones penales. Es decir, si la resolución penal ha declarado que los hechos no han existido o que el sujeto no ha participado en ellos la admón. no puede sancionar declarado lo contrario, que si han existido o que el sujeto ha participado en ellos.
3.5.-. El procedimiento sancionador.
SIGNIFICADO Y PRINCIPIOS. La potestad sancionadora de la admón. , como todas las potestades administrativas, se tiene que ejercer a través del correspondiente procedimiento. Pero el procedimiento administrativo sancionador tiene una peculiaridad con respecto a otros procedimientos administrativos, y esa peculiaridad consiste en que es el cauce para el ejercicio de una serie de derecho y garantías de defensa traídos del ámbito penal y que tienen base constitucional. Esto hace que en la actualidad, estea radicalmente excluida la posibilidad de imponer sanciones administrativas sin tramitar el correspondiente procedimiento.
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es la misma admón. de la que procede la denuncia la que luego tramita y resuelve el procedimiento y el órgano instructor tiene una amplia discrecionalidad a la hora de decidir si se practica o no se practica prueba.
REGULACIÓN POSITIVA Y FASES: En lo que se refiere a la regulación del procedimiento sancionador, no hay unas normas comunes que establezcan un procedimiento sancionador general, la ley 30/1992 no establece una regulación concreta del procedimiento. Lo que ha hecho el estado y algunas CCAA es dictar leyes o reglamentos para establecer un procedimiento sancionador general aplicable a las infracciones y sanciones de su competencia. En el ámbito del estado esta noma es el R.D 1398 de 1993 de 4 de Agosto que aprueba el reglamento para el ejercicio de la potestad sancionadora. Pero este reglamento solo se aplica a las infracciones y sanciones tipificadas en leyes estatales, y es una regulación por defecto es decir a falta de norma específica.
Fases:
o Iniciación: los procedimientos sancionadores solo se pueden iniciar de oficio, no hay procedimientos sancionadores iniciados a solicitud del interesado. Y esto está vinculado con otro elemento y es que hay una jurisprudencia constante que dice que el ejercicio de la potestad sancionadora es discrecional. Y por lo tanto la admón. decide discrecionalmente si inicia o no el procedimiento. Ahora bien, aunque solo se inician de oficia cabe la posibilidad de que el administrado le pida a la admón. que inicie el procedimiento. Y en relación con esto hay que hablar del régimen jurídico y del valor que tienen las denuncias de los administrados. Las denuncias son actos del administrado que ponen en conocimiento de la admón. hechos que pueden constituir una infracción administrativa por sí mismas no inician el procedimiento sancionador si no que es la admón. la que a la vista de la denuncia inicia o no el procedimiento. En principio la admón. no está obligada ni siquiera a comunicarle al administrado si abre o no el procedimiento. En el reglamento estatal se prevé que para que al administrado se le comunique si se abre o no el procedimiento tiene que incluir expresamente en la denuncia la petición de que se inicie el procedimiento sancionador. Además aun en el caso de que se inicie el procedimiento sancionador el denunciante por el solo hecho de serlo no tiene la consideración de interesado en el procedimiento. Únicamente tendrá la condición de interesado si es el perjudicado directo por la infracción.
En los procedimientos sancionadores, como en otros procedimientos administrativos, cabe la posibilidad de que antes de iniciar el procedimiento practicar actuaciones previas precisamente para determinar si hay base suficiente para poner en marcha el
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procedimiento sancionador. En la práctica administrativa a esas actuaciones previas se le suele llamar información reservada. La iniciación del procedimiento se lleva a cabo a través de un acto administrativo de trámite que se llama el acuerdo de iniciación o de incoación del procedimiento. Aunque es un acto de trámite en el ámbito sancionador tiene mucha importancia porque por medio del mismo se informa al administrado de los hechos que se atribuyen las infracciones que se pueden constituir y las sanciones correspondientes. Se le informa también de sus derechos de defensa y se designa el instructor del procedimiento y en su caso el secretario que lo va a asistir. Por eso este acuerdo de iniciación tiene que ser notificado al interesado. Hay procedimientos sancionadores donde el propio boletín de denuncia del agente ya sirve de iniciación del procedimiento. Ya desde este momento cabe la posibilidad de que el órgano competente para resolver el procedimiento pueda adoptar medidas provisionales para hacer que cesen los efectos de la infracción o de la supuesta infracción
o Instrucción: tiene como finalidad esta fase realizar las pruebas y las actuaciones necesarias para esclarecer los hechos y determinar las responsabilidades. Esta fase comienza con un trámite de alegaciones por un plazo de 15 días que se le da al interesado, durante el cual además puede proponer la práctica de pruebas. Si el órgano instructor admite la práctica de las pruebas se abre una fase de prueba que en el reglamento estatal es de 10 y 30 días. Y una vez terminada la fase de prueba el órgano instructor formula su propuesta de resolución, debidamente motivada. Y esta propuesta de resolución se le notifica al interesado y entonces se le da el trámite final de audiencia y vista del expediente por un plazo de 15 días. Para simplificar la tramitación del procedimiento se prevé que si en la denuncia o en el acuerdo de iniciación se concreta la sanción que pueda corresponder en el caso de que el interesado no formule alegaciones, vale automáticamente como propuesta de resolución. Directamente el acuerdo de iniciación se convierte en resolución. Hay otra posibilidad que es que durante la instrucción del procedimiento el interesado reconozca su responsabilidad o bien lleve a cabo el pago de la sanción. En cuyo caso lo que se hace es aplicar reducciones en la cuantía. El reconocimiento de responsabilidad puede producir efectos después para los recursos que quiera interponer el administrado. En cambio el pago anticipado de la sanción, no impide la posibilidad después de recurrir la sanción.
o Resolución: en estos procedimientos es obligatorio que el órgano que resuelve no sea el mismo que el que instruye el procedimiento. Hay unos límites en lo que se refiere a las cuestiones fácticas la resolución del procedimiento no puede alterar los hechos recogidos como probados en la propuesta de resolución , si el órgano que resuelve considera que la instrucción ha sido insuficiente lo que puede hacer es devolver el expediente al instructor para que practique
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sanciones rescisorias la sanción consiste en la pérdida de derechos creados por un acto de la
admón.
Además de esto las sanciones administrativas pueden incorporar medidas accesorias, por
ejemplo, determinadas incapacidades de tipo administrativo (prohibición de contratar con la
admón…). También puede estar la intervención o comiso de los instrumentos utilizados para
cometer la infracción. Hay otra medida accesoria, regulada específicamente en la ley, que es la
imposición del deber de reparación de los daños provocados por la infracción prevista en la ley
30/1992 art. 130.2. Esto incluye, por una parte, la reposición de las cosas al estado en el que
estaban antes de la comisión de la infracción y cuando esto no es posible la indemnización de
los daños y perjuicios producidos. Pero esa reparación de daños solo se puede imponer por vía
administrativa cuando los daños se le han causado a la propia admón. no a terceros.
Hay una regla que introdujo la ley 30/1992 art. 138.3, y es que las resoluciones sancionadoras
solo son ejecutivas cuando ponen fin a la vía administrativa. Es decir si no cabe recurso de
alzada.
En cuanto a la impugnación en vía administrativa se tramitan a través del recurso contencioso
administrativo. Solo hay una peculiaridad que consiste en que es obligatorio para el juez recibir
el pleito a prueba si lo pide el recurrente y hay una discrepancia entre las partes entre los
hechos del caso.
