¡Descarga La Administración Pública: Objeto de Estudio o Ciencia? y más Apuntes en PDF de Derecho público solo en Docsity!
Los estudios que sobre administración pública se realizan, se enfocan por lo general, a la actividad cotidiana y a los procesos de las instituciones gubernamentales; y pocos centran su atención en aportar nuevos conocimientos teóricos que ayuden a consolidar la Ciencia de Administración Pública. Las investigaciones que destinan un espacio para reflexionar sobre el carácter de la disciplina, son mínimas. A menudo, se realizan investigaciones y se habla indistintamente de la Administración Pública sin detenerse a pensar si se están refiriendo a ella como ciencia, como institución estatal, como objeto de estudio, o práctica administrativa. Eso encuentra su razón en que la mayoría de los trabajos dedicados al estudio de la Administración Pública como ciencia, han concluido que el objeto de ésta es la propia administración pública, de manera que no existe, a simple vista, una diferenciación conceptual entre la materia y la disciplina, entre el objeto y la ciencia. Esta definición parcial del objeto de estudio, ha contribuido a que existan dificultades para que la Administración Pública sea considerada como ciencia. La voz administración pública enuncia la existencia de una relación social desarrollada en una etapa de la historia, que comienza con la irrupción de los regímenes constitucionales y la extinción del Estado absolutista. El fenómeno que le precedió, y del cual conserva una gran herencia, tuvo una denominación distinta: se llamaba policía. Los fenómenos políticos han sido tema de gran interés para la administración pública desde que estaban activos Platón y Aristóteles. Sus obras clásicas, tituladas respectivamente Politeia y Política, tratan de la polis, entonces referida al Estado y la ciudadanía. Ambos términos, política y politeia, permanecieron en la civilización occidental como herencia de la cultura helénica. Entre los griegos, la política denotaba las cosas inherentes a la polis, en tanto que politeia significaba la organización gubernamental específica en ella instituida.
La cultura románica asimiló la politeia, la transformó en politia y la heredó a los idiomas europeos como policía, pólice, Policey y policy, respectivamente en español, francés, alemán e inglés. En Alemania, a mediados del siglo XVIII, Juan Enrique Von refirió que la voz Policey tenía dos sentidos: uno estricto y otro lato. El primero "comprende todo lo que puede contribuir a la felicidad de los ciudadanos, y principalmente a la conservación del orden y de la disciplina, los reglamentos que miran a hacerles la vida más cómoda, a procurarles las cosas que necesitan para subsistir”. En el segundo significado, se comprende bajo el nombre de policía, las leyes y reglamentos que conciernen al interior de un Estado, que tiran a afirmar su poder, a hacer un buen uso de sus fuerzas, a procurar la felicidad de los súbditos; en una palabra: el comercio, la hacienda, la agricultura, el descubrimiento de minas, las maderas, los bosques, etcétera, atendiendo que la felicidad del Estado depende de la inteligencia con que todas estas cosas están administradas. Esta última acepción dio origen a la ciencia de la policía (Policey- Wissenschaft) como eje de los estudios administrativos, que entonces se conocían como ciencias camerales. La ciencia de la policía fue aquella disciplina cuyas enseñanzas estaban destinadas a preparar a los estadistas y funcionarios públicos para comprender el modo en que se podía incrementar el poder del Estado y acrecentar sus fuerzas interiores. La ciencia de la policía se siguió cultivando en Alemania hasta bien entrado el siglo XIX. Sin embargo, el tránsito de la policía hacia la administración se había iniciado hacia finales del siglo XVIII, tal como es observable en Francia en vísperas del desplome del absolutismo. Empero, la voz administración no se ha independizado del contenido de policía, que aún se preserva plenamente. Un autor anónimo explicaba en 1786 que: La administración es esa dirección general que mantiene el orden de la sociedad política. Se relaciona con la naturaleza y principio del gobierno que busca establecer o restablecer. Es relativa a la situación física del país, a su clima frío o caliente, al temperamento de los habitantes y a la calidad de las tierras. Ella está interesada por la grandeza del país, por su producción y
Tal como lo adelantamos, la primera conceptuación científica de la administración pública bajo su nuevo rótulo fue formulada en 1808 por Carlos Juan Bonnin. Éste entendía que la "administración es la que forma la acción propiamente del Estado, abraza todo lo que constituye las relaciones de los administrados con el Estado, dentro del interés del orden social (Bonnin, 1834: 88). La administración no es un mero instrumento, pues está dotada de autoridad; pero no se trata de una autoridad ordenante, sino ejecutiva. Es pasiva como voluntad, pero activa como ejecución: “gobernar es dirigir, ordenar, supervisar; administrar es obrar directamente” (Bonnin, 1834: 88-89). Según Bonnin, la ciencia de la administración es la ciencia del interés general y que mira al interés público continuamente renovado, por interés público debemos de entender la reunión de aquellas necesidades y relaciones naturales y universales, cuya expresión son las leyes y el poder de estas el regulador. Durante el siglo XIX, la ciencia de la administración volvió a perderse, aunque parcialmente, lo que indujo a ciertas personas a crear nuevas ciencias de las administración a principios del siglo XX y a otras más extraordinariamente ingenuas, creer en ellas. Fue este el tiempo en que se consagró el gerencial ismo y luego los estudios sobre las organizaciones que supieran acomodarse temporalmente en el hueco dejado por la Ciencia de la Administración. Considero que la ciencia de la administración de acuerdo al autor antes mencionado de mi punto de vista es la ciencia de las relaciones entre la comunidad y los individuos y de los medios de conservación de esas mismas relaciones por las acciones de las leyes sobre las personas y las propiedades en todo a lo que interesa el orden social, es por lo tanto el espacio público donde se desenvuelve la vida cívica de la sociedad. Desde entonces, la ciencia de la administración ha sido materia de estudio y reflexión, aunque es cierto que la improvisación y el olvido han provocado que nuestra disciplina se haya extraviado más de una vez, el grado que algunos piensen que ni tiene pasado, ni su objeto de conocimiento tiene el rigor de una ciencia.
Con base en las ideas precedentes, Carlos Juan Bonnin formuló la primera definición de administración pública, que sigue siendo vigente: La administración pública es la autoridad común que ejecuta las leyes de interés general que se estatuyen sobre las relaciones necesarias de cada administrado con la sociedad, y de la sociedad con cada uno de ellos; así como sobre las personas, los bienes y las acciones, como interesantes al orden público [Bonnin, 1834: 91], Tal como es observable, la voz administración pública está integrada por dos palabras: administración y pública. Comencemos con la primera. La voz administración tiene el mismo significado en los idiomas derivados del latín. Dicha voz tiene una exacta correlación con el fenómeno conceptuado, lo que puede observarse evocando sus raíces: deriva de la voz latina administrado, que está compuesta por ad (a) y ministrare (servir, cuidar), y era empleada entre los romanos para referir el acto o la función de prestar un servicio a otras personas. La raíz de la palabra administrado es el vocablo ministrare, que emana del sustantivo minister ("el que süve o ayuda”). Minister, a su vez, proviene de minis, voz referida a lo "menor", como contraste de magis, lo "mayor”. Por consiguiente, el minister era el funcionario subordinado a la autoridad del magister, y su tarea se circunscribía a la realización de funciones subalternas. En suma, administrare significaba entre los romanos la satisfacción de las necesidades de la sociedad mediante un esfuerzo adicional por parte de los oficiales: ad ministrare. El término administración se usaba corrientemente dentro de los asuntos de gobierno en Roma mucho antes de que Bonnin definiera la voz. La evidencia más nítida que se conoce se debe a Sexto Julio Frontino, un funcionario romano que estuvo a cargo de la gestión del agua potable de la ciudad. En un documento donde describió sus labores, que se remonta al año 70 d.C., Frontino explicó que estaba desempeñando una función delegada por el emperador, cuyo objeto era la administración de los acueductos de Roma. Desde su origen y hasta el siglo XVII, lo administrativo estuvo confundido con otras materias gubernativas como la justicia, la economía y las finanzas. Por este motivo, cada organización del gobierno tenía una índole plurifuncional y
Es la palabra pública la que define el campo de problemas y responsabilidades de la administración pública, que es más que una técnica y dirección eficientes, pues se interesa primordialmente por los problemas de la sociedad. El origen de la Administración Pública como ciencia se remonta a principios del siglo XVIII cuando los soberanos de Prusia establecieron las primeras cátedras de enseñanza científica de los quehaceres de la administración para los servidores del Estado. Desde entonces la ciencia de la administración ha sido materia de estudio y reflexión y fue durante el siglo XX donde ha tenido esta ciencia su mayor desarrollo. El desarrollo teórico de la Administración Pública se expande y se diversifica en los países del mundo: Estados Unidos, Francia, Alemania, Italia y muy tardíamente en Inglaterra. En América Latina diversos estudiosos de la disciplina se encargan de cultivarla y difundirla a todo lo largo del continente. La Ciencia de la Administración Pública adquiere el carácter de mundial, ya que es reconocida en el planeta con el mismo nombre. Woodrow Wilson (1967:85) en su estudio clásico señala que la Administración como ciencia práctica “(…) el objeto del estudio administrativo es descubrir, primero, qué puede hacer adecuadamente y exitosamente el gobierno, en segundo lugar cómo puede hacerlo con la máxima eficiencia y al mínimo costo posible, tanto de dinero como de energía”. Frederick Mosher en 1957 sostenía que la Ciencia de la Administración Pública no era una ciencia. “Es más bien un área de interés que una disciplina; más un foco que una ciencia independiente”. Sin embargo, el punto de inflexión ocurre a partir de la discusión Simon-Dahl, quienes en 1958 realizan una polémica sobre el carácter científico de la disciplina. Simon sostenía que los “principios” de la administración eran sólo “proverbios”. Por su parte, en 1974 Vicent Ostrom (1974) afirmaba que desde la Segunda Guerra Mundial la Ciencia de la Administración Pública enfrentaba una crisis producto de la insuficiencia del paradigma tradicional, por lo que se requería de un paradigma alternativo donde la elección pública pueda ser utilizada como criterio de eficiencia en la provisión de los bienes y servicios públicos.
Más recientemente, Osborne y Gaebler (1992) y Barzelay (1992) han sostenido que se debe adoptar un paradigma posburocrático que permita la reinvención del gobierno, mediante mecanismos de mercado y orientación al cliente. El estudio del objeto de la Ciencia de la Administración Pública es histórico, incremental, perfectible, acumulativo, multidisciplinario y se encuentra todavía en formación. La Ciencia de la Administración Pública es una disciplina en pleno desenvolvimiento, crecimiento y, por lo tanto, sujeta a contradicciones y polémica. No es un producto social acabado o dogmático. La tendencia a estudiar el “como” de la actividad organizada del Estado, ha puesto en la discusión el carácter instrumental, factual y empírico de la administración pública, pero al mismo tiempo ha desdeñado volver a su origen teórico y conceptual. La enorme influencia de las técnicas gerenciales privadas como la calidad, la planeación estratégica y la reingeniería de procesos, intentan reflejar de manera superficial la supremacía de la administración de negocios frente a la administración gubernamental. Situación que con el presente siglo ha comenzado a declinar frente a nuevos planteamientos basados en el interés público, los valores éticos y democráticos, en los que la administración pública realiza una enorme contribución a la democracia, el combate a la corrupción y a la estabilidad social. Frente a estas tendencias resulta indispensable el “qué” de la Ciencia de la Administración Pública, es necesario volver a replantearse los avances y aportes a la naturaleza teórica, metodológica, así como las aportaciones al conocimiento del estudio de la disciplina. Existen hacia el futuro algunos estudiosos que continúan proponiendo nuevos enfoques y contenidos dentro del estudio del objeto, que seguramente le darán viabilidad, identidad, permanencia y continuidad a la Ciencia de la Administración Pública. Resulta paradójico que la orientación general del campo teórico de la Ciencia de la Administración Pública en las últimas décadas, se haya dirigido a estudiar el “como” en detrimento del “qué”. De acuerdo a Dimock (1937), el “qué” es la sustancia, el conocimiento técnico de un campo de estudio y que
creatividad” a partir de una orientación que surja precisamente de la propia Administración Pública. En ese sentido, no se requieren importaciones teóricas fuera de nuestros contextos y realidades nacionales, ajenas a la naturaleza pública y política de nuestra disciplina. Probablemente, existe suficiente conocimiento en nuestras naciones para realizar aportaciones al “qué” de la disciplina. No se puede esperar las “modas” que vienen de países anglosajones, para aplicar cambios en la dinámica actividad administrativa.
