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TEMA 2. DERECHO SANCIONADOR ADMINSITRATIVO.
1. INTRODUCCION.
El procedimiento sancionador tiene su justificación histórica en la reminiscencia de la división de poderes. Es un reducto del poder punitivo del Estado. Este proceso hoy en dia dentro del derecho administrativo es una creación del derecho administrativo occidental con raíz en Francia, Alemania, Italia, Portugal y España. Este sistema ha fluctuado históricamente desde el momento en donde el poder sancionador radicaba exclusivamente en la administración hasta otros momentos en que este poder residía en tribunales específicos.
En España, desde el S. XIX podemos hablar de un Sistema mixto, donde la administración juzga y ejecuta sus propios actos sancionadores pero los cuales pueden ser revisados por una jurisdicción como la contencioso-administrativa.
La legislación posterior a los Cortes de Cádiz abolió el proceso sancionador administrativo. Y durante Primo de Rivera era absolutamente pleno. Aquí se ve como fluctuaba en le S. XIX.
Desde los años 50 podemos hablar de un sistema mixto que actualmente está sometido a los principios constitucionales y que esta establece para cualquier ámbito sancionatorio (penal o administrativo) y que se especifican y desarrollan primero en el titulo IX de la ley de procedimiento administrativo y después por el reglamento de la potestad sancionadores 1398/ de 4 de Agosto. Son normas aplicables a todo el territorio nacional. Las CCAA solo podrán dictar normas en materia donde tengan competencia y sin contradecir estas 3 normas: Titulo IX LPA, CE, Reglamento de potestad sancionador 1398/93.
- PRINCIPIOS COSNTITUCIONALES: EN ESPECIAL EL PRICIPIO DE LEGALIDAD: RESERVA DE LYE Y TIPICIDAD.
Tienen como base el Art 25 CE que se refiere al derecho administrativo y al derecho penal. (Leer Art 25 CE).
- Principio de Legalidad. Obliga a que haya una ley que sustenta toda la potestad sancionadora. Esta ley está en el Titulo IX de la ley de procedimiento administrativo. A su vez la ley se desarrolla por un real Decreto 1398/93 de 4 de Agosto de carácter reglamentario.
- Principio de Interdicción Personal. Todo procedimiento personal no puede justificar nunca la privación de libertad o la interdicción personal.
- Principio del Derecho a la Defensa. La potestad sancionadora respetara siempre los ppios del derecho a la defensa establecidos en el Art 24 CE (Lo veremos mas adelante).
- (^) Principio de Subordinación. Absoluta subordinación de la potestad sancionadora a la autoridad judicial. Dicha subordinación seda en una doble vertiente.
a. Porque toda resolución de la potestad sancionadora es susceptible de contencioso- administrativo.
b. Porque si en un procedimiento sancionador se observan indicios de delito penal queda suspendido a favor de la jurisdicción penal, por lo que se suspende la via administrativa para seguir las diligencias penales.
EN ESPECIAL EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD: RESERVA DE LEY Y TIPICIDAD.
La Tipicidad, toda sanción debe estar recogida en una norma. En términos generales el Art 129 LPA dice que solo constituyen sanciones administrativas la vulneración del ordenamiento jurídico previsto como tales infracciones por una ley. El Ppio de Legalidad y Tipicidad en derecho administrativo traduce en algo mucho más complejo que en derecho penal. En el derecho sancionador administrativo si existen reglamentos mediante los cuales se imponen sanciones y se recogen tipos sancionables específicos (no como en derecho penal, por ejemplo, el robo o la violación no pueden ser desarrollados por un reglamento).
_ Reglamento de ley, dentro del derecho administrativo sancionador podría pensar inicialmente que quiebra el ppio de legalidad que justifica la existencia de la propia potestad sancionadora ya que con todas las materias que abarca el derecho administrativo es imposible establecer una ley similar al CP. Esto no es así ya que la sanción administrativa tiene que estar en una norma con carácter de ley material. Lo que permite el Art 129 LPA es que los reglamentos que desarrollan la ley que contiene las sanciones sean reglamentos que solo pueden introducir especificaciones y graduaciones en el cuadro de infracciones administrativas y de sanciones previas establecidas legalmente. (Pero el reglamento no puede crear una infracción ni una sanción, solo puede especificar sus contenidos).
Esto queda refrendado en muchas sentencias del Tribunal Constitucional, sobre todo la stc nº 42/1987 donde el Tribunal dice que la reserva de ley es un principio de cobertura legal, donde lo único necesario es una ley con la descripción genérica de la infracción y la sanción para desarrollarlo un reglamento.
- (^) 3. LAS GARANTIAS PROCESALES EN LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA SANCIONADORA. EL PRINCIPIO NON BIS IN IDEM. POTESTAD SANCIONADORA ADMINISTRATIVA Y JURISDICCION PENAL.
Con independencia de los ARTS 134 y 138, los Ppios que garantizan el procedimiento sancionador son el de Audiencia, existencia de un proceso sancionador para la aplicación de una sanción; de Presunción de Inocencia, el ppio a no declarar contra uno mismo; de separación entre fase instructora y sancionadora; de asistencia letrada; de proporcionalidad en la sanción; y de retroactividad.
a. Obligatoriedad de expediente administrativo. El Art 105 CE se desarrolla en el ART 134 LPA. Es necesario el procedimiento administrativo para poder imponer una sanción. Ese procedimiento respetara el Real Decreto 1398/93 regulador de la potestad administrativa sancionadora.
b. Ppio de Audiencia. Implica que el imputado pueda formular alegaciones respecto de las imputaciones que se le haga; este ppio es también una manifestación del ppio del derecho básico a la defensa del Art 24 CE.
c. Ppio de Presunción de Inocencia. Mientras no se demuestre nadie es responsable administrativamente hablando, mientras no se diga lo contrario. El ART 137 LPA recoge este ppio en concordancia con el Art 130 cuando se habla del Ppio de Responsabilidad.
d. Ppio de no declarar contra uno mismo.
No cabe el inicio a instancias de partes, siempre será de oficio. La denuncia nunca es una iniciación a instancia de partes, es solo una mera puesta en conocimiento de la administración de unos hechos. Las peticiones que haga el órgano no vinculan al órgano competente para la inicialización. Si el denunciante no se persona como interesado no se iniciara el PS. El instructor NO es quien inicia el PS.
Una vez iniciado, el órgano que lo hace (tiene la competencia) debe formalizarlo en acto material con contenidos necesarios específicos:
- Identificación del/los responsables.
- Establecimiento de los hechos objeto del PS.
- Indicación del órgano instructor y del órgano que hace de secretario.
- Manifestación de quien es el órgano que resuelve el PS.
- Indicación del derecho a formular alegaciones y el plazo para hacerlas.
Son de obligado establecimiento en el acto material en el acto material ( menos el 5). La falta de alguna o dará como resultado la anulabilidad ( volver al principio). El plazo de alegaciones (Art 16 LPA) teniendo un plazo de 15 días para realizarlas, aportar documentos y proponer pruebas. Si el interesado no formula alegaciones en el plazo de 15 días se considerara la comunicación de la iniciación del PS como propuesta de resolución, ya no se podrá proponer ninguna prueba, es decir, se pasara a la 3ª fase, saltándonos la fase de instrucción. Una vez comunicado el inicio del PS, el órgano competente también comunicara al instructor dicho inicio dándole traslado de todas las actuaciones a dicho órgano instructor. Igualmente se le hará a todos los interesados y al inculpado que se entenderá como interesado. Además en la fase de inicio se pueden adoptar las medidas provisionales de conformidad con el Art 72 y 136 LPA sean susceptibles de adoptarse. Las medidas provisionales no se adoptan por el instructor. Estas medidas (72 y 136) son suspensión cautelar de la actividad. La iniciación va del Art 11 al 15 de Reglamento de potestad sancionadora.
B. Instrucción. Actuaciones y Alegaciones. Es la fase más importante del PS. Se ubican todos los actos de puesta de conocimiento de los hechos respecto del órgano instructor. En esta fase es donde tiene su función el órgano instructor. Los Arts. 16 al 19 son la fase de instrucción. Comienza con la fase de alegaciones (donde se establece que todos los interesados disponen de 15 días para formular alegaciones, aportar documentos y proponer pruebas). Esta fase de alegaciones es la misma del Art 13 cuando hablamos del traslado que se nos daba para formular alegaciones. Con independencia de estas alegaciones, el interesando puede realizar alegaciones antes del trámite de audiencia ( IMPORTANTE) pero estas serán distintas a las que regula el Art 16 ya que estas se hacen forzosamente dentro de los 15 días en los que se nos da de termino para ello. Una vez presentados todos los argumentos, el instructor podrá realizar de oficio todas las actuaciones que considere necesarias para comprobar los hechos. En este mismo Art 16 se prevé que si como consecuencia de la actuación del instructor se modificara la calificación de los hechos y por tanto de la sanción a imponer se le dará traslado al interesado de la propuesta de reducción para que haga en su casa las alegaciones.
_ Prueba. A pesar de la redacción dada por el Reglamento del Procedimiento sancionador se puede dar de oficio por el instructor, cuando casi lo considere necesario o puede proponerla la parte (cualquiera de los interesados) siendo posible proponer
cualquier prueba admisible en el OJ. La prueba que propongan los interesados debe hacerse en el escrito de alegaciones. EL órgano instructor podrá rechazar motivadamente aquellas pruebas que estimen inconvenientes. La prueba se practicara conforme a la práctica de pruebas del CC y de la LEC. Si la prueba consiste en la emisión de un informe por un órgano público tendrá carácter preceptivo. De todas las pruebas practicadas se deberá incluir su resultado en la propuesta de resolución. Respecto a la prueba de testigos, la práctica jurídica admite en vía administrativa la posibilidad de aportar la misma, mediante acta de manifestaciones notarial, si bien dicha acta deberá ratificarse por el testigo en cuestión.
_ Propuesta de Resolución. En sí misma la propia resolución, muy pocas veces cambia. La PR debe contener el resumen de todos los hechos especificándose los que quedan probados y su calificación jurídica. Se especificara la infracción que se haya cometido, en su caso, los responsables, y el nivel de responsabilidad de cada uno, manifestándose también si procede el levantamiento de medidas provisionales. De todo ello junto con las pruebas y el expediente administrativo se dará traslado a todos los interesados para que formulen nuevas alegaciones en el plazo de 15 días. Dichas alegaciones podrán ir acompañadas de los documentos que se estimen pertinentes. Esta fase de alegaciones se denomina Trámite de Audiencia (Art 19 del Reglamento)
_ Trámite de Audiencia. Es esencial y su comisión no justificada puede dar lugar a la nulidad del procedimiento administrativo ya que es un trámite constitucionalizado en el contenido del Art 5 CE. Se puede prescindir de este trámite cuando en el expediente administrativo no se contengan otros hechos ni alegaciones que las adoptadas por el presunto responsable (interesado). Tampoco se prescindiría del trámite de audiencia si “el presunto” no ha hecho las primeras alegaciones de la iniciación del procedimiento ya que la 1ª notificación (pliego y descargo) se convierte en propuesta de resolución, es decir, habrá trámite de audiencia. Es cuando se salta la instrucción, por eso se tiene que haber trámite de audiencia, para poder alegar; ya que son necesarias las primeras alegaciones. Las alegaciones del trámite de audiencia junto con propuestas resolutivas serán trasladas al órgano resolutorio para que el mismo dicte la resolución (Órgano resolutorio es distinto al Órgano instructor).
C. Resolución. Es la última fase del PS y se regula desde el Art 20 Del reglamento, siendo la forma habitual en que termina el PS, salvo que se de caducidad del PS por inactividad de la administración competente. La resolución se dicta por el órgano competente que ya no es el órgano instructor dándosele traslado al órgano competente por parte del instructor de todas las actuaciones del expediente sancionador. El órgano que dicta la resolución puede considerar que hagan falta otras actuaciones complementarias que se harán en un plazo no superior a 15 días, mas 7 días más al interesado/s para formular alegaciones (sin documentos ni pruebas) solo alegaciones. Si considera que no hacen falta actuaciones complementarias dictara resolución en un plazo no superior a 10 días desde que recibe la propuesta de resolución y todo el expediente administrativo. La resolución estará debidamente motivada sin que se acepten hechos distintos de los que se determinaron en la fase de instrucción. Puede ocurrir que el órgano competente que dicta resolución considere que los hechos son más graves y la sanción será más grave. En tal caso se da nuevamente un plazo de 15 días a los interesados para alegaciones. La resolución deberá contener una valoración exhaustiva de todas las pruebas y hechos
importante el elemento de la voluntariedad para imponer la sanción (la más importante es la STC 55/82 de 26 de Julio del TC). Aun así, el hecho de que otros Arts. como el 131 LPA, al hablar del Ppio de Proporcionalidad en las soluciones si habla de la existencia de intencionalidad a la hora de imponerla, quindi, si hay mención indirecta a la culpabilidad. (Estudiar Art 131 LPA).
_ RESPONSABILIDAD CIVIL DERIVADA DE INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS.
Se estable en el Art. 132.2 LPA que prevé la posibilidad con independencia de responsabilidad administrativa; de que se pueda reclamar una indemnización por daños y perjuicios para cuya efectividad material la Administración no tendría vías oportunas. Por ello, este Art. Habla de que dichos daños y perjuicios podrán ser determinados por el órgano competente. Sin embargo, para su efectiva ejecución la misma tendría que ir a la vía judicial correspondiente. Lógicamente las previsiones del Art. 130.2 LPA no tienen transcendencia práctica ninguna, por los problemas técnicos que implica saber el carácter de este tema. Es obvio que si son de carácter administrativo los mecanismos de ejecución forzosa previstos en la LPA como en cualquier otra norma administrativa son suficientes; y en la práctica jurídica se va a poder dilucidad cuando dichos daños son civiles y administrativos. En definitiva, la previsión legisladora no tiene en la práctica trascendencia, más aun, ya que si el daño o prejuicio se le produce a un bien público está claro que siempre estaremos dentro del ámbito administrativo.
- LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS Y SU EXTINCION.
Estas quedan reguladas por el Art.132 LPA al hablarse de la prescripción de las mismas y en el Reglamento de la potestad sancionadora. Debemos distinguir entre sanciones administrativas de aquella otras medidas que aun siendo coactivas no tiene carácter sancionador. La doctrina dice que no son sanciones ni las medidas preventivas ni las medidas resarcitorias) cuya finalidad es una reparación) ni las multas coercitivas. Si son sanciones, las multas y aquellas medidas de privación de los derechos o bienes (cierres, fuera carnet de conducir...). Se suelen hacer distintas clasificaciones, pero nosotros solo haremos estas dos. No se deben confundir las expropiaciones-sanciones cuando no se destinan los bienes a la función social. Lo más importante de las sanciones son su carácter legal y en concreto el Art. 131 LPA que obliga al Ppio de Proporcionalidad. El legislador siguiendo ppios pena listicos ha establecido como criterios básicos para aplicar las sanciones casi los mismos que en el Derecho Penal (reiteración, reincidencia, intencionalidad, y naturaleza de la perjuicios causados). Solo son sancionables infracciones consumadas y es importante el Ppio de Tipicidad. Nunca se aplican las sanciones con carácter retroactivo, excepto cuando se buficiosas. El Art. 132 LPA establece el régimen de prescripción de las sanciones aplicando un régimen temporal igual que el de las infracciones.
