Lección 15.
La actividad administrativa de fomento.
1. Evolución histórica.
Por actividad de fomento se entiende aquella modalidad de intervención administrativa
consistente en dirigir la acción de los particulares hacia fines de interés general mediante el
otorgamiento de incentivos diversos.
La incentivación de actividades privadas es conocida desde los primeros tiempos de nuestra
civilización, pero es en el despotismo Ilustrado del siglo XVIII donde ese modo de intervención
es teorizado más conscientemente como una modalidad de la acción pública y de forma más
consciente.
La política económica del siglo XIX sitúa la acción de fomento en el centro mismo del
intervencionismo administrativo, lo que dio nombre al más importante Ministerio, el de
Fomento. La instauración del sistema ferroviario puedo hacerse gracias a las ayudas
económicas con que el Estado estimuló a las compañías concesionarias del ferrocarril. No hay
que olvidar, sin embargo, que con la política de subvenciones llegó también la corrupción y el
falseamiento de la libre competencial empresarial.
Tras la constitución de 1876, los estímulos económicos cobran de nuevo decisiva importancia
en las obras públicas que regula la Ley General de 13 de abril de 877, que define la subvención
como “cualquier auxilio directo o indirecto de fondos públicos, incluso la franquicia de los
Derechos de Aduanas para el material que hay de introducirse”.
En el siglo XX se extienden las ayudas económicas a todos los sectores productivos y se
racionalizan con la Ley 152/1963. La incentivación a las empresas, a través de polos de
desarrollo, polígonos industriales, zonas de preferente localización, se han prolongado hasta
nuestro días. De otro lado, la actividad incentivadota se ha extendido a todos los sectores
económicos (agricultura, minería, vivienda, etc)
En la actualidad no hay duda sobre la legitimidad de esta forma de intervención, pues la propia
CE de 1978 alude en numerosos preceptos a la actividad administrativa de fomento. Así, al
sancionar los principios rectores de la política social y económica indica que “los poderes
públicos de fomentaran la educación sanitaria, educación física y el deporte” (art.43.3), las
organizaciones de consumidores (art. 51.2), y las sociedades cooperativas (129.2). La actividad
de fomento es también título competencial específico, bien del Estado (investigación científica
y técnica), bien de las CC.AA. (desarrollo económico de la Comunidad).
2. Significación del concepto de fomento. Clasificación de las técnicas de fomento.
Atendiendo a las ventajas que se otorgan a los particulares cuya acción pretende incentivarse,
el fomento puede consistir en medidas honoríficas, como las condecoraciones civiles, militares,
otorgamiento de títulos, etc; económicas: primas, subvenciones, desgravaciones fiscales, etc; y
jurídicas: carácter de beneficiarios de la expropiación forzosa, Etc.
No es fácil fuera de esta descripción de la acción de fomento reconducir a un mismo régimen
jurídico las numerosas acciones de fomento, ni calificar de reglada o discrecional la actividad
administrativa incentivadota, que depende de las diversas regulaciones y procedimientos.
Hay supuestos en donde la discrecionalidad es manifiesta, como ocurre con la concesión de
títulos nobiliarios por el Rey. Básicamente discrecional es el otorgamiento de condecoraciones
civiles, como las previstas en la Orden de Alfonso X el Sabio, etc. Por el contrario, la concesión
de las condecoraciones militares es básicamente reglada. No es discrecional, en absoluto, el
otorgamiento o la denegación de becas para el estudio, sujetas a reglamentaciones muy
precisas. Por último, debe destacarse el carácter discrecional de la concesión de estímulos
económicos, ni, en general, los beneficios de carácter jurídico que se vinculan a aquéllas, como
el beneficio de expropiación forzosa.
3. La subvención como técnica general de fomento.
La subvención, según la doctrina más autorizada debe distinguirse de otras ayudas
económicas en función de las siguientes notas:
•La subvención es ante todo una atribución patrimonial a fondo perdido.
