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Administrativo II
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Administrativo II
- TEMA 1. EL ACTO ADMINISTRATIVO (1). CONCEPTO, CLASES Y ELEMENTOS......................................... http://creativecommons.org/licenses/by-nc-sa/2.1/es/
- CONCEPTO Y CLASES
- Concepto de acto administrativo.
- Naturaleza jurídica del acto administrativo.
- Clasificación general de los actos administrativos.
- LOS ACTOS POLÍTICOS O DE GOBIERNO...............................................................................................................
- DISCRECIONALES.............................................................................................................................................................. 3. ACTOS ADMINISTRATIVOS Y POTESTAD DISCRECIONAL. ACTOS REGLADOS Y ACTOS
- A) El poder discrecional....................................................................................................................................................
- B) Diferencias entre la discrecionalidad y los conceptos jurídicos indeterminados.
- C) Técnicas de control de la discrecionalidad.................................................................................................................
- D) Actos reglados y actos discrecionales.........................................................................................................................
- ACTOS QUE NO CAUSAN ESTADO, ACTOS FIRMES O CONSENTIDOS Y ACTOS CONFIRMATORIOS.
- A) Actos que no causan estado.-
- B) Actos firmes o consentidos.-.........................................................................................................................................
- C) Actos reproductorios o confirmatorios.-.....................................................................................................................
- ACTOS FAVORABLES Y ACTOS DE GRAVAMEN.
- A) Actos favorables............................................................................................................................................................
- B) Los actos de gravamen. ..............................................................................................................................................
- ACTOS EXPRESOS Y ACTOS PRESUNTOS POR SILENCIO ADMINISTRATIVO. ........................................
- A) El silencio administrativo. Su evolución. ..................................................................................................................
- B) Los actos presuntos en la Ley 30/92..........................................................................................................................
- C) La modificación vigente de la Ley 4/1999.................................................................................................................
- LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO...............................................................................................
- 8.- EL TITULAR DEL ÓRGANO Y LA COMPETENCIA. ...........................................................................................
- LA CAUSA Y LOS PRESUPUESTOS DE HECHO. ..................................................................................................
- LOS MÓVILES. LA DESVIACIÓN DE PODER. .....................................................................................................
- EL CONTENIDO Y LOS ELEMENTOS ACCIDENTALES DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. ............
- A) El contenido.................................................................................................................................................................
- B) Elementos accidentales: condición, término y modo................................................................................................
- LOS ELEMENTOS FORMALES. ...............................................................................................................................
- A) Procedimiento. ............................................................................................................................................................
- B) Declaración y motivación...........................................................................................................................................
- NOTIFICACION Y PUBLICACION DEL ACTO ADMINISTRATIVO. ..............................................................
- Notificación. .....................................................................................................................................................................
- Publicación.......................................................................................................................................................................
- TEMA 2. EL ACTO ADMINISTRATIVO (2): EFICACIA Y EJECUTORIEDAD ..................................................
- LA PRESUNCIÓN DE VALIDEZ.................................................................................................................................
- EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. DEMORA EN LA EFICACIA E IRRETROACTIVIDAD
- Irretroactividad................................................................................................................................................................
- LA EJECUTORIEDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.............................................................................
- ESPAÑOL. ........................................................................................................................................................................... 4. LA CONFIGURACIÓN HISTÓRICA DEL PRIVILEGIO DE DECISIÓN EJECUTORIA EN EL DERECHO
- LA COLABORACIÓN JUDICIAL EN LA EJECUCIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.....................
- CUESTIONAMIENTO CONSTITUCIONAL..............................................................................................................
- SUSPENSIÓN DE EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO. ............................................................................
- LOS MEDIOS DE EJECUCIÓN FORZOSA................................................................................................................
- A) El apremio sobre el patrimonio. ................................................................................................................................
- B) La multa coercitiva. ....................................................................................................................................................
- C) La compulsión sobre las personas.............................................................................................................................
- DE DOMINIO E IMPUGNACIÓN CONTENCIOSA. .................................................................................................... 9. LÍMITES Y CONTROL JUDICIAL DE LOS ACTOS DE EJECUCIÓN. SU RECURRIBILIDAD: TERCERÍAS
- TEMA 3. EL ACTO ADMINISTRATIVO (3). INVALIDEZ, ANULACIÓN Y REVOCACIÓN...........................
- LA INVALIDEZ Y SUS CLASES.................................................................................................................................
- Nulidad..............................................................................................................................................................................
- Anulabilidad..................................................................................................................................................................... Administrativo II
- LA INEXISTENCIA. ......................................................................................................................................................
- LA NULIDAD DE PLENO DERECHO. ANÁLISIS DE LOS SUPUESTOS LEGALES. ......................................
- A) Análisis de los supuestos legales................................................................................................................................
- LA IMPRESCRIPTIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD DE PLENO DERECHO. ...................................
- ANULABILIDAD E IRREGULARIDAD NO INVALIDANTE................................................................................
- CONVERSIÓN. ................................................................................................................................................................... 6. EL PRINCIPIO DE RESTRICCIÓN DE LA INVALIDEZ: CONVALIDACIÓN, INCOMUNICACIÓN Y
- Convalidación. .................................................................................................................................................................
- Incomunicación................................................................................................................................................................
- Conversión........................................................................................................................................................................
- LESIVIDAD. ........................................................................................................................................................................ 7. LA ANULACIÓN POR LA ADMINISTRACIÓN DE LOS ACTOS INVÁLIDOS. EL PROCESO DE
- La anulación directa de actos nulos de pleno derecho. ................................................................................................
- La anulación de actos anulables declarativos de derechos. El proceso de lesividad.................................................
- Límites y efectos de la declaración de nulidad..............................................................................................................
- LA REVOCACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS ...................................................................................
- LA RECTIFICACIÓN DE ERRORES MATERIALES Y ARITMÉTICOS..............................................................
- TEMA 4. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. ..............................................................................................
- SIGNIFICADO Y ORIGEN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. .........................................................
- Origen del procedimiento administrativo.......................................................................................................................
- ÁMBIOTO DE APLICACIÓN Y DESARROLLO REGLAMENTARIO. .................................................................... 2. LA REGULACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ANTECEDENTES, CONTENIDOS,
- CLASES DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.............................................................................................
- ABSTENCIÓN Y RECUSACIÓN. .................................................................................................................................... 4. LOS SUJETOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EL TITULAR DE LA COMPETENCIA.
- ASISTENCIA TÉCNICA.................................................................................................................................................... 5. LOS INTERESADOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: CAPACIDAD, REPRESENTACIÓN Y
- PRINCIPIOS Y CUESTIONES BÁSICAS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO..................................
- Principio del contradictorio e inquisitivo. .....................................................................................................................
- El principio de publicidad...............................................................................................................................................
- La gratuidad del procedimiento......................................................................................................................................
- LA INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO............................................................................
- TRAMITACIÓN E INSTRUCCIÓN. ............................................................................................................................
- Alegaciones escritas y aportaciones de documentos,....................................................................................................
- Vista oral y trámite de información pública...................................................................................................................
- Informes............................................................................................................................................................................
- Prueba...............................................................................................................................................................................
- Vista y audiencia..............................................................................................................................................................
- Los Plazos.........................................................................................................................................................................
- LA TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO. ..........................................................................................................
- A) El desistimiento y la renuncia....................................................................................................................................
- B) Caducidad....................................................................................................................................................................
- C) Resolución expresa o “presunta” por silencio administrativo................................................................................
- D) Terminación convencional.........................................................................................................................................
- LIMITACIÓN. ........................................................................................................................................................................ TEMA 5. LAS FORMAS DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA. LA ACTIVIDAD DE POLICÍA O
- LAS CLASES DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA. .......................................................................................
- LOS PRINCIPIOS QUE CONDICIONAN LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA. ..............................................
- El principio de legalidad.................................................................................................................................................
- El principio de igualdad..................................................................................................................................................
- Proporcionalidad y favor libertatis. ...............................................................................................................................
- Principio de la buena fe y la confianza legítima............................................................................................................
- El interés público. ............................................................................................................................................................
- LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE LIMITACIÓN........................................................................................
- LOS GRADOS DE LIMITACIÓN EN LA LIBERTAD Y DERECHOS DE LOS PARTICULARES. ..................
- LAS TÉCNICAS DE LA ACTIVIDAD DE LIMITACIÓN. LA REGLAMENTACIÓN. .......................................
- LA AUTORIZACIÓN. ....................................................................................................................................................
- Concepto...........................................................................................................................................................................
- Diferencia con la concesión............................................................................................................................................
- Las autorizaciones de efecto continuado........................................................................................................................
- Otorgamiento, condicionamiento, transmisión y extinción de las autorizaciones...................................................... Administrativo II
- ORDENES, MANDATOS Y PROHIBICIONES. ........................................................................................................
- TEMA 6. ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE FOMENTO. ....................................................................................
- CONCEPTO Y EVOLUCIÓN DE LA ACTIVIDAD DE FOMENTO. .....................................................................
- LAS MODALIDADES DE LA ACTIVIDAD DE FOMENTO Y SU NATURALEZA REGLADA. .....................
- LOS INCENTIVOS ECONÓMICOS. ...........................................................................................................................
- LA SUBVENCIÓN..........................................................................................................................................................
- LA GESTIÓN INDIRECTA DE LAS SUBVENCIONES...........................................................................................
- EL PROCEDIMIENTO DE OTROGAMIENTO DE LAS SUBVENCIONES. ........................................................
- BENEFICIARIO Y REINTEGRO...................................................................................................................................... 7. LA RELACIÓN DE SUBVENCIÓN: ANULACIÓN, MODIFICACIÓN,. OBLIGACIONES DEL
- CONTROL Y SANCIONES...........................................................................................................................................
- SUBVENCIÓN Y DERECHO COMUNITARIO.........................................................................................................
- TEMA 7. ACTIVIDAD DE PRÉSTAMO O SERVICIO PÚBLICO. ...........................................................................
- LA ACTIVIDAD DE PRESTACIÓN O SERVICIO PÚBLICO.................................................................................
- Clases de servicios públicos............................................................................................................................................
- De la creación de los servicios públicos a su privatización. ........................................................................................
- Los servicios compartidos entre la gestión pública y la privada. ................................................................................
- Servicios públicos y tercer sector. ..................................................................................................................................
- CONSTITUCIÓN. ............................................................................................................................................................... 2. LAS FRONTERAS ENTRE LA ACTIVIDAD DE PRESTACIÓN Y LA ACTIVIDAD PRIVADA EN LA
- EL RÉGIMEN DEL SERVICIO PÚBLICO TRADICIONAL. PRINCIPIOS GENERALES ..................................
- LA RELACIÓN DE PRESTACIÓN. EL ESTATUS DE LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS...
- Admisión del servicio.......................................................................................................................................................
- ........................................................................................................................................................................................... Derechos y deberes de los usuarios. La contraprestación económica del servicio. Tasas, precios públicos y tarifas
- Relación de prestación y garantía judicial. ...................................................................................................................
- LAS FORMAS DE GESTIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS. ...........................................................................
- DESMANTELAMIENTO DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS ECONÓMICOS........................................................... 6. EL MODELO EUROPEO DE LOS SERVICIOS DE INTERÉS ECONÓMICO GENERAL Y EL
- LOS SERVICIOS PÚBLICOS IMPROPIOS O ACTIVIDADES PRIVADAS REGLAMENTADAS ...................
- TEMA 8. LA ACTIVIDAD SANCIONADORA ...............................................................................................................
- FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL Y LÍMITES DE LA POTESTAD SANCIONADORA .............................
- EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y SUS MANIFESTACIONES. RESERVA DE LA LEY Y TIPICIDAD.......
- Reserva de ley...................................................................................................................................................................
- Principio de tipicidad. .....................................................................................................................................................
- RESPONSABILIDAD DE LAS PERSONAS JURÍDICAS............................................................................................. 3. LA RESPONSABILIDAD Y LA CULPABILIDAD EN LAS INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS. LA
- CONCEPTO, CLASES Y GRADUACIÓN DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS...................................
- Clases................................................................................................................................................................................
- Graduación.......................................................................................................................................................................
- LA RESPONSABILIDAD CIVIL DERIVADA DE LAS INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS.....................
- LA EXTINCIÓN DE LAS INFRACCIONES Y LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS ..................................
- ADMINISTRATIVA A LA JURISDICCIÓN PENAL. ................................................................................................... 7. EL PRINCIPIO NON BIS IN IDEM Y LA SUBORDINACIÓN DE LA POTESTAD SANCIONADORA
- ADMINISTRATIVA SANCIONADORA......................................................................................................................... 8. EL DERECHO CONSTITUCIONAL A LAS GARANTÍAS PROCESALES Y LA ACTIVIDAD
- EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR. ..................................................................................................................
- SANCIONADORES DE LA ADMINISTRACIÓN. ........................................................................................................ 10. EL PRINCIPIO NULLA POENA SINE IUDICIO Y LA EJECUTORIEDAD DE LOS ACTOS
- TEMA 9. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA ARBITRAL .....................................................................................
- ARBITRAJE Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. .......................................................................................................
- La desconfianza tradicional ante el arbitraje y la transacción sobre derechos del Estado.......................................
- El arbitraje como sucedáneo de los recursos administrativos y de la justicia administrativa...................................
- LA ACTIVIDAD ARBITRAL DE LA ADMINISTRACIÓN.....................................................................................
- MANIFESTACIONES. ....................................................................................................................................................... 3. LA PRESUNTA INCONSTITUCIONALIDAD DE LA ACTIVIDAD ARBITRAL Y LA DUALIDAD DE SUS
- EL RÉGIMEN DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA ARBITRAL. ................................................................
- PRIVADO............................................................................................................................................................................. 5. LA ACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN EN EL ARBITRAJE VOLUNTARIO EN EL DERECHO
- TEMA 10. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS. .....................................................................................................
- LOS RECURSO ADMINISTRATIVOS. ......................................................................................................................
- CLASES DE RECURSOS. .............................................................................................................................................
- El recurso de alzada. .......................................................................................................................................................
- Recurso potestativo de reposición. .................................................................................................................................
- Recurso de revisión..........................................................................................................................................................
- TRAMITACIÓN Y RESOLUCIÓN DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS.................................................
- La interposición................................................................................................................................................................
- Suspensión de efectos del acto recurrido.......................................................................................................................
- Instrucción del procedimiento.........................................................................................................................................
- Resolución. .......................................................................................................................................................................
- LAS RECLAMACIONES ECONÓMICO-ADMINISTRATIVAS.............................................................................
- LAS RECLAMACIONES PREVIAS AL PROCESO CIVIL Y LABORAL .............................................................
- Reclamación previa a la vía civil....................................................................................................................................
- Reclamación previa a la vía laboral...............................................................................................................................
- TEMA 11. LA JURISDICCION CONTENCIOSO-ADMINITRATIVA.-...................................................................
- LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA. ...................................................................................
- LOS MODELOS ORGÁNICOS DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA......................................................................
- ÁMBITO DE LA JURISDICCIÓN ADMINISTRATIVA...........................................................................................
- A) Ámbito inicial y su desarrollo: del contencioso de derechos al control de la discrecionalidad...........................
- B) Constitución de 1978: plena legitimación por interés y eliminación de ámbitos exentos.....................................
- C) Control de órganos y poderes públicos no administrativos.....................................................................................
- D) El contencioso interadministrativo, control de legalidad........................................................................................
- prejudiciales ..................................................................................................................................................................... E) Lo contencioso- administrativo frente a lo civil, penal, laboral y militar. Materias conexas y cuestiones
- F) Una competencia no contenciosa. La autorización de entrada al domicilio..........................................................
- litigiosidad........................................................................................................................................................................ G) El fracaso de la Justicia administrativa: agujeros negros en el ámbito de control y colapso por exceso de
- LOS ÓRGANOS JURISDICCIONALES. .....................................................................................................................
- Clases................................................................................................................................................................................
- La competencia objetiva o por razón de la materia......................................................................................................
- La competencia territorial...............................................................................................................................................
- LAS PARTES EN EL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO. .............................................................
- a) La asignación de la condición de demandante y demandado.................................................................................
- b) Capacidad para ser parte, capacidad procesal, representación y defensa.............................................................
- c) Legitimación.................................................................................................................................................................
- OBJETO DEL RECURSO. .............................................................................................................................................
- a) Actividad enjuiciable y pretensiones en la impugnación de actos y reglamentos...................................................
- b) El recurso contra la inactividad de la Administración.............................................................................................
- c) El recurso contra la vía de hecho...............................................................................................................................
- d) El régimen de las pretensiones...................................................................................................................................
- TEMA 12. EL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINITRATIVO. ..............................................................................
- SUS INSUFICIENCIAS...................................................................................................................................................... 1. EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO COMO PROCESO REVISOR O DE APELACIÓN Y
- Su origen y justificación. .................................................................................................................................................
- la doctrina jurisprudencial coherente con el carácter revisor. ....................................................................................
- La Ley de 1998: mantenimiento del carácter revisor para la impugnación de actos.................................................
- El abandono del carácter revisor en los recursos contra la inactividad de la Administración y las vías de hecho.
- MEDIDAS CAUTELARES. LA SUSPENSIÓN DE EFECTOS DEL ACTO RECURRIDO..................................
- La suspensión de efectos del acto recurrido. .................................................................................................................
- Las medidas cautelares en el Derecho español.............................................................................................................
- EL PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DE PRIMERA O ÚNICA INSTANCIA...........
- Inicio y vida del procedimiento.......................................................................................................................................
- Publicidad, emplazamiento de los demandados y reclamación del expediente administrativo.................................
- Trámite de admisión, demanda, alegaciones previas y contestación a la demanda...................................................
- Reconvención....................................................................................................................................................................
- Prueba...............................................................................................................................................................................
- Conclusión........................................................................................................................................................................
- TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO.................................................................................................................. Administrativo II
- Sentencia: contenido, extensión y límites.......................................................................................................................
- Desistimiento, allanamiento y conciliación judicial......................................................................................................
- PROCEDIMIENTO ABREVIADO. ..............................................................................................................................
- EL SISTEMA DE RECURSOS......................................................................................................................................
- La evolución de los recursos...........................................................................................................................................
- Clases de recursos. ..........................................................................................................................................................
- El recurso de apelación...................................................................................................................................................
- LOS DIVERSOS RECURSOS DE CASACIÓN Y LA REVISIÓN. ..........................................................................
- a) Recurso ordinario de casación...................................................................................................................................
- b) Recurso de casación por unificación de doctrina.....................................................................................................
- c) Recurso de casación en interés de la ley....................................................................................................................
- El recurso extraordinario de revisión. ...........................................................................................................................
- EJECUCIÓN DE SENTENCIAS. ..................................................................................................................................
- La ejecución administrativa bajo dirección y control judicial.....................................................................................
- Suspensión, inejecución, expropiación e imposibilidad de la ejecución......................................................................
- Incidentes de ejecución y poderes del Juez ....................................................................................................................
- Modalidades de ejecución...............................................................................................................................................
- Extensión a terceros de los efectos de una sentencia firme ..........................................................................................
- PROCESOS ESPECIALES.............................................................................................................................................
- El proceso de protección de derechos fundamentales...................................................................................................
- Cuestión de ilegalidad.....................................................................................................................................................
- Proceso ante suspensión administrativa previa de acuerdos .......................................................................................
Administrativo II
La Ley de Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1998 ha intentado enterrar el concepto mismo de acto político, aunque no lo elimina del todo al admitir que sobre determinados actos del Gobierno y de los Consejos de Gobierno de las CCAA, por muy políticos que sean, por muy amplia que sea la discrecionalidad gubernamental, el control jurisdiccional siempre será posible “ sobre los derechos fundamentales, los elementos reglados del acto y la determinación de las indemnizaciones procedentes ”.
De una parte sigue existiendo el acto político puro (que no afecta a derechos fundamentales ni debe adecuarse a elementos reglados ni da origen a responsabilidades patrimonial del Estado), pero al tiempo se reconoce la existencia del acto cuasi-político (aquel que, conforme a la legislación, está limitado por cualesquiera de estas circunstancias que sí son enjuiciables por la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa).
3. ACTOS ADMINISTRATIVOS Y POTESTAD DISCRECIONAL. ACTOS
REGLADOS Y ACTOS DISCRECIONALES.
A) EL PODER DISCRECIONAL.
Otra categoría de los actos administrativos con trascendencia a efectos de su exclusión total o parcial del control judicial es la de los actos discrecionales.
?? Los actos discrecionales , frente a los reglados, son los dictados en ejercicio de potestades discrecionales. La legislación dispone en unos casos que la Administración “Podrá” llevar a cabo determinada actividad y en otros casos le abre la posibilidad de optar entre diversas soluciones en función de criterios de oportunidad.
?? Se revela la existencia de una potestad reglada cuando la norma expresa la vinculación de la potestad administrativa, su carácter reglado, utilizando el término “Deberá”, o configurando esa vinculación mediante el reconocimiento de un derecho del administrado.
El TS reconociendo esta realidad normativa, ha definido la potestad discrecional como “ la capacidad de opción, sin posibilidad de control jurisdiccional, entre varias soluciones, todas ellas igualmente válidas por permitidas por la Ley ”, o también como “ la concesión de posibilidades de actuación, cuyo desarrollo efectivo es potestativo y queda enteramente en manos de la Administración”. En cualquier caso, esa libertad de apreciación o de opción no es absoluta, sino que exige un proceso de razonamiento, ya que nunca la discrecionalidad equivale a arbitrariedad.
B) DIFERENCIAS ENTRE LA DISCRECIONALIDAD Y LOS CONCEPTOS JURÍDICOS
INDETERMINADOS.
Hablamos de discrecionalidad cuando la Administración, ante determinadas situaciones, dispone de un margen de elección que le permite hacer o no hacer, y en este segundo caso, disponer de varias soluciones.
Según el TS la discrecionalidad de la Administración es “ la capacidad de opción, sin posibilidad de control jurisdiccional, entre varias soluciones, tosas ellas válidas por estar permitidas por la Ley ”.
El TS define los conceptos jurídicos indeterminados como “ aquellos de definición normativa necesariamente imprecisa a la que ha de otorgarse alcance y significación específicos a la vista de unos hechos concretos” de forma que su empleo excluye la existencia de varias soluciones igualmente legítimas, imponiendo como correcta una única solución en el caso concreto, resultando incompatible con la técnica de la discrecionalidad.
La discrecionalidad es, esencialmente, una libertad de elección entre alternativas igualmente justas (o entre indiferentes jurídicos), porque la decisión se fundamenta en criterios extrajurídicos (de oportunidad, económicos, etc.) no incluidos en la ley y remitidos al juicio subjetivo de la Administración. Por el contrario, la aplicación de los conceptos jurídicos indeterminados es un caso de aplicación de la ley, puesto que se trata de subsumir en una categoría legal unas circunstancias reales determinadas.
Por ello el juez puede fiscalizar sin esfuerzo alguno tal aplicación, valorando si la solución a que con ella se ha llegado es la única solución justa que la ley permite. En cambio, no puede fiscalizar la entraña de la decisión discrecional, puesto que, sea ésta del sentido que sea, si se ha producido dentro de los límites de la remisión legal a la apreciación administrativa, es necesariamente justa.
C) TÉCNICAS DE CONTROL DE LA DISCRECIONALIDAD.
La problemática del acto discrecional se centra en conciliar la libertad de apreciación de la Administración con un control judicial posterior.
Administrativo II
El TS invoca como especialmente operativos para el control de la discrecionalidad, los principios generales del Derecho como los de proporcionalidad y buena fe.
?? El principio de proporcionalidad, al afirmar que la discrecionalidad debe utilizarse de forma proporcionada y racional, sobre todo en materia sancionadora, para ajustar la sanción a la gravedad de la infracción.
?? El principio de buena fe ha sido invocado para el control de la discrecionalidad sobre todo en el otorgamiento de licencias de importación, entre otros
El control de la proporcionalidad, racionalidad o razonabilidad del criterio de actuación discrecional de la Administración sólo es posible si dichos criterios se justifican adecuadamente. Esta concepción material de la motivación de los actos discrecionales ha sido recogida en la LRJAP-PAC, que exige la motivación de los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales.
D) ACTOS REGLADOS Y ACTOS DISCRECIONALES.
La Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956 reconoció la existencia de potestades y de actos parcialmente discrecionales, y por ello fiscalizables.
La vigente Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1998 reitera la tesis de actos parcialmente discrecionales. Así se afirma que: “ los órganos jurisdiccionales no podrán determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los que anularen ni podrán determinar el contenido discrecional de los actos anulados ”; pero precisa que “ esta regla no pretende coartar en absoluto la potestad de los órganos judiciales para extender su control de los actos discrecionales hasta donde lo exija el sometimiento de la Administración al Derecho, es decir, mediante el enjuiciamiento de los elementos reglados de dichos actos y la garantía de los límites jurídicos de la discrecionalidad ”. De esa forma elementos discrecionales y elementos reglados pueden convivir en un mismo acto administrativo.
4. ACTOS QUE NO CAUSAN ESTADO, ACTOS FIRMES O
CONSENTIDOS Y ACTOS CONFIRMATORIOS.
Desde el punto de vista procesal, y a los efectos de su exclusión del control judicial, es de interés la distinción entre actos que no causan estado, actos firmes o consentidos y actos confirmatorios.
A) ACTOS QUE NO CAUSAN ESTADO.-
Actos que no causan estado son aquellos que no expresan de manera definitiva la voluntad de la organización administrativa en que se producen, porque contra los mismos puede y debe interponerse un recurso ante el superior jerárquico del órgano que los dictó, antes de acudir a la vía judicial. No agotan la vía administrativa.
En la Administración del Estado, agotan la vía administrativa:
- Las resoluciones de los recursos de alzada;
- Las resoluciones dictadas por órganos colegiados o comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas, dictadas en sustitución del recurso de alzada en procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación o arbitraje.
- Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una ley establezca lo contrario.
- Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca;
- Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento.
En la Administración local causan estado:
- Los actos del Pleno, Alcaldes o Presidentes y las Comisiones de Gobierno, salvo en los casos excepcionales en que una ley sectorial requiere la aprobación ulterior de la Administración del Estado o de la CCAA, o cuando actúen por delegación de un ente superior.
- Los actos de autoridades y órganos inferiores, cuando resuelvan por delegación del Alcalde, del Presidente o de otro órgano cuyas resoluciones pongan fin a la vía administrativa.
- Los de cualquier otra autoridad u órgano cuando así lo establezca una disposición legal.
Administrativo II
Como ejemplos de actos favorables están las admisiones , las concesiones , las autorizaciones , las aprobaciones y las dispensas.
B) LOS ACTOS DE GRAVAMEN.
Los actos de gravamen o restrictivos son aquellos que limitan la libertad o los derechos de los administrados o bien les imponen sanciones. Por ello, el ordenamiento exige para su emisión determinadas garantías a favor de los beneficiados, siendo inexcusable el trámite de audiencia del interesado y la motivación, sin que en ningún caso pueda reconocérseles efecto retroactivo. En lo que atañe a su revocación o anulación, la regla es no oponer a la misma exigencias procedimentales, pero sí un límite material: “ que la revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico”.
Entre los actos administrativos de gravamen o restrictivos se incluyen: las órdenes , los actos traslativos de derechos (expropiación forzosa), los actos extintivos , y los actos sancionadores.
6. ACTOS EXPRESOS Y ACTOS PRESUNTOS POR SILENCIO
ADMINISTRATIVO.
Por la forma de su exteriorización, los actos administrativos pueden ser expresos o presuntos, en virtud de silencio administrativo.
En los actos expresos , la Administración, declara su voluntad dirigida a producir un efecto jurídico.
Formalmente, la falta de respuesta , el silencio de la Administración , frente a una petición o recurso no es un acto, sino un hecho jurídico , pues falta la declaración de voluntad dirigida a producir efectos jurídicos, como es propio de los actos expresos.
En Dº. Administrativo, se atribuye el silencio de la Administración frente a una petición o recurso el valor de una decisión de significado, unas veces negativo o desestimatorio y otras veces estimatorio o positivo. De aquí que se hable de dos clases de silencio, negativo y positivo, y de actos presuntos positivos y negativos.
A) EL SILENCIO ADMINISTRATIVO. SU EVOLUCIÓN.
La primera regulación del silencio administrativo configuró el silencio como un acto desestimatorio.
Según la Ley de P.A. de 1958, cuando se formulare alguna petición ante la Administración y ésta no notificase su decisión en tres meses, el interesado podía denunciar la mora, y transcurridos tres meses desde la denuncia, debía considerar desestimada su petición. Sin embargo, se reconoce al silencio carácter positivo o estimatorio en las relaciones interorgánicas o interadministrativas para los supuestos de autorizaciones y aprobaciones que deban acordarse en el ejercicio de funciones de fiscalización y tutela de los órganos superiores sobre los inferiores. En las relaciones entre la Administración y los particulares sólo se entendía positivo en aquellos casos que así lo estableciera una disposición expresa.
B) LOS ACTOS PRESUNTOS EN LA LEY 30/92.
La Ley 30/1992 pretendió acabar con la inactividad formal de la Administración con remedios procedimentales y de represalia sobre los funcionarios ante todo silencio o retraso en la resolución de los procedimientos.
Reitera la obligación de resolver los procedimientos en forma expresa, en el plazo de tres (3) meses, y cuyo transcurso sin resolución había de provocar la responsabilidad disciplinaria de los funcionarios y la remoción del puesto de trabajo. Vencido el plazo o su excepcional prórroga, que tampoco podía exceder de otros tres (3) meses, el silencio tenía carácter positivo o negativo en unas u otras materias según hubiera determinado cada Administración Pública o, en defecto de esa determinación, según la distribución de materias que la propia ley establecía. Para acreditar el silencio, era necesario que el interesado volviera de nuevo al órgano silente y obtuviera de él un certificado ( de acto presunto ) de que ese silencio se había producido, certificado en el que debían constar los efectos que de ello se derivaban, conminando de nuevo al funcionario a su expedición, bajo amenaza de incurrir en infracción disciplinaria grave. Conseguido ese certificado del acto presunto o acreditado, se podía acceder a los recursos administrativos o judiciales o ejercitar el derecho si se trataba de un acto presunto positivo; pero este beneficioso efecto no está garantizado, pues la Administración podía dar por desconocido el acto presunto positivo, alegando que era nulo de pleno derecho, porque no se daban en él las condiciones esenciales para la correspondiente adquisición de derechos o facultades que en él se reconocían.
La presión para que los funcionarios resolvieran en plazo, aun negativamente, las pretensiones de los administrados, se hacía más fuerte si consideramos que en aquellos procedimientos en los que el
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funcionario hubiera preferido no resolver a resolver precipitadamente o sobre un expediente incompleto, debía luego certificar su propia falta mediante el certificado de acto presunto. Y esto supone reconocerse culpable del retraso, autoinculparse, para que se le sancionase y privase de su puesto de trabajo; por ello, la constitucionalidad de la obligación de expedir este certificado, podría haber sido cuestionada desde el derecho a no confesarse culpable que garantiza el art. 24 CE.
C) LA MODIFICACIÓN VIGENTE DE LA LEY 4/1999.
La Ley 4/1999, que modifica la Ley 30/1992, ha introducido una nueva regulación del silencio y de los actos presuntos, que parte de la obligación de la Administración de resolver de forma expresa. El plazo máximo es el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento que no podrá exceder de seis (6) meses , salvo que una Ley establezca uno mayor o así venga previsto en la normativa comunitaria europea. Cuando no esté previsto ese plazo máximo, el plazo será de tres (3) meses.
Transcurrido ese plazo sin resolver de forma expresa se origina el acto presunto , de forma que la solicitud puede entenderse estimada o desestimada por silencio administrativo. La regla general en los procedimientos iniciados a instancia del interesado es el silencio positivo. Por excepción se entiende negativo y la pretensión desestimada en los siguientes casos:
?? Cuando una norma con rango de ley o norma de Derecho comunitario europeo establezca lo contrario.
?? En los procedimientos de ejercicio de derecho de petición a que se refiere el art. 29 de la Constitución, aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, así como los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones, en los que el silencio tendrá efecto desestimatorio. No obstante, cuando el recurso se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase resolución expresa sobre el mismo..
En nuestro Derecho, la estimación por silencio administrativo, tiene a todos los efectos la consideración de un acto administrativo finalizador del procedimiento. Por el contrario, la desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo.
Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya producido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido que pudiera solicitarse del órgano competente para resolver. Solicitado el certificado, éste deberá emitirse en el plazo máximo de 15 días.
Obviamente, en los procedimientos iniciados de oficio , normalmente limitativos de derechos o sancionadores, el escenario es distinto y no se prestan a la técnica del acto presunto positivo, aunque sí a la caducidad.
En estos casos, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver.
Si se trata de procedimientos de los pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos y otras situaciones jurídicas individualizadas, los interesados que hubieren comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo. En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad.
7. LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO.
La doctrina española, clasifica los elementos en: subjetivos , objetivos y formales, y asimismo en elementos esenciales del acto administrativo: El sujeto, el objeto, la voluntad, la causa, el contenido, la forma y elementos accidentales del acto administrativo: El término, la condición y el modo.
Por estar más cerca los actos administrativos de los actos jurídicos que de los actos privados, adquieren especial relieve algunos elementos como el fin y la causa.
Hay que advertir la importancia que para los actos administrativos tienen los elementos formales, con la exigencia de seguir un procedimiento, de la escritura y la necesidad de la notificación, para que el acto adquiera eficacia. Por el contrario, en los actos privados rige el principio de libertad de forma.
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?? Nulidad de pleno derecho o
?? Simple anulabilidad.
La más grave es la incompetencia absoluta o manifiesta, que sería la falta de competencia “ ratione materiae” (si el Ministro de Hacienda expide un título de licenciado universitario). También se considera incompetencia absoluta la falta de competencia territorial. Ambos supuestos serían constitutivos de la nulidad de pleno derecho. En cambio, la falta de competencia jerárquica sería, en principio, sólo incompetencia no manifiesta o relativa en cuanto es susceptible de convalidación.
9. LA CAUSA Y LOS PRESUPUESTOS DE HECHO.
Distingue la doctrina entre la causa jurídica o inmediata de los actos administrativos, que es el fin típico de todos los actos de una categoría determinada, de la causa natural, remota o “ causa finalis” , que es el fin particular que el sujeto se propone al realizar un determinado acto. Por ello, mientras la causa jurídica es la misma para un determinado tipo de actos, los motivos o causa natural pueden ser muy diversos.
En los actos administrativos negociables son siempre relevantes no sólo la causa legal sino también la causa natural.
Esta distinción encaja en el Art. 53.2 LRJAP-PAC, que se refiere a la causa jurídica, al decir que “ el contenido de los actos se ajustará a los dispuesto en el Ordenamiento Jurídico ”, y por otro, alude a la causa natural, al prescribir que dicho contenido “ será determinado y adecuado a los fines de aquellos ”, prohibiendo en consecuencia los motivos de interés privado como finalidad de los actos administrativos.
El régimen jurídico de los presupuestos de hecho, supone que la Administración tiene la obligación de explicar ante el Juez, cuando el acto es impugnado, los motivos de su decisión, incluso en los casos en que formalmente no existe obligación legal de motivar.
10. LOS MÓVILES. LA DESVIACIÓN DE PODER.
Separadamente de la causa jurídica, presupuestos de hecho o motivo legal, justificación objetiva de la decisión, están los móviles ( causa natural o remota, o motivo o fin específico ) que expresan el fin que propone el autor del acto, es decir, el sentimiento o deseo que realmente le lleva a ejercitar la competencia.
Los móviles de cualquier acto de la Administración deben adecuarse a aquellos fines públicos por los que la competencia ha sido atribuida. Por ello el ejercicio de la competencia, con una finalidad diversa o distinta de la que justificó su atribución legal, constituye el vicio conocido como desviación de poder que conlleva la anulación del acto administrativo según el Art. 63 LRJAP-PAC.
La desviación de poder es una noción cercana al abuso de derecho previsto en el Art. 7.2 C.C. En ambos casos hay una utilización del poder jurídico con una finalidad antisocial y malintencionada , en sentido diverso del querido por el legislador al atribuir la potestad. Los efectos derivados de la apreciación del abuso del derecho y de la desviación de poder son por ello en cierto modo análogos, pues el abuso del derecho “ dará lugar a la correspondiente indemnización y a la adopción de las medidas judiciales o administrativas que impidan la persistencia en el abuso ”, resultado al que puede llegarse desde la estimación de un recuso fundado en la desviación de poder.
11. EL CONTENIDO Y LOS ELEMENTOS ACCIDENTALES DE LOS
ACTOS ADMINISTRATIVOS.
A) EL CONTENIDO.
Zanobini define el contenido del acto administrativo como “ aquello que con el acto la autoridad administrativa pretende disponer, ordenar, permitir, atestiguar o certificar ” y, distingue entre el contenido natural , el implícito y el accidental o eventual , no faltando quienes de forma más simple reducen esa clasificación a dos términos: contenido natural y contenido accidental.
?? Contenido natural es aquel cuya existencia sirve para individualizar el acto mismo e impide su confusión con otros. También se le denomina esencial , porque no puede faltar sin que el acto se desvirtúe, a diferencia del contenido implícito;
?? El contenido implícito es aquel que, aunque no sea expresamente recogido por la norma singular, se entiende comprendido en él por estarlo en la regulación legal (la indemnización o justiprecio en la expropiación).
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B) ELEMENTOS ACCIDENTALES: CONDICIÓN, TÉRMINO Y MODO.
A su vez, contenidos accidentales y eventuales de los actos son, como se dijo, el término , la condición y el modo.
?? El término es el momento, ordinariamente un día determinado , a partir del cual debe comenzar o cesar la eficacia del acto. El momento en que el acto administrativo adquiere eficacia es aquel en que alcanza la perfección, y la expresión de un término distinto sirve para que el acto despliegue sus efectos en un momento anterior o posterior. El término final significa que los efectos del acto terminan en el momento previsto.
?? La condición es la cláusula por la que se subordina el comienzo o la cesación de los efectos de un acto al cumplimiento de un suceso fortuito o incierto. En el primer caso se habla de condición suspensiva, en el segundo de resolutoria.
?? El modo es una carga específica impuesta a la persona en cuyo interés se ha dictado el acto, por la cual se le exige un determinado comportamiento del que depende la posibilidad de disfrutar de los beneficios del acto, lo que no debe confundirse con los deberes que directamente impone la ley como contenido implícito de aquél.
12. LOS ELEMENTOS FORMALES.
A) PROCEDIMIENTO.
Son elementos formales de los actos administrativos: el procedimiento, la forma de la declaración y la motivación cuando es legalmente exigible.
El procedimiento es el conjunto de actuaciones preparatorias y conducentes al acto o resolución final cuya finalidad es asegurar el acierto y la eficacia de la Administración Pública, además de garantizar los derechos y libertades de los particulares. Es un requisito esencial, que cumple una función análoga al proceso judicial.
La esencialidad viene impuesta por la LRJAP-PAC (“ los actos administrativos se producirán por el órgano competente mediante el procedimiento que, en su caso, estuviese establecido ”con sanción de nulidad de pleno derecho para “ los actos que fueren dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido ”(arts. 53 y 62).
B) DECLARACIÓN Y MOTIVACIÓN.
Declaración.
La regla general sobre la “ forma de declaración ” es la exigencia de forma escrita en términos análogos a los exigidos en los actos judiciales. Se justifica esta regla debido a que los actos administrativos son actos recepticios, que deben documentarse, notificarse o publicarse, porque son creadores de derechos y deberes, dotados de fuerza ejecutoria (lo que exige una constancia y prueba indubitada) y, también, porque al integrarse en los actos administrativos un conjunto de voluntades exteriorizadas a lo largo del procedimiento hay que dejar constancia fidedigna de esa participación.
La forma escrita como garantía mínima es la regla general cuando se trata de resoluciones, es decir, de actos administrativos.
El contenido de la declaración en que los actos consisten, deberá siempre recoger algunos datos que permitan la identificación del acto mismo, como la autoridad que lo dicta, mandato o resolución y la fecha, así como la motivación en los casos que es preceptiva.
Por último y de manera fundamental , el acto debe contener la decisión , que deberá ser motivada en los casos que proceda, y expresará, además, los recursos que contra la misma procedan, órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno ”(art. 89.3).
Motivación.
Como requisito de forma, en determinados casos se exige expresar los motivos que lo justifican.
La LRJAP-PAC, respecto a la LPA de 1958, ha ampliado los actos necesitados de motivación:
a) A los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.
b) Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la vía judicial y procedimientos de arbitraje.
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darse el interesado por notificado, el acto incorrectamente notificado no adquiere firmeza, por lo que se mantiene indefinidamente la posibilidad de recurrir contra el mismo.
En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificación se hará en el LUGAR que haya designado el interesado en su solicitud y cuando ello no fuera posible, en cualquier lugar adecuado a tal fin y por cualquier medio. Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, de no hallarse presente éste en el momento de entregarse la misma, podrá hacerse cargo de ella cualquier persona que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad. Si nadie pudiera hacerse cargo de la notificación, se hará constar en el expediente tal circunstancia, junto con el día y la hora en que se intentó la notificación; este intento se repetirá por una sola vez dentro y en una hora distinta dentro de los tres días siguientes (art. 59).
En cuanto a los MEDIOS de notificar se ha pasado de la notificación personal a la admisión de “ cualquier medio que permita tener constancia de su recepción por el interesado o su representante, así como de la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado ”(Art. 59). La acreditación de la notificación efectuada se incorporará al expediente.
Se permite la notificación utilizando medios telemáticos.
El sujeto pasivo de la notificación personal es el propio interesado o su representante. Si éstos rechazan la notificación se hará constar en el expediente, especificándose las circunstancias del intento de notificación y se tendrá por efectuado el trámite siguiéndose con el procedimiento (59.3, mod. por ley de 13/01/99). Lo fundamental es que se acredite fehacientemente la recepción de la notificación por el interesado.
El siguiente sistema es el de la notificación por anuncios , “ cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificación o el medio, o bien, intentada la notificación, no se hubiere podido practicar, la notificación se hará por medio de anuncios en el tablón de edictos del Ayuntamiento de su último domicilio y en el BO del Estado, de la CCAA o de la Provincia, según cual sea la Administración de la que proceda el acto a notificar y el ámbito territorial del órgano que los dictó ”. Si el último domicilio conocido estaba en el extranjero, se publicará en el tablón de anuncios del Consulado o Sección Consular de la Embajada correspondiente.
PUBLICACIÓN.
Otra forma subsidiaria de la notificación es la PUBLICACIÓN que consiste en insertar la resolución en el Boletín Oficial del Estado, de la Comunidad Autónoma o en el de la Provincia, según cual sea la Administración que haya dictado el acto.
Respecto a la LPA del ’58, la vigente LRJAP-PAC amplía los casos en que la Administración puede recurrir a la publicación, admitiéndose:
Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o cuando la Administración estime que la notificación efectuada a un solo interesado es insuficiente para garantizar la notificación a todos… …
Cuando se trata de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de cualquier tipo…
Tanto la notificación como la publicación pueden contener el texto íntegro del acto o una somera indicación del contenido del acto para que después el interesado comparezca en el plazo que se le señale para enterarse de su contenido íntegro y dejar constancia de tal conocimiento. Esa fórmula de comunicación puede emplearla el órgano competente cuando apreciase que la notificación por medio de anuncios o la publicación de un acto lesiona derechos o intereses legítimos.
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TEMA 2. EL ACTO ADMINISTRATIVO (2): EFICACIA Y
EJECUTORIEDAD
1. LA PRESUNCIÓN DE VALIDEZ.
El acto administrativo se perfecciona cuando en su producción concurren todos los elementos esenciales, lo que lleva consigo que se la atribuya presunción de validez. Ésta dispensa a la Administración autora del acto de seguir ningún tipo de proceso declarativo si alguien, en cualquiera instancia, pusiera en duda o pretendiera su invalidez, presumiéndose válidos mientras su nulidad no hay sido declarada administrativa o judicialmente.
Según el art. 57.1 LRJAP y PAC “ los actos de la Administración serán válidos y producirán efecto desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa ”. El Tribunal Supremo denomina esta cualidad “ presunción de validez ”, “ presunción de legalidad ”, “ presunción de legitimidad ”, (la actividad de la Administración se ajusta por principio a Derecho) y reserva el término “ ejecutividad ”para identificarlo con el de ejecutoriedad.
La presunción de validez cubre los actos definitivos pero no toda la actividad probatoria previa a éstos y que se refleja en el expediente administrativo. Dentro de los actos internos del expediente, actos no definitivos, la presunción de validez tiende a extenderse a los acuerdos o propuestas de organismos técnicos como los Tribunales de concursos y oposiciones. No así a los informes técnicos de órganos administrativos.
La presunción de validez o ejecutividad de los actos jurídicos privados se establece así en el Derecho positivo con referencia a los actos de los simples particulares, produciendo los efectos jurídicos pretendidos por sus autores, entre ellos y ante los registros públicos, como en la regulación de las organizaciones, ya sean comunidades de propietarios, sociedades o asociaciones (presumir válido y ejecutivo el acuerdo de la organización imponiendo sobre el disidente la carga de recurrir en plazos perentorios). La Ley de Propiedad Horizontal también reconoce carácter de ejecutoria al acuerdo de la Junta de propietarios contra los morosos en el pago de las cuotas.
Pero lo que diferencia los actos administrativos en relación con los privados en el Derecho español es que el acto administrativo está adornado de la ejecutoriedad, acción de oficio o privilegio de decisión ejecutoria, esto es, “ la potestad de la Administración para llevar a efecto el mandato que el acto incorpora violentando la posesión y la libertad del administrado sin necesidad de la intervención judicial alguna”.
2. EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. DEMORA EN LA
EFICACIA E IRRETROACTIVIDAD
La demora en la eficacia del acto administrativo, es decir, el retraso en la producción de sus efectos propios, que puede originarse:
?? porque así lo exija la naturaleza del acto (hasta la toma de posesión no es eficaz el nombramiento del funcionario),
?? porque el contenido accidental que incluya una condición suspensiva o término inicial así lo establezca, o
?? porque la eficacia quede supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior (art. 57. LRJAP-PAC).
Además, el acto ya eficaz puede dejar de producir efectos en los casos de suspensión.
IRRETROACTIVIDAD.
La proyección de la eficacia del acto sobre el tiempo pasado se gobierna por la regla general de la irretroactividad, principio sin excepción para los actos de gravamen o limitación de derechos en aplicación inexcusable del art. 9.3 CE que sanciona “ la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales ”
Para los actos favorables o ampliativos , el principio general es también la irretroactividad. Sin embargo, es posible la eficacia retroactiva cuando se dicten en sustitución de actos anulados y cuando produzcan efectos favorables al interesado , pero exigiéndose dos requisitos:
a) que los supuestos de hecho necesarios existieren ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto.
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b) Que el acto sea ya plenamente eficaz , porque su eficacia no esté pendiente de condición, plazo, autorización o aprobación de autoridad superior ni haya sido suspendida administrativa o judicialmente su ejecutoriedad.
c) Que la ejecución vaya precedida del oportuno requerimiento o apercibimiento a fin de el obligado no sea sorprendido por aquélla y se le de la oportunidad de cumplir voluntariamente el mandato de la Administración.
d) Que la Ley no haya configurado con relación al acto que se pretende ejecutar un régimen de ejecución judicial (art. 95).
La LRJAP-PAC es igualmente generosa en el reconocimiento de medios de ejecución, enumerando los siguientes: apremio sobre el patrimonio, ejecución subsidiaria, multa coercitiva y compulsión sobre las personas (art. 96). La enumeración resulta incompleta porque de una parte, no recoge la simple ocupación de bienes, y de otra, reiterativa por cuanto multa coercitiva puede considerarse como una forma de compulsión económica sobre las personas. Vamos a analizarlas:
La ocupación es la forma de ejecución de los actos que imponen a los particulares la entrega de un bien determinado del que aquellos están en la posesión; si el particular no lo entrega a la Administración, ésta toma posesión de él por medio de sus funcionarios.
La ejecución de bienes o el apremio sobre el patrimonio mobiliario o inmobiliario se utiliza para garantizar el cumplimiento de las obligaciones de dar que se concretan en una suma de dinero.
La ejecución subsidiaria se utiliza para llevar a efecto los actos que imponen al ciudadano una actividad material y fungible, (aquellos que por no ser personalísimos pueden ser realizados por sujeto distinto del obligado). La Administración Pública realizará el acto por sí o a través de las personas que determine, a costa del obligado.
La ejecución por coerción sobre el obligado por el acto administrativo es utilizada cuando se trata de prestaciones que, por ser personalísimas e infungibles , no sirven los medios anteriores. Esta forma de ejecución puede ser directa o indirecta.
?? Directa es aquella en que se actúa físicamente sobre la persona del obligado.
?? La indirecta simplemente le coacciona con la amenaza de la imposición de una sanción administrativa o penal.
La LRJAP-PAC sólo alude a la coerción directa , distinguiendo la económica, es decir, la que incide sobre el patrimonio a través de las llamadas multas coercitivas, de la física, que es la compulsión sobre las personas.
4. LA CONFIGURACIÓN HISTÓRICA DEL PRIVILEGIO DE DECISIÓN
EJECUTORIA EN EL DERECHO ESPAÑOL.
En la evolución de la ejecutoriedad de los actos administrativos en el Derecho español es perceptible la coexistencia de una línea “liberal”, que identifica la ejecutoriedad con la función judicial y exige vaya precedida del correspondiente proceso, con otra autoritaria que resueltamente reconoce la Administración la autosuficiencia ejecutoria sin necesidad de intermediación judicial.
Una formulación clásica de la primera orientación la encontramos ya en la Ley dada en Toro por Enrique II en 1371. En el constitucionalismo español surge una tendencia liberal orientada a instrumentar todas las facultades ejecutorias como estrictamente judiciales al modo anglosajón y que se inspira en el principio de que “nadie puede ser juez en su propia causa”. El decreto constitucional de 13 de septiembre de 1813 estableció un sistema de justicia para la Administración rigurosamente judicialista, que descartaba toda posibilidad de una Jurisdicción Administrativa distinta de la ordinaria y de cualquier privilegio judicial o cuasi- judicial, como lo es la ejecutoriedad de los actos administrativos.
Sin embargo, a lo largo del siglo XIX también se manifiesta, e incluso con más fuerza, la línea realista y autoritaria que defiende el privilegio de ejecución forzosa de la Administración sin intervención del Juez, ni civil ni contencioso, principalmente en materia tributaria. Así el nuevo sistema administrativo de la Hacienda Pública, aprobado por Decreto de 25 de junio de 1923, estableció el régimen futuro de ejecutoriedad de los actos tributarios. Por último, la ejecutoriedad de los actos tributarios encontrará una formulación rotunda y definitiva en el artículo 9 de la Ley provisional de Administración y Contabilidad de la Hacienda de 25 de julio de 1870.
Por otra parte, la protección de la acción ejecutiva de la administración frente a los tribunales ordinarios se establecerá muy tempranamente (órdenes de 1839, 1841, 1843) a través de la prohibición de interdictos contra la Administración por las trabas, embargos y ejecución sobre bienes inmuebles (prohibición de
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interdictos que recoge ahora el art. 101 de la Ley de régimen Jurídico y del Procedimiento Administrativo Común), así como por medio del sistema de conflictos que solamente podía interponer la administración y que tenía como virtud inmediata la paralización de la acción judicial contraria a la ejecución administrativa. Otra materia en que luce claramente la ejecutoriedad de los actos administrativos es en la protección de los bienes de la administración, reconociendo a esta una facultad de recuperación para los bienes patrimoniales en el plazo de un año, y en cualquier tiempo de los bienes demaniales.
5. LA COLABORACIÓN JUDICIAL EN LA EJECUCIÓN DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS.
En el Derecho español puede afirmarse que el sistema judicial penal demostró pronto su absoluta inoperancia tanto para la protección del ordenamiento legal y reglamentario de la Administración como de los actos dictados en su aplicación.
La falta de operatividad del sistema penal represivo no ha supuesto que la ejecución judicial sin carácter represor se haya marginado de la ejecución de los actos administrativos. Se utilizó a los jueces como instrumento de la ejecución de los actos de la Administración, sin que en dicho proceso existiera realmente ningún control previo sobre la regularidad de los actos administrativos, que los Juzgados llevaban a ejecución como si de sentencias firmes se tratase.
Esta posibilidad está todavía abierta:
?? Uno de los ejemplos más significativos de ejecución de las sentencias judiciales era el consagrado en el anterior Código de la Circulación para el cobro de las multas por infracciones de tráfico. (Art. 295. - transcurridos cinco días desde la notificación del apremio sin realizar el pago, " se pasara el expediente al juzgado municipal que corresponda para que éste haga efectivo el pago de la multa y apremio por la vía judicial con las costas a que haya lugar ”)
?? Pero el caso más importante por el número de afectados y el volumen de operaciones que comporta lo constituye la ejecución por las Magistraturas de Trabajo de las cuotas impagadas a la S.S.
Estos supuestos no son sino el grado máximo de la autotutela administrativa, constituyendo claras pruebas de dominación de la Administración sobre el Poder Judicial, o lo que es igual, de la inversión de los papeles que corresponden a la Administración y a los jueces que, en vez de controladores de la actividad de aquella y de sus actos ponen todo el prestigio y la fuerza del Poder Judicial al servicio ciego de la ejecución de actos ajenos. Son por ello inconstitucionales, pues conforme ha sido siempre y continúa siéndolo con arreglo al Art. 117.3 de la CE, los jueces sólo pueden ejecutar lo previamente juzgado por ellos mismos.
Sin llegar a la ejecución completa de los actos administrativos, los supuestos en que los jueces han de ejercer de comparsas en la ejecución de los actos de las administraciones públicas no paran, en lo dicho. Así ocurre con las autorizaciones de entrada en domicilio que los jueces "deben" otorgar al servicio de ejecuciones administrativas, reguladas en el inicial Art. 130 de la Ley General Tributaria (que ya no se mantiene en el actual art. 134).
La LOPJ de 1985, al prescribir la competencia de los Jueces penales de instrucción “ para otorgar, en autorización motivada, la entrada en domicilios y en los restantes edificios o lugares de acceso dependiente del consentimiento de sus titulares, cuando ello proceda para la ejecución de los actos de la Administración ”, presuponía reconocerles, con la obligación de motivar su resolución, un poder de control sobre el acto administrativo en ejecución, por lo que se abría la cuestión de si dicho control, se extendía tanto a la regularidad formal como a la legalidad de fondo. No parece, sin embargo, que esta amplia concepción sea admitida por el TC, para el “ que nada autoriza a pensar que el Juez a quien se pide permiso y competente para darlo debe funcionar con un automatismo formal. No se somete a su juicio, ciertamente, una valoración de la acción de la Administración, pero sí la necesidad justificada de la penetración en el domicilio de una persona” (STC 22/1984 de 17 de febrero). En la actualidad, son los Juzgados de lo Contenciosos-Administrativo los que conocen “ de las autorizaciones para la entrada en los domicilios y restantes lugares públicos cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular, siempre que ello proceda para la ejecución forzosa de los actos de la Administración pública” (art. 8.5 de la Ley de la Jurisdicción Contenciosos-administrativa de 1998); pero este precepto ya no exige que la autorización sea motivada.
La colaboración de la autoridad judicial ha sido también históricamente requerida en el procedimiento de apremio y embargo para presidir las subastas de los bienes de los deudores de la Administración. Esta intervención ha sido eliminada.
