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I.- RÉGIMEN JURÍDICO DEL PATRIMONIO DE LAS ADMINISTRACIONES
PÚBLICAS
Tema 1.- El Derecho de los Bienes públicos
1. Conceptos básicos del Derecho de los bienes públicos:
Cosa : Objeto de apropiación y por lo tanto el concepto de “cosa” es contrario a “persona”. Todo lo que no es persona es cosa. Lo que une la cosa con la persona es la relación jurídica. Es cosa todo lo que no sea persona. Cosa es el objeto de toda relación jurídica.
El bien es una cosa objeto de apropiación. Los bienes son aquellas cosas sobre las que yo puedo ejercitar aquellas facultades para disfrutar del bien. El conjunto de todas las facultades que yo tengo, llevadas hasta el extremo de aprovechar un bien es el derecho de propiedad. La idea de propiedad está relacionada con el aprovechamiento de un bien.
El bien público incorpora dos partes: bienes y público. Un bien en sentido jurídico es una cosa. El derecho se compone de cosas y personas. La cosa es el objeto de toda relación jurídica.
Los bienes son cosas susceptibles de apropiación, y esas cosas susceptibles de apropiación son bienes muebles o inmuebles. El concepto que se utiliza es el de “apropiabilidad”. Los bienes se diferencian entre materiales (tangibles) y los inmateriales (intangibles). Esta idea permite la apropiación de bienes materiales como inmateriales, de tal manera que no solo como bien veremos las cosas corpóreas y materiales, sino las inmateriales. Por ello el concepto de bien se define por la apropiabilidad.
El criterio de la apropiabilidad varía con el tiempo y está sometido a variaciones técnicas etc, por ejemplo, el derecho se divide en cosas y en personas e históricamente ha habido personas que eran consideradas cosas.
Lo que importa es el conjunto de facultades que una persona desarrolla frente a un bien determinado. Al decir que las cosas son bienes apropiables se insiste en las facultades que podemos desarrollar sobre esos bienes. Los derechos que desarrollamos sobre esos bienes son los derechos reales, donde el derecho primordial es el derecho de propiedad.
En una posición inicial bienes públicos serían aquellos bienes susceptibles de apropiación sobre los que las entidades públicas desarrollan sus facultades. Junto a estos bienes públicos podemos identificar dos clases adicionales de bienes públicos:
• Aquellas cosas que no son susceptibles de apropiación en un sentido global, por
ejemplo el aire, el mar, la pintura, el lenguaje, el medio ambiente… Concepto determinado como “cosa común”.
• Hay bienes que con independencia de su titularidad (públicos o privados) presentan un
valor de carácter inmaterial tan valioso para una sociedad determinada, que exigen una especial protección y conservación, como por ejemplo obras de arte, espacios del patrimonio rural… Estos son llamados “bienes de interés público”.
Resulta que los bienes de titularidad pública (apropiables por la administración) por determinadas circunstancias presentan un tratamiento individualizado que los separa de las propiedades privadas, uno de los caracteres más importantes es la inalienabilidad. Estos no se rigen por las reglas del CC sino por su propio régimen jurídico particular.
El por qué de la existencia de un régimen jurídico particular en esta clase de bienes se explica no por su naturaleza singular sino en buena parte por la evolución histórica que ha sufrido su regulación. Para entender el por qué hay que entender la historia.
2. Clases de bienes que forman parte del patrimonio de las Administraciones públicas:
Según esta conceptualización se dividen en dos clases:
▲ Bienes de dominio público: Uso o servicio público.
▲ Bienes Patrimoniales: No están destinados a ese uso público, son propiedad de la
Administración.
En las clases vamos a hablar de cosas que no son susceptibles de apropiación. Las cosas no apropiables reciben el nombre de cosas comunes. Como no son apropiables no hablamos de titularidad, ni de propiedad y como son comunes se disfrutan por todos (ríos, aguas, aire…). No hay propietario, pero podríamos decir que la titularidad la tiene la Administración.
Existe un conjunto de bienes que por su propia naturaleza son objeto de apropiación, pueden ser tanto públicos como privados, reúnen un valor inmaterial tan intenso que obliga a la Administración a proveer su adecuada protección. (Por ejemplo, la Casa de Alba y sus exposiciones).
LAU:
Al hablar de la diferencia entre cosa y bien, y el bien como cosa susceptible de apropiación hemos visto la clasificación. Veremos básicamente tres categorías de bienes: bienes públicos en sentido estricto, las cosas comunes y los bienes de interés público.
Las cosas comunes:
Son bienes que por su naturaleza no son susceptibles de apropiación. Pueden ser materiales o inmateriales.
La idea de bien común surge en 1968 a raíz de un artículo en un periódico, donde se describen determinadas clases de bienes sometidos a la entidad pública como el agua, las playas, o el aire y se identifica a aquellos que son susceptibles de limitación. Dice que sobre estos bienes se produce una paradoja, ya que son recursos que existen limitadamente en la naturaleza pero que conforme a las Leyes económicas de Manthus habrá un problema de recursos, y aplica esas leyes respecto a los bienes no sometidos a la propiedad privada.
De aquí surge un análisis y la idea se aplica desde el criterio de la eficiencia y se dice que respecto de determinadas clases de bienes hay un problema de agotamiento, por ejemplo el agua. Si cualquiera pueda hacer un uso ilimitado de cada recurso el agotamiento será mayor que si se establece un régimen de propiedad privada. De modo que privatizar esta clase de bienes se defiende como un criterio para su protección, y de ahí nace un debate sobre la conservación pública de esta clase de bienes. A esta idea se oponen movimientos políticos que defienden la propiedad pública de estos bienes, y se empieza a hablar de las cosas comunes, que son aquellas destinadas a un uso común por todos. Se dice que cada vez que se privatiza uno de estos recursos se expropia a cada uno de nosotros la cuota de disfrute que tenemos sobre esos bienes, y esa cuota no es indemnizable.
La idea de bien común hoy es objeto de un interesante debate económico, jurídico y político.
Así empieza a surgir la idea de cosas comunes como aquella clase de bien que no es susceptible de apropiación en realidad que está destinado al uso común y general y donde el poder público en vez de ejercitar funciones propias o funciones relacionadas con la propiedad lo único que
La característica principal de los bienes demaniales es la inalienabilidad, es decir, que están fuera del comercio.
El criterio de la propiedad indica también una exclusión, ¿esto define los bienes de dominio público? Esto plantea problemas y cada ordenamiento plantea una solución diferente, por ejemplo, el Derecho alemán dice que lo que la Administración ejercita son potestades públicas sobre los bienes pero no la propiedad. Sin embargo nuestro derecho es más de influencia francesa y los franceses sí hablan de propiedad (potestad de deslinde, regla de rendimiento de los frutos del bien, inscripción registral… todas las potestades que se aplican se explican como las facultades que tiene un propietario para ejercer su bien, por lo tanto no pasa nada por hablar de propiedad, una propiedad especial administrativa).
Este debate sigue estando presente, y en la doctrina española sigue estando presente, pero al fin y al cabo el CC y la legislación española sigue el régimen de la propiedad.
Los bienes patrimoniales es una idea de bienes de los que se puede obtener rentabilidad. No aparecen definidos hasta 1805 en el CC italiano.
En el CC español se habla de las propiedades privadas de al Administración como bienes patrimoniales del Estado, y así se han seguido llamando.
El Reglamento de Bienes fija otra denominación de los bienes patrimoniales y se les denomina “bienes de propios”.
Las leyes los define de un modo residual, es decir, de un modo negativo. El CC lo hace así, y los nombra como bienes que no son de dominio público. Se trata de un criterio de descarte, que ocurre en la Ley 33/2003.
En el artículo 7.2 del CC dice que en todo caso son patrimoniales:
- Los derechos de arrendamiento (arrendamiento que obtenga la Administración de un bien público)
- Títulos mercantiles de sociedades públicas estatales (el patrimonio empresarial de la Administración)
- Derechos de propiedad incorporal de las administraciones (por ejemplo, la propiedad intelectual, patentes… es decir, ideas aplicables en general o en concreto a la industria. Tienen un límite de tiempo, al cabo del tiempo no tienen la exclusividad y serían cosas comunes)
- Cualquier derecho que derive de bienes y derechos de la administración serán también patrimoniales.
En la Ley de Patrimonios se declara como bienes públicos las herencias ab in testato y sin heredero legítimo y los inmuebles vacantes (vacíos). Sin embargo no se identifican como patrimoniales.
A pesar de que se les de tanta importancia en la Ley la realidad es que su composición real, su peso, se dice que son muy pocos, casi despreciable. Por varias razones, como por ejemplo, las herencias ab in testato normalmente son pocas, o los bienes monstrencos (los vacantes) si están abandonados normalmente el Estado ni los inscribe y por ello no tiene que pagar impuestos por ellos.
A estos bienes se les aplica la Ley del Patrimonio de las Administraciones públicas en la parte que regula el régimen de adquisición de estos bienes, el régimen de enajenación y en tercer lugar regula su protección y conservación, aplicando casi las mismas potestades que a los bienes de régimen de dominio público.
Hay determinados patrimonios públicos que se rigen por sus normas especiales. En primer lugar el patrimonio empresarial de la Administración, hay un título que se aplica especialmente a esta clase de bienes patrimoniales. En segundo lugar, el patrimonio sindical acumulado que se rige por una Ley de 1986. En tercer lugar otros bienes por su situación estratégica como el Instituto Cervantes. En cuarto lugar bienes de las fuerzas armadas etc.
Bienes de interés público:
Bienes susceptibles de apropiación donde da igual quien sea su titular, de tal manera que pueden ser de propiedad privada. Bienes que con independencia de su titularidad el Estado tiene fuertes competencias de intervención para su conservación.
Esta idea de bienes de interés público aparece fundamentalmente en Italia por la gran cantidad de patrimonio cultural existente.
En el ámbito del patrimonio cultural por ejemplo, un cuadro aunque sea de titularidad privada interviene el Estado (yo tengo un Sorolla y a el Estado interviene en él, me obliga a declararlo, si lo quiero sacar del país comunicarlo etc). En el ámbito del patrimonio natural la Ley de patrimonio naturales y la biodiversidad del 2007, se someten a determinados niveles de intervención, por ejemplo la Pedriza.
Hay legislaciones enteras que a pesar de que no sean patrimonio cultural o natural señalado se explican por estos criterios.
3. Evolución histórico-conceptual de los bienes públicos:
♦ Derecho romano: Los romanos distinguían entre la res extra commercium (cosas que
son de todos y que son susceptibles de disfrute por parte de todos, lo que hoy llamaríamos demanio público natural) y las cosas públicas y de uso público que son cosas cuyo uso corresponde a los ciudadanos y están destinadas a un servicio o uso público. El dominio público artificial serían los puertos, las plazas...
Patrimonio del Fisco: La Hacienda. Dentro del primitivo Estado, es la primera figura que se convierte en autónoma. La Hacienda como los derechos que tiene el Reino, Fisco. Se independiza de la Corona. En esta época se denomina como el patrimonio del Emperador, no privado. El patrimonio propio del Emperador era lo que después sería el patrimonio de la Corona.
Aparecen las Instituciones de Gayo en el Bajo Imperio, en el Derecho histórico español las partidas son el primer conjunto de normas en nuestro país.
Esto sufre una transformación durante la Edad Media.
♦ Edad Media y Moderna : Durante años no hay ningún concepto de lo público. Se va
creando una estructura feudal que se va configurando en Reinos. El poder político en Europa sufre una transformación radical, desaparece, y lo que existen son conceptos patrimoniales muy básicos. Los intereses públicos que surgían se solucionan con conceptos patrimoniales.
Se separa el dominio eminente del uso efectivo de esos bienes. De esta base nace el vasallaje. Vasall o es el que aprovecha un bien que no es suyo, sino propiedad de su Señor y paga una cantidad por su uso. Esa cantidad o esos derechos que tiene el que es titular del dominio eminente reciben el nombre del Regalías. Las Regalías también se aplicaban a los bienes comunes como los caminos, los ríos, los puertos... Las Regalías que tienen como base un
Es a partir del Código Civil Español de 1889, cuando se incorpora la idea de dominio público y la establece para siempre el Derecho Español. Cuando el C.c. comienza a hablar de la propiedad dice que “todas las cosas pueden ser o de dominio público o de dominio privado”, no cita los bienes patrimoniales. En el art. 339 C.c. explica lo que quiere decir con dominio público: dominio público quiere decir tres cosas: aquellos bienes que están sujetos a un uso común por todos (ríos, caminos, plazas, calles), los destinados a un servicio público (afectos a un servicio público) y aquellos bienes destinados al fomento de la riqueza nacional (propiedades de tal valor estratégico que el Estado retiene la titularidad pero otorga concesiones para su explotación privada, como las minas).
Los bienes patrimoniales de la Administración (bienes privativos de la Administración), aunque el C.c. habla de ellos lo hace para referirse a los bienes de las provincias, municipios, y establece que el resto de bienes tienen el carácter de propiedad privada. Los bienes de la Corona pasan a ser Patrimonio Nacional.
También aparecen en el C.c. las propiedades especiales, como la propiedad intelectual, derecho de aguas y derecho minero. Estas reglas son muy generales.
Las distintas clases de bienes públicos ya habían recibido regulación antes del C.c. a través de leyes específicas (Ley de Aguas 1866, Ley de Minas de 1859, Ley de Montes de 1863 y la Ley de Obras Públicas de 1877).
Junto con las operaciones desamortizadoras, el concepto de dominio público y la regulación de cada tipo de bien, en el ámbito local se produce, debido a la desamortización que empobrece los municipios y al crecimiento del Estado, una homogeneización física y jurídica del patrimonio de los Entes Locales. Todo lo que en ese momento era competencia Municipal, pasa a ser competencia Estatal. Los municipios sólo conservan determinadas competencias. Se crean grandes cuerpos de funcionarios forestales, de minas… que son los que gestionan esos bienes, y los municipios están sometidos al poder de decisión de éstos. Todo esto implica la producción de un régimen jurídico claro, el Estatuto Municipal de 1924 que incorpora normas sobre gestión de bienes. En 1955 se aprobó un reglamento de bienes de los entes locales que se reformó en 1986. Todo esto tuvo influencia sobre las Leyes de las Comunidades Autónomas y de las propias Administraciones Públicas.
A partir del siglo XX se incrementa una tendencia de aumento de los bienes públicos a través del Estado Social, y a su vez un movimiento de disminución de las propiedades públicas en virtud de criterios de eficiencia económica. En España, después de la Guerra Civil, el Estado asume la responsabilidad de producir bienes directamente mediante un conglomerado industrial y empresarial, de tal manera que numerosas empresas situadas en sectores estratégicos del Estado serán empresas públicas.
En segundo lugar, en virtud de la asunción por parte del Estado de los postulados del Estado Social (el Estado asume la prestación de servicios básicos, educación, sanidad…), éste incrementa el patrimonio de los bienes públicos para la prestación de estos servicios.
La conceptualización jurídica de los bienes públicos tiene un carácter expansivo, por lo que la conceptualización de las aguas y minas como públicas no se detiene ahí, sino que todas las categorías que se pueden incluir ahí, se publifican (aguas subterráneas, todos los recursos geomineros son públicos incluso los que aún no se han descubierto). Se crean nuevas categorías de bienes públicos tales como el espacio radio-eléctrico.
Junto a esta práctica expansiva de los bienes públicos se produce un movimiento contrario, en virtud de criterios de racionalidad económica, eficiencia económica, se busca reducir el ámbito de los bienes públicos, ya que los bienes a mano de entidades públicos supone una pérdida de aprovechamiento de dichos bienes, por lo que sería más eficiente que se explotasen por entes privados, lo que provoca la venta masiva de empresas estatales a los
particulares. En 1995 se aprueba una Ley de enajenación de bienes estatales, liberalizando el servicio de telefonía (vendiendo Telefónica), el servicio aéreo (vendiendo Iberia)…
Las cosas comunes se definen como bienes comunes. Las XII Partidas de Alfonso X El Sabio, definían las cosas comunes como aquellas que son comunes a todos los seres vivos. Como son cosas y no bienes, no son objeto de apropiación, están fuera del derecho de propiedad. Su uso y disfrute corresponde a cualquiera. Sobre las cosas comunes existe un debate que nace de la publicación en una revista científica sobre la idea de que hay más necesidades que personas y el crecimiento de la población se produce en progresión geométrica y el crecimiento de los recursos en progresión aritmética, de manera que llegará un momento en el que el crecimiento de la población está fijado por los recursos, por lo que cuando los recursos se agoten, el crecimiento de la población se detendrá.
Por todo esto llegan a la conclusión de que la privatización de los bienes comunes incorpora reglas de racionalización del consumo, al fijar un precio sobre los mismos. Frente a esto existe un movimiento contrario que busca la protección de los bienes comunes a través de soluciones de signo radicalmente opuesto y mantienen que la privatización de los bienes comunes supone la pérdida de valor para todos, ya que no se indemniza por la pérdida de ese bien.
Las cosas comunes no son apropiables, por lo que no entran dentro del ámbito de los bienes. Las cosas comunes pueden ser cosas comunes materiales (el aire, el mar, el espacio exterior…), que corren el riesgo de agotarse o deteriorarse por su uso excesivo por lo que se crean políticas como la limitación de la pesca, la limitación de pasillos aéreos, órbitas de los satélites, o inmateriales (avances científicos, creaciones intelectuales, internet, uso de las lenguas). En este caso, al ser inmateriales ni se agotan ni se deterioran, el problema es su privatización, por lo que se debe garantizar el libre acceso a estos bienes comunes sin privatizarlos ni excluir a nadie de su utilización. Estas cosas comunes han pasado a ser Patrimonio Común de la Humanidad, impidiendo la apropiabilidad de estos bienes, excluyendo la soberanía sobre los mismos, garantizando su uso pacífico, su libre acceso y una gestión eficaz y reparto equitativo de los beneficios producidos por su explotación o aprovechamiento. (Libro de lectura Bienes Comunes de Ugo Matei).
La segunda categoría serían los bienes públicos, cosas apropiables. Los bienes públicos son los bienes cuya titularidad corresponde a las Administraciones Públicas. La Ley de 2003 habla de bienes públicos como patrimonio de las Administraciones Públicas. Una Ley de 1964 que fue la primera regulación de los bienes del Estado solo regulaba los bienes patrimoniales (que son sólo una parte de los bienes públicos). Hoy se habla de patrimonio de las Administraciones integrando los bienes públicos y los bienes patrimoniales. Los bienes públicos son un sinónimo de patrimonio de la Administración. Pero todos los derechos de crédito de contenido económico están fuera de los bienes públicos. Todos los Derechos de Crédito de la Administración se integran dentro de la Hacienda Pública. Por ello los bienes públicos sólo afectan a los derechos reales de la Administración y no a los derechos de crédito de la Administración por lo que los rendimientos de los bienes públicos no se integran en el patrimonio de las Administraciones (bienes públicos) sino que pasan a formar parte de la Hacienda Pública. Hay dos grandes clases de bienes públicos que son:
• Bienes de Dominio Público : Su regulación no sólo se rige por lo dispuesto en la
Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas sino por las Leyes especiales de cada materia. Son aquellos bienes apropiables titularidad de la Administración, formado sólo por Derechos Reales (no de crédito), afectados a un uso o servicio público. El hecho de que estén afectados a un uso o utilidad pública determina un régimen jurídico diferente y especial en orden a su adecuada gestión. La regla esencial es que por definición estos bienes son inalienables (no se pueden vender, están fuera del mercado). Un servicio público es una actividad que realiza la Administración, pero para prestar este servicio, la Administración puede prestar la actividad en concurrencia con particulares (puede haber colegios privados pero
Incluso hay otros autores que dicen que ni siquiera hay que hablar de derecho de propiedad, porque es un derecho de las personas propio del ámbito civil, y el Estado no tiene estos derechos.
Todo se entiende mejor si entendemos que el derecho de propiedad no está alterado en el caso del dominio público, sino que está alterado sea quien fuese su titular. El Derecho de propiedad se recoge en el art. 33 de la Constitución Española. Al final, lo importante es saber si el Código Civil se aplica para los bienes de dominio público.
El régimen jurídico de los bienes de dominio público recibe un tratamiento particular disponiendo de potestades administrativas excepcionales, junto con las reglas básicas de la inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad. Además, el régimen jurídico especial de su afectación, de su uso, que puede ser reservado a la Administración para prestar un servicio, o bien cuando la Administración se reserva el uso y explotación del bien. Hay bienes de uso común general (playa), bienes de uso común especial para los que se requiere una autorización o licencia (chiringuito de playa), etc…
• Bienes Patrimoniales : El patrimonio de las Administraciones Públicas se refiere
tanto a los bienes de dominio público como a los bienes patrimoniales. Tradicionalmente, los bienes patrimoniales abarcaban aquellos bienes de titularidad pública que se utilizaban para obtener una rentabilidad. Pero esencialmente los bienes patrimoniales se definen de modo negativo: son aquellos bienes de titularidad pública que no son de dominio público, que no están destinados a un uso o servicio público. La Ley 33/2003 LPAP, se refiere a los mismos como bienes de dominio privado o patrimoniales. Hay además una denominación tradicional en España a nivel local, que los define como “los bienes de propios”. Los bienes patrimoniales son los bienes que son titularidad de la Administración pero no son de dominio público. Además son bienes patrimoniales los derechos de arrendamiento, los títulos y valores mercantiles (títulos y valores de las empresas estatales), los derechos de propiedad incorporal (patente de la administración) y los derechos reales derivados de la titularidad de un bien patrimonial (el derecho a los frutos de un bien patrimonial, aunque los frutos acaben integrándose en la Hacienda Pública). En el Régimen Local se aclaran determinadas clases de bienes, precisando que son bienes patrimoniales del Ente Local las parcelas sobrantes y los efectos no utilizables (son los que por su uso o utilización resultan obsoletos o inservibles para el uso que se les estaba dando). Estos bienes, al declararse bienes patrimoniales, pueden venderse.
Hay casos en los que la titularidad pasa al Estado como bienes patrimoniales: cuando una persona fallece abintestato y sin sucesores, los bienes mostrencos (los inmuebles abandonados y sin dueño), y los saldos y depósitos bancarios abandonados, en los que pasado cierto plazo no se realiza ningún movimiento.
Los bienes patrimoniales, a pesar de la gran clasificación, son una pequeña parte casi despreciable del patrimonio de las Comunidades Autónomas y del Estado, porque las vías de acceso de la Administración a los bienes patrimoniales terminan quedándose en nada (sucesión, cuyos bienes se suelen ceder a Organizaciones sin ánimo de lucro; los saldos y depósitos se suelen ceder a la deuda pública; y los bienes mostrencos, suelen estar abandonados porque no tienen interés para nadie y, por tanto, para el Estado tampoco). La mayor parte de los bienes de estos entes son bienes de dominio público. En los Entes Locales sí que hay más cantidad de bienes patrimoniales por el patrimonio agrario y urbano.
Los bienes patrimoniales tienen un régimen jurídico específico regulado en la LPAP 33/2003, que se centra en la forma de adquisición, enajenación, conservación, y el ejercicio de determinadas potestades públicas, que también se aplican a determinados bienes públicos. Además se rigen por el Derecho Administrativo respecto a la competencia para decidir sobre los bienes patrimoniales. Fuera de esta regulación se rigen por el Derecho Privado. Sin embargo, se
observa una cierta demanialización de los bienes patrimoniales, ya que se extienden los privilegios de los bienes públicos a los bienes patrimoniales (el privilegio de la inembargabilidad que se aplicaba a los bienes de dominio público actualmente, en ocasiones, se aplica a los bienes patrimoniales).
Los bienes patrimoniales no son un todo uniforme, sino que reciben, a su vez, dependiendo de su clase, una regulación especial, sobre todo en el ámbito Estatal. Dentro del Estado hay determinados patrimonios especiales que se rigen por sus propias normas, por lo que al margen de la regulación en la LPAP existen normas especificas para determinadas clases de bienes patrimoniales (la LPAP concreta entre los bienes patrimoniales los títulos y valores de los que es propietaria la Administración sobre las empresas públicas, pues bien, estos derechos de crédito sobre empresas públicas y, en general, las empresas que siguen teniendo la Administración, no se rigen por toda la LPAP, sino por una parte de ella que se refiere al patrimonio empresarial de las Administraciones Públicas -arts. 166 y ss.- y esta regulación se caracteriza por oscilar, en el tratamiento de estos títulos, más hacia el Derecho Privado).
Igualmente, hay otros patrimonios que tienen su propia regulación. La Ley 4/ regula el Patrimonio Sindical Unificado, que es lo que hicieron con todos los bienes de los sindicatos verticales de la época franquista.
Existen también concretas clases de bienes que tienen una regulación singular por diferentes causas como son las causas estratégicas, económicas, tradición histórica, como los bienes del Instituto Cervantes (porque gran parte de sus bienes los tiene en el extranjero), los bienes de los puertos del Estado, las viviendas de los integrantes de las Fuerzas Armadas, etc.
• Los bienes de interés público : Son bienes que pueden ser públicos o privados y en
ellos concurre un valor inmaterial tan destacado que interviene la Administración Pública limitando el derecho de propiedad que existe sobre esos bienes en función de la necesidad de conservación y uso común por todos. La intervención en el derecho de propiedad se permite por la configuración que hace la Constitución Española de la propiedad. La Administración Pública es la que tiene personalidad jurídica, no el Estado, por eso el titular de los bienes es la Administración Pública. Las Comunidades Autónomas dependiendo de su Estatuto de Autonomía, se considera que tienen o no personalidad jurídica. Todos los Entes Locales tienen personalidad jurídica. La Administración realiza una declaración formal que hace que se limiten las facultades de disposición de los bienes de interés público.
En los bienes de interés público se realiza una limitación sobre el derecho de propiedad debido a la función social que realizan por su valor histórico o artístico. En el art. 128 de la CE, se subordina toda la riqueza nacional a los intereses sociales.
Los bienes de interés público no son categorías propias del Derecho Español, sino que en el Derecho Comparado, como en Alemania, se incorporan los bienes de interés público dentro de la categoría de bienes públicos. Sin embargo, cuando concurren razones de interés público, se justifica el ejercicio de las potestades de la Administración, limitando el derecho de propiedad de otros sujetos, por lo que la limitación de la propiedad tiene que venir de la mano de razones de interés social que la justifiquen.
La noción esencial de bienes de interés público se crea en Italia, en concreto con la noción de bien cultural, por su alto contenido en bienes de interés público, y eran bienes de titularidad privada que englobaban no sólo bienes de valor histórico o artístico, sino bienes de valor natural o parques naturales. Posteriormente en su Constitución se amplió el concepto a bienes de valor geográfico, etnográfico… La declaración pública de un bien como bien de interés cultural, tenía valor declarativo (declaran la existencia de dicho valor pero no producen una modificación en la situación jurídica del bien, por lo que la declaración del interés público no da derecho a indemnización) y no constitutivo.
• Las Administraciones territoriales (Estado, Comunidades Autónomas y Entes
Locales) que desarrollan sus competencias sobre un territorio. El Estado y las Comunidades Autónomas tienen potestades políticas pero los Entes Locales no. Estas entidades territoriales desempeñan funciones públicas como la potestad para dictar normas (dos de ellas con rango de Ley), potestad sancionadora, autotutela, potestad expropiatoria… Los Entes Locales, a diferencia del Estado y las Comunidades Autónomas, tienen una tipología variada: Provincias, Municipios, Distritos, Aldeas, Parroquias… Las entidades territoriales descentralizan funciones que tienen otorgadas y se las otorgan a otras entidades atendiendo al criterio funcional.
• Las Administraciones no territoriales:
• Institucionales: Se dedican a un conjunto de funciones determinadas, que
no atiende al criterio del territorio, y que un ente territorial ha descentralizado en ellas (el BOE, el Ministerio Cervantes)
• Independientes: Se dedican a funciones determinadas que se han desgajado
del órgano que las creó, como las Universidades Públicas, que dependen financieramente del órgano que las crea pero actúan con autonomía para elegir al Rector, sus Estatutos, etc; o el Banco de España, etc.
• Administraciones corporativas: Son entes privados pero que desempeñan
funciones públicas, como los Colegios Profesionales.
Aquellas cosas que se usan por todos son bienes de dominio público, pero hay bienes de dominio público que no son utilizables por todos (como la Cibeles). El criterio de servicio público es uno de los criterios más indeterminados del Derecho Administrativo.
4. La regulación constitucional de los bienes públicos: el art. 132 CE:
La CE incluye precisiones específicas sobre los bienes públicos en el art. 132. El art. 132 se compone de 3 incisos:
• “La ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los
comunales, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, así como su desafectación.” Diferencia dos categorías: bienes de dominio público y bienes comunales. Se incorpora una reserva de Ley, el régimen jurídico de los bienes comunales y de dominio público deberá establecerse por Ley. Se establece que el contenido de la regulación deberá someterse a los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad.
• El apartado 2 establece que “Son bienes de dominio público estatal los que
determine la ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental”. Por Ley deberá regularse la afectación de estos bienes. Se realiza la demanialización de ciertos bienes. Por ejemplo, la Ley de Costas no podrá declarar las playas como privadas. Estos bienes citados por la CE son bienes del demanio natural. Además de estos bienes, las Leyes estatales podrán establecer qué bienes son de dominio público (reserva de Ley estatal que se basa en el art. 149 CE que establece la igualdad de los españoles en cuanto a las condiciones básicas) como hizo la Ley de Aguas.
• En el apartado 3 se establece que “Por ley se regularán el Patrimonio del Estado
y el Patrimonio Nacional, su administración, defensa y conservación”.
El contexto del art. 132 CE, hay que relacionarlo con el art. 33.1 CE (“Se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia”), que establece el derecho de propiedad y con el art. 128.1 (“Toda la riqueza del país en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad está subordinada al interés general”). La función social de la propiedad permite intervenir en el derecho de propiedad. Los arts. 45.2 (“Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva”) y 46 (“Los poderes públicos garantizarán la conservación y promoverán el enriquecimiento del patrimonio histórico, cultural y artístico de los pueblos de España y de los bienes que lo integran, cualquiera que sea su régimen jurídico y su titularidad. La ley penal sancionará los atentados contra este patrimonio”) son los principios rectores de la política social y económica.
El art. 128.2 habla de la potestad de los Poderes Públicos de reservar determinados bienes públicos al sector público (“Se reconoce la iniciativa pública en la actividad económica. Mediante ley se podrá reservar al sector público recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de monopolio, y asimismo acordar la intervención de empresas cuando así lo exigiere el interés general”).
Tema 2.- El dominio público
1. Concepto: La titularidad pública del bien y su afectación a un uso o servicio público:
Un bien demanial es un bien titularidad de la Administración afecto a un uso o servicio público.
Se plantea la disquisición sobre si el concepto jurídico de propiedad puede aplicarse a los bienes de dominio público (tema 1 –teorías y concepción en España-). En España, con la LPAP y el TC en la STC 166/1998, se reconoce la titularidad de los bienes de dominio público a las Entidades Públicas. La Administración ejercita potestades y estas potestades se aplican sobre sus propios bienes (facultad de recuperación posesoria o la potestad de deslinde administrativo). En realidad, no es que estos bienes sean especiales, sino que a la Administración le corresponden estas potestades.
La Administración tiene autotutela declarativa (los actos que dicta son derecho, no tiene que acudir a un proceso judicial) y ejecutiva (los actos que dicta la Administración son directamente ejecutables). Es posible que la persona que se ve afectada por un procedimiento de deslinde injusto acuda al juez, o la que teniendo justo título se haya visto privada de un bien público, ya que estas cuestiones se configuran sobre el derecho de propiedad.
Por tanto la titularidad pública de los bienes de dominio público corresponde a todos los Entes Territoriales (art. 339 C.c.), a los Organismos Públicos (art. 72.4 LPAP) y a las Administraciones Independientes (universidad) cuando su propia Ley lo prevea.
Las Sociedades Mercantiles Públicas se rigen por el derecho privado, no pueden desempeñar potestades públicas y no pueden ser titulares de bienes públicos.
La afectación es el elemento característico del dominio público, y los bienes demaniales se diferencian de los patrimoniales por encontrarse afectados a un uso o servicio público, lo que determina la aplicación de un régimen jurídico similar, que es el elemento fuerte de los bienes de dominio público. Este régimen jurídico singular del dominio público se basa en la inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad. El TC establece que en el caso del demanio natural la afectación se justifica porque dichos bienes cumplen o satisfacen necesidades colectivas primarias y en el caso de los bienes destinados a un servicio público porque dichos bienes constituyen el soporte material para la realización de dicho servicio público o actividad administrativa de interés general de que se trate. La demanialización de un
El C.c. diferencia entre uso común o servicio público. En el art. 339 habla de caminos, canales, ríos, puertos, playas como destinados a un uso público, y habla de bienes destinados al servicio público y a la defensa nacional como las murallas, minas… El art. 3.1 LBRL declara de uso público local, los caminos, plazas, calles y demás obras públicas, y el art. 4 LBRL describe los bienes destinados a los fines públicos de responsabilidad de los Entes Locales, como las Casas Consistoriales, mataderos, mercados, museos, hospitales, cementerios… Estas definiciones son descriptivas, nos sirven para hacernos una idea, pero no son una definición tasada para saber cuándo nos encontramos ante un bien de dominio público o no.
Los bienes que son de uso común podemos considerar que son demaniales, pero en cuanto al servicio público, lo deseable sería que cuando se considerase que un bien está afectado a un servicio público existiese una asunción de la actividad por parte de la Administración y en segundo lugar, que los bienes que se declaren afectados al servicio sean los imprescindibles para el desarrollo de ese servicio. La LPAP no ayuda a citar en concreto esos bienes, no establece categorías generales de bienes que se entienden afectados al servicio público. Sólo el art. 66.1. e) LPAP establece el carácter de demanial, por estar afectados a un uso público, de los edificios públicos en los que se desarrolle un servicio público y los bienes esenciales para el desarrollo del servicio público o los esenciales para la decoración del lugar donde se desarrolle el servicio.
3. La afectación y desafectación de los bienes de dominio público: las mutaciones demaniales:
La afectación se define en el art. 5.1 LPAP. Es importante conocer qué es afectación y cuándo se produce porque, dado que la Administración se dirige a la satisfacción de los intereses generales (art. 103 CE), en principio, cualquiera de sus bienes serían bienes demaniales. Sin embargo, la diferencia de bien demanial y patrimonial, es la afectación a un uso o servicio público porque, en los bienes patrimoniales, no ha habido un acto formal de vinculación del bien a una finalidad determinada. El art. 65 LPAP, establece que la afectación determina la vinculación de los bienes a un uso o servicio general que pasan a formar parte del dominio público y la desafectación es el paso de un bien demanial a patrimonial por perder la finalidad a la que estaba destinado (art. 69.1 LPAP). La desafectación debe ser siempre expresa. Si un bien de dominio público natural, pierde sus características naturales que hacían necesario su uso o servicio público, podrá desafectarse.
Hay diferentes clases de afectación:
• Afectación por Ley : Lo mismo que la Ley declara enteras categorías de bienes
públicos, puede realizar labores demanializadoras sobre bienes concretos o grupos de bienes. Así se contempla en el art. 66.1, que cuando cita la afectación establece que ésta podrá venir dada por una Ley.
• Afectación expresa (o explícita): Se realiza a través de actos administrativos expresos
que tienen distinta regulación según se lleve a cabo por el Estado, las Comunidades Autónomas o un Ente Local. Tendrá diferentes variantes, contempladas por un lado en el art. 68 LPAP y, por otro en los arts. 1 y 2 del Reglamento de Bienes de los Entes Locales. El art. 68 LPAP se refiere a la afectación en el caso de la Administración General del Estado y la iniciativa puede corresponder a cualquier órgano, pero el expediente debe tramitarse por la Dirección General del Patrimonio del Estado. Una vez tramitado se somete al Ministerio de Hacienda que es el que decide mediante Orden. En el caso de los Entes Locales, se inicia el expediente de los bienes que se van a demanializar, se somete a audiencia pública durante un mes y decide el Pleno del Ayuntamiento sobre la demanialización o no del bien.
• Afectación implícita : Es un acto administrativo formal, pero su objetivo no es
directamente la afectación (no es un acto de afectación, sino otro como el de expropiación), sino otro objetivo que lleva implícita la afectación de esos bienes (cuando la finalidad es expropiar un bien, supone que ese bien tiene que ir destinado a un uso o servicio público para poder expropiarlo).
• Afectación presunta : No hay acto administrativo formal, sino por la fuerza de las
cosas. Esa actividad material puede consistir en que un bien patrimonial de la Administración se destina a un uso general o servicio público, y por esa circunstancia, el bien pasa a formar parte del dominio público y deja de ser patrimonial. También se produce cuando la Administración adquiere por usucapión un bien determinado. En el Reglamento de Bienes de los Entes Locales se establece un plazo de 25 años para poder adquirir ese bien como bien de dominio público.
La desafectación es la puerta de salida del dominio público. La diferencia es que si para la afectación se requiere que se establezca de modo expreso, este requerimiento es todavía más fuerte en el caso de la desafectación. La clave de la desafectación es que el bien deja de destinarse a un hecho que lo calificaba como demanial (uso o servicio general) y deberá realizarse de forma expresa salvo (art. 79 de la Ley 33/2003) cuando se prevé un cambio de adscripción del bien de dominio público de que se trate.
La desafectación del bien por parte del organismo público que lo venía utilizando se puede producir cuando no dedique ese bien al destino para el que estaba previsto, cuando los dedique a ese fin pero decida dejar de destinarlo a ese fin o porque dejen de ser útiles para la finalidad a la que estaban adscritos. La desascripción determina la desafectación del bien al uso o servicio público al que estaba afectado.
El procedimiento de la desafectación es equivalente al de la afectación (art. 70 LPAP respecto del patrimonio de la Administración General del Estado). Es un procedimiento incoado por la Dirección General de Patrimonio del Estado o a solicitud de otro Departamento Ministerial. Lo instruye también la Dirección General de Patrimonio del Estado y decide el Ministerio de Hacienda y la desafectación se produce por el levantamiento de acta de la recepción del bien por el Ministerio de Hacienda o toma de posesión del mismo. Este procedimiento es el que se lleva a cabo para los bienes inmuebles. Para los bienes muebles no hace falta instrucción por la Dirección General de Patrimonio del Estado, ni decisión del Ministerio de Hacienda, sino por decisión del Ministro del Departamento Ministerial que hubiera adquirido esos bienes o el Ministro del Departamento Ministerial al que esos bienes estuvieren afectados, pero tiene que haber una desafectación expresa de igual manera.
Así, la desafectación exige, con carácter general, que sea expresa, y llega incluso a afectar a aquellos bienes que no se han integrado al dominio público por un acto formal singular, sino por una Ley (como los bienes integrantes del dominio natural, porque cumple unas características físicas, contempladas en la Ley específica, como las playas, que no han sido declaradas bienes demaniales por actos formales singulares, sino porque cumple las características físicas que exige la Ley de Costas). En consecuencia, la pérdida de las condiciones naturales de ese bien, (es decir, de las condiciones que hacen a ese bien ser considerado una playa), cuando se pierdan, se requerirá de un acto expreso que indique la desafectación de ese bien (no ocurría lo mismo en la afectación, que no requería acto expreso alguno para pasar a ser demanial). Pero no es así en todos los casos, por ejemplo el art. 8 del Texto Refundido de la Ley de Aguas, dice que cuando un bien pierda la consideración de cauce de un río, se produce la desafectación implícita, en el sentido de que la pérdida de las condiciones naturales que hizo que ese bien fuese demanial, no precisa de un acto expreso de desafectación, sino que la propiedad del cauce se produce por accesión de los fundos rivereños (los propietarios de los fundos colindantes, adquirirán la propiedad proporcional del cauce). Esto es así (que no precisa acto expreso) porque en el caso del cauce de los ríos la necesidad de protección es menor que la del litoral, porque son tantos los ríos y los cauces, que exigir que
la Ley de Aguas y Costas frente a las que se planteó recurso de inconstitucionalidad. Se discutió si estas actividades eran expropiatorias o no. Por ejemplo, se planteó la situación de los que eran titulares de un terreno sobre una playa y la Constitución y la Ley de Costas los demanializaron, y el TC estableció que no era expropiatorio, sino una privación singular de la propiedad sobre esos bienes pero esa privación singular se compensó con la conversión del título de propietario en una concesión administrativa durante 60 años, sin necesidad de pagar canon alguno. Esto se debió a que si hubiese habido que pagar un justiprecio a todas las personas con propiedades en el litoral, las playas nunca podrían haber sido de dominio público porque la Administración no posee tanto dinero. Sin embargo, en el caso de la Ley de Aguas y, concretamente con los pozos, se les dio la opción de conservar la propiedad pero con utilización limitada y mayores deberes de conservación (y al mínimo incumplimiento te quitan la titularidad), o continuar con su propiedad privada durante 50 años, con la protección que le otorga la Ley, y pasados estos años, se convierten en demaniales. Lo que se puede recurrir ante el Juez es el acto que otorga la concesión y ahí discutir la aplicación de la Ley a ese caso y, eventualmente, reclamar una desprotección.
• La declaración de un bien como demanial no es atributiva de competencias: La
Administración Pública titular de ese bien tendrá unas obligaciones de conservación de ese bien.
4. Titularidad y competencias públicas sobre los bienes demaniales:
Podemos encontrarnos con un espacio físico, como es una playa, que es titularidad del Estado, pero la Comunidad Autónoma en la que se encuentre también ejercerá competencias de gestión, así como el Ente Local en el que se encuentre. La solución es la coordinación de todos estos entes a la hora de ejercitar las distintas competencias. La competencia para declarar espacios naturales protegidos corresponderá a quien corresponda, pero no al Estado por el hecho de ser el titular de los mismos, en todo caso, el Estado tendrá competencia para emitir una autorización previa para establecer que no se afecta al dominio público pero, las autorizaciones para realizar actuaciones sobre los bienes las otorgará quien tenga la competencia en cada caso.
5. La utilización de los bienes demaniales:
El hecho de que el bien sea demanial, precisa una regulación sobre las formas de utilización de esos bienes. La regulación que se establece en la LPAP es una regulación supletoria porque llega después que las regulaciones especiales (Ley de Minas, de Carreteras y de Aguas).
a. Clases de usos de los bienes demaniales: los destinados a un uso general y los destinados a un servicio público:
La utilización de los bienes de dominio público se divide en dos grandes campos según su utilización se refiera a bienes destinados por su afectación a un uso general o estén destinados por su afectación a un servicio público:
• Afectación de bienes de dominio público a un uso general : Hay que distinguir entre:
■ Uso común: Es aquel uso que coincide con la naturaleza propia del bien
(en una playa bañarse, tomar el sol, pasear…). Se utiliza un bien que no es de mi propiedad, es un ius in res aliena , porque al no ser de mi propiedad es un derecho de servidumbre sobre ese bien. Por otra parte puede pensarse que el uso común es el uso conforme a la normativa que establece el que es titular del bien. Por último, otras teorías establecen que lo que se ejerce es un derecho constitucional a la libre circulación, y por ello pueden usarse libremente estos bienes.
• General (art. 86.1): Supone el simple disfrute del bien
destinado a un uso general sin más limitaciones que las derivadas de la naturaleza propia del bien, conforme a la afectación a un uso general de ese bien y habrá que respetar las normas que rijan en ese caso. Lo importante es que no hace falta ningún título administrativo para disfrutar de ese bien.
El uso común se rige con carácter general por tres principios esenciales supletorios a las regulaciones especiales:
• El principio de compatibilidad: Cualquier utilización
de los bienes de dominio público destinados uso común deberá realizarse sin impedir el uso a terceros del mismo bien.
• El principio de prioridad temporal: La regla de
utilización de los bienes de dominio público destinados uso común es el régimen “de cola”. El que llega antes tiene derecho a ocupar ese espacio concreto en virtud del principio de prioridad temporal.
• El principio de indemnidad: La utilización de los
bienes de dominio público destinados uso común debe hacerse respetando la naturaleza del bien y sin menoscabar dicha naturaleza.
• Principio de ordenación: Es la potestad de la
Administración de dictar normas para garantizar que se cumplen las tres normas anteriores. Pero el TC dice que de la titularidad de los bienes de dominio público no se derivan competencias.
• Especial (art. 85.2 LPAP): Esto supone una mayor intensidad de uso de la que implica el
uso común general, sin por ello impedir ese uso común, cuando concurren determinadas circunstancias como peligrosidad (tasa común para vehículos que llevan sustancias peligrosas), el exceso de uso, preferencia en casos de escasez (Servicio de Estacionamiento Regulado de los coches) o la obtención de una rentabilidad singular (alquiler de tumbonas en la playa) u otros parecidos. El uso especial suele requerir el pago de una tasa que justifique el poder usar con mayor intensidad el dominio público.
La LBRL se refiere al uso normal o anormal para referirse a uso general o especial. El uso normal es el que es acorde a la naturaleza del bien y el anormal el que no, según la regulación local (art. 75.3 LBRL)
■ Uso privativo (art. 85.2 LPAP): A diferencia del uso común general y
especial, es aquél uso que sí que impide la utilización de ese bien por parte de otros usuarios o lo limita seriamente, por lo que requiere un título administrativo habilitante. Supone la ocupación permanente de un espacio del dominio público, de manera que, sobre dicho espacio se impide de modo permanente que se realicen actividades alternativas, o incluso restringir la totalidad del uso común. Es la Administración la que, a través de la concesión, crea sobre el dominio público un derecho real a aprovecharse de dicho espacio para su titular, y como derecho real es transmisible, se puede gravar y es de obligatoria inscripción en el Registro de la Propiedad. Esta materia se rige por las normas especiales. Para este uso privativo por parte de los particulares, siempre
