¡Descarga apuntes julia carceller y más Apuntes en PDF de Derecho Administrativo solo en Docsity!
TEMA 2. FONAMENTS CONSTITUCIONALS DEL DRET ADMINISTRATIU.
- Constitució i dret administratiu. El principi de legalitat i les potestats administratives. Del principi de legalitat al principi de juridicitat La Constitució espanyola de 1978 constitueix el fonament essencial del dret administratiu i del model d’Administració Pública. No es limita a establir una estructura política, sinó que fixa els valors, principis, drets i objectius que condicionen de manera directa l’organització, el funcionament i l’actuació de l’Administració. En primer lloc, la Constitució reconeix els drets i llibertats fonamentals, regula l’organització dels poders de l’Estat i defineix els objectius i fins públics, així com els valors i principis jurídics generals que han d’informar tot l’ordenament. A aquests elements cal afegir altres fonts constitucionals rellevants per al dret administratiu, com ara els Tractats de la Unió Europea, la doctrina del Tribunal Constitucional i els Estatuts d’Autonomia, que completen i concreten el marc normatiu aplicable a l’Administració Pública. La Constitució configura un model obert i democràtic d’Administració Pública, propi d’un Estat social i democràtic de dret, tal com proclama l’article 1.1 CE. Aquest caràcter obert permet l’adopció de diferents opcions polítiques i organitzatives quant a l’estructura de l’Administració, la seua activitat i les seues relacions amb la ciutadania, sempre dins dels límits constitucionals. El Títol Preliminar i el Títol I de la Constitució són especialment rellevants, ja que estableixen els principis bàsics de l’ordenament i els drets i deures fonamentals que l’Administració ha de respectar i protegir. D’altra banda, el Títol IV regula el Govern i l’Administració. El Govern és un òrgan polític que rep la seua legitimitat del cos electoral a través de les Corts Generals, mentre que en l’àmbit local els regidors i l’alcalde són també càrrecs electes. El Govern respon a determinades concepcions ideològiques i de partit, però l’Administració Pública ha d’actuar amb neutralitat política. L’article 97 CE estableix que el Govern dirigix la política interior i exterior, l’Administració civil i militar i la defensa de l’Estat, i que exercix la funció executiva i la potestat reglamentària d’acord amb la Constitució i les lleis. D’aquesta manera, el Govern exerceix una funció de direcció, impuls i orientació de l’Administració Pública. L’Administració Pública, per la seua banda, es configura constitucionalment com una institució al servei objectiu de l’interés general, segons l’article 103.1 CE. L’interés general determina tant la seua estructura com la seua activitat. Per això, l’Administració és una institució servicial, vicarial i instrumental, que actua com a mitjà per a la consecució dels fins públics definits pels poders constitucionals. Es tracta d’una Administració professionalitzada, integrada per personal seleccionat conforme als criteris de mèrit i capacitat, sotmés a un estatut jurídic específic i obligat a actuar amb imparcialitat. A més, s’organitza de manera jeràrquica i ha d’actuar d’acord amb els principis d’eficàcia, qualitat i adequació entre mitjans i fins. Els interessos generals no són definits lliurement per l’Administració, encara que aquesta contribuïx a concretar les seues manifestacions i exigències. Són els poders constitucionals els qui determinen quins interessos socials o col·lectius assumeix l’Estat com a propis. Aquests interessos es “publifiquen”, és a dir, es transformen en objectius i prioritats polítiques, i són
configurats per les normes jurídiques. La Constitució, els Tractats de la Unió Europea, els Estatuts d’Autonomia i les lleis concreten progressivament aquests interessos, que es materialitzen mitjançant l’actuació del Govern, dels governs autonòmics i de les entitats locals. En aquest sentit, l’article 9.2 CE imposa als poders públics el deure de promoure les condicions perquè la llibertat i la igualtat siguen reals i efectives, de remoure els obstacles que ho impedisquen i de facilitar la participació ciutadana en la vida política, econòmica, cultural i social. La participació i la transparència constitueixen elements essencials del model constitucional d’Administració Pública. Són instruments que permeten un control social difús de l’actuació administrativa i s’inscriuen en la idea de governança. Aquesta participació es manifesta, entre altres vies, en la intervenció dels ciutadans en els procediments administratius, en l’existència d’òrgans consultius com el Consell Econòmic i Social i en determinats mecanismes de democràcia directa. La transparència, encara que és una conquesta relativament recent i incompleta, té fonament constitucional en preceptes com l’article 105.b CE, relatiu a l’accés als arxius i registres administratius, així com en els articles 9.3, 35 i 53.1 CE. Aquest marc s’ha desenvolupat mitjançant la Llei 19/2013, de transparència, accés a la informació pública i bon govern, que regula la publicitat activa i l’accés a la informació, amb determinats límits com la protecció de dades personals, la seguretat, la defensa o la investigació de delictes. La Constitució també dissenya una Administració plural i descentralitzada. El Títol VIII regula la descentralització territorial, basada en la distribució del poder i l’atribució de competències i recursos a nivells territorials inferiors dotats d’autonomia política, com les comunitats autònomes i les entitats locals. Juntament amb aquesta descentralització territorial, existeix una descentralització funcional, de caràcter exclusivament administratiu, que consistix en l’atribució a ens o organismes específics de la gestió de determinats serveis o activitats, sense que opere necessàriament el principi de jerarquia. A més, la desconcentració suposa una redistribució interna de competències dins d’una mateixa Administració, entre òrgans centrals i perifèrics o entre unitats jeràrquicament dependents. Tot aquest sistema es manté cohesionat mitjançant principis com la unitat, la subsidiarietat, la jerarquia, la coordinació, la cooperació i la solidaritat. Finalment, el principi de legalitat constitueix un dels pilars fonamentals del dret administratiu. L’article 9.1 CE establix que els ciutadans i els poders públics estan subjectes a la Constitució i a la resta de l’ordenament jurídic, la qual cosa és una expressió essencial de l’Estat de dret. L’article 9.3 CE reforça aquest principi en garantir la legalitat, la jerarquia normativa, la publicitat de les normes, la seguretat jurídica, la responsabilitat dels poders públics i la interdicció de l’arbitrarietat. D’acord amb l’article 103.1 CE, l’Administració Pública està sotmesa plenament a la llei i al Dret. Això implica una evolució del principi estricte de legalitat, entés com a submissió a la llei formal emanada del Parlament, cap al principi de juridicitat, que suposa el sotmetiment de l’Administració a tot l’ordenament jurídic, incloent la Constitució, el dret de la Unió Europea, els tractats internacionals, els reglaments i els principis generals del dret.
No obstant això, aquesta idea de vinculació positiva ha sigut matisada per la doctrina i la jurisprudència. La Constitució, juntament amb el principi de reserva de llei, exigix una habilitació legal expressa especialment quan l’actuació administrativa afecta drets fonamentals o limita drets individuals. Fora d’aquests supòsits, s’admet que l’Administració puga desenvolupar iniciatives i actuacions encaminades a servir la seua finalitat constitucional, sempre que no siguen contràries a l’ordenament jurídic. Així, en determinats àmbits es permet una actuació administrativa basada en apoderaments amplis i genèrics, especialment quan es tracta d’activitats de foment, de prestació de serveis públics o d’actuacions que amplien o afavorixen drets dels ciutadans. Aquestes possibilitats es justifiquen per raons d’eficàcia administrativa i per la legitimitat democràtica indirecta de l’Administració, que actua sota la direcció del Govern, òrgan que sí que disposa de legitimitat democràtica directa. En conseqüència, l’atribució de potestats a l’Administració combina una exigència estricta d’habilitació legal en els supòsits més sensibles amb una certa flexibilitat funcional que permet a l’Administració complir de manera efectiva els fins que la Constitució li encomana, sempre sota el control del dret i dels tribunals.
- Principi de legalitat i discrecionalitat. Els conceptes jurídics indeterminats El principi de legalitat constitueix un dels pilars fonamentals del dret administratiu i implica que tota actuació de l’Administració Pública ha d’estar sotmesa a l’ordenament jurídic. No obstant això, aquest principi no exigix sempre una regulació exhaustiva i detallada de l’activitat administrativa, ja que en nombrosos supòsits el legislador atorga a l’Administració un cert marge d’apreciació o decisió. En aquest context es distingixen les potestats reglades, la discrecionalitat administrativa i l’ús dels conceptes jurídics indeterminats. En primer lloc, parlem de potestats reglades quan les normes jurídiques establixen una regulació minuciosa i completa de l’actuació administrativa. En aquests casos, l’Administració es limita a una pura i simple execució de la norma, ja que tota la seua activitat es troba prèviament predeterminada pel dret. L’actuació administrativa consistix, per tant, en una tasca estrictament jurídica: identificar la norma aplicable, comprovar els fets i aplicar automàticament la conseqüència jurídica prevista. L’Administració no disposa de cap marge de decisió, de manera que, una vegada acreditats els pressupòsits de fet, està obligada a adoptar la decisió que la llei imposa. En canvi, existeix discrecionalitat administrativa quan la norma no regula amb tanta exactitud com ha d’actuar l’Administració davant un determinat supòsit de fet. En aquests casos, la llei atribuïx a l’Administració la capacitat d’actuar de diverses maneres, totes elles jurídicament vàlides, deixant-li un marge de decisió en l’aplicació de la norma. Aquesta discrecionalitat permet a l’Administració valorar circumstàncies concretes i adoptar la solució que considere més adequada per a la satisfacció de l’interés públic. La discrecionalitat administrativa ha generat tradicionalment recels, pel temor que aquest marge d’acció puga exercir-se de manera equivocada, injustificada o arbitrària. En aquest sentit, Huber la va qualificar com el “cavall de Troia de l’Estat de dret”, ja que podria servir com a instrument per a eludir el sotmetiment de l’Administració a la llei. No obstant això, la doctrina
majoritària rebutja aquesta visió extrema i considera que la discrecionalitat no és un element estrany ni oposat a l’Estat de dret, sinó una conseqüència necessària del seu funcionament. En efecte, la discrecionalitat administrativa compta amb un reconeixement legal implícit o explícit i respon a diverses raons. D’una banda, permet tindre en compte circumstàncies canviants i situacions concretes que el legislador no ha pogut preveure o que només ha regulat de manera general. D’altra banda, reflectix les limitacions pròpies de la llei per a regular-ho tot amb antelació. Finalment, possibilita que l’Administració opte, dins dels marges legals, per solucions diferents orientades a la satisfacció de l’interés públic, en les quals intervenen criteris no estrictament jurídics, com ara consideracions d’oportunitat, tècniques, organitzatives o polítiques. La discrecionalitat pot manifestar-se en diferents moments i aspectes de l’actuació administrativa, com ara la decisió d’actuar o no, el moment de l’actuació, el contingut de la decisió o la forma d’executar-la. En qualsevol cas, no es tracta mai d’una llibertat absoluta, ja que la discrecionalitat està sotmesa a límits jurídics generals, especialment al principi de legalitat i a la prohibició de l’arbitrarietat, consagrada a l’article 9.3 CE. Com assenyala Tomás- Ramón Fernández, l’exercici de la discrecionalitat ha d’estar sotmés a un control estricte basat en paràmetres de racionalitat, coherència i adequació als fins públics. Dins de la discrecionalitat administrativa poden distingir-se diversos tipus. En primer lloc, la discrecionalitat política, pròpia d’aquelles decisions en què el principi democràtic permet valoracions basades en criteris polítics. Es tracta d’una discrecionalitat forta, present especialment en l’exercici de la potestat reglamentària, en l’aprovació de plans i programes o en la fixació de prioritats d’acció pública. En segon lloc, la discrecionalitat tècnica, que es fonamenta en criteris tècnics o valoracions basades en coneixements professionals, científics o especialitzats, com ocorre, per exemple, en la declaració de ruïna d’un edifici. Aquest tipus de discrecionalitat té un fonament més objectiu i és contrastable mitjançant proves o informes tècnics contradictoris. Finalment, existeix una discrecionalitat de gestió, present en decisions quotidianes d’administració, com ara la determinació de l’import concret d’una sanció dins d’una forqueta legal. En la pràctica, és freqüent que aquests tipus de discrecionalitat es combinen. Juntament amb la discrecionalitat administrativa, cal referir-se als conceptes jurídics indeterminats. Aquests apareixen quan la llei descriu el supòsit de fet mitjançant conceptes abstractes o genèrics que requerixen una concreció en l’aplicació pràctica, com ara el “valor de mercat”, el “valor artístic o històric” d’un bé o la “utilitat pública”. En aquests casos, l’Administració ha de realitzar una valoració basada en criteris tècnics i en raonaments lògics per a determinar si el supòsit concorre o no en la realitat. Els conceptes jurídics indeterminats no constituïxen pròpiament una manifestació de la discrecionalitat administrativa, ja que no impliquen una elecció entre diverses solucions igualment vàlides. Es tracta d’una discrecionalitat cognitiva, no volitiva, ja que existeix una única solució correcta que ha de ser identificada mitjançant una adequada interpretació i valoració dels fets. Per aquest motiu, l’aplicació dels conceptes jurídics indeterminats està sotmesa a un control judicial ple, de manera que els tribunals poden revisar íntegrament la decisió administrativa.
interessos generals són interessos socials o col·lectius que l’Estat assumix com a propis i que es concreten progressivament a través de: la Constitució (tutela de drets, objectius bàsics), els Tractats de la UE, els Estatuts d’Autonomia, les lleis i el dret derivat, i l’acció del Govern estatal, autonòmic i local. En este sentit, l’article 9.2 CE imposa als poders públics l’obligació de promoure les condicions perquè la llibertat i la igualtat siguen reals i efectives, de remoure els obstacles que ho impedisquen i de facilitar la participació de tots els ciutadans en la vida política, econòmica, cultural i social. Participació ciutadana La participació ciutadana no es limita al dret de vot, propi de la democràcia representativa, sinó que s’estén a la intervenció dels ciutadans i de les entitats socials en l’activitat administrativa, especialment quan afecte els seus interessos. La Constitució reconeix: el dret d’audiència en l’elaboració de disposicions administratives (art. 105.a CE), el dret d’audiència dels interessats en els procediments administratius (art. 105.c CE), i diverses fórmules de participació, com els òrgans consultius (Consell Econòmic i Social), la iniciativa legislativa popular, el referèndum o el concejo abierto. No obstant això, la participació no substituïx la democràcia representativa ni l’Administració professional. Participar no és decidir, sinó influir en la decisió. La participació ha de ser compatible amb els principis d’eficàcia, imparcialitat i legalitat, sense bloquejar ni retardar excessivament l’acció administrativa. Transparència administrativa L’Administració democràtica ha de ser una Administració transparent. La transparència és una conquesta relativament recent, ja que històricament el secret i la reserva han sigut instruments del poder burocràtic. La transparència es manifesta en: la publicitat de les normes jurídiques (art. 9.3 CE), el dret d’accés als arxius i registres administratius (art. 105.b CE), el dret a conéixer l’estat de tramitació dels procediments, la publicitat activa sobre organització, contractes, subvencions, pressupostos, plans i programes (Llei 19/2013), i l’obligació de motivar les decisions administratives. Estos drets poden ser defensats davant l’Administració i, si escau, davant els tribunals. No obstant això, la transparència no és absoluta, ja que troba límits en la protecció de dades personals, la seguretat, la defensa o la investigació de delictes.
Organització plural i descentralitzada L’Administració Pública és una organització plural i descentralitzada. La Constitució reconeix diferents nivells de govern —estatal, autonòmic i local— cadascun amb la seua pròpia administració. La descentralització pot ser: territorial, amb autonomia política i administrativa (CCAA i entitats locals), funcional, de caràcter exclusivament administratiu, mitjançant ens públics especialitzats, o desconcentració, que és una tècnica interna de repartiment de competències dins d’una mateixa administració. Estos principis es complementen amb altres de cohesió: jerarquia, coordinació, cooperació i solidaritat. El principi de legalitat i de juridicitat El principi de legalitat és un pilar essencial de l’Estat de dret. L’article 9.1 CE establix que els ciutadans i els poders públics estan subjectes a la Constitució i a la resta de l’ordenament jurídic. L’article 9.3 CE garantix la legalitat, la jerarquia normativa, la seguretat jurídica, la responsabilitat i la interdicció de l’arbitrarietat. L’article 103.1 CE reforça aquest principi en exigir el sotmetiment ple de l’Administració a la llei i al Dret. Açò suposa una evolució del principi estricte de legalitat cap al principi de juridicitat, segons el qual l’Administració no només està vinculada a la llei formal, sinó a tot l’ordenament jurídic: Constitució, dret de la UE, tractats, reglaments i principis generals del dret.
- Les potestats de l’Administració A) El concepte de potestat i la singularitat de les potestats administratives Les potestats administratives són poders jurídics conferits per l’ordenament a les administracions públiques per a actuar en compliment de les seues finalitats. Es definixen com la facultat d’actuació reconeguda per l’ordenament jurídic als òrgans administratius, amb capacitat per a produir efectes jurídics sobre tercers, fins i tot de manera unilateral. Les potestats administratives tenen una naturalesa singular, ja que: no són drets subjectius, s’atorguen sempre per a la satisfacció de l’interés general, estan sotmeses a límits i controls jurídics, i no poden exercir-se lliurement, sinó conforme a la finalitat prevista per la norma que les atribuïx.
La Constitució reserva a la llei la regulació de nombroses matèries, especialment les relatives als drets i llibertats fonamentals (art. 53.1 CE). Això implica que tota actuació administrativa, inclosa l’aprovació de reglaments, ha d’estar sotmesa a la llei i no pot contradir-la. Ara bé, la llei no esgota el Dret. El Dret inclou també: La Constitució, Els tractats internacionals vàlidament ratificats, El Dret de la Unió Europea, Els reglaments administratius, I els principis generals del Dret. La vinculació plena de l’Administració al Dret comporta conseqüències importants, com ara la inderogabilitat singular dels reglaments, és a dir, que cap resolució administrativa concreta pot inaplicar un reglament vigent, ni tan sols si procedeix del mateix òrgan que l’ha aprovat. Els principis generals del Dret, encara que no sempre siguen normes escrites, formen part del Dret i actuen com a límit i criteri d’interpretació de l’actuació administrativa. Entre ells destaquen la igualtat, la proporcionalitat, la seguretat jurídica i la prohibició de l’arbitrarietat. Vinculació negativa i vinculació positiva de l’Administració La forma en què l’Administració queda vinculada a la llei i al Dret és diferent de la dels particulars. Els particulars es regeixen pel principi d’autonomia de la voluntat: la llei actua com un límit negatiu. Tot allò que no està prohibit està permés. A això s’anomena vinculació negativa. Tradicionalment, una part de la doctrina ha sostingut que l’Administració es troba sotmesa a una vinculació positiva, segons la qual només pot actuar quan una llei li ha atribuït expressament una potestat, fixant-ne els límits i condicions. Aquesta tesi és plenament aplicable en els àmbits sotmesos a reserva de llei, com ara: La regulació dels drets fonamentals, La imposició de sancions, L’exacció de tributs, El règim dels funcionaris, Els béns de domini públic. En aquests casos, l’Administració no pot adoptar iniciatives pròpies sense una prèvia habilitació legal. No obstant això, fora de l’àmbit de la reserva de llei, la Constitució permet que l’Administració actue amb vinculació negativa, sempre que: No contravinga la llei ni el Dret, Actue dins de la seua competència, Perseguisca l’interés general, Respecte els principis generals del Dret.
Aquesta capacitat d’iniciativa és especialment evident quan l’Administració amplia prestacions públiques o crea nous serveis, i està reconeguda en normes generals com la legislació de règim local o la normativa de contractació pública. Potestats reglades i discrecionalitat administrativa Les normes jurídiques poden regular l’actuació administrativa de manera més o menys intensa. Quan la norma estableix una regulació completa i detallada, l’Administració exercix una potestat reglada. En aquests casos, constatats els fets, només existeix una decisió jurídicament possible. L’actuació administrativa és una mera aplicació automàtica de la norma. Per contra, existeix discrecionalitat administrativa quan la norma deixa a l’Administració un marge de decisió per optar entre diverses solucions igualment vàlides, atenent criteris d’oportunitat, conveniència, tècnics o polítics. Aquest marge és necessari perquè l’Administració puga adaptar la seua actuació a circumstàncies canviants i imprevistes. La discrecionalitat no és aliena a l’Estat de Dret ni incompatible amb ell, ja que és reconeguda per la pròpia llei. Tanmateix, no és mai absoluta ni equivalent a llibertat arbitrària. Tipus de discrecionalitat Es distingeixen principalment: Discrecionalitat política, pròpia de les decisions de govern, com l’aprovació de reglaments, plans, programes o prioritats d’acció. Té un caràcter ampli i està vinculada al principi democràtic i al pluralisme polític. Discrecionalitat tècnica, basada en valoracions professionals o científiques, com ara oposicions, declaracions de ruïna o informes ambientals. Discrecionalitat de gestió, present en decisions quotidianes, com la fixació de l’import d’una sanció dins d’una forqueta legal. Sovint, aquests tipus de discrecionalitat es combinen en una mateixa decisió. Conceptes jurídics indeterminats Els conceptes jurídics indeterminats apareixen quan la llei utilitza termes abstractes que necessiten concreció en cada cas (per exemple, “valor artístic” o “interés públic”). Tradicionalment s’ha afirmat que la seua aplicació no implica discrecionalitat, ja que només existeix una solució correcta. Això permet un control judicial ple. No obstant això, en la pràctica, la jurisprudència reconeix que l’Administració disposa d’un marge d’apreciació, especialment quan la valoració és opinable i no hi ha una certesa absoluta.
RESPOSTA MODEL DISCRECIONALITAT ADMINISTRATIVA
La discrecionalitat administrativa és el marge de decisió que l’ordenament jurídic reconeix a l’Administració perquè, dins dels límits establits per la llei, puga optar entre diverses solucions igualment vàlides en Dret per a satisfer l’interés públic. A diferència de les potestats reglades, en què la norma predetermina de manera completa l’actuació administrativa i només hi ha una única decisió possible, la discrecionalitat apareix quan la llei no regula amb exactitud tots els elements de la decisió i remet a l’Administració la valoració de circumstàncies d’oportunitat, conveniència, tècniques o polítiques. En estos casos, l’Administració no es limita a aplicar mecànicament la norma, sinó que completa el mandat legal amb una decisió pròpia. La discrecionalitat administrativa ha sigut tradicionalment vista amb recel, perquè implica atribuir a l’Administració un poder de decisió que podria exercir-se de manera injustificada o arbitrària. D’ací que Huber la qualificara com el “cavall de Troia de l’Estat de Dret”. No obstant això, hui es considera que la discrecionalitat no és un element estrany ni contrari a l’Estat de Dret, sinó una conseqüència necessària de les limitacions del legislador per a regular anticipadament totes les situacions possibles i de la necessitat que l’Administració puga adaptar la seua actuació a circumstàncies canviants. La discrecionalitat té, a més, un fonament constitucional, ja que l’Administració actua al servei dels interessos generals (art. 103.1 CE) i disposa de legitimitat democràtica indirecta i de capacitat tècnica per a adoptar decisions que no poden ser completament predeterminades per la llei. Ara bé, la discrecionalitat no és mai absoluta ni equival a llibertat plena. L’Administració està sempre sotmesa a límits jurídics generals i específics. En particular, ha de respectar els fets determinants, actuar amb la finalitat d’interés públic prevista per la norma —sense incórrer en desviació de poder— i observar els principis generals del Dret, com la igualtat, la proporcionalitat i la interdicció de l’arbitrarietat (art. 9.3 CE). A més, ha d’actuar dins de la seua competència, seguir el procediment establit i motivar adequadament les seues decisions. Doctrinalment, es distingixen diversos tipus de discrecionalitat. La discrecionalitat política, pròpia de decisions de govern, plans, programes o prioritats d’acció, és una discrecionalitat forta, el control judicial de la qual ha de ser necessàriament limitat. La discrecionalitat tècnica es basa en valoracions científiques o professionals i és més objectivable, per la qual cosa pot ser controlada mitjançant proves tècniques. Finalment, existeix una discrecionalitat de gestió, referida a decisions quotidianes de menor transcendència. En definitiva, la discrecionalitat administrativa permet a l’Administració complir eficaçment la seua funció, però sempre dins del marc de la llei i del Dret. Per això, discrecionalitat no significa arbitrarietat, sinó un poder jurídic limitat i sotmés al control dels Tribunals.
El control de la discrecionalitat administrativa La discrecionalitat administrativa és el marge de decisió que l’ordenament jurídic reconeix a l’Administració perquè, davant determinats supòsits de fet, puga optar entre diverses solucions totes elles conformes a la llei. No obstant això, aquest marge d’elecció no significa absència de control, ja que en un Estat social i democràtic de Dret tota l’actuació administrativa està sotmesa a la Constitució, a la llei i al control dels tribunals. La Constitució espanyola estableix un sistema complet de controls sobre el poder executiu, amb la finalitat d’evitar l’arbitrarietat i garantir que l’Administració actue sempre al servei de l’interés general. Entre aquests controls destaquen el control parlamentari, el Defensor del Poble, el Tribunal de Comptes, els controls interns de la pròpia Administració i, especialment, el control judicial, que constitueix la garantia última de la legalitat de l’actuació administrativa. Pel que fa als límits de la discrecionalitat, cal assenyalar que aquesta està sotmesa tant a límits materials com formals. En primer lloc, fins i tot en l’exercici de potestats discrecionals existeixen elements reglats plenament controlables. Així, l’Administració només pot actuar si concorren els fets determinants previstos per la norma, és a dir, uns fets certs l’existència o inexistència dels quals pot ser objecte de prova. Si aquests fets no existeixen, l’actuació administrativa és il·legal. Un altre límit essencial és la finalitat de la potestat. La discrecionalitat només pot exercir-se per a servir l’interés públic i la finalitat concreta prevista per la norma que atribueix la potestat. Quan l’Administració utilitza una potestat discrecional amb una finalitat diferent, es produeix la denominada desviació de poder, que constitueix un vici de l’acte administratiu, encara que la seua prova correspon a qui l’al·lega. A més, la discrecionalitat està limitada pels principis generals del dret, entre els quals destaquen la racionalitat, la proporcionalitat i la interdicció de l’arbitrarietat, proclamada a l’article 9.3 de la Constitució. Una decisió discrecional ha de ser raonable, coherent i proporcionada, i no pot basar-se en criteris arbitraris o capritxosos. Juntament amb aquests límits materials, existeixen límits formals que han de respectar-se en tot cas. L’actuació discrecional ha d’emanar de l’òrgan competent, seguir el procediment legalment establit i estar degudament motivada. La motivació és especialment rellevant en els actes discrecionals, ja que permet comprovar que la decisió adoptada respon a criteris raonables i facilita el seu posterior control judicial. El control judicial de la discrecionalitat administrativa té el seu fonament principal en l’article 106.1 de la Constitució, que atribueix als tribunals el control de la potestat reglamentària, de la legalitat de l’actuació administrativa i del seu sotmetiment als fins que la justifiquen, en connexió amb el dret a la tutela judicial efectiva reconegut a l’article 24 CE. D’acord amb la doctrina constitucional, no existeixen àmbits de l’actuació administrativa exempts de control jurisdiccional. Aquest control s’exerceix principalment a través de la jurisdicció contenciosa-administrativa i presenta certes peculiaritats derivades del principi d’autotutela administrativa. Els actes administratius són executius i gaudeixen d’una presumpció de validesa, de manera que el control judicial és, en general, posterior a la seua execució. No obstant això, aquesta posició de l’Administració no pot buidar de contingut el dret a la tutela judicial efectiva, que exigeix
b) Finalitat de la potestat: desviació de poder La discrecionalitat només pot exercir-se per a servir l’interés públic i la finalitat prevista per la norma. Desviació de poder: ús d’una potestat discrecional per a una finalitat diferent de la legalment prevista. Qui l’al·lega ha de provar-la, perquè és un vici difícil d’acreditar. c) Principis generals del dret Actuen com a límits essencials de la discrecionalitat: Racionalitat Proporcionalitat Interdicció de l’arbitrarietat (art. 9.3 CE) Una decisió discrecional no pot ser absurda, desproporcionada ni arbitrària. B) Límits formals Encara que hi haja marge de decisió, l’Administració ha de respectar sempre: Competència de l’òrgan Procediment legalment establit Motivació de la decisió, especialment en actes discrecionals La motivació permet: Controlar que la decisió no és arbitrària Facilitar el control judicial
- SISTEMA CONSTITUCIONAL DE CONTROLS SOBRE EL PODER EXECUTIU La discrecionalitat administrativa es controla mitjançant un sistema plural de controls, no només judicials. A) Controls no judicials Control parlamentari (preguntes, interpel·lacions, comissions…) Defensor del Poble Tribunal de Comptes Controls interns de l’Administració (intervenció, òrgans consultius, recursos administratius) Control social i transparència Aquests controls complementen, però no substituïxen, el control judicial.
4. EL CONTROL JUDICIAL DE LA DISCRECIONALITAT
A) Fonament constitucional Article 106.1 CE: Els tribunals controlen: o La potestat reglamentària o La legalitat de l’actuació administrativa o El sotmetiment de l’actuació als fins que la justifiquen Article 24 CE: dret a la tutela judicial efectiva No existeixen zones exemptes de control judicial. B) Control contenciós-administratiu i autotutela L’Administració gaudeix de prerrogatives especials: Els seus actes són executius i presumptament vàlids El control judicial és a posteriori La interposició del recurs no suspén automàticament l’acte Açò es coneix com a principi d’autotutela administrativa: L’Administració pot crear, modificar i extingir situacions jurídiques sense acudir prèviament al jutge Justificat per la eficàcia en la satisfacció de l’interés general 👉 Però l’autotutela no és il·limitada: No s’aplica en via de fet No preval davant drets fonamentals (domicili, llibertat) Cedeix davant la tutela judicial efectiva C) Abast del control judicial de la discrecionalitat Els tribunals: Sí poden: o Controlar els fets o Controlar la finalitat o Controlar la racionalitat, proporcionalitat i absència d’arbitrarietat o Anul·lar actes discrecionals il·legals No poden: o Substituir l’Administració en l’elecció entre diverses opcions discrecionals lícites o Fixar el contingut concret d’una decisió discrecional anul·lada (art. 71.2 LJCA)
