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A modo de presentacion
Esta ponencia recoge los principales elementos de la discusión pública alrededor de la Presentación del Proyecto de Ley Número 083 de 2002 sobre la utilización del Software Libre en el Estado, proyecto de ley publicado en la Gaceta del Congreso No. 402 Año XI del 23 de Septiembre de 2002.
La iniciativa del Proyecto de Ley fue un esfuerzo conjunto de la Comunidad de Software Libre en Colombia en especial de COLIBRI www.bachue.com/colibri, de la academia, de muchas personas comprometidas con el tema y del grupo de diez congresistas que firmaron el Proyecto de Ley; por recomendación de Colibri acogida por los ponentes el proyecto de ley fue retirado del trámite legislativo el 19 de Julio de 2003 y en este año de 2004 será nuevamente presentado ante el Congreso de la República.
Hacer del Software Libre una política pública para el desarrollo de los sistemas de información del Estado es una necesidad para una Colombia de cara al Siglo XXI. Brasil la octava economía del mundo demuestra que ello es posible, Extremadura región de España hace esfuerzos en esta dirección al igual que muchas ciudades como Munich (Alemania) en el mundo están también asumiendo el reto.
Software libre: política pública
“En el último cuarto del siglo XX, una revolución tecnológica, centrada en torno a la información, ha transformado nuestro modo de pensar, de producir, de consumir, de comerciar, de gestionar, de comunicar, de vivir, de morir, de hacer la guerra y de hacer el amor. Es la Era de la Información. Ha nacido un Nuevo Mundo y ya estamos viviendo en él.”
Manuel Castells
Trilogía “La Era de la Información”
La política pública se entiende como el conjunto de decisiones adoptadas por el Estado en torno a temas que tienen que ver con la vida de sus ciudadanos. Esta ponencia busca plantear el debate de por qué el software debe ser parte de la discusión pública. La forma cómo el Estado traza sus políticas y hace las inversiones en informática debe darse a conocer a la opinión pública, para generar espacios de participación y discusión que conduzcan a la toma de decisiones, al igual que se hace en salud o educación.
Desde la creación del Estado - Nación y su desarrollo hasta llegar a la consolidación del estado moderno como se conoce en nuestros días, se han registrado en las sociedades que se predican democráticas, la ampliación de derechos individuales y colectivos, cuyo reconocimiento se logra a través de su inclusión en la legislación permanente y en muchos casos tales derechos han sido elevados a la categoría constitucional.
La Constitución de 1991, establece que Colombia es un Estado Social de Derecho; la palabra social significa que el Estado tiene ante todo una responsabilidad con todos y cada uno de sus ciudadanos para el disfrute pleno y garantía de los derechos; en este sentido como lo expresa la Declaración de Principios de la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Información^1 : “Construir una sociedad centrada en la persona, incluyente y orientada al desarrollo, en la que todos puedan crear, consultar, utilizar y compartir la información y el conocimento.”
(^1) http://www.itu.int/wsis
Aunado a lo anterior, los hacedores de políticas públicas (indiferente a la rama del poder público a la que pertenezcan) deben propender para que las decisiones que se tomen redunden en beneficio de los ciudadanos y reflejen la efectividad en el ejercicio de los derechos predicables de la persona humana. Así las cosas, recobra sentido, el principio de derecho de la primacía del interés general sobre el interés privado, en aras de garantizar la optimización del gasto público, bajo la comprensión de la escasez de recursos. En este sentido, es de señalar que debido a las imperfecciones del mercado se hace necesario que los agentes estatales intervengan cuándo se trate de beneficiar los intereses colectivos sobre los particulares, pues existen fallas que no se corrigen por la simple dinámica del mercado.
Antes de analizar la relevancia del tema de la información como parte del debate que ocupa la cosa pública, es preciso establecer el alcance y significado de un término usado con frecuencia, como lo es “ políticas públicas”^2 , de una parte “una definición clásica de la economía afirma que ésta se ocupa de la distribución de los recursos escasos con usos alternativos. Una definición igualmente conocida de la política es que se encarga de determinar “¿Quién recibe qué?, ¿Cuándo? y ¿Cómo?”, y por tanto cuando se analiza una decisión del gobierno que afecte a la sociedad entendida como un colectivo, ésta se relaciona con temas de economía y de política.
En este sentido, las decisiones en materia de políticas públicas se toman bajo el resultado esperado de una “simetría formal” que correlaciona beneficios y obligaciones que se generan a partir de una determinada política pública, lo cual no siempre ocurre, puesto que en la realidad no se elimina la posibilidad de que con la adopción de determinada política se provoquen resultados asimétricos; un ejemplo dentro de la gama de resultados sería, el enriquecimiento de unos pocos o que, empeoren las condiciones de algunos y no mejoren las de nadie.
Los supuestos resultados antes señalados, bajo un escenario abstracto, desde ya dejan entrever la necesidad de que los hacedores de políticas públicas tengan en cuenta distintos factores que minimicen los riesgos de las decisiones que se toman en el ámbito de lo público.
Cómo ya se mencionó anteriormente, el resultado obtenido una vez que se adopta una política pública puede variar del proyectado, ese tipo de desfase según la teoría económica se debe a la racionalidad restringida del estado, debido a que la información requerida no se conoce en su totalidad, pues algunas veces, se considera que la decisión tomada es la que maximiza los resultados, pero como la información rara vez es perfecta se termina decidiendo en condiciones de incertidumbre. Efectuada la salvedad anterior, es oportuno señalar que Wiesner^3 ha señalado un conjunto de factores que determinan el marco resultante de una política pública:
- La sostenibilidad del financiamiento y el logro de sus objetivos para la eficiente destinación del gasto público.
- La existencia y prevalencia de la competencia, de manera que la dinámica del mercado conduzca a la eficiencia para lo cual es relevante que existan reglas establecidas frente a los derechos de propiedad, las cuales deben ser claras, inequívocas y transferibles a bajos costos para que el mercado funcione de manera eficiente.
Si bien el interés colectivo no se logra per se, es posible que el estado se convierta en garante del mismo, a través de la legislación que regule los derechos de propiedad.
- Para analizar el modelo de gestión pública, puede hacerse un símil de imaginar al país como una gran empresa y el gobierno nacional, encabezado por el Presidente de la República,
(^2) ELSTER, Jhon. Justicia Local. Ed. Gedisa S.A. Barcelona, 1994. p. 13 (^3) Wiesner Durán, Eduardo. La Efectividad de las Políticas Públicas en Colombia. Tercer Mundo
Editores. Bogotá. Colombia. 1997.
señalado que esta libertad constituye expresión y reflejo de la racionalidad humana, hace parte de los derechos fundamentales de la persona, cuya natural tendencia a la búsqueda de la verdad en los distintos ámbitos, que lleva necesariamente a explorar de manera incesante nuevas áreas del conocimiento, entonces, bajo esa óptica la utilización generalizada de software libre permitiría que los usuarios vayan más allá del simple uso que plantea el software societario permitiendo la investigación para encontrar nuevas aplicaciones, pues en este sentido el usuario de software libre tiene el pleno albedrío de manipular el código fuente de su software y de esta manera la información contenida en él.
Otra garantía constitucional, prevista en el artículo 74 consiste en que todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que establezca la ley, así las cosas por el hecho de no tener acceso al código fuente por parte del usuario del software propietario, para este caso el Estado, implica que los sujetos que sí tienen acceso (los operadores del software propietario) puedan tener conocimiento de información vedada y confidencial para el público en general.
Así mismo, la implementación del software libre se enmarca dentro del principio de igualdad frente a la ley consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política, su aplicación puede ser vista desde dos ópticas, en primer lugar, frente a los ciudadanos pues cuándo el estado tiene la información pública en formatos propietarios exige al ciudadano la adquisición de ese mismo software para acceder a ella, por tanto le impone incurrir el costo que ello implica, mientras que la información a través del software libre no genera ningún costo el acceso a dicha información, en consecuencia se abre el acceso a un mayor número de usurarios; en segundo lugar, respecto los proveedores, la inclusión del uso de software libre los coloca al mismo nivel de acceso, sin imponer condiciones de permanencia derivadas de la adquisición de un software propietario.
En consonancia con lo anterior, el artículo 333 de la Constitución Política señala que la actividad económica y la iniciativa privada son libres dentro de los límites del bien común, así como la imposición al Estado para que no obstruya o restrinja la libertad económica, la inclusión del software libre amplia la posibilidad del mercado para hacerlo más eficiente frente a los consumidores. Adicionalmente el mandato constitucional prohíbe al Estado permitir que un solo proveedor controle el mercado de software como ocurre actualmente, con lo cual se le resta competencia al mercado y se promueve la posición dominante y la consolidación del monopolio.
Por todos los argumentos antes expuestos, son innumerables y evidentes las ventajas de que las autoridades públicas tengan la iniciativa de implementar el software libre en Colombia.
En el país se han formulado políticas, planes, programas y proyectos con el fin de impulsar ciertos aspectos relativos al desarrollo informático nacional, cabe destacar:
En este orden de ideas y a manera de ejemplo, cabe señalar que la política de telecomunicaciones implementada en Colombia durante los últimos años, ha buscado aumentar el cubrimiento, modernizar la infraestructura y diversificar los servicios prestados, como lo exigen los procesos de desarrollo social, la apertura y el avance e internacionalización de la economía. La estrategia empleada para alcanzar estos objetivos ha consistido en: fomentar la competencia, incentivar la participación privada, y fortalecer las empresas públicas.
La Ley 37 de 1993 sentó las bases para la prestación de servicios de Telefonía Móvil Celular, situación que permitió el ingreso de capital privado al desarrollo y provisión de dicho servicio, y autorizando la realización de esquemas de asociación a largo plazo entre las empresas del Estado y los particulares para lograr un mayor desarrollo de los servicios. Adicionalmente, se cuenta con la prestación de servicios de telefonía local y de larga distancia por parte de diversos proveedores, los cuales se encuentran interconectados entre sí.
Así las cosas, el crecimiento del mercado y el interés del sector privado de participar en la prestación y administración de los servicios de telefonía celular, significó la creación de más de 150 empresas prestadoras de servicios durante la década de los 90’s. Esta dinámica de participación se ha traducido en inversiones que superaron los US$5.500 millones en el país.
En el año de 1999 se expidió el Decreto 1130, en el cual se estableció un nuevo ordenamiento institucional del sector de Telecomunicaciones y la separación de funciones. Para lo anterior, se unificaron las funciones de regulación de todos los servicios en cabeza de la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones – CRT, exceptuando los de difusión que quedaron a cargo de la CNTV y el Ministerio de Comunicaciones.
De otro lado con la expedición de la Ley 555 de 2000 se reglamentó la concesión para la prestación de los servicios personales de comunicación (PCS), y se estipuló la entrada de operadores de “tercera generación” a partir del año 2003, de esta manera se avanzó en el proceso de apertura del mercado de la telefonía móvil y de la incorporación de nuevas tecnologías y servicios.
Relacion entre el estado e información
Es necesario legislar el cambio. Es la tesis de Enrique Chaparro, miembro de la organización argentina Vía Libre y asesor del diputado Dragán en este proyecto, quien expresa dos motivos para hacerlo: El primero es que el Estado trata y almacena información que no le pertenece: la información es de los ciudadanos , por eso hay un interés público en legislar sobre la materia. Debe haber garantías de transparencia y supervivencia de esa información. Otra razón, es la necesidad de un acceso efectivo y sin discriminaciones de todos los habitantes a las fuentes de información. Si uno tiene que usar un software determinado para cumplir con sus obligaciones impositivas, eso es discriminatorio.
de la información pública. Aspecto que no se garantiza en el caso de los monopolios en la industria del software propietario los cuales son también susceptibles de una quiebra, por lo tanto el ‘software libre’ evita la dependencia del proveedor los cuales a veces dejan de dar soporte a un producto como en el caso de Windows NT, o cuando deja de ser rentable la producción de determinado software.
6. La confidencialidad de la información pública^7. El Estado debe utilizar sistemas de información que eviten el acceso a información por parte de personas no autorizadas según lo establecido por la ley, para garantizar la seguridad nacional y el respeto a la privacidad de los ciudadanos. 7. Principio de Economía^8. El principio de economía rige la actuación de la administración pública en las inversiones de carácter tecnológico el Estado realiza una erogación de los recursos públicos y necesariamente debe hacer una evaluación costo/beneficio, más en tecnologías de la información donde el tiempo de vida útil se contabiliza en meses; al disponer del código fuente se tiene una autonomía para realizar las mejoras de la obligada actualización tecnológica por la constante innovación en el sector. Bajo la lógica del software propietario se obliga al estado a mantener determinado tipos de contratos con empresas específicas proveedoras del software. 8. Auditoría Pública de los Sistemas de Información del Estado. El poseer el código fuente permite que se pueda hacer una supervisión detallada de dichos sistemas de información aspecto que no es posible bajo el software propietario. La trasnparencia es garantía de una mejor administración pública. 9. Criterios Técnicos de los Sistemas de Información: El desarrollo de los sistemas de información en el estado requiere un análisis a partir de un enfoque moderno, que tenga en cuenta los criterios de: Universalidad, Accesibilidad, Adaptabilidad, Escalabilidad, Integridad, Disponibilidad, Interoperabilidad y Modularidad.
La legislación colombiana y el software
La legislación colombiana en cuanto a software se refiere es reciente y no abarca el tema en su integridad, es importante tener esta visión porque las leyes representan para bien o para mal los derechos y deberes que desde el Estado se imponen sobre los ciudadanos en determinada área o temática.
Cuando se habla de leyes son decisiones que toma el poder legislativo, es decir, el Congreso de la República, Órgano en el cual la mayoría de sus miembros son abogados y quienes tienen profesiones técnicas como ingeniería o afines son muy pocos, así que si quienes poseen los saberes técnicos no influyen en las respectivas cámaras para el desarrollo de las leyes, serán otros quienes terminen decidiendo por acción o por omisión en determinado sentido, sin dejar de advertir que casi siempre emerge la presión para que se legisle en beneficio de los intereses de determinados grupos económicos y no de los intereses del país.
En cuanto al desarrollo legislativo lo más grave es la referencia legislativa sobre software es la Ley 599 de 2000 que es el Código Penal Colombiano. En esta ley, pareciera que el software
(^7) Proyecto de ley. Artículo 2, del numeral 4.
(^8) Código Contecioso Administrativo. Artículo 3. Principios Orientadores.
sólo existiera para la realización de conductas criminales, no para la construcción de ciudadanía ni de país y el mecanismo es la amenaza de cárcel y multa; es como si lo punitivo fuese el único papel protagónico que el Estado puede ofrecer a sus ciudadanos en cuanto a software se refiere.
En ninguna parte de dicha ley se cita la palabra “software” cuando por tradición en toda América sí la utilizamos, más ahora que dicho término incluso está ya aceptado en el Diccionario de la Real Academia de la Lengua; en la referida ley se le llama “programa de ordenador” que es la forma española y se deja ver la poca practicidad de dicho término cuando se coloca siempre su sinónimo “soporte lógico” en las seis veces que se cita.
En la Ley 599 de 2000 corresponde esta temática el título VIII, el cual contiene tres artículos el 270, 271 y 272 donde solo se habla de “violación” y “defraudación” como si ya no existiera no sólo el “software libre” sino los contenidos libres donde los autores autorizan de forma explícita el uso, copia, modificación y distribución.
Si bien se reconoce que existe la categoría de “delitos informáticos” lo grave es que solo se de la tipificación penal en nuestra legislación nacional y no se den leyes para el impulso de utilización de la tecnología informática para el desarrollo del país.
También preocupa la unidimensionalidad de la legislación que sólo tiene en cuenta los aspectos antes mencionados y guarda silencio en cuanto a los aspectos penales relativos al derecho a la información desde el punto de vista del ciudadano como sujeto pasivo de la normatividad, para la protección sus derechos, tales como: el habeas data de los ciudadanos en cuanto a privacidad, confidencialidad, integridad, disponibilidad y seguridad.
Realidades del software libre
En otros países en la administración pública.
A 2004 existen casos relevantes de la implementación del ‘software libre’ en la administración pública en el mundo; siendo Brasil y España los más relevantes. Estos dos países se encuentran liderando procesos de implantación del software libre en sus administraciones públicas. Si tuviésemos que elegir un primer lugar por su tamaño e importancia es sin lugar a dudas Brasil la octava economía del mundo, que ha tomado una decisión política en este sentido bajo las directrices de su Presidente Luiz Inacio ‘Lula’ da Silva y a partir de la experiencia en el Estado Grande do Sul cuya capital Porto Alegre ha vivido la mayor experiencia donde incluso ha sido aprobado legalmente dentro del carácter federalista que tiene Brasil en su organización territorial. Lo de Brasil cobra especial relevancia por al cercanía geográfica y cultural con América Latina.
Caso Brasil – Directiva Presidencial. El Instituto Nacional de Tecnología de la información adscrito a la Presidencia de la República y dirigido por Sergio Amadeu explica la propuesta:
“Las cuentas son simples. Si lo hacemos bien, más de 17 millones de personas tendrán acceso a computadoras. Si cada uno de ellos tuviera que pagar 100 reales por su software de escritorio, significaría que enviaríamos 1.700 millones de reales (600 millones de dólares) para pagar por las licencias. Sin software libre es imposible tener una política significativa de inclusión digital.”^9
(^9) FERRARI. Andrea. "El otro pingüino - Avance del software libre en la administración Argentina". p 12.
Septiembre 29 de 2003.
Diseminar la cultura del software libre en las escuelas y universidades.
Elaborar y poner en vigencia una reglamentación técnico-legal de software libre, mediante el cumplimiento de las etapas del cronograma de reglamentación.
Promover la migración y adaptación del mayor número de aplicativos y servicios a plataformas abiertas y software libre.
Elaborar e iniciar la implantación de una política nacional de software libre.
Articular la política de software libre a una política de fomento de la industria.
Ampliar significativamente la oferta de servicios a los ciudadanos en plataformas abiertas.
Involucrar a la alta jerarquía del gobierno en la adopción de software libre.
Directrices
Priorizar soluciones, programas y servicios basados en software libre que promuevan la optimización de recursos e inversiones en tecnología de información.
Priorizar la plataforma Web en el desarrollo de sistemas e interfaces de usuario.
Adoptar estándares abiertos en el desarrollo de tecnologías de información y comunicaciones y en el desarrollo multiplataforma de servicios y aplicativos.
Masificar el uso de software libre.
Ampliar la red de servicios prestados al ciudadano a través de software libre.
Garantizar al ciudadano el derecho de acceso a los servicios públicos sin obligarlo a usar plataformas específicas.
Usar software libre como base de los programas de inclusión digital.
Garantizar la auditabilidad plena y la seguridad de los sistemas, respetando la legislación privacidad y seguridad.
Buscar interoperatividad con sistemas heredados.
Restringir el crecimiento de herencia basada en tecnología propietaria.
Realizar la migración gradual de los sistemas propietarios.
Priorizar la adquisición de hardware compatible con las plataformas libres.
Garantizar la libre distribución de sistema en software libre de forma colaborativa y voluntaria.
Fortalecer y acompañar las acciones existentes de software libre dentro y fuera del gobierno.
Incentivar y fomentar al mercado nacional para adoptar nuevos modelos de negocios en tecnologías de información y comunicación basados en software libre.
Promover las condiciones para el cambio de la cultura organizacional para la adopción de software libre.
Promover la capacitación/formación de servidores públicos para el uso de software libre.
Elaborar una política nacional para el software libre.
Perú – Proyecto de Ley – Carta a Microsoft. Se presenta el caso de Perú porque allí se puso al desnudo los términos del debate entre el software libre y el software propietario, los criterios y la forma como la empresa Microsoft va a operar para que las administraciones públicas no apoyen el “software libre”, allí Microsoft se mostró tal como es, a partir de Perú no volverá a realizar declaraciones públicas, realizará un trabajo de lobby en el más alto nivel de dirección del Estado y efectuará donaciones en áreas estratégicas como parte del modus operandi para la región en América Latina.
Los instrumentos con que va a jugar Microsoft en su lucha contra este tipo de proyectos de ley, son los argumentos que dicha empresa tiene contra este tipo de iniciativas:
- Invitación de Bill Gates a Estados Unidos al Presidente del Perú Alejandro Toledo y aceptada por él.
- Realizar “donaciones” a los países que pretendan implementar este tipo de leyes.
- Desacreditar el software libre
En Perú el proyecto de ley sobre ‘software libre’ es muy similar al propuesto en Argentina, el aporte fundamental del Perú es que hay una comunidad dando sus primeros pasos en “unidad de acción” en América Latina, por ello la carta de respuesta a Microsoft es uno de los grandes aportes de América Latina a la cultura universal del “software libre” en el mundo y dicho documento se convirtió en uno de los ya clásicos materiales de referencia que le dio la vuelta al mundo y marcó el punto de referencia del momento: “Software Libre en las Administraciones Públicas”.
España – Extremadura. En abril de 2002 salió a la luz el Proyecto LinEx (Linux para Extremadura), iniciativa de la Junta de Extremadura que se ha convertido en la primera realizada por una administración europea
El conjunto de aplicaciones que componen la distribución denominada LinEx fue utilizado en el sistema educativo extremeño, a su vez, buscaba que los ciudadanos se vincularan a dicho proyecto, basado en la Red Tecnológica Educativa y la Intranet, que suponen la integración de las nuevas tecnologías en la educación. LinEx se ha convertido en una clara apuesta por Linux de esta autonomía que impulsará el nivel tecnológico de la Comunidad Autónoma de Extremadura, una de las regiones más desfavorecidas de España en materia informática y en tecnologías de la información.
LinEx es una adaptación de GNOME que es la aplicación de GNU/Linux en el escritorio de forma intuitiva y sencilla. La personalización ha llegado hasta crear un entorno adaptado para la comunidad extremeña basado en su cultura y lugares representativos. Así para las diferentes aplicaciones (gestor de correo, procesador de texto, hoja de cálculo, etc...) el icono representa
