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TEMA 8: LAS CORTES GENERALES
1. FUNCIONES Y CARACTERÍSTICAS GENERALES
El Capítulo III de nuestra Constitución regula las Cortes Generales. El nombre de Cortes Generales es la forma tradicional con la que se conoce en España al Parlamento, el órgano representativo de naturaleza democrática elegido por los ciudadanos mediante sufragio. Las Cortes Generales representan al pueblo español y están formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado. Tienen diversas funciones; ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus presupuestos y controlan la acción del Gobierno además tienen las otras competencias que les atribuye la Constitución. Las Cortes Generales son inviolables. (art.66 CE) Sin embargo, a pesar de su inviolabilidad, el poder de las C.G. esta limitado y vinculado a la C.E.
AUTONOMÍA PARLAMENTARIA
El principio de autonomía de las Cámaras del Parlamento pretende garantizar su libre e independiente actuación, es decir, que no se puedan ver condicionadas por las decisiones de otros órganos estatales. El único límite de la autonomía de ambas Cámaras es su vinculación a la Constitución como norma suprema. La Constitución garantiza, en el artículo 72;
a) Autonomía reglamentaria
b) Autonomía presupuestaria
c) Autonomía de organización y funcionamiento
d) Autonomía de gobierno interno
Las Cortes Generales, pues, pueden aprobar su propio Reglamento, podrán también autónomamente sus propios presupuestos y finalmente las Cortes Generales tienen la potestad de autogobierno y decidirán cual será su organización y funcionamiento. LA INVIOLABILIDAD DE LAS CORTES La Constitución señala en el art 63 que las Cortes Generales son inviolables, como lo son el Rey o funcionalmente, los propios miembros de las Cortes. La inviolabilidad impide que pueda exigirse a las Cortes responsabilidad alguna en razón de sus actos funcionales, e impide también que las Cortes sean demandadas o querelladas. La inviolabilidad de las Cortes se manifiesta, en fin, en la protección penal de las mismas frente a cualquier intento de perturbar su funcionamiento o coaccionar sus integrantes. Tanto la autonomía parlamentaria y la inviolabilidad son garantías o prerrogativas colectivas de las Cortes Generales.
2. LA ESTRUCTURA BICAMERAL
La importancia de la función de las C.G. queda claramente expuesta en el art.66 de la C.E., que las configura como representantes del pueblo español y las otorga funciones tan importantes como la legislativa, la presupuestaria y la de controlo del Gobierno. Estas tres funciones serian suficientes para configurar a las Cortes Generales como uno de los pilares fundamentales del sistema constitucional. Por otro lado, es en las Cortes Generales donde se debaten los proyectos de ley, donde el Gobierno debe de explicar su actuación y las razones que la guían, y es allí donde se critica la actuación del Gobierno. En definitiva, las Cortes son el foro político por excelencia. Así, pues, las Cortes, son, realmente, un órgano muy importante en el ordenamiento constitucional español. Pero la importancia o relevancia de este órgano debe de ser matizada, ya que la Constitución recoge principios que limitan la actuación del Parlamento, uno de estos principios es el de la soberanía popular. Por ello se dan una serie de supuestos en los que el pueblo actúa directamente y en los que las C.G. no pueden actuar. Además, las Cortes, como todos los poderes
públicos, están sujetas a la Constitución. Por lo tanto, las Cortes son un poder limitado y vinculado a la Constitución. COMPOSICIÓN: EL BICAMERALISMO La primera característica de las Cortes Generales es la de ser bicamerales. La Constitución dispone que las Cortes Generales están compuestas por:
1) El Congreso de los Diputados
2) El Senado
El bicameralismo es consecuencia del reconocimiento constitucional del derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que integran España. Por ello, el art.69.1. de la Constitución señala que “el Senado es la Cámara de representación territorial”. De ahí que el sistema electoral sea diferente para una y otra Cámara. El bicameralismo plasmado en la Constitución no es un bicameralismo perfecto, sino que es asimétrico y desigual. Es asimétrico porque cada una de las Cámaras tiene asignadas competencias que ejerce en exclusiva y en las que la otra Cámara no puede participar. Y es desigual , ya que las funciones de Congreso y Senado no son equivalentes, ni siquiera semejantes. El Congreso se encuentra en una situación de superioridad sobre el Senado. Así pues en las relaciones con el Gobierno solo el Congreso inviste al Presidente del Gobierno, y solo el puede retirarle la confianza, sin que el Senado por tanto tenga competencia respecto al nombramiento y moción del Gobierno. Así, también en el ámbito legislativo, es el Congreso quien tiene la facultad de decidir si acepta el veto o enmiendas del Senado, y solo el Congreso otorga a una ley el carácter de orgánica. El papel del Senado se configura como secundario. Se trata, pues , de un bicameralismo claramente desequilibrado a favor del Congreso, autentico eje central de las Cortes Generales. competencias exclusivas de la cámara baja:
• Investir Presidente del Gobierno (art. 99 CE)
• Moción de censura (art. 113 CE)
• Cuestión de confianza (art. 112 CE)
• Convalidación decretos-leyes (art. 86 C.E)
• Confiere el carácter de ley orgánica a las que así decida
mediante una votación de mayoría absoluta (art. 81 CE)
• Y un largo etcétera
3. COMPOSICIÓN Y SISTEMA ELECTORAL
COMPOSICIÓN Y SISTEMA ELECTORAL DEL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS
El art. 68 de la Constitución, establece los principios fundamentales que informan la composición del Congreso.
a) El Congreso se compone de un mínimo de 300 y un máximo de 400
diputados elegidos por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto .La ley Orgánica del Régimen Electoral General (LOREG) fijó el número de diputados en 350.
b) La circunscripción electoral es la provincia. Las poblaciones de Ceuta y
Melilla estarán representadas cada una de ellas por un diputado. La LOREG ha distribuido los 350 diputados, asignando una representación mínima inicial a cada provincia de 2 diputados , y distribuyendo los 248 restantes en proporción a la población.
a) Adquisición de la condición de Parlamentario
Los reglamentos del Congreso y del Senado regulan los requisitos para la adquisición de la “condición plena de Diputados” y la “perfección de la condición de Senador”, los requisitos son los siguientes;
1) Presentar en la Secretaria General de la Cámara la credencial de electo
expedida por el correspondiente órgano de la Administración electoral.
2) Cumplimentar una declaración de actividades. (sólo los Diputados)
3) Prestar promesa o juramento de acatar la Constitución.
La credencial es un documento que sirve para que a un empleado se dé posesión de su plaza, sin prejuicio de obtener luego el título correspondiente. Por lo tanto, en el caso de los parlamentarios, es el documento que deben de presentar para que le den el puesto de Diputado o Senador.
Deberán hacer una declaración de las actividades, una vez elegidos, que realizan para notificar que no incurren en causa de incompatibilidad. Las incompatibilidades son las actividades o cargos que no se pueden desempeñar simultáneamente con el mandato parlamentario. El objeto de la incompatibilidad es garantizar que el trabajo del parlamentario electo podrá ser realizado sin influencias ni presiones. En caso de que sea incompatible, deberá el parlamentario de optar por su escaño o por el cargo que ostenta, si no renuncia al cargo, se entiende que renuncia a su escaño. Otro requisito para la plena adquisición de la condición de parlamentario, es la obligación de prestar promesa o juramento de aceptar y acatar la Constitución. Si el parlamentario no presta juramento o promesa, sigue siendo diputado o senador electo y no es cubierto por otro, como sucedería en los casos de renuncia, fallecimiento, etc; pero no adquiere la condición plena de parlamentario, por lo que tampoco ostenta los derechos y prerrogativas del mismo.
a) Pérdida de la condición de Parlamentario
Una vez adquirida la condición de parlamentario, solo se pierde por las causas constitucional o reglamentariamente previstas. Las causas son las siguientes;
- Finalización del mandato
- Decisión judicial firme anulatoria de la proclamación o elección
- Fallecimiento
- Incapacitación
- Renuncia expresa o tácita al no renunciar a una incompatibilidad
- Pérdida de los requisitos de elegibilidad.
DERECHOS Y DEBERES DE LOS PARLAMENTARIOS Una vez llegados al cargo de Senador o Diputado adquieren una serie de derechos y obligaciones. Los derechos fundamentales de los Senadores y Diputados, entre otros, son los siguientes:
- Derecho a solicitar la información necesaria para el cumplimiento de sus funciones
- Derecho a presentar enmiendas y que estas sean admitidas.
- Derecho a presentar mociones y preposiciones
- Derecho a presentar interpelaciones al Gobierno
- Derecho a formar parte de una Comisión de la Cámara
- (^) Asistir con voto a las sesiones del Pleno de la Cámara y a las de las Comisiones de las que forman parte. Podrán también asistir sin votos a las sesiones de las Comisiones de las que no forman parte.
- Recibir una asignación económica que les permita cumplir eficazmente su función-
En cuanto a los deberes de los parlamentarios los Reglamentos establecen los siguientes;
- Asistir a las sesiones del Pleno de la Cámara y de las Comisiones de las que formen parte.
- Adecuar su conducta al reglamento y respetar el orden, la cortesía y la disciplina parlamentarias, así como no divulgar las actuaciones que tengan el carácter de secretas.
- (^) No invocar ni hacer uso de su condición de parlamentario para el ejercicio de cualquier actividad mercantil, industrial o profesional.
- Observar en todo momento las normas sobre incompatibilidad establecidas en la Constitución y en la Ley electoral.
PRERROGATIVAS INDIVIDUALES DE LOS PARLAMENTARIOS Las prerrogativas de los parlamentarios ; estatuto jurídico personal que diferencia el parlamentario de los ciudadanos y que sólo se explica históricamente como mecanismo de protección de las Cámaras ante los abusos del rey y su gobierno, y no como privilegio personal de los parlamentarios. El objetivo de estas prerrogativas es asegurar que la formación de voluntad de las Cámaras, sus deliberaciones y acuerdos se realicen y adopten con absoluta libertad, y no son privilegios personales, sino garantías funcionales que protegen a las Cámaras y sus funciones. Las prerrogativas son irrenunciables. Nuestro ordenamiento jurídico recoge tres prerrogativas parlamentarias:
1) La inviolabilidad (art. 71.1. CE)
El objeto de la inviolabilidad es garantizar la libertad del parlamentario en el curso de su cargo; asegurar por tanto que sus intervenciones parlamentarias y sus votos en la Cámara no puedan acarrearle consecuencias negativas o sanciones jurídicas. Esto es, el parlamentario no es responsable jurídicamente de las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones. La inviolabilidad impide que se inste contra el parlamentario cualquier procedimiento sancionador por las opiniones que haya manifestado en el transcurso de su cargo. La irresponsabilidad jurídica tiene carácter permanente i no finaliza cuando el parlamentario deja de serlo.
2) La inmunidad (art.72.2. CE)
La inmunidad tiene como objetivo proteger al parlamentario frente a cualquier atentado contra su libertad que pudiera tener motivaciones políticas. Le protege, por tanto, frente a la detención o cualquier otra forma de privación de libertad y frente a la iniciación de procedimientos penales contra él. Esta protección se limita al ámbito penal. La inmunidad no impide que se sigan procedimientos penales contra los parlamentarios: su finalidad es garantizar que tales procedimientos no tendrán como móvil la persecución política. Sin embargo, la inmunidad tampoco es absoluta dentro del ámbito penal; los parlamentarios pueden ser detenidos en caso de flagrante delito, y pueden ser procesados si lo autoriza la Cámara. Por lo tanto para que se inicie un procedimiento penal contra un parlamentario, debe de ser la Cámara la que juzgue si en dicho procedimiento hay o no indicios de persecución política concediendo o denegando el “suplicatorio” para continuar el procedimiento. El suplicatorio es la autorización que da el Pleno de cada cámara para poder imputar y procesar
- Asistencia al Presidente
- (^) Participación en la fijación del orden del día
- Calificación de los escritos que se presentan a la Cámara
- Distribución del trabajo parlamentario entre las diversas Comisiones.
Los secretarios y vicepresidentes se eligen también en la sesión constitutiva de las Cámaras por el sistema de papeletas en las que cada parlamentario puede escribir solo un nombre por cada cargo, siendo designados por orden sucesivo los que obtengan mayor número de votos.
c) La Junta de Portavoces
La Junta de Portavoces es el órgano de representación de los Grupos Parlamentarios. La Junta de Portavoces está constituida por los portavoces de los grupos parlamentarios, y se reúne bajo la convocatoria del Presidente. Y es el Presidente de la Cámara el que ostenta también la presidencia de la Junta. Se trata de un órgano relativamente moderno. En el Congreso, a sus reuniones deben asistir, al menos, un Vicepresidente, uno de los Secretarios de la Cámara y el Secretario General; asimismo puede asistir un representante del Gobierno. Todos ellos asisten con voz, pero sin voto. La Junta de Portavoces fija, de acuerdo con el Presidente, el orden del día del Pleno, o modifica el ya fijado, y adopta decisiones de carácter más eminentemente político, como por ejemplo, incluir en el orden del día un asunto que no haya cumplido los trámites previstos. ÓRGANOS DE FUNCIONAMIENTO
a) El Pleno de la Cámara
El art. 75.1. CE prevé que “las Cámaras funcionarán en Pleno y por Comisiones”. El Pleno es uno de los órganos de funcionamiento de las Cámaras. El Pleno es la reunión de de todos los miembros de la Cámara. Es en el seno del Pleno donde tiene lugar la discusión y aprobación de los actos parlamentarios. El papel fundamental del Pleno deriva de que es en él donde más relevancia cobra el principio de publicidad de los actos parlamentarios, debido a que sus reuniones, son las que obtienen mayor repercusión. Precisamente, por ello así como por las características del órgano, se tiende a reservar para el Pleno las funciones y debates de más hondo contenido político, dejando para las Comisiones las labores de índole mas técnica o especializadas y de menos repercusión pública. Al Pleno, además de todos los miembros de la correspondiente Cámara, pueden asistir también os miembros del Gobierno, que ocupan un sitio en el banco azul y cuentan con voz, pero no con voto. Pueden también asistir los miembros de la otra Cámara pero sin voz ni voto. Los Plenos se celebran, en principio, durante los periodos de sesiones, pero pueden celebrarse Plenos extraordinarios. Existen también Plenos conjuntos de las dos Cámaras, cuyas sesiones serán presididas por el Presidente del Congreso y regidas por un Reglamento específico.
b) Las Comisiones
Órganos de funcionamiento de las Cámaras son también las Comisiones. En las Comisiones se debaten con relativa minuciosidad los proyectos y proposiciones de ley. Su función básica; es la de conocer los proyectos o proposiciones de ley en tramitación y elaborar un Dictamen (un texto) que será elevado al Pleno de la Cámara para que lo apruebe. Se podría decir que son las encargadas de preparar los textos de las leyes que posteriormente deberá de aprobar el Pleno. Además de ello, participan en el control parlamentario del Gobierno, a cuyos miembros puede presentar preguntas orales y solicitar que comparezcan para informar sobre un asunto determinado. Las Comisiones pueden ser de varias clases. Principalmente la distinción es entre;
Dentro de estas podemos diferenciar las comisiones que son legislativas y las que no lo son. Cada una de las Comisiones Permanentes Legislativas, tiene asignada un área de competencia que normalmente corresponde con un Ministerio (ej; Comisiones de Interior o de Economía y Hacienda). Las Comisiones Permanentes no legislativas son de índole más bien gestora o administrativa, como las de Reglamento, Peticiones o Estatuto de los Diputados.
- Comisiones No Permanentes
Son aquellas que se crean para un trabajo concreto y se extinguen cuando finaliza el trabajo encomendad, y en todo caso al concluir la legislatura. Pueden ser, Ordinarias o de Estudio, para el estudio de un tema concreto; y de Investigación para el estudio de un tema de interés público.
- (^) Comisiones Mixtas Congreso-Senado
Compuestas de 47 miembros designados por los Grupos Parlamentarios. Compuestas por miembros de ambas cámaras del Parlamento. Algunas de estas Comisiones son permanentes y se crean al inicio de la legislatura. Composición de las Comisiones; cada grupo parlamentario cuenta en las Comisiones con un número de representantes proporcional a su importancia numérica en la Cámara, y cada grupo parlamentario designa libremente a sus representantes en las respectivas Comisiones. Las Comisiones cuentan con una Mesa y un Presidente.
c) Los Grupos Parlamentarios
Por Grupo Parlamentario se entiende la unión de miembros de la Cámara que pertenecen a un mismo partido político y actúan con una organización y disciplina estables. Su finalidad es;
- Representar en la Cámara a una línea política e ideológica determinada y expresar su posición.
- Organizar y articular los miembros que la integran
- Asistir a los miembros que la integran en sus labores parlamentarias
- Coordinar estas labores
- Simplificar la vida parlamentaria
En la Constitución están reconocidos en el art. 78.1. La constitución (formación) se hará dentro de los cinco días siguientes a la sesión constitutiva de la Cámara y están reglamentariamente subordinados a dos elementos;
1) Elemento numérico
Los Reglamentos imponen un número mínimo de parlamentarios para poder constituir un Grupo Parlamentario. Así, en el caso del Congreso, son necesarios al menos 15 diputados. En el Senado, cada Grupo Parlamentario deberá de estar formado por 10 senadores. Por otra parte el Reglamento del Senado ha previsto la constitución de los denominados grupos territoriales dentro de cada grupo parlamentario, como articulaciones internas destinadas a reforzar la dimensión territorial de los grupos parlamentarios. Un grupo territorial estará formado por los senadores de un grupo parlamentarios elegidos en una Comunidad Autónoma o designados por su Asamblea Legislativa, deben de contar en todo caso con un mínimo de 3 senadores. Los Grupos Territoriales pueden asistir a las reuniones de la Junta de Portavoces del Senado y pueden intervenir en los debates del Pleno que afecten de modo especial a su respectiva Comunidad Autónoma.
2) Elemento ideológico
Para casos excepcionales, la propia Constitución prevé que podrán celebrarse sesiones extraordinarias a petición del Gobierno, de la Diputación Permanente o de la mayoría absoluta de los miembros de la Cámara. En definitiva, las Cámaras sólo se podrán reunir durante los meses previstos para sesiones ordinarias, aunque, excepcionalmente se podan reunir fuera del plazo establecido, convocando sesiones extraordinarias. NORMAS DE FUNCIONAMIENTO INTERNO
a) La Publicidad
Las sesiones se celebran habitualmente de martes a viernes en el Congreso (art. 62.1 RC) y de martes a jueves en el Senado (art 76 RS), y son en principio públicas (art. 80 CE). De hecho, la publicidad de las sesiones y de los argumentos y programas en ellos expuestos por los distintos partidos es uno de los atributos de los Parlamentos democráticos. La publicidad es, por otro lado, elemento necesario para que los electores sepan que decisión tomar a la hora de elegir las futuras Cámaras. De ahí, que el principio general de las deliberaciones parlamentarias sea la publicidad, lo que se traduce en la existencia en los salones del Pleno de unas tribunas abiertas al público y sobretodo en el acceso de los medios de comunicación. Igualmente, la publicidad se realiza a través de los respectivos Boletines Oficiales y Diarios de Sesiones del Congreso y del Senado. Constitución art. 80 “las sesiones plenarias de las Cámaras serán públicas, salvo en acuerdo en contrario de cada Cámara , adoptado por mayoría absoluta o con arreglo al Reglamento ”. Como refleja este articulo de la Constitución las sesiones pueden no ser públicas en determinadas ocasiones. Así sucede cuando;
- Lo decide la mayoría absoluta de la Cámara
- Lo previenen los Reglamentos
En cuanto a las sesiones de las Comisiones el Reglamento establece que no serán públicas, aunque tienen acceso a ellas los medios de comunicación.
b) El Quórum
Se entiende por quórum el número de parlamentarios mínimo que debe estar presente para que las Cámaras puedan reunirse o adoptar válidamente sus acuerdos. El objeto del quórum es evitar que un pequeño grupo de parlamentarios aproveche la ausencia de la mayoría para adoptar acuerdos. Existen dos clases de quórum;
Número de miembros necesarios para poder abrir una sesión Parlamentaria, para adoptar acuerdos, las Cámaras deben estar reglamentariamente y con asistencia de la mayoría de sus miembros. (art.79.1 CE) Por lo tanto el número mínimo de parlamentarios será la mitad más uno. (La mayoría)
Número de miembros parlamentarios necesarios para poder adoptar válidamente los acuerdos. Como el quórum de presencia se necesita la mayoría de los miembros, es decir, como mínimo la mitad más uno.
c) Orden del día
Las convocatorias de las Cámaras deben incluir un orden del día, es decir, la relación de materias o asuntos que se van a tratar en la sesión. Cualquier punto que no haya sido incluido en el orden del día no podrá ser tratado en la sesión. En el Congreso de los Diputados el orden del día es fijado por el Presidente asistido por la Junta de Portavoces. En el Senado, lo fija su presidente, de acuerdo con la Mesa, oída la Junta de Portavoces.
Una vez iniciada la sesión el orden del día sólo puede ser modificado por acuerdo del Pleno de la Cámara.
d) Las votaciones
Los votos requeridos para que las Cámaras adopten sus acuerdos varían según los casos. La regla general es la mayoría simple de los presentes , esto es, más votos a favor que en contra, siempre y cuando se alcance el quórum requerido. En otros casos, la Constitución, las leyes o el propio Reglamento exigen mayorías cualificadas. La mayoría cualificada requiere le voto de 3/5 o 2/3 de los parlamentarios a favor o en contra de la decisión que se va a tomar. Otras veces se opta por la mayoría absoluta ( forma parte de la mayoría cualificada) se requiere la mitad de los votos más uno, como mínimo, a favor. Así si el Congreso de los Diputados está formado por 305 diputados, se necesitaría, para llegar a una mayoría absoluta, el voto de 176 diputados.
7. LAS PRINCIPALES FUNCIONES
El art. 66.2 CE dispone que “ las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución ” FUNCIÓN LEGISLATIVA La función legislativa consiste en la potestad del Parlamento de elaborar, modificar y derogar las leyes. EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ORDINARIO El procedimiento legislativo comprende tres fases;
1) Iniciativa legislativa
El art.87 de la Constitución atribuye la iniciativa legislativa popular al Gobierno, al Congreso de los Diputados, al Senado, a las Asambleas de las Comunidades Autónomas y al cuerpo electoral, a través de la iniciativa popular. (art.87) Son, por tanto, cinco sujetos los que pueden tomar parte en este trámite aunque con muy distinto alcance. La iniciativa legislativa es el derecho de iniciar el procedimiento que conducirá a la aprobación de una ley.
- Iniciativa legislativa del Gobierno
El Gobierno ejerce la iniciativa legislativa mediante la presentación de proyectos de ley, estos proyectos de ley deben de haber sido aprobados anteriormente por el Consejo de Ministros. De acuerdo con lo ordenado en el art 89.1 CE, los proyectos de ley deben disfrutar de prioridad sobre las preposiciones de ley, en la tramitación. Los proyectos de ley son enviados al Congreso de los Diputados (no puede participar el Senado), Cámara que inicia la elaboración de las leyes, estos proyectos deberán de ir acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos. (Art. 88 CE). El procedimiento legislativo se pone en marcha sin que la Cámara pueda rechazar su tramitación.
- Iniciativa legislativa del Congreso y del Senado
La iniciativa parlamentaria recibe el nombre de proposición de ley y puede ser presentada en el Congreso por un Grupo Parlamentario o por 15 Diputados, acompañada de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para poder pronunciarse sobre ella. Y puede ser presentada en el Senado por un Grupo Parlamentario, o 25 senadores, acompañada además de una Memoria donde se evalúe su coste económico. Después de ser presentadas, las Cámaras deberán de “tomar en consideración” la proposición, es decir, aceptar la proposición. Iniciado el procedimiento en el Congreso, la existencia del trámite de toma en consideración por la Cámara hace que, superado ese trámite, no se admita ya la presentación de enmiendas que propugnen la devolución del proyecto; sí son posibles estas enmiendas, en cambio,
a cabo en la Comisión, esta elabora un texto (dictamen) que pasa a ser discutido en el Pleno.
3. Fase de Pleno
El dictamen de la Comisión es sometido a discusión y votación en el Pleno de la Cámara.
Una vez aprobado el texto del proyecto preposición de ley por el Congreso, su Presidente lo remite al Senado. Este dispone de un plazo de dos meses para oponer su veto o para proponer enmiendas. Al igual que en el Congreso primero tiene lugar una lectura en la comisión y otra en el Pleno. En la definitiva lectura del Pleno el veto necesita la mayoría absoluta de la Cámara para ser aprobado. Si el Senado no veta no veta ni modifica el texto enviado por el Congreso, el mismo queda ya preparado para su sometimiento a sanción real.
- Diferencias de opinión entre Congreso y Senado
En caso de que el Senado no acepte el texto aprobado por el Congreso tiene dos posibilidades;
1. La interposición de veto
Si el Senado interpone su veto, (necesita mayoría absoluta), el texto vuelve al Congreso. La Cámara baja dispone entonces de dos opciones: en primer lugar, puede superar el veto del Senado y aprobar el proyecto o proposición de ley por mayoría absoluta, y en segundo lugar, podrá dejar transcurrir 2 meses y ratificar por mayoría simple el texto inicial que mandó al Senado. En ambos casos el texto definitivo es idéntico al que se aprobó por el Congreso.
2. Aprobación de enmiendas
Si el senado se ha limitado a formular enmiendas (correcciones, retoques…), el Congreso solo esta obligado a pronunciarse sobre ellas, aceptándolas o rechazándolas por mayoría simple.
La tramitación que se ha descrito muestra una posición claramente desigual entre ambas Cámaras, ya que el paso por el senado constituye en realidad una lectura de “reflexión”.
3) La sanción, promulgación y publicación de las leyes
Una vez finalizada la tramitación parlamentaria y fijado ya el texto de la ley, ésta deberá de cumplir todavía otros requisitos para su entrada en vigor. Tales requisitos son la sanción y la promulgación por parte del monarca y, finalmente, su publicación.
- La sanción de las leyes es un requisito constitucionalmente necesario y obligado para perfeccionar el texto de la ley. Tradicionalmente la sanción ha sido el consentimiento otorgado por un rey a un texto legislativo. Es una facultad que permitía al monarca oponerse a la voluntad del Parlamento en determinados supuestos.
- La promulgación se trata de una función certificante que corresponde al Jefe del Estado (Rey): éste da fe y notifica a los órganos del Estado la existencia de un nuevo texto legal.
- Por último, la publicación es un requisito indispensable para el nacimiento de la ley. Mediante la publicación la ley se hace obligatoria y ejecutable. De la publicación es responsable el Gobierno, que deberá de incorporarla al Boletín Oficial del Estado, tras una vacatio legis de veinte días. Una vacatio legis es el período de tiempo en el que la norma publicada todavía no entra en vigor.
FUNCIÓN FINANCIERA O PRESUPUESTARIA Por función financiera se entiende la potestad de las Cortes para determinar la estructura de los ingresos y gastos del Estado. La función financiera comprende;
- La potestad tributaria del Estado
- La potestad presupuestaria
LA POTESTAD TRIBUTARIA La potestad tributaria del Estado, que las Cortes ejercen aprobando las leyes que regulan los impuestos de donde proceden los fondos públicos. Por lo tanto la potestad para imponer tributos que graven los bienes y los ingresos de los ciudadanos, la tiene el Estado. El art. 133.1 CE dispone que esta capacidad sea “exclusivamente del Estado, mediante la ley ”. Es aquí donde aparece el papel del Parlamento, porque será este el encargado de aprobar estas leyes. POTESTAD PRESUPUESTARIA La potestad presupuestaria, alude a la capacidad del Parlamento para aprobar, anualmente, la previsión de ingresos y la autorización de gastos de los poderes públicos. Ello se realiza a través de la elaboración y aprobación del presupuesto general, basado en los principios de legalidad, unidad y anualidad. El art. 134 CE dispone lo siguiente; “ Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobación. ” Dado el carácter anual que forzosamente poseen los Presupuestos, la Constitución también impone al Gobierno un plazo estricto para la presentación del proyecto, que debe efectuarse ante el Congreso de los Diputados “al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior” (art. 134.3 CE), esto es antes del 30 de septiembre, y los nuevos presupuestos deben de estar aprobados y publicados el 31 de diciembre. Si se da el caso de que se incumplen los plazos y no han sido aprobados y publicados el 31 de diciembre, el 1 de enero quedaran prorrogados los anteriores presupuestos, hasta la aprobación de los nuevos. Existe, una importante excepción al principio de que solo el Gobierno tiene la iniciativa presupuestaria, ya que existen determinados órganos e instituciones que están constitucionalmente dotados de autonomía para elaborar sus propios presupuestos. Aunque estos presupuestos se remitirán a las Cortes englobados en el proyecto de Presupuestos Generales del Estado elaborado por el Gobierno. En tal situación de excepción se encuentran;
- La Familia y la Casa del Rey
- Las propias Cortes Generales
- Consejo General del Poder Judicial
- Tribunal Constitucional
- Tribunal de Cuentas
Las preguntas se caracterizan porque tienen un objeto concreto y determinado; un hecho, una situación o una información. Las preguntas pueden ser de tres clases, así hay preguntas para las que se solicita respuesta por escrito, en este caso el Gobierno debe contestar a la pregunta en un plazo de 20 días, si no lo hace la pregunta escrita se convierte en oral en Comisión. Por último, las más relevantes, son las preguntas con respuesta oral ante el Pleno de la Cámara, en este caso supone un debate entre el parlamentario que formula las preguntas y el miembro del Gobierno que las contesta.
c) Las interpelaciones
Las interpelaciones, coinciden con las preguntas en ser evacuadas oralmente en el Pleno de la Cámara, pero se diferencian porque las preguntas tienen un objeto concreto y especifico, mientras que las interpelaciones tienen un objeto más general. Por lo tanto el tiempo disponible para las intervenciones, en los casos de interpelación, es mayor.
Las interpelaciones son el medio adecuado para debatir sobre algún aspecto más general de la política del Ejecutivo y son por ello más atemporales.
d) Las Comisiones de Investigación
Por último, el control parlamentario, se realiza también a través de las Comisiones de Investigación. A diferencia de las Comisiones Permanentes de las Cámaras, las Comisiones de Investigación son temporales y pueden crearse para “cualquier asunto de interés público” Lo más característico de estas Comisiones es que pueden requerir que comparezca ante ellas, para informar, cualquier ciudadano, siendo obligatorio hacerlo, incurriendo en delito de desobediencia grave el que no lo hiciera. Las Comisiones concluyen su trabajo con la elaboración de unas conclusiones que se plasman en un Dictamen que ha de ser sometido a votación en el Pleno de la Cámara. Si esta lo aprueba, el Dictamen se publica en el BOE.
LA RESPONSABILIDAD POLÍTICA DEL GOBIERNO
El Parlamento tiene la posibilidad de retirar la confianza que ha dispensado en el Gobierno, sustituyéndolo por otro. Se establecen unos requisitos que es necesario cumplir, y un procedimiento que es necesario seguir, para poder exigir la responsabilidad política al Gobierno. La exigencia de la responsabilidad política del Gobierno, no es la imputación de un ilícito jurídico, sino la expresión de una discrepancia política.
En el marco concreto de la relación entre el Parlamento y el Gobierno, la exigencia de la responsabilidad política se reconduce a que no se comparten los objetivos políticos del ejecutivo o los medios utilizados para conseguirlos, o a que no se confía en la capacidad política de los miembros del Gobierno para alcanzarlos.
La Constitución señala que (art.108) el Gobierno responde solidariamente de su gestión política ante el Congreso de los Diputados). Que la responsabilidad política es solidaria quiere decir que es colectiva, del conjunto del Gobierno. La solidaridad implica, la concreción de la exigencia de la responsabilidad política en el Presidente del Gobierno (ya que el Parlamento otorga la confianza solo al Presi) y la imposibilidad de exigirla a un Ministro individualmente. Eso sí, esto supone, la imposibilidad de que un miembro del Gobierno pueda excluirse de la responsabilidad general.
Por último, sólo el Congreso de los Diputados asume el monopolio de la facultad de otorgar y retirar la confianza al Presidente del Gobierno. El Senado queda excluido de este campo.
Los mecanismos mediante los cuales el Congreso puede retirar la confianza al Presidente del Gobierno son; la moción de censura y la cuestión de confianza.
LA MOCIÓN DE CENSURA
a) Concepto
La moción de censura consiste en que el Congreso, a iniciativa propia, retira la confianza otorgada al Presidente de Gobierno. Y es la única forma de hacerlo. La moción de censura no exige actividad previa de ningún género. La Constitución exige que la retirada de confianza parlamentaria lleve simultáneamente aparejado el otorgamiento de confianza a otro Presidente del Gobierno. Es decir, cuando se retire la confianza al Presidente del Gobierno, siempre, se otorgara esta confianza a otro nuevo Presidente.
b) Requisitos
- Es necesario que moción sea suscrita por al menos una décima parte de los diputados, es decir, 35 Diputados.
- El segundo requisito exigido por la Constitución es la propuesta de un candidato a la Presidencia del Gobierno.
- Los diputados firmantes de una moción de censura, si la moción no prospera, no podrán volver a presentar otra durante l mismo periodo de sesiones.
c) Procedimiento
Una vez presentada la moción de censura debe ser admitida a trámite. A partir de ese momento el Presidente del Gobierno no podrá proponer al Re y la disolución de las Cámaras. Admitida a trámite la moción por la Mesa del Congreso, se abre un periodo de reflexión mínimo de cinco días.
Antes de la decisión parlamentaria se celebra un debate, en ese debate, el protagonista es el candidato a Presidente, no el Presidente que va a ser destituido. Es decir en el debate el Gobierno y su Presidente que van a ser destituidos del cargo quedan en un segundo plano, y tiene mas importancia el nuevo candidato que deberá de presentar o exponer su nuevo programa. El diálogo no se establece realmente, como podría pensarse, entre el Presidente del Gobierno y quien le censura, sino entre el candidato y los grupos parlamentarios.
Por lo tanto vemos que la moción de censura se dirige a denunciar y criticar la gestión del Gobierno en ejercicio ofreciendo una alternativa, más que, exigir responsabilidad política del Ejecutivo y a sustituirlo por otro. Todo ello con la máxima repercusión pública posible.
Una vez realizado el debate se realiza la votación. La votación es pública por llamamiento. Para que la moción de censura prospere debe obtenerse la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados.
d) Efectos
En caso de no aprobarse la moción de censura el Gobierna recupera la facultad de disolver las Cámaras, que había perdido al admitirse el trámite. Si la moción fuese aprobada, se entiende retirada la confianza al Presidente en ejercicio y
Generales. Pero, además, a partir del respaldo del cuerpo electoral, marca la dirección política con el sustento de la mayoría parlamentaria. El Gobierno representa a la mayoría social que ha ganado las elecciones y, en ese sentido, dirige la acción política para desarrollar su programa de gobierno. No sólo ejerce la función ejecutiva sino también la función de dirección política, que tiene un alcance más amplio. El art 97 de la CE reconoce la posición constitucional del Gobierno cuando indica que “dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado”. La actuación del Gobierno se rige por diversos principios:
• Principio de colegialidad : Es un órgano colegiado de composición
constitucionalmente determinada, que delibera y adopta acuerdos colectivamente. Responsabilidad colectivamente.
• Principio de preeminencia presidencial : Debemos vincularlo a la investidura.
Toda la vida y actuación del Gobierno gira en torno a la figura del Presidente.
• Principio departamental : Implica que sin perjuicio del carácter colegiado y de
la dirección presidencial, los Ministros asumen una competencia propia sobre los asuntos de su Departamento.
• Principio de legalidad : Debe actuar de acuerdo con la Constitución y las
leyes.
La formación del Gobierno es un procedimiento esencial en nuestro sistema de gobierno parlamentario y en la completa estructura constitucional.
1. La investidura del Presidente del Gobierno
El significado constitucional de la investidura es la unión entre el órgano de diección política y el cuerpo electoral. Se aplica en cuatro supuestos:
A) Después de cada renovación del Congreso de los Diputados como
consecuencia de la celebración de una elecciones generales (el supuesto más habitual).
B) Por fallecimiento del Presidente.
C) Por dimisión o renuncia voluntaria (el Rey está obligado a aceptar la dimisión
presentada).
D) Por la dimisión constitucionalmente obligada ante la pérdida de una cuestión
de confianza.
El procedimiento a seguir está regulado con detalle en el art 99 CE y consta de los siguientes pasos:
1. Se inicia con la consulta del Rey con los representantes designados por los
Grupos políticos con representación parlamentaria para tener información. El Rey consulta con los grupos políticos que cuenten con al menos un parlamento en el Congreso de los Diputados.
2. Celebradas las reuniones, el Rey propone un candidato a Presidente del
Gobierno a través del Presidente del Congreso y son su refrendo. La intervención del Presidente del Congreso refuerza el carácter parlamentario del proceso, pero la cuestión más interesante de esta fase es la discrecionalidad que tiene el Rey para proponer candidato. Cuando ninguno de los candidatos tiene una mayoría suficiente, ni un respaldo de otros grupos, se ha dicho en la doctrina que el Rey debe poner en práctica sus facultades de arbitraje y moderación del funcionamiento regular de las instituciones para alcanzar un acuerdo en torno a un candidato que concite el apoyo suficiente para la investidura. El Rey está obligado a propone candidato. Por tanto, aunque crea que no se conseguirá el respaldo de la Cámara deberá proponer al que considere más adecuado.
3. Una vez recibida en el Congreso la propuesta del candidato, el Presidente de
la Cámara convoca el Pleno de investidura. El candidato expone , sin limitación de tiempo, el programa político del Gobierno que pretende formar y solicita la confianza de la Cámara. Después, interviene un representante de cada Grupo Parlamentario que lo solicite por un espacio de treinta minutos. El candidato a la investidura podrá hacer uso de palabra cuantas veces lo solicite. Los intervinientes tendrán derecho de réplica.
4. Concluido el debate, se somete a votación la investidura.
Si el Congreso de los Diputados:
• Otorga confianza al candidato propuesto por el voto de la mayoría
absoluta de los Diputados F 0 E 0el Rey le nombra Presidente del Gobierno con el refrendo del Presidente del Congreso.
• No otorga confianza, con lo cual no obtiene mayoría absoluta F 0 E 0se
someterá la misma propuesta a nueva votación 48 horas después y la confianza se entenderá otorgada si obtuviere la mayoría simple. Entre ambas votaciones, el candidato podrá volver a intervenir por el tiempo de 10 minutos y los Grupos Parlamentarios durante 5 minutos x cada uno.
5. Si efectuadas las dos primeras votaciones no se otorga la confianza, el Rey
deberá efectuar nuevas consultas, si lo considera pertinente, y proponer a otro candidato o nuevamente al mismo.
6. Si transcurrido el plazo de dos meses a partir de la primera votación de
investidura ningún candidato hubiera obtenido la confianza del Congreso, el Rey disolverá ambas Cámaras y convocará nuevas elecciones con el refrenado del Presidente del Congreso. (Se trata de impedir las crisis políticas prolongadas.)
2. Nombramiento y composición del Gobierno
Una vez envestido al Presidente del Gobierno, los demás miembros del Gobierno serán nombrados y separados por el Rey, a propuesta de su Presidente. El nombramiento de los Ministros es una decisión política del Presidente del Gobierno, formalizada por el Rey. Una vez investido, el Presidente del Gobierno tiene absoluta libertad para elegir a su Gobierno, de la misma forma que para cesar a sus miembros. El art 98 CE indica que el Gobierno se compone del Presidente, de los Vicepresidentes en su caso, de los Ministros y de los demás miembros que establezca la ley. La reserva del art 98.1 CE se refiere a la composición del Gobierno, esto es, a que figuras forman parte del Gobierno, pero no al específico número o denominación de los departamentos ministeriales.
2. COMPOSICIÓN, ESTATUTO Y FUNCIONES DE SUS MIEMBROS
2.1.. Órganos colegiados: el Consejo de Ministros y las Comisiones
delegadas del Gobierno
2.1.1. El consejo de Ministros El consejo de Ministros se identifica con el Gobierno. Su función fundamental es la de formalizar jurídicamente en cuanto órgano colegiado las decisiones políticas del Gobierno que no están reservadas al Presidente, aunque en alguna ocasión se prevé su actuación autónoma como las facultades de deliberación previas al planteamiento de la cuestión de confianza o la propuesta disolución presidencial. El legislador puede incluir miembros del Gobierno que no formen parte del Consejo de Ministros y, en segundo lugar, el Gobierno puede actuar también a través de otras formaciones distintas al Consejo de Ministros. El art 5 LG enumera las facultades del Consejo de Ministros:
