¡Descarga Apunts urbanisme tema1 y más Apuntes en PDF de Urbanismo solo en Docsity!
URBANISME I DRET DEL TERRITORI
Manual de derecho urbanistico: introducció assignatura L’ordenació urbanística de Catalunya, Marcial Pons 2012.
TEMA 1. LA FORMACIÓ DEL DRET URBANÍSITC
I. Conceptes d’Urbanisme i Dret Urbanístic.
Urbanisme Branca del coneixement que estudia l’assentament de la població en l’espai, amb la finalitat de millorar la qualitat de vida.
També es pot definir com el conjunt de polítiques i tècniques que s’orienten a la creació i la transformació dels assentaments urbans en el territori. Com el conjunt de coneixements que es refereixen a l’estudi de la creació, el desenvolupament, la reforma i el progrés de les poblacions amb vista a les necessitats materials de la vida humana.
Per tant, urbanisme ens porta als termes de “ciutat” i de “població”.
L’urbanisme s’integra per diferents coneixements sectorials adreçats a l’objectiu de millorar les condicions materials de la vida humana mitjançant la reforma de les poblacions, el desenvolupament o la creació de nous assentaments (arquitectura, economia, sociologia ..).
L’urbanisme té una funció instrumental al servei dels ideals de vida i, per tant, en l’urbanisme trobarem posicionaments que es corresponen amb diferents concepcions ideològiques sobre les formes d’organització política i social.
Dret Urbanístic: conjunt de normes jurídiques que per si mateixes o mitjançant el planejament que regulen, estableixen el règim urbanístic de la propietat del sòl i l’ordenació urbana ; també regulen l’activitat administrativa encaminada a l’ús del sòl, la urbanització i l’edificació.
Conjunt de normes que regulen la intervenció pública en la conformació de les ciutats i el procés urbanitzador.
Branca especial del Dret Administratiu que sorgeix per a donar resposta jurídica als problemes d’ordenació territorial que planteja la societat urbana contemporània i que tenen l’origen en la ciutat industrial sorgida de finals del s. XVIII.
L’urbanisme té per finalitat l’ordenació física del territori vinculant-la a la propietat per tal de fer compatibles els usos privats amb l’interès col·lectiu.
El Dret urbanístic té com a objectius bàsics:
- Fixar el règim jurídic de la propietat del sòl, determinant les facultat i les obligacions (drets i deures) dels propietaris i altres agents sobre aquests.
- Fixar l’ordenació urbana, d’acord amb allò que determini el planejament urbanístic a través dels processos d’urbanització i edificació.
Finalment, resta indicar en aquesta introducció que l’urbanisme és concebut com una Funció Pública: un conjunt de potestats en mans de l’Administració per dirigir i controlar el procés de transformació de les ciutats i en què es reconeix la necessària participació dels operadors privats.
II. Urbanisme i Ordenació del territori.
Cal distingir els conceptes “d’urbanisme” i “ordenació del territori”.
L’urbanisme és un fenomen que fa referència als coneixements dirigits a la creació i reforma de les ciutats.
En canvi, l’ordenació del territori és una disciplina més recent, que busca donar resposta als desequilibris territorials i socials a través d’una implantació equilibrada d’usos i activitats al llarg del territori, tot lligant l’ordenació física amb la planificació econòmica i social. L’escala de l’ordenació del territori es regional.
La planificació territorial, sobre el que la Generalitat ostenta competències reconegudes en el 148.1.3 CE, es troba regulada a Catalunya en la Llei 23/1983, de 21 de novembre, de Política Territorial, si bé la veritable tasca de planificació de tot el territori de Catalunya ha estat impulsada fa relativament poc (primer decenni d’aquest segle) amb la finalitat d’assolir uns objectius que el planejament urbanístic ja existent no podia assolir i per fer front a determinades dinàmiques supralocals.
L’esmentada Llei té per objecte establir les directrius d'ordenació del territori català i de les accions administratives amb incidència territorial a Catalunya, per tal de corregir els desequilibris que s'hi produeixen i assolir un benestar més gran de la població.
“L'Administració de la Generalitat, aplicant les prescripcions d'aquesta Llei, ha de prendre les mesures necessàries per a assegurar la utilització adequada del territori i per a promoure el desenvolupament sòcio-econòmic amb criteris d'equilibris social i territorial”.
“Les mesures que ha d’adoptar l'Administració de la Generalitat en el marc d'aquesta Llei han d'ésser les adequades per a:
a. Fomentar el creixement econòmic, l'augment del nivell de vida i la millora de la qualitat de la vida especialment a les zones del territori que pateixen problemes de despoblament, de regressió o d'estancament.
b. Regular el creixement econòmic i d'activitats a les zones que pateixen problemes de congestió, a fi de millorar-hi la qualitat de la vida.
c. (^) Fomentar una qualitat de la vida millor en tot el territori”.
Vist doncs quin són els objectius de la planificació territorial, és evident que l’àmbit de planificació d’aquesta és més gran, d’escala regional, que el del planejament
Davant d’aquesta situació apareixen els primers corrents que apunten a la necessitat d’una intervenció pública en l’urbanisme:
a. La utopia del S XIX (model de ciutat alternativa a l’existent). Cerca d’una nova alternativa social. Ex Icària.
b. Línia Reformadora: Cerca un conjunt de mesures per a resoldre els problemes que es van creant a la ciutat. En què destaca com a principal objectiu garantir les condicions de vida de la classe treballadora.
D’acord amb aquesta segona línia apareixen a a Anglaterra les primeres intervencions públiques en l’urbanisme de tipus higienístic, que són relatives al clavegueram, subministrament d’aigua potable, separació d’habitatges i indústries i salubritat. Aquestes mesures poc a poc es van estenent a la resta de països que han iniciat la Revolució Industrial. A Espanya, com veurem aquestes mesures arriben més tard, fruit de l’endarreriment en fer aquests canvis.
Tanmateix, aquestes primeres mesures resulten insuficients per fer front a la indignació de la nova classe obrera, fet que dóna lloc a les revoltes obreres al llarg del S.XIX. Malgrat els principis lliberals, el temor a aquestes revoltes va portar a les les autoritats a adoptar noves mesures reformadores destinades a millorar les condicions de vida de les classes populars.
Les intervencions públiques es realitzen en dos eixos: a.- Els centres històrics degradats. b.- La nova perifèria de les ciutats.
A.- Actuació sobre centres històrics:
(Un sol que ja existeix i que ja s’ha transformat en la Revolució industrial, però no apte per satisfer les necessitats del moment)
La reforma interior de poblacions: conjunt de mesures destinades a resoldre la congestió dels centres urbans provocada per la revolució industrial. Aquests centres, de trama medieval, van sofrir un creixement descontrolat fruit de la demanda de nous habitatges pels obrers, la demanda es va cobrir compartimentant construccions existents, fent noves plantes i ocupant l’espai públic, fets que van comportar un augment de la densitat i insalubritat dels centres, de carrers estrets, sense ventilació i sense serveis urbanístics. Això va provocar que les classes benestant marxessin d’aquests centres històrics. Amb les actuacions de Reforma Interior es tractava (i es tracta avui) de recuperar els centres urbans i donar-los la funcionalitat requerida per a servir a la resta de la ciutat (en tant que s’hi ubiquen els serveis com l’Ajuntament, l’Església, l’hospital, els comerços, etc).
Contingut de les actuacions de Reforma Interior (per evitar la degradació dels centres històrics):
- Determinació del traçat dels nous espais públics (alineació):
- Alineació: una de les primeres eines clàssiques de l’urbanisme. Tenim uns carrers/vials estrets que s’han de fer mes amplis. Al alinear estic alterant la propietat urbana, es separa el que serà l’espai públic de la propietat privada, de manera que els propietaris guanyaran o perdran
terrenys que seran públics, per tant, s’altera el dret de propietat dels propietaris urbans. L’amplada dels carrers ens determinarà la línia resant de la propietat privada, es a dir, la línia edificatòria màxima de les noves edificacions.
- Obtenció de terrenys públics (expropiació).
- S’introdueix la necessitat d’expropiar quan sigui necessari. Caldrà expropiar quan facin falta espais públics.
- Construcció d’infraestructures i dotació de serveis bàsics.
- Definició de característiques edificatòries.
- L’actuació constructiva es deixa en mans dels privats.
Com exemples d’operacions de Reforma Interior tenim París amb la construcció de boulevards i jardins. En el cas de Barcelona, en seria un exemple la construcció de la Via Laietana, encara que es produeix més tard (1910).
B. La perifèria de la ciutat. L’Eixample.
La ciutat va créixer també cap a la perifèria -d’una banda per a ubicar-hi els treballadors nous i de l’altra perquè les classes benestants marxaven dels centres degradats- i, atès els principis del lliberalisme, ho feu de forma desordenada, fruit de les diferents actuacions puntuals de cadascun dels propietaris del sòl. Els poders públics van haver de garantir les condicions urbanístiques de les noves àrees i assegurar la seva connexió amb el centre.
- Contingut: Es van haver de crear nous instruments jurídics ja que no eren vàlids els usats en la reforma interior atès que les dinàmiques dels dos espais eren diferents, destaquem:
- La reparcel·lació com a tècnica per a transformar els terrenys rústics en parcel·les edificables. - Reparcel·lació: Transforma el drets dels propietaris en noves parcel·les. Els propietaris a canvi de poder transformar el sol, és a dir, urbanitza, hauran de cedir terrenys a l’Administració per fer els espais públics i les vies de comunicació necessàries).
- La cessió gratuïta de terrenys destinats a ús públic per part dels seus propietaris, i que permet la participació de la col·lectivitat en les plusvàlues urbanístiques. A traves de la reparcel·lació es crea la cessió dels propietaris. Com que el dret de propietat no et dona el dret a edificar, per edificar hauràs de cedir els terrenys necessaris a la Administració per a construir els serveis necessaris. En la nova ciutat, utilitzem una tècnica menys gravosa.
A Barcelona, El Pla Cerdà de 1859.
Aquestes intervencions que hem assenyalat (Reforma Interior i Eixamples) així com les seves tècniques constitueixen encara avui instruments fonamentals del Dret Urbanístic (junt amb d’altres d’incorporació més tardana, com anirem veient).
L’URBANISME AL SEGLE XX.
Abans d’analitzar les polítiques urbanístiques que s’adoptaren cal tenir present que políticament, l’Estat espanyol fou hereu dels principis de la Revolució Francesa que destaca pel reconeixement dels Drets Polítics consagrats en la Declaració Universal dels Drets de l’home i del Ciutadà de 1789, entre els quals el Dret a la propietat privada com a Dret Absolut, junt amb Drets de llibertat i igualtat dels ciutadans.
El Dret de Propietat privada:
El dret a la propietat privada passa a ser un Dret Fonamental d’acord amb la Declaració de 1789, de manera que s’allibera de constrenyiments feudals, que el limitaven (servituds per exemple).
A partir de la Revolució Francesa aquest nou Dret de propietat donava plenes facultats de gaudi i disposició sobre els bens sense més restriccions que les imposades per la Llei. Així, el seu titular només podia ser-ne privat per raons d’interès públic per expropiació amb la consegüent indemnització prèvia.
Aquesta configuració del Dret de Propietat que acabem de veure s’incorpora en la Constitució de Cadis de 1812:
“El rei no pot prendre la propietat de cap particular ni de cap corporació ni torbar-lo en la possessió, en l’ús i en l’aprofitament, i si en algun cas calia per un objectiu d’utilitat comuna coneguda prendre la propietat d’un particular, no ho podrà fer sense que al mateix temps el particular sigui indemnitzat i se li faci un bon canvi a la vista dels homes bons”.
Actuacions urbanístiques a l’Estat Espanyol a la Primera meitat S. XIX:
D’acord amb la configuració del Dret de Propietat assenyalada i amb el context econòmic descrit durant aquest període, les intervencions urbanístiques es centren en la creació i manteniment dels espais públics i en manteniment de la salubritat de les ciutats.
Pel que fa a les tècniques usades, destaquem l’ús del sistema d’alineacions, mitjançant uns Plànols d’Alineacions, com a instrument d’atermenament de l’espai públic del privat.
Les noves alineacions imposaven les amplades dels carrers i aquestes al seu torn, servien per a imposar condicions com l’alçada de les edificacions i per tant les plantes d’aquestes. Òbviament, les alineacions eren obligatòries pels propietaris, de manera que aquests passaven a guanyar terreny municipal o a ser expropiats o a sofrir limitacions en la seva propietat, i per tant, podien suposar una modificació o alteració les propietats privades i del règim jurídic d’aquestes propietats.
S’aproven ordenances locals d’edificació (que fixaven limitacions del dret de propietat per raons de policia urbana i regulaven les relacions de veïnatge) i normes sobre limitació d’usos molestos (normes pel que fa als establiments considerats perillosos o insalubles).
Segona meitat S. XIX.
Durant aquesta etapa la tècnica de l’alineació que havia començat en alguns municipis es generalitza a tot l’Estat per mitjà de l’aprovació d’una Real Orden de 25 de juliol de 1864 que la fa obligatòria pels municipis de més d’un cert nombre d’habitants.
Cal destacar també en aquelles dates l’intent de realitzar la primera llei d’urbanisme de caràcter general i integral: es tracta del “Proyecto de Ley General para la Reforma, Saneamiento, Ensanche y otras mejoras de poblaciones” coneguda com la Ley de Posada Herrera de 1861. La llei, que no va veure la llum, hagués suposat la introducció de tècniques i principis que s’han convertit en la clau del nostre urbanisme actual, com ara les cessions gratuïtes, les repacel·lacions, les parcel·les mínimes.
Descartada aquesta iniciativa per intervencionista, els corrents lliberals van portar a fer una legislació que, amb aquest caràcter, primava els interessos dels propietaris del sòl i, es feu també amb caràcter fragmentari alguna legislació sobre eixamples i reforma interior.
La primera Llei d’Eixamples fou de 14 de juny de 1864, data en que ja s’havien aprovat els Plans d’Eixample de Madrid i Barcelona. Aquesta Llei s’ha considerat molt tímida i amb poc abast urbanístic, més orientada a donar resposta al dèficit d’habitatge i a facilitar l’activitat privada d’edificació amb algunes mesures puntuals pel que fa a l’ordenació d’aquests eixamples. Cal destacar que es preveia que l’aprovació dels Plans d’Eixample es fes pel Ministeri. Les cessions de terrenys per part dels propietaris eren considerades voluntàries i no va crear cap càrrega urbanística per aquests, de manera que la urbanització era a càrrec de l’Ajuntament.
Molt més interès tenen els Plans d’Eixample de Barcelona i Madrid que es formularen en aquesta època. El primer és especialment significatiu tot i que inicialment va ser considerat com una imposició del Ministeri a la Ciutat Comtal. Destaca pel seu caràcter avançat i innovador i la seva gran qualitat.
En un altre ordre de coses, la regulació del centres històrics es feu a través de la Llei de 18 de març de 1895 de Reforma Interior i Sanejament de Grans Poblacions. Les previsions normatives dins els centres urbans consolidats foren tímides i bàsicament encaminades a aconseguir els terrenys necessaris per a efectuar reformes i que es trobaven en mans de “propietaris urbans”, a diferència del que passava en les operacions d’eixample. Aquesta Llei introduí novetats per tal de facilitar l’expropiació de finques quan fos necessària i les cessions obligatòries dels propietaris per tal de poder realitzar els nous vials o places de nova construcció necessàries per a la transformació d’aquests espais degradats.
Legislació urbanística del S.XX fins la Llei del Sòl de 1956.
En matèria urbanística aquest període suposa un retrocés en relació a la legislació que acabem de citar. Es multiplicaren els intents de nova legislació destinada a controlar urbanísticament els efectes de l’increment constant de població en les grans ciutats, si bé cap d’elles tingué resultats concrets.
Es dictà certa normativa de caràcter tècnic-sanitari de rang menor que conformava instruccions d’higiene pels municipis (neteja, abastament i evacuació d’aigües residuals, eliminació de residus, condicions higièniques dels habitatges etc.).
LA LLEI DEL SÒL DE 1956.
Context històric i social
En la pàgina anterior hem vist quina era la situació normativa a l’Estat espanyol. Des del punt de vista històric i social cal destacar l’acabament de la segona Guerra Mundial i en el nostre cas la situació de post guerra. En aquest context, calia reconstruir les ciutats, fer front al creixement urbà d’aquestes degut bàsicament a la immigració del camp i potenciar el desenvolupament econòmic del país, tot i la situació d’aïllament al que la Dictadura havia portat.
Els processos urbanístics d’arribada de nova població a les ciutats estaven provocant una forta especulació sobre els preus alhora que donava lloc a nous creixements urbans anàrquics, sense serveis, i en definitiva una situació de caos urbanístic.
LLEI DEL SÒL DE 1956: Ley de 12 de mayo de 1956 sobre régimen del suelo y ordenación urbana.
Llei de ruptura, innovadora i avançada al seu temps fins i tot en relació amb la resta d’Europa. La seva aprovació suposa el naixement del dret urbanístic modern.
Suposa la creació d’un Codi orgànic i unitari de tot l’urbanisme, front a la dispersió existent en la normativa anterior.
Hi ha un abandonament de la normativa liberal dictada fins al moment.
Hem d’assenyalar però que la Llei tingué dificultats molt importants pel que fa a la seva aplicació real, tant deguts a factors polítics propis com a la preparació tècnica dels professionals que l’havien d’implementar des de l’Administració i dels professionals privats.
Tot i així, cal fer-ne un balanç molt positiu, suposa la gran obra de la legislació urbanística de la nostra història i els seus fonaments i tècniques perduren avui en tota la legislació d’aquest sector.
LLEI DEL SÒL DE 1956. CARACTERÍSTIQUES
a. Introdueix un nou concepte de “Propietat Urbana”.
El Dret de propietat del sòl deixa de ser un Dret il·limitat en els termes dels arts. 348, 350 i 353 del Codi Civil i esdevé un dret de configuració legal i reglamentària, desproveït de facultats urbanístiques com a inherents a la titularitat. El ius aedificandi deixa de ser inherent al dret de propietat. El dret de propietat passa a ser un dret delimitat per allò que estableixen les normes urbanístiques i els plans.
Així, l’aprofitament urbanístic constitueix una atribució positiva atorgada pel planejament a canvi del compliment de determinats deures urbanístics que s’imposen per garantir que la propietat compleixi la seva funció social
La delimitació del dret de propietat, justificada per la funció social d’aquesta, es produeix mitjançant les següents tècniques:
- La classificació: inclusió dels terrenys en una classe de sòl amb uns drets i deures fixats per la llei (sòl urbà, urbanitzable i no urbanitzable, en els termes actuals).
- La qualificació: assignació als sòls d’usos i intensitats (ex industrial, residencial...).
b. Determina la direcció pública del desenvolupament urbà.
Suposa la “publificació” de l’urbanisme: L’urbanisme passa a convertir-se en una activitat pública dirigida per l’administració. La funció pública urbanística es desenvolupa mitjançant: la planificació, la gestió, la intervenció en l’edificació i ús del sòl i la disciplina. La publificació significa un “monopoli” públic pel que fa a la planificació urbanística: la direcció de la transformació urbana, del creixement urbà, ja no estarà en mans dels privats (els propietaris) sinó els poders públics.
La ciutat passa a ser una responsabilitat pública i no el resultat de l’acció puntual de les actuacions promogudes pels propietaris del sòl només limitades per normativa fragmentària de policia urbana i veïnatge.
La intervenció dels particulars es limita al dret d’iniciativa i participació en els procediments d’aprovació dels instruments de planejament i en la fase d’execució. També com a col·laboradors del procés d’urbanització.
En canvi, l’actuació edificatòria resta en mans de particulars si bé sotmesa a control a través de la necessària obtenció d’una llicència urbanística municipal.
c. Incorpora el sistema de planejament.
La Llei va preveure un conjunt de plans de naturalesa reglamentària que tenen una doble funció:
En primer lloc preveuen l’ordenació física del territori – de tot el territori. I en segon lloc, determinen els aprofitaments urbanístics (usos i intensitats) i els nous desenvolupaments urbans del territori que conforma el seu àmbit.
A través d’aquesta doble funció plans defineixen les facultats urbanístiques que corresponen a cada finca i a cada tipus de parcel·la.
Els plans, com hem dit són obligatoris ja que constitueixen veritables normes jurídiques de rang reglamentari. Com veurem hi ha diversitat de plans d’acord amb les seves finalitats i objectius.
d. Estatalització de l’urbanisme.
Passa de ser una competència local exclusivament a tenir un caràcter bifàsic: competències estatals d’aprovació del planejament. Al municipi li correspon la gestió, la intervenció i el control quan no està atribuït a l’Estat.
