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Este documento de trabajo del curso académico 2010/2011 de derecho administrativo ii de la universidad de cantabria, elaborado por javier barcelona llop, proporciona información sobre el régimen constitutional de la función pública, con enfoque en el acceso a la función pública bajo los principios de igualdad y mérito y capacidad. El documento aborda la relación entre los principios constitucionales de igualdad y mérito y capacidad, la importancia de no exigir requisitos o condiciones innecesarias para el acceso a la función pública, y la relación entre el derecho a la libertad sindical y la función pública.
Tipo: Exámenes
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Documento de trabajo elaborado por Javier Barcelona Llop Piense global y actúe local: valore la conveniencia de imprimir este documento en folios ya utilizados por una cara Fecha de depósito del presente documento en el Aula Virtual: jueves 13 de enero de
El objeto del presente documento de trabajo es suministrar a los alumnos de cuarto curso información suficiente acerca de lo que se indica en su título
Conviene recordar ahora que el artículo 149.1.18 de la Constitución reserva al Estado la competencia exclusiva sobre las bases del régimen estatutario de los funcionarios, sin perjuicio de que las Comunidades Autónomas puedan regular el régimen jurídico de su personal ni de que en relación con los funcionarios locales el legislador competente para ello establezca algunas regulaciones específicas. El EBEP se proclama todo él norma básica (Disposición Final Primera) bastando a nuestros efectos con señalar tal extremo; téngase en cuenta que la norma abre un amplio campo a la legislación autonómica para complementarla y desarrollarla tanto en relación con los empleados públicos de las comunidades autónomas como en relación con los de las entidades locales existentes en el territorio de la respectiva comunidad.
2. EL E S T A T U T O D E L O S F U N C IO N A R IO S P Ú B L IC O S El artículo 103.3 de la Constitución reserva a la ley la regulación del estatuto de los funcionarios públicos, siendo necesario averiguar qué se entiende por tal. Y ello por dos razones. En primer lugar, para acotar el campo de la reserva formal y material de ley constitucionalmente establecida; en segundo lugar, para identificar los aspectos del régimen funcionarial que no están a disposición de las partes (Administración y funcionario) por corresponder su establecimiento al legislador. Al tema se ha referido la STC 99/1987 en los términos siguientes: “Es éste, desde luego, un ámbito cuyos contornos no pueden definirse en abstracto y a priori, pero en el que ha de entenderse comprendida, en principio, la normación relativa a la adquisición y pérdida de la condición de funcionario, a las condiciones de promoción en la carrera administrativa y a las situaciones que en ésta puedan darse, a los derechos y deberes y responsabilidad de los funcionarios y a su régimen disciplinario, así como a la creación e integración, en su caso, de Cuerpos y Escalas funcionariales y al modo de provisión de puestos de trabajo al servicio de las Administraciones públicas, pues habiendo optado la Constitución por un régimen estatutario, con carácter general, para los servidores públicos (arts. 103.3 y 149.1.18), habrá de ser también la ley la que determine en qué casos y con qué condiciones puedan reconocerse otras vías para el acceso al servicio de la Administración pública.
Las normas que disciplinen estos ámbitos serán, en el concepto constitucional, ordenadoras del Estatuto de los funcionarios públicos, pues todas ellas interesarán directamente a las relaciones entre éstos y las Administraciones a las que sirven, configurando así el régimen jurídico en el que pueda nacer y desenvolverse la condición de funcionario y ordenando su posición propia en el seno de la Administración. Esta normación, en virtud de la reserva constitucional a la que se viene haciendo referencia, habrá de ser dispuesta por el legislador en términos tales que, de conformidad con lo antes observado, sea reconocible en la Ley misma una determinación material suficiente de los ámbitos así incluidos en el Estatuto funcionarial, descartándose, de este modo, todo apoderamiento explícito o implícito a la potestad reglamentaria para sustituir a la norma de ley en la labor que la Constitución le encomienda”. La STC 99/1987 – importante para el tema de las relaciones entre ley y reglamento– declaró la inconstitucionalidad de ciertos puntos de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública, por deslegalizar la regulación de aspectos que, a juicio del Tribunal Constitucional, deben figurar en una norma con rango de ley, sin perjuicio de la colaboración reglamentaria en los términos comunes (es decir, para complementar y particularizar la ordenación legal). De la Sentencia debemos destacar ahora que el concepto de estatuto (aplicado a la función pública) y de régimen estatutario implica que es la norma jurídica la fuente que determina las condiciones de la prestación de servicios por el funcionario; de ahí que cuando una persona ingresa en la función pública quede sometida a una relación objetiva definida legal y reglamentariamente y sea el ordenamiento jurídico (y no pactos o acuerdos de voluntades entre empleador y empleado) la fuente que define el conjunto de derechos y obligaciones del funcionario, que de este modo queda sujeto a una regulación ajena a él y sobre la que carece de poder alguno de disposición (dicho sea ello sin perjuicio de las posibilidades de negociación colectiva en los términos que más adelante se comentarán). Consecuencia lógica de tal esquema es que el legislador puede modificar la regulación sin que los funcionarios afectados por la alteración puedan oponerse a ella. Desde luego, la ley modificatoria está sometida a los controles ordinarios de constitucionalidad, pero no cabe aducir sin más un derecho adquirido de los funcionarios a la intangibilidad jurídica de su situación. La cuestión se ha planteado entre nosotros a propósito del adelanto
En definitiva, la idea esencial es que el funcionario que ingresa al servicio de una Administración pública se coloca en una situación jurídica definida legal y reglamentariamente y, por ello, modificable por uno y otro instrumento normativo, sin que en consecuencia pueda exigir que la situación estatutaria quede congelada en los términos en que se hallaba regulada al tiempo de su ingreso (además de la citada, SSTC 129/1987, 70/1988 y 293/1993). Es el Derecho objetivo – y no los pactos– la fuente reguladora de los aspectos más importantes del régimen funcionarial. Dicho lo anterior, conviene precisar de que no todos los funcionarios están sometidos al mismo estatuto, puesto que existe una pluralidad de regímenes estatutarios en los que determinados aspectos se contemplan de forma diferente. Así, la condición de funcionario militar comporta particularidades de régimen jurídico (véanse los artículos 25.3, 28, 29 y 70, todos de la Constitución). Adicionalmente, la Constitución contempla algunos estatutos funcionariales particularizados como el de los funcionarios de policía (artículo 104.2) y el de los jueces, magistrados, personal al servicio de la Administración de Justicia y fiscales (artículos 122.1 y 124.3). En otras ocasiones, hay colectivos funcionariales cuyo régimen estatutario incluye algunas especialidades; por ejemplo, los profesores universitarios y los profesionales del sector público sanitario tienen un régimen de incompatibilidades algo menos estricto que el general, por decisión del legislador ordinario. Esto es, si el concepto de estatuto funcionarial tiene un significado relativamente preciso, su relleno no tiene por qué ser siempre el mismo. Los policías se jubilan a una edad inferior a la de jubilación de los profesores de universidad; éstos pueden ejercer del derecho de huelga y aquellos no. Son dos ejemplos, entre otros que se podrían traer a colación, que ilustran la idea esencial: todos los funcionarios están sometidos a un régimen estatutario legal y reglamentariamente predeterminado, pero no todos los funcionarios están sometidos al mismo régimen estatutario. Existen diferencias cuya razón de ser hay que buscar y encontrar en los diversos cometidos que los funcionarios cumplen. Al fin y al cabo, los funcionarios son algo así como los músculos de la Administración; y al igual que los del cuerpo humano, no todos desempeñan las mismas tareas aunque deban obedecer a las mismas reglas básicas de funcionamiento.
3. EL A C C E S O A L A F U N C IÓ N P Ú B L IC A E N C O N D IC IO N E S D E IG U A L D A D. LO S P R IN C IP IO S D E M É R IT O Y C A P A C ID A D Es evidente que una función pública profesionalizada exige una cuidadosa selección de quienes ingresan en la misma. Ello remite de forma inmediata a la cuestión de cómo se seleccionan los servidores públicos; esto es, qué procedimientos se utilizan para conseguir que sean seleccionados los mejores candidatos. Este es un aspecto clave de toda legislación sobre función pública y en el que el acierto del legislador es particularmente importante. Pero al margen del diseño legal de los procedimientos de selección, destaquemos ahora que el texto constitucional incorpora ciertas exigencias materiales de observancia obligada. El artículo 103.3 exige que la ley regule el acceso a la función pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad , mientras que el artículo 23.2 reconoce el derecho fundamental de todos los ciudadanos a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes. Nótese que este precepto se refiere a cualesquiera cargos y funciones públicas, por lo que su si alcanza al acceso a los puestos y cargos funcionariales no se limita a él. P u esto q u e h ablam o s de u n derecho fu n d am ental, cabe su protección a través de la vía del recurso de am paro constitucional, aunque posiblem ente a la m ism a conclusión podría haberse llegado a través del artículo 14 de la C onstitución, del que el 23.2 no es sino una especificación referida a un determ inado ám bito m aterial. N o obstante, al concretar el artículo 23.2 la regla genérica de igualdad en relación con el acceso a la función pública, es éste el precepto que habrá de ser considerado de m odo directo para precisar si se ha vulnerado o no el principio de igualdad, salvo que la desigualdad denunciada se deba a alguno de los concretos m otivos de discrim inación expresam ente vedados por el artículo 14 (S T C 86/1987, de 1 de junio). Se trata, en cualquier caso, de un derecho de configuración legal. Ello significa que del artículo 23.2 no nace derecho alguno a la ocupación de un determinado puesto de trabajo, sino a ocuparlo de acuerdo con las normas y criterios que disciplinan en cada caso el acceso a la función o cargo concreto. Es en la determinación de estos criterios donde se introduce la exigencia constitucional de igualdad, que el Tribunal Constitucional ha conectado con los principios de mérito y capacidad (artículo 103.3 de la Constitución). En términos de la STC 50/1986, de 23 de abril: “Aunque esta exigencia (principios de mérito y capacidad) figura en el artículo 103.3 y no en el 23.2 de la Constitución, la necesaria relación recíproca entre ambos preceptos que una interpretación
vez garantizada la vinculación de la propia Administración a lo dispuesto en las normas reguladoras del procedimiento selectivo, ha de quedar también excluida toda diferencia de trato en el desarrollo del referido procedimiento. En todos los momentos del proceso selectivo la Administración está objetivamente obligada a dispensar a todos un trato igual. Las ‘condiciones de igualdad’ a las que se refiere el art. 23.2 CE se proyectan, por tanto, no sólo en relación con las propias ‘leyes’, sino también con su aplicación e interpretación [por todas, SSTC 10/1998, de 13 de enero, FJ 5, y 73/1998, de 31 de marzo, FJ 3 c)] ” (STC 107/2003, de 2 de junio, FJ 4)”. Ciertamente, el legislador dispone, según recuerda la Sentencia del Tribunal Constitucional 37/2004, de 11 de marzo, con cita de numerosas resoluciones anteriores, de un amplio margen de libertad para regular las pruebas de selección de los funcionarios y determinar los méritos y capacidades que deberán tomarse en consideración, pero la Constitución establece ciertos límites infranqueables. Uno positivo, que obliga al legislador a implantar requisitos de acceso a la función pública en régimen de igualdad y que respondan únicamente a los principios de mérito y capacidad; otro negativo, que prohíbe que la determinación de las condiciones de acceso se haga en términos tan concretos e individualizados que equivalgan a una verdadera preselección de las personas. Así, por ejemplo, la STC 46/1991, de 28 de febrero, estima no inconstitucional la exigencia, contenida en la Ley de la Función Pública de Cataluña, de un cierto conocimiento de la lengua catalana, como uno de los méritos a valorar en los procesos selectivos del personal al servicio de la Administración de la Generalidad. Dirá el Tribunal Constitucional que “resulta constitucionalmente lícito exigir en todo caso un cierto nivel de conocimiento de la lengua catalana, que resulta imprescindible para que el funcionario pueda ejercer adecuadamente un trabajo en l a Administración autonómica, dado el carácter cooficial del idioma catalán en Cataluña y dada también la extensión del uso del catalán en todo el territorio de la Comunidad Autónoma”. Ahora bien, el Tribunal advierte, asimismo, que no sería aceptable exigir un nivel de conocimiento del catalán de manera irrazonable y desproporcionada o sin relación alguna con la capacidad requerida para desempeñar el puesto de trabajo. Por su parte, la STC 37/2004, de 11 de marzo, no rechaza que puedan introducirse requisitos específicos de edad para el acceso a determinados puestos (como sucede, por ejemplo, en la policía local), pero sí a que con
carácter general se impida el acceso a cualquier puesto en la función pública local a quienes les falten menos de diez años para alcanzar la edad de jubilación. Esto es, si puede estar materialmente justificado que, en atención a la función a desempeñar, se establezca un tope máximo de edad para el ingreso en la función pública, no lo está que se haga con carácter general. La citada Sentencia constitucional reputa que ello infringe el artículo 23.2 de la Constitución. En definitiva, los requisitos exigidos para el acceso a la función pública deben tener una justificación objetiva y razonable en conexión con las funciones a desempeñar, siendo inaceptables aquellos que carezcan de dicha justificación. D ich o sea in cid en talm en te, n ó tese q u e n o es in co n stitu cio n al reserv ar u n porcentaje de plazas para el acceso a la función pública de personas con discapacidad (artículo 59 E B E P ). E n palabras de la S T C 269/1994, de 3 de octubre, “ la a u torid a d adm inistrativa co m peten te h a establecido, de a cuerdo con un conjunto norm ativo que trata de hacer efectivos valores constitucionalm ente tutelados y de form a legítim a, por las razones antes expuestas, u na reserva de plazas en favor de un determ inado colectivo de personas con discapacidad física, psíquica o sensorial. Y ello equivale, por la m ism a naturaleza de la reserva de plazas, a reducir las ofertadas en turno libre, aunque unas y otras se encuentren conectadas por si no se cu briesen las plaza s reserva da s pa ra los sujeto s que reún an la s condiciones específicas al efecto. N o se ha producido, por tanto, una valoración, com o m érito, de una condición del sujeto (su discapacidad física, psíquica o sensoria l) que no tiene anclaje con la aptitud para el desem peño del cargo funcionarial; se ha intentado prom ocionar - reitera m o s que legítim am ente- la inserción profesional de sujetos con dificultades de acceso al em pleo, lo que, en sí m ism o no sólo no es contrario a la igualdad, sino que la hace posible y efectiva, a través de un m ecanism o, la reserva de plazas, que no restringe el derecho de los que opositan a las de turno libre (puesto que éstos acceden a las de su turno en condiciones que no son censurables des de la perspectiva del art. 23. C E ) ni exceptúan a los sujetos favorecidos con la reserva, que quedan obligados a poner de m anifiesto su aptitud para el desem peño de las plazas y a acreditar su idoneidad para el desarrollo de las funciones que les son inherentes, aseg urándose a sí la tu tela d e la eficacia adm inistrativa en la gestión de los intereses generales (art. 103.1 C E ). E n síntesis, el respeto a los principios consagrados en los arts. 23.2 y 103.3 C E es m anifiesto cuando presiden el proceso de selección de los aspirantes, sin que se vean obstaculizados por las reglas previas de
conviene a veces recordar lo que había justo antes de ella para darnos cuenta de dónde venim os y hasta dónde hem os llegado y para valorar en sus justos térm inos la extraordinaria transform ación que, en todos los órdenes, ha experim entado el país en m uy poco tiem po. Sobre el tema que nos ocupa, ha recaído una importante jurisprudencia constitucional que ha roto con la que parece haber sido una práctica arraigada en nuestro país: la sobrevaloración de la experiencia (que ciertamente es un mérito) frente a la demostración de la capacidad propiamente dicha. El problema se planteó con ocasión de unas pruebas selectivas para el acceso a la función pública convocadas por la Junta de Extremadura en las que se valoraban desproporcionadamente los méritos consistentes en haber estado previamente contratados o en situación de interinos en la propia Administración autonómica; de ahí se seguía que podían acceder a la función pública extremeña – gracias a la valoración en la fase de concurso del tiempo de servicios prestados en la Administración, que por cierto era el único mérito que se podía alegar– personas que obtuvieran una calificación muy baja en la fase de oposición eliminando de esta manera a quienes, por no haber trabajado ya como interinos o contratados para la Administración convocante, obtenían una puntuación mucho más alta en la misma fase. La STC 67/1989, de 18 de abril censura esta práctica y declara que el principio de igualdad en el acceso a las funciones públicas (art. 23.2 CE), que ha de ponerse en conexión directa con los de mérito y capacidad, no impide que el legislador tenga un amplio margen en la regulación de las pruebas de selección de funcionarios y en la determinación de los méritos y capacidades a tomar en consideración. Ahora bien, “esta libertad está limitada por la necesidad de no crear desigualdades que sean arbitrarias en cuanto ajenas, no referidas o incompatibles con los principios de mérito y capacidad”. No discute el Tribunal Constitucional que se puedan valorar como mérito los servicios prestados en situación de interino o contratado, pero sí que los puntos obtenidos en la fase de concurso – en la que el único mérito computable, recuérdese, era el de haber trabajado en la función pública extremeña– se aplicaran para superar la fase de oposición rompiéndose, en consecuencia, el principio de igualdad en el acceso a la función pública. E n la fase de concurso se valoraban a razón de 0.60 puntos cada m es de serv icios prestados co n la lim itació n d e que dicha valoració n sólo pod ía alcanzar el 45% de los puntos que com o m áxim o pudieran obtenerse en la de oposición. E n ésta, cada ejercicio se valoraba de 0 a 10 puntos, siendo necesario obtener en cada uno de ellos 2.5 puntos y obtener en todo caso una puntuación m ínim a de 5 tam bién en cada uno de ellos. S egún esto, podía ocurrir que un opositor libre obtuviera 10 puntos – esto es, la nota m áxim a – en
cada uno de los ejercicios de la oposición (qu e fueron 3); obtendría así 30 puntos que, divididos por tres ejercicios daban una puntuación final de 10. U n interino podía obtener en la fase de concurso hasta 13.50 puntos (el 45% del m áxim o posible en la fase de oposición, que eran 30 puntos) y, por ejem plo, 2.5 puntos en cada uno de los tres ejercicios de la oposición. E l problem a era que el interino o contratado iba a ésta últim a con la "m ochila", denom inación utilizada por la A dm inistración convocante, de los puntos de la fase de concurso que los im pu taba para superar la de oposición. D e este m odo, sum aba 2.5 puntos de la "m ochila" a cada uno de los ejercicios de la fase de oposición y obtenía el m ínim o de 5 puntos en cada uno de ellos necesario para superarla con el resultado final de 5 puntos. P ero c om o de la "m ochila" aún le sobraban 6 puntos (los resultantes de restar a los 13.50 obtenidos en la fase de concurso los 7.50 im putados a la fase de oposición) y los podía sum ar a los 5, el resultado era de 11 puntos, m ás, en consecuencia, que quien en tur no libre hubiera sacado la nota m áxim a. D e ahí que, com o dice la S T C 67/1989, se rom piera el principio de igualdad en la fase de oposición pues no todos los aspirantes estaban en las m ism as condiciones de partida y a unos, a los que no tenían m érito alegab le alguno, se les exigía, a la postre, un nivel de conocim ientos m ucho m ás elevado que a los que hubieran prestado servicios en la A dm inistración autonóm ica que podían aprobar los ejercicios con notas inferiores. L o que, dice el T C , "ha de ser estim ado com o arbitrario e incom patible con los principios de m érito y capacidad". Distinto es el tema de los llamados turnos restringidos para el acceso a la función pública, que presuponen que únicamente pueden concursar quienes ya están prestando servicios interinamente en la Administración (véase, sobre los funcionarios interinos el artículo 10 EBEP). La STC 27/1991, de 14 de febrero, ha aceptado la validez de dichos turnos por motivos excepcionales relacionados con el proceso de formación de las Administraciones de las Comunidades Autónomas: “[e] s evidente que el derecho a la igualdad en el acceso a la función pública supone una limitación fundamental a la práctica de las llamadas ‘pruebas restringidas’ (…) las cuales, en general, han de considerarse como un procedimiento proscrito por el art. 23.2 CE, si bien no cabe excluir que, en determinados casos excepcionales, la diferencia de trato establecida en la Ley en favor de unos y en perjuicio de otros pueda considerarse como razonable, proporcionada y no arbitraria a los efectos de la desigualdad de trato que establece, siempre que dicha diferenciación se demuestre como un medio excepcional y adecuado para resolver una situación también excepcional, expresamente prevista en una norma con rango de ley y con el objeto de alcanzar una finalidad constitucionalmente legítima,
En aplicación de tales criterios, la STC 16/1998 considera infractora del artículo 23.2 de la Constitución la convocatoria en 1993 de pruebas restringidas de acceso a la función pública por la Comunidad Autónoma de Cantabria, dado que no era la primera vez que dicha autonomía utilizaba el sistema. Esta circunstancia condujo al Tribunal Constitucional a considerar que la situación excepcional que había que resolver había sido ya abordada con anterioridad, por lo que la convocatoria de 1993 de pruebas restringidas no podía considerarse como un remedio excepcional. Por último, debe señalarse que los principios de igualdad, mérito y capacidad no son únicamente exigibles en el momento del acceso a la función pública, sino que alcanzan también a toda la vida funcionarial. Despliegan, en efecto, su eficacia también en los concursos de traslados y en la provisión de puestos de trabajo; es decir, en los procedimientos a través de los cuales se plasma la movilidad de los funcionarios o su promoción profesional (por ejemplo, artículo 18.1 EBEP). De todas formas, el Tribunal Constitucional ha indicado que, en estos casos, tienen un rigor menor que en el acceso a la función pública puesto que ahora se trata de personas que han accedido ya a ella en condiciones de igualdad y, por lo tanto, han acreditado ya el mérito y la capacidad; de ahí que se afirme que pueden tenerse en cuenta otros criterios distintos en atención a una mayor eficacia del servicio o a la prosecución de otros bienes constitucionalmente protegidos (STC 363/1993, de 13 de diciembre, STC 156/1998, de 13 de julio, STC 221/2004, de 29 de noviembre).
4. LA S P E C U L IA R ID A D E S D E L E JE R C IC IO D E L D E R E C H O D E S IN D IC A C IÓ N P O R L O S F U N C IO N A R IO S P Ú B L IC O S. NE G O C IA C IÓ N C O L E C T IV A Y H U E L G A El artículo 103.3 de la Constitución remite a la ley, entre otros extremos, la regulación las peculiaridades del ejercicio del derecho a sindicación de los funcionarios , cuestión a la que también se refiere el artículo 28.1 de propio texto constitucional. Es oportuna, por ello, una mención a la misma en el presente contexto. La penetración en el ámbito de la función pública de derechos de corte estrictamente laboral es un fenómeno relativamente reciente. No ya sólo porque los derechos de sindicación, negociación colectiva y huelga de los
trabajadores en general no se consolidan prácticamente hasta entrado el siglo XX, sino también porque su trasvase a la función pública se consideraba incompatible con los principios informadores de ésta (la jerarquía, la disciplina, la prevalencia incondicionada del interés general en el sentido definido unilateralmente por la Administración, la continuidad del servicio público, la legalidad estatutaria, etc.). Además, en el interior de la función pública no se consideraba factible la existencia de elemento alguno de confrontación entre funcionarios y Administración sino que, antes al contrario, se partía de la identificación casi total entre los primeros y el Estado y el servicio al interés general, por lo que difícilmente podía asumirse la existencia de conflicto alguno. Las cosas comenzaron a variar en Europa tras la Segunda Guerra Mundial, llegándose décadas después a la aprobación por la OIT del Convenio 151, de 27 de junio de 1978, sobre la protección del derecho de sindicación y los procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la Administración Pública. Justamente es por esas fechas cuando en España se reconoce ya a los funcionarios los derechos sindicales, si bien admitiendo que los mismos pueden estar sometidos a ciertas peculiaridades; quedan exceptuadas la función pública militar (artículo 28.1 de la Constitución) y la función pública judicial y fiscal (artículo 127.1 de la Constitución). Lo que constitucionalmente no quedó resuelto es si los derechos a la huelga y a la negociación colectiva se reconocían también a los funcionarios, aunque la evolución legislativa y jurisprudencial ha concluido por conferir al interrogante inicial una respuesta afirmativa. En términos generales, el régimen de la libertad sindical de los funcionarios públicos que tienen reconocido el derecho a ella (recuérdese que no todos la tienen: jueces, magistrados y fiscales, funcionarios militares) es el mismo que el de los trabajadores ordinarios y viene regulado en la LO 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical, a cuyo régimen procede la remisión íntegra. Tan sólo escapan de dicho criterio los miembros del Cuerpo Nacional de Policía, cuyos derechos sindicales vienen regulados en la legislación policial estatal, y, en menor medida, los funcionarios de algunas policías autonómicas. Los miembros de las policías locales, en cambio, disfrutan de sus derechos sindicales en régimen de paridad con el común de los funcionarios públicos (esto es, de conformidad con lo dispuesto en la Ley Orgánica de Libertad Sindical). En esta materia es necesario tener en cuenta una importante precisión introducida por el Tribunal Constitucional. Éste ha indicado que el ejercicio de ciertos derechos por los funcionarios públicos está sometido a límites
necesidad de preservar otros derechos o bienes constitucionalmente dignos de tutela (SSTC 11/1981, de 8 de abril, 2/1982, de 29 de enero, 91/1993, de 15 de marzo, 110/1994, de 11 de abril, 52/1995, de 23 de febrero, 37/1998, de 17 de febrero). La libertad sindical no constituye, evidentemente, una excepción a esta regla (SSTC 81/1983, de 10 de octubre, 94/1995, de 19 de junio, 127/1995, de 25 de julio). En este sentido, ya hemos señalado que estos bienes o derechos constitucionales dignos de tutela han podido ser tenidos en cuenta por el propio autor de la norma legal o, en su caso, por los autores de la norma convencional para limitar el contenido de los derechos adicionales de libertad sindical, atribuidos por tales normas a los sindicatos o a sus afiliados (STC 64/1999, y las allí citadas). Siendo éstos derechos de ‘configuración legal’ o convencional, su ejercicio ha de discurrir en los términos legal o convencionalmente previstos (STC 1/1994, de 17 de enero)”. Asimismo, también recordábamos en ese mismo fundamento jurídico de la Sentencia citada que, “de otra parte, en el ámbito de las relaciones de empleo público, el reconocimiento del derecho de libertad sindical se realiza con las peculiaridades derivadas de una organización como es la Administración pública, que tiene a su cargo el cuidado del interés general, debiendo tenerse presente los fines que constitucionalmente inspiran la función pública y los principios que animan la organización de la Administración, peculiar empleador frente al que se ejercerá la actividad sindical. Y, así, hemos declarado que ‘el ejercicio de la actividad sindical en el seno de las Administraciones públicas reconocido en la Constitución (art. 103.3) está sometido a ciertas peculiaridades derivadas lógicamente de los principios de eficacia y jerarquía que deben presidir, por mandato constitucional, la acción de la función pública (art. 103.1 CE) y que no pueden ser objeto de subversión ni menoscabo’ (STC 143/1991, de 1 de julio, FJ 5)”. Peculiaridades lógicamente derivadas de los principios constitucionales de eficacia y jerarquía que, como bien se comprende, pueden traducirse en restricciones específicas, operativas en un caso determinado, concreto, preciso. Ahora bien, debemos señalar de inmediato que si las restricciones pueden imponerse es jurídicamente imprescindible que la Administración las motive cuidadosamente en la necesidad de preservar derechos o bienes constitucionalmente dignos de tutela, sin que por lo tanto sirvan, desde la perspectiva constitucional, apelaciones abstractas o genéricas a la eficacia administrativa o a las necesidades del servicio o al principio de jerarquía. Hablamos de derechos fundamentales, razón por la cual las injerencias en los
términos ordinarios de su ejercicio no sólo deben fundamentarse en la garantía de otros bienes constitucionalmente protegidos sino que deben argumentarse suficientemente, incluso en las relaciones de empleo público. Como es obvio, supuesta la motivación, ésta podrá ser sometida a escrutinio constitucional, cuyo resultado será uno u otro en función de su consistencia y razonabilidad. En palabras de la Sentencia 90/2008, de 21 de julio, “[c]omo sucede con los demás derechos fundamentales, esta garantía de indemnidad sindical puede verse limitada por la concurrencia de otros bienes y derechos constitucionales, y entre ellos por el mandato de eficacia en la actuación de la Administración pública. De esta concurrencia entre la libertad sindical del empleado público y la eficacia administrativa podrá resultar que ciertos sacrificios impuestos por la Administración al representante sindical sean conformes con la Constitución, pero habrá de tratarse, en todo caso de sacrificios justificados en tanto que proporcionados, esto es, adecuados, indispensables y moderados”. En cuanto a la negociación colectiva de los funcionarios (artículos 31 y siguientes EBEP), cabe indicar lo siguiente. Si durante mucho tiempo se ha considerado que la regulación de las condiciones de empleo por acuerdo de las partes era por completo incompatible con el régimen funcionarial, ha acabado por abrirse paso la tesis de la compatibilidad entre la negociación colectiva y el régimen jurídico de la función pública, básicamente a la vista de la existencia de empleados públicos en régimen laboral y a la consideración del funcionario como un trabajador más que no debe sufrir otras limitaciones en la titularidad y ejercicio de sus derechos que las estrictamente justificadas en el servicio que presta. Sucede, empero, que mientras la libertad sindical se reconoce constitucionalmente a los funcionarios, sin perjuicio de que en su regulación legal quepan peculiaridades (artículo 28.1), es más dudoso que suceda lo mismo con la negociación colectiva a la vista de cómo está redactado el artículo 37 de la Constitución. Además, la STC 75/1982, de 27 de julio, ha dicho que “del derecho de sindicación de los funcionarios públicos no deriva como consecuencia necesaria la negociación colectiva, y menos todavía con efectos vinculantes, porque no existe un racional nexo causal que conduzca con exclusividad a aquellas consecuencias al no ser obligado en lógica y en derecho que de la agrupación de los funcionarios en defensa de sus intereses derive como única solución el celebrar un convenio obligatorio, haciendo perder la supremacía de la Administración con graves consecuencias, ya que el legislador puede optar en amplio espectro por diferentes medidas de muy distinto contenido que resuelvan adecuadamente la participación de los órganos representativos
