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Capítulo I
Naturaleza y evolución de la integración
europea
Sistema jurídico de la Unión Europea. 4ª ed., agosto 2014
Capítulo I. Naturaleza y evolución de la integración europea (RICARDO ALONSO
GARCÍA)
I. Los orígenes de la integración europea: el tratado ceca
RICARDO ALONSO GARCÍA
Sumario:
I. Los orígenes de la integración europea: el tratado ceca II. El fracaso de la comunidad europea de defensa y de la comunidad política europea III. La continuación de la integración europea de carácter supranacional por la vía sectorial: los tratados cee y ceea IV. Los antecedentes de la cooperación intergubernamental en la europa comunitaria
- La concepción «gaullista» de Europa y el fracaso del Plan Fouchet
- Las secuelas en el marco comunitario: la crisis de la silla vacía y el Compromiso de Luxemburgo V. El camino hacia la institucionalización de la cooperación intergubernamental
- La Declaración Solemne de Stuttgart (y sus antecedentes)
- El Proyecto de Tratado que instituía la Unión Europea («Proyecto Spinelli») VI. El acta única europea y su doble naturaleza: formalización de la cooperación intergubernamental (en el ámbito de la política exterior), e intensificación de la integración supranacional (en el ámbito comunitario) VII. El nacimiento de la unión europea (tratado de maastricht): su doble naturaleza (heredada del acta única) y la formalización de la cooperación intergubernamental en asuntos de justicia e interior (tercer pilar) VIII. El tratado de ámsterdam y la doble comunitarización del tercer pilar (intergubernamental) IX. El tratado de niza y la preparación de la unión para su ampliación hacia el este: reformas institucionales y flexibilización de las cooperaciones reforzadas X. Del tratado por el que se establecía una constitución para europa (o «constitución europea») al tratado de lisboa
- La «Constitución Europea» i. Naturaleza formal y proceso de elaboración
ii. Estructura y naturaleza sustancial iii. Fracaso de su ratificación y reapertura de las negociaciones
- El Tratado de Lisboa: «desconstitucionalización» formal de la «Constitución Europea» y herencia material de su legado XI. De la crisis de la zona euro al tratado de estabilidad, coordinación y gobernanza en la unión económica y monetaria
I. LOS ORÍGENES DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA: EL TRATADO CECA
El punto de partida en el estudio de la Unión Europea, engendrada como tal por el Tratado de Maastricht (1992), bien puede fijarse en la integración iniciada a comienzos de la década de los cincuenta en el sector del carbón y del acero. Concretamente, en la Declaración de 9 de mayo de 1950 de Robert Schuman, Ministro francés de Asuntos Exteriores, haciendo pública la oferta de Francia a Alemania de sentar las bases de la pacificación, tras la II Guerra Mundial, entre los dos grandes rivales continentales, a través de un acuerdo sobre la industria siderúrgica (primera de la época en términos estratégicos, tanto económicos como militares —al ser decisiva en la producción de armamento bélico—), germen de una futura federación europea.
En efecto, partiendo de que «la agrupación de naciones europeas exige que la oposición secular entre Francia y Alemania sea eliminada», la Declaración asumía como fin inmediato la solidaridad en la producción del carbón y del acero, que «se traduciría en que toda guerra entre Francia y Alemania devenga no solamente impensable, sino materialmente imposible», asegurando al tiempo «el establecimiento de bases comunes para el desarrollo económico, primera etapa de la Federación europea». «Esta proposición», recogerá más adelante la Declaración, «con la puesta en común de producciones de base y la institución de una Alta Autoridad, cuyas decisiones vincularán a Francia, Alemania y los países que se adhieran, sentará los primeros cimientos concretos de una Federación europea indispensable para la preservación de la paz».
El método funcionalista propuesto, vinculando una solución esencialmente técnica a un vasto diseño político, no hacía sino reflejar el empirismo de Jean Monnet y sus colaboradores en el Comisariado del Plan para la Modernización y Equipamiento de la Economía Francesa, asesor de Schuman: «Europa», proclama la Declaración, «no se hará de golpe, ni en una construcción simultánea; se hará a través de realizaciones concretas».
Aunque dirigida expresamente al Gobierno alemán, la oferta francesa, como hemos visto, quedaba abierta a otros países europeos, recibiendo inmediatamente el respaldo de Italia y de los Estados del Benelux (Bélgica, Países Bajos y Luxemburgo); Reino Unido, por el contrario, se negará desde el principio a participar en las negociaciones (como consecuencia, se ha sostenido, de su tradicional hostilidad a cualquier alineación soberana y del temor del entonces gobierno laborista a que su participación en un mercado común del carbón y del acero pudiese comprometer las nacionalizaciones en aquel momento realizadas).
Las negociaciones entre los seis mencionados Estados, abiertas en París en junio de 1950, progresarán rápidamente, firmándose el Tratado CECA el 18 de abril de 1951. Tratado que, una vez entrado en vigor el 25 de julio de 1952, conllevará la instauración
(también conocido como Plan Pléven , a la sazón Primer Ministro francés) aprobado por la Asamblea Nacional, que, pese a no recibir el respaldo favorable que poco antes había tenido el Plan Schuman (pues los EEUU veían en el proyecto una medida dilatoria que buscaba retrasar el rearme alemán criticado, a su vez y en cambio, por una opinión pública europea reacia a extender la filosofía federalista al terreno militar), desembocaría en la firma en París de su Tratado constitutivo en mayo de 1952.
Preveía el Tratado la creación de un ejército integrado y de una administración (encargada del aprovisionamiento, la infraestructura y la producción de equipos y armamentos) funcionando en torno a tres instituciones: un órgano de dirección política, el Consejo de Ministros formado por un representante de cada Estado, encargado de decidir por unanimidad sobre las cuestiones esenciales; un Comisariado a modo de la Alta Autoridad de la CECA, con la función de aplicar las decisiones del Consejo; y una Asamblea parlamentaria con poderes presupuestarios y de control sobre la gestión, y que, conforme establecía el Tratado (artículo 38), tendría que presentar propuestas relativas a su elección por sufragio universal y al establecimiento de una estructura federal o confederal que aseguraría la coordinación de las Comunidades ya creadas y por nacer.
A este último fin, y anticipándose a la ratificación del Tratado por los Estados signatarios, se convocó una Asamblea ad hoc , compuesta por la Asamblea CECA y reforzada por miembros suplementarios de la Asamblea del Consejo de Europa (que, creado en 1949 por los seis miembros que posteriormente firmarían el Tratado CECA, más Irlanda, Suecia, Dinamarca y Noruega, contaba con dicha asamblea, puramente consultiva y tutelada por un comité intergubernamental, para la consecución de objetivos muy amplios sin medios de acción efectivos) para completar el número de parlamentarios previsto en el Tratado, a la que se encarga preparar un proyecto de Comunidad Política Europea.
El proyecto, presentado en 1953 solemnemente a los Gobiernos por el belga Paul-Henri Spaak, Presidente de las Asambleas CECA y ad hoc , va a ser, sin embargo, rechazado como consecuencia de su inspiración abiertamente federal, acordándose la elaboración de un nuevo proyecto, esta vez de corte intergubernamental.
No habría, sin embargo, ocasión de pronunciarse sobre ningún otro proyecto de comunidad política, puesto que el 30 de agosto de 1954 la Asamblea Nacional francesa, haciéndose eco de las dudas y ambigüedades con las que había nacido el Tratado de la Comunidad Europea de Defensa, rechazaba éste cuando había sido ya ratificado por los otros signatarios salvo Italia.
No obstante lo cual, se levantaría el freno al rearme alemán a través de los Acuerdos de París de octubre de ese mismo año, que pondrían fin al régimen de ocupación de la República Federal, modificando al tiempo el Tratado de Bruselas de 1948, constitutivo de la Unión Occidental, entre Reino Unido, Francia y los países del Benelux; Tratado éste que, ampliado con la incorporación de Italia y Alemania, daría paso a la Unión Europea Occidental, concebida como enlace entre los países europeos y la Alianza Atlántica.
III. LA CONTINUACIÓN DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA DE CARÁCTER
SUPRANACIONAL POR LA VÍA SECTORIAL: LOS TRATADOS CEE Y CEEA
Si Francia había sido la protagonista en el nacimiento del Tratado CECA, tras el fracaso de la Comunidad Europea de Defensa y de la Comunidad Política Europea, serán los Estados del Benelux los que tomen el testigo del relanzamiento de la construcción europea, presentando a sus socios comunitarios en la Conferencia de Messina (1955) un
ambicioso plan de creación de un mercado común general presidido por la libre circulación de mercancías, servicios, capitales y trabajadores. Frente a tal propuesta, alemanes y franceses se muestran partidarios de una integración parcial, concretamente en los sectores del transporte y de la energía (fundamentalmente nuclear).
Encargado por la Conferencia a un comité de expertos presidido por Spaak el estudio de un programa al respecto, dicho comité presenta en abril de 1956 un informe recomendando la creación de una Comunidad Económica Europea (CEE ) y una Comunidad Europea de la Energía Atómica (CEEA ); creación que, sobre la base del informe, se hará efectiva en menos de un año, con la firma en Roma, el 27 de marzo de 1957, de los Tratados constitutivos de las referidas Comunidades que, ratificados ese mismo año por todos los Estados signatarios (los miembros del Tratado CECA), entrarán en vigor el 1 de enero de 1958.
Reino Unido, invitado a participar en las negociaciones a pesar de no ser miembro de la CECA, no tardará mucho en abandonarlas, reacio a adherirse a un mercado común de expectativas dudosas presidido por técnicas supranacionales (con la correspondiente cesión de soberanía), y cuya frontera aduanera le separaría de la Commonwealth. No obstante lo cual, solicitará en 1961 su adhesión a las Comunidades Europeas habida cuenta del limitado alcance mostrado por la Asociación Europea de Libre Comercio (que, constituida en Estocolmo en enero de 1960 por Reino Unido, Suiza, Suecia, Noruega, Dinamarca, Austria y Portugal, había nacido como consecuencia de la ruptura entre los Estados comunitarios y los demás integrantes de la Organización Europea de Cooperación Occidental —creada en 1948 para gestionar la ayuda norteamericana para la reconstrucción europea—, con el objetivo de seguir en la medida de lo posible el ritmo de liberalización comercial adoptado por los países comunitarios, pero sin recurrir a la estructura supranacional creada por éstos).
Dos nuevos Tratados, pues, de naturaleza también sectorial (económica), que, en la línea del Tratado CECA, lejos de constituir metas aisladas, manifiestan (Preámbulo del Tratado CEE) un nuevo paso en el camino hacia «una unión cada vez más estrecha entre los pueblos europeos», dando cuerpo, también en la línea de la CECA aunque con variantes, a Comunidades de rasgos supranacionales, alejadas de las organizaciones internacionales de corte clásico.
En efecto, la adopción de actos (en el sentido amplio de la expresión) obligatorios para los Estados miembros va a pivotar en torno a un Consejo que, aun integrado por representantes de los gobiernos nacionales (carente, pues, de la independencia propia de la Alta Autoridad de la CECA), va a poder decidir, sin embargo, no sólo por unanimidad (disponiéndose al respecto que a favor de la misma juegan también las abstenciones), sino también por mayoría, simple o cualificada (ponderados en este último caso los votos de los Estados sobre la base de su población, aunque corregida dicha ponderación en favor de los menos poblados para tener en cuenta la individualidad de cada país).
Esta posibilidad de decidir por mayoría constituye, precisamente, la manifestación más clara de la cesión de soberanía efectuada por los Estados miembros, por cuanto susceptible de generar, como decía, actos obligatorios para todos ellos con independencia de la oposición en su caso sostenida en el seno del Consejo.
Junto con el Consejo, se crea una Comisión independiente a modo de la Alta Autoridad, aunque disminuidos sus poderes si comparados con los de ésta (pues en el caso de las nuevas Comunidades, el centro decisorio se reubica en el Consejo).
De hecho, la expresión «supranacionalidad», recogida como tal en el texto originario de la CECA (artículo 9), va a desaparecer tras la modificación de éste por el Tratado de fusión de los ejecutivos de 1965, al que me referiré a continuación.
unanimidad de los gobiernos en el proceso decisorio, en el que no tendrían sitio, salvo como meros instrumentos de ejecución, ni órganos políticos independientes ni mayorías contrarias al poder, soberano, de veto.
Se ganaba, pues, en el terreno extracomunitario, al buscar una cohesión europea sobre la base de la cooperación intergubernamental. Pero se perdía, en cambio, en el terreno comunitario, al difuminar la integración basada en técnicas supranacionales, que seguirían operando en las Comunidades Europeas subordinadas, no obstante, a las orientaciones pactadas unánimemente por los gobiernos de los Estados miembros. Surge así la naturaleza dual de las reuniones intergubernamentales de los Estados miembros de las Comunidades Europeas.
Por un lado, encuentros periódicos entre los representantes de los gobiernos de los Estados miembros al más alto nivel (i.e., de los Jefes de Estado o de Gobierno) por la vía de hecho (denominadas «cumbres» y, a partir de 1974 y a instancia del Presidente francés Giscard D'Estaing, reuniones del «Consejo Europeo» a título de cooperación política), para discutir cuestiones políticas no incluidas en el ámbito de los Tratados comunitarios (encuentros que sufrirán un período de impasse entre 1961 y 1967 como consecuencia del debate en torno al Plan Fouchet , el cual, centrado en el punto de vista francés y ante la viva oposición de holandeses y belgas, preconizaba «el establecimiento de una política exterior unificada y la constitución progresiva de una organización centralizando, en el seno de la Unión, las Comunidades Europeas», lo que parecía representar una amenaza para la estructura supranacional comunitaria, susceptible de desembocar en un sometimiento a técnicas intergubernamentales).
Por otro lado, encuentros institucionalizados de los representantes gubernamentales, en los ámbitos cubiertos por los Tratados, reunidos en «Consejo» de las Comunidades Europeas para adoptar, en cuanto órgano supranacional, decisiones jurídicamente vinculantes.
Adviértase, por lo demás, que la referida dualidad, con la consiguiente tensión, entre la Europa supranacional comunitaria y la Europa intergubernamental de la cooperación política, escondía una confrontación de intereses nacionales (fundamentalmente franceses y holandeses) que afloraría en el debate en torno al mencionado Plan Fouchet.
En efecto, tras la filosofía gaullista de una Europa construida sobre bases intergubernamentales, se encontraba el deseo de reservar un papel predominante a las grandes potencias, incluida, naturalmente, la propia República francesa, como se advierte claramente en el terreno militar con la propuesta dirigida por De Gaulle al Presidente norteamericano Eisenhower en 1958 (constituida ya la OTAN) de «crear una organización tripartita [Estados Unidos, Reino Unido y Francia] habilitada para adoptar decisiones conjuntas sobre los problemas que afectan al globo».
El fracaso de la propuesta ante la negativa de Eisenhower, amén de enfriar la situación en el seno de la OTAN, culminando con la retirada francesa de su estructura integrada en 1966, generaría en el General un recelo hacia la influencia norteamericana en Europa, que explicaría en gran medida el doble rechazo francés, en 1963 y 1967, de la candidatura británica a la adhesión a las Comunidades; rechazo paradójico si se tiene en cuenta que la concepción gaullista de Europa casaba bien con la tradicional hostilidad británica a las construcciones de base supranacional, pero comprensible si se considera que políticamente Gran Bretaña aparecía a los ojos de De Gaulle como el caballo de Troya de Estados Unidos.
Frente a la posición francesa se situarían los intereses de un pequeño Estado como los Países Bajos, apoyado por otro pequeño como Bélgica, defendiendo el reforzamiento de
la colaboración en el seno de la OTAN, la presencia británica como contrabalanza ante el temor de un sometimiento a las grandes potencias continentales, y su visión supranacional de la integración, en cuyo contexto se verían ampliadas sus posibilidades de participar en cuestiones internacionales que, de otro modo, seguirían siendo decididas por los grandes.
2. LAS SECUELAS EN EL MARCO COMUNITARIO: LA CRISIS DE LA SILLA VACÍA Y EL
COMPROMISO DE LUXEMBURGO
No acabó ahí, por otro lado, la tensión manifestada al debatir en torno al alcance de la cooperación política en la Europa comunitaria en los términos preconizados por el finalmente fracasado Plan Fouchet.
Y es que la insistencia francesa en mantener la plena soberanía en dicha cooperación política a través de técnicas intergubernamentales, e incluso en extenderla al ámbito comunitario, acabó por reflejarse en el funcionamiento de los propios Tratados, con un desplazamiento de facto de sus técnicas supranacionales en favor de la intergubernamentalidad.
Fue el caso de la denominada crisis de la silla vacía: próxima la fecha del paso a la tercera etapa del período de transición (1 de enero de 1966), que implicaba la transformación de la unanimidad en las decisiones del Consejo a la mayoría cualificada para determinadas materias, entre las que se encontraba la política agrícola común, Francia deja de participar (entre julio de 1965 y enero de 1966) en las principales reuniones comunitarias, exigiendo una revisión del rol de la Comisión (en exceso, a su parecer, supranacional) y de la regla de la mayoría.
La crisis se superaría con el conocido como Compromiso de Luxemburgo de 30 de enero de 1966, por el que los Estados miembros pactaron (modificando de facto , como señalaba, la letra del Tratado CEE) renunciar al voto por mayoría en favor de la unanimidad cuando estuvieran en juego intereses nacionales «muy importantes»; renuncia que supuso, una vez que fue asumida en la práctica como principio rector del funcionamiento del Consejo en su quehacer cotidiano (independientemente, pues, del carácter vital o no de los intereses nacionales implicados), la consagración del derecho de veto que conllevaría el alejamiento del modus operandi supranacional plasmado, fundamentalmente, en la posibilidad de adopción por el Consejo, aun en contra de la voluntad de alguno de sus miembros (manifestación básica de la cesión de soberanía), de actos vinculantes para todos ellos.
V. EL CAMINO HACIA LA INSTITUCIONALIZACIÓN DE LA
COOPERACIÓN INTERGUBERNAMENTAL
1. LA DECLARACIÓN SOLEMNE DE STUTTGART (Y SUS ANTECEDENTES)
Así las cosas, habrá que esperar a la Declaración Solemne de Stuttgart (1983) para empezar a acariciar de nuevo la idea de una Unión Europea de ámbito más global que el de los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas.
Pero a dicha Declaración se llegará de manera no abrupta sino progresiva, pudiendo destacarse al respecto los Informes de Luxemburgo (1970) (también conocido por el nombre de quien presidió la comisión de estudio, Davignon), de Copenhague (1973) y de Londres (1981), a través de los cuales se fue consolidando el compromiso de consulta
doble metodología en relación con el desenvolvimiento de la Unión.
Por un lado, la «acción común» que, presidida por reglas supranacionales, abarcaría «el conjunto de actos normativos, administrativos, financieros y judiciales, así como los programas y recomendaciones propias de la Unión, que emanen de sus instituciones y se dirijan tanto a las mismas como a los Estados e individuos».
Por otro lado, «la cooperación entre Estados miembros», traducida en «los compromisos que adopten los Estados miembros en el marco del Consejo Europeo», cuyos resultados «serán aplicables por los Estados miembros o por las instituciones de la Unión, según las modalidades definidas por el Consejo» (en el entendido de que un Estado no podría resultar comprometido sin su aceptación y de que la jurisdicción comunitaria quedaba excluida de este ámbito).
Por lo demás, el Proyecto de Tratado, amén de fijar los ámbitos reservados a cada método, preveía «pasarelas» hacia la acción común, esto es, la posibilidad de que, por decisión del Consejo Europeo, «ciertos temas que dependen de la cooperación entre Estados podrán ser objeto de acciones comunes» («en los campos dependientes de la acción común», en cambio, «ésta no puede ser sustituida por la cooperación»).
Sucedió que el Parlamento Europeo, viendo que el Proyecto no iba a recibir el apoyo de los gobiernos de los Estados miembros (entre otras razones, porque el poder normativo en el ámbito comunitario pasaba a ser ejercido conjuntamente por él mismo y el Consejo, el cual detentaba por entonces las facultades decisorias en exclusiva), intentó la ratificación directa por los Parlamentos nacionales, en una maniobra tendente a evitar la conferencia entre los representantes gubernamentales, tal y como preveía el procedimiento de revisión de los Tratados comunitarios; maniobra que resultaba (y resultó) inviable en la práctica, pues como advirtieron los cuatro juristas encargados de dar forma al Tratado (Capotorti, Hilf, Jacobs y Jacqué), eran como regla general los Gobiernos quienes, correspondiéndoles la dirección de la política exterior, sometían los tratados a los respectivos Parlamentos para su ratificación.
El esfuerzo del Parlamento Europeo por dar aire fresco a la construcción europea no sería, sin embargo, en balde. En efecto, por él espoleado, el Consejo Europeo, reunido en Fontainebleau en junio de 1984, constituyó dos comités con el fin de encontrar vías prácticas que permitiesen avanzar hacia una unión europea, proponiendo uno de ellos (Informe Dooge) la convocatoria de una Conferencia Intergubernamental para negociar un proyecto de tratado basado en el acervo comunitario, el propio Informe y la Declaración Solemne de Stuttgart, y que debería guiarse «por el espíritu y el método del Proyecto de Tratado votado por el Parlamento Europeo».
VI. EL ACTA ÚNICA EUROPEA Y SU DOBLE NATURALEZA:
FORMALIZACIÓN DE LA COOPERACIÓN INTERGUBERNAMENTAL (EN
EL ÁMBITO DE LA POLÍTICA EXTERIOR), E INTENSIFICACIÓN DE LA
INTEGRACIÓN SUPRANACIONAL (EN EL ÁMBITO COMUNITARIO)
Se llega así al Acta Única Europea (1986), coetánea de la tercera ampliación de las Comunidades Europeas con la adhesión de España y Portugal, cuya gran novedad consistió en formalizar jurídicamente, por la vía de un Tratado, la cooperación intergubernamental hasta entonces progresivamente consolidada en el ámbito de la política exterior por la vía de informes y declaraciones, al tiempo que intensificaba la integración en el ámbito comunitario a través de la primera gran revisión de los Tratados constitutivos, que bien podría resumirse bajo el lema (predicable asimismo,
como veremos, respecto de las ulteriores operaciones de reforma) «más competencias y mayor supranacionalidad».
«Más competencias», al incorporar nuevas políticas sectoriales al radio de acción de la CEE (a saber, cohesión económica y social, investigación y desarrollo, y medio ambiente).
«Más supranacionalidad», al incorporar al Parlamento Europeo al proceso decisorio y aumentar las políticas comunitarias a decidir por mayoría en detrimento de la unanimidad, operación esta última que conllevaba, implícitamente y cuanto menos, una reconducción del «Compromiso de Luxemburgo» a su espíritu original, esto es, una limitación de la amenaza del veto a la presencia excepcional de auténticos intereses vitales nacionales en juego.
Lo que además se vio reforzado mediante una modificación del Reglamento interno del Consejo, permitiendo iniciar la votación en su seno no sólo por iniciativa de su Presidente, sino también a instancia de cualquier Estado o de la Comisión siempre que se mostrasen partidarios la mayoría de sus miembros, impidiendo así que un Estado miembro pudiera bloquear el proceso decisorio con sólo invocar un interés nacional muy importante.
Ello, en última instancia y como ha sido sutilmente explicado por la doctrina con un juego de palabras, convertía la «negociación bajo la sombra del veto» (cualquier Estado, con invocar un interés vital, y lo fuera éste o no lo fuera, podía provocar la búsqueda, en su caso indefinida, del consenso) en una «negociación bajo la sombra del voto» (el Estado que pretendiera invocar un interés vital, estaría como mínimo obligado a convencer a la mayoría de la extrema importancia del interés invocado).
Así pues, el Acta Única Europea presenta una doble naturaleza, a la que debe precisamente su calificación como «Única», pues hasta el último momento no estuvo clara la cuestión formal de si la cooperación política iba o no a ser objeto de un Tratado independiente del dedicado a la reforma de los Tratados comunitarios (de hecho, la preparación de ambos trabajos corrió a cargo de distintos comités), triunfando finalmente la tesis de la Comisión a favor de la unicidad del texto.
Por un lado, un Título II dedicado a las «disposiciones por las que se modifican los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas».
Por otro, un Título III dedicado a las «disposiciones sobre la cooperación europea en materia de política exterior», que incluía la coordinación sobre aspectos políticos y económicos de la seguridad.
Y ambos flanqueados por los Títulos I y IV, dedicados, respectivamente, a las «disposiciones comunes» y las «disposiciones generales y finales», que ponían de relieve que la cohesión entre la cooperación política y la actividad en el marco estrictamente comunitario no era óbice para distinguir claramente los planos institucional y competencial en los que se movían una y otra.
Así, frente a los rasgos supranacionales propios del terreno comunitario, los intergubernamentales se manifestaban en el terreno de la cooperación en materia de política exterior en los siguientes términos comparativos: 1) frente a la posibilidad de adopción por mayoría del Consejo de actos jurídicamente vinculantes, compromiso de información y consulta entre sus miembros susceptible de desembocar, en su caso y por unanimidad, en posiciones y acciones que serían «tenidas plenamente en cuenta» y «tomadas debidamente en consideración» al actuar en el nivel nacional; 2) frente a las facultades de la Comisión de iniciativa decisoria y de ejecución, «plena asociación» a los trabajos del Consejo traducida en un rol de mero oyente y en su caso asesor; 3) frente al reconocimiento de prerrogativas al Parlamento Europeo en el proceso decisorio
lucha contra la toxicomanía y la defraudación a escala internacional, la cooperación en materia civil y penal, la cooperación aduanera y la cooperación policial contra la delincuencia internacional, incluida la lucha contra el terrorismo).
Dicha estructura se completará, en el terreno comunitario, con un Tribunal de Cuentas elevado con el Tratado de Maastricht al rango de «institución», y con dos órganos con funciones consultivas, a saber, el Comité Económico y Social (compuesto por representantes de los diferentes sectores de la vida económica y social) y el novedoso Comité de las Regiones (integrado por representantes de los entes regionales y locales).
Novedosa será también la figura del Defensor del Pueblo, comisionado del Parlamento Europeo cuya tarea, a ejercitar con independencia, consistirá en vigilar la mala administración en la actuación de las instituciones y órganos comunitarios sobre la base de investigaciones practicadas de oficio o a instancia de cualquier parlamentario, ciudadano de la Unión, o persona física o jurídica con residencia o domicilio social en un Estado miembro.
Siguiendo en el terreno comunitario, debe señalarse que éste continúa la evolución marcada por el Acta Única en términos de «más competencias y mayor supranacionalidad».
La ampliación competencial conllevará, por lo que a la CEE respecta, la desaparición del calificativo de «Económica» al abarcar, junto a la «ciudadanía de la Unión», nuevas políticas como las referidas a la educación y la formación profesional, la juventud, la cultura, la salud pública o la cooperación al desarrollo, que se completan con otras igualmente novedosas dedicadas a la protección de los consumidores, las redes transeuropeas y la industria, y que vienen a sumarse al reforzamiento de la unión económica y monetaria (la cual contará con una estructura institucional propia, el Sistema Europeo de Bancos Centrales, y estará presidida por el «principio de una economía de mercado abierta y de libre competencia» y la fijación de tipos irrevocables de cambio con vistas a la creación de una moneda europea común).
En cuanto a la mayor supranacionalidad en el ejercicio de las competencias atribuidas, se ampliará el radio de acción de la mayoría cualificada en el seno del Consejo (en detrimento de la unanimidad), al tiempo que se potencian las prerrogativas del Parlamento Europeo en el proceso decisorio (con el novedoso procedimiento de codecisión, que exige el acuerdo entre ambas instituciones, Consejo y Parlamento, para legislar en las políticas presididas por el mismo), así como las facultades del Tribunal de Justicia a la hora de controlar el debido respeto del Derecho comunitario por los Estados miembros (con la posibilidad de imponer sumas a tanto alzado o multas coercitivas a los socios recalcitrantes).
VIII. EL TRATADO DE ÁMSTERDAM Y LA DOBLE COMUNITARIZACIÓN
DEL TERCER PILAR (INTERGUBERNAMENTAL)
Tras el Tratado de Maastricht, la reforma de Ámsterdam (1997) va a continuar en la misma senda, ampliando tanto las competencias comunitarias (con la creación de una política de empleo) como el radio de acción del procedimiento de codecisión (entre el Consejo y el Parlamento) y del voto por mayoría cualificada (en el seno del Consejo), al tiempo que lleva a cabo una simplificación y una renumeración de los artículos de los Tratados.
Mayor trascendencia tendrá, no obstante, el doble proceso de comunitarización operado en relación con el tercer pilar.
Por un lado, comunitarización consistente en el traspaso de parte del tercer pilar, el concerniente a visados, inmigración, asilo, control de fronteras externas e internas, y cooperación judicial en temas civiles, al Tratado de la Comunidad Europea; comunitarización que, sin embargo, no fue total, al quedar sometido el referido traspaso a un régimen sui generis respecto del general comunitario en lo atinente tanto al proceso decisorio como al control jurisdiccional.
Así, y en relación con el proceso decisorio, el nuevo Título IV bis TCE distinguió entre antes y después de transcurridos cinco años a partir de la entrada en vigor de la reforma de Ámsterdam: antes, decidiría el Consejo por unanimidad, a propuesta de la Comisión o a iniciativa de un Estado miembro (rompiéndose así el monopolio de iniciativa de la Comisión típicamente comunitario) y previa consulta al Parlamento Europeo; después, la Comisión asumiría en exclusiva el poder de iniciativa.
En cuanto al control jurisdiccional, se previó un régimen especial de cuestión prejudicial, «pieza angular» del sistema comunitario en palabras del propio Tribunal de Justicia (limitando la activación de la misma a los órganos jurisdiccionales nacionales de última instancia), al tiempo que se excluyó expresamente la competencia del Tribunal, en el contexto de la progresiva eliminación de los controles sobre las personas en el cruce de las fronteras interiores, «sobre las medidas o decisiones relativas al mantenimiento del orden público y la salvaguardia de la seguridad interior».
Por otro lado, Ámsterdam traerá «aires» de comunitarización, en grado sensiblemente inferior a la operación anterior, consistente en la introducción de algunos rasgos próximos al régimen comunitario en la parte del tercer pilar que allí permaneció como cooperación policial y judicial en materia penal (CPJP).
Así, se estableció un sistema de instrumentos jurídicos que recordaba al sistema comunitario, aunque con importantes correcciones respecto de los elementos supranacionales propios de éste (negándose expresamente el efecto directo de las decisiones y de las decisiones marco), al tiempo que el proceso decisorio continuaba descansando, como en el segundo pilar, en el Consejo funcionando en régimen de unanimidad (sin perjuicio de la apertura de la mayoría cualificada a las medidas de aplicación de las unánimemente adoptadas y de la posibilidad de activación de la cooperación reforzada; y sin perjuicio, también, de que la Comisión y el Parlamento Europeo vieran tímidamente incrementados, respecto de Maastricht, sus papeles en dicho proceso).
En cuanto a la arquitectura jurisdiccional, se produjo una matizada apertura al control por el Tribunal de Justicia, admitiéndose su competencia prejudicial para pronunciarse sobre la validez (excluidos los convenios entre los Estados miembros) y la interpretación del sistema del tercer pilar, aunque supeditada dicha competencia a su aceptación por cada Estado (en la que, además, se debería especificar qué órganos jurisdiccionales del Estado en cuestión podrían dirigirse al Tribunal de Justicia, esto es, si todos ellos, o sólo aquellos de última instancia).
También se admitió la competencia del Tribunal para controlar la legalidad de las decisiones y de las decisiones marco vía recurso de anulación interpuesto por los Estados o la Comisión, así como para pronunciase sobre cualquier litigio entre Estados miembros, o entre éstos y la Comisión.
Quedó expresamente excluida su competencia, en cambio, «para controlar la validez o proporcionalidad de operaciones efectuadas por la policía u otros servicios con funciones coercitivas de un Estado miembro, ni sobre el ejercicio de las responsabilidades que incumben a los Estados miembros respecto al mantenimiento del
términos más ajustados a las respectivas poblaciones el voto cualificado (sobredimensionado en lo concerniente a unos pequeños Estados que, en los orígenes de las Comunidades, igualaban en número a los grandes, y que, sin embargo y con las sucesivas ampliaciones, llegarían a triplicarse en 1995, situación ésta llamada a acentuarse con la adhesión prevista de nuevos Estados con bajo índice demográfico como protagonistas, dado que todos ellos se situaban, a título individual, por debajo de los once millones de habitantes).
Y de ahí también, dado el espectacular aumento de la diversidad de intereses y capacidades nacionales en juego, de prever la posibilidad de integraciones sectoriales «a más» entre Estados con intereses y capacidades afines.
Asumido lo anterior, puede entenderse que los dos grandes ejes sobre los que giró Niza fueran los aspectos institucionales y las «cooperaciones reforzadas» (introducidas por el Tratado de Ámsterdam pero inutilizadas en la práctica).
En relación con los primeros, las principales modificaciones afectaron al Consejo; concretamente, al sistema de ponderación de votos en su seno y al modus operandi de la mayoría cualificada.
También afectó la reforma, en este caso en términos potencialmente significativos, al Tribunal de Justicia, sentando las bases, como veremos en su momento, de un (en sentido organizativo) «poder judicial europeo».
Por lo que respecta a la ponderación de votos en el Consejo, conviene recordar que, dada la composición de la Europa comunitaria en sus orígenes, con tres Estados grandes y otros tres pequeños, se decidió sobredimensionar el factor población de éstos a los efectos de ponderar su voto, entre otras razones porque en ningún caso tal sobredimensión, respaldada conceptualmente en términos de soberanía (que propugna la igualdad entre los Estados integrantes de la organización), podía desembocar en la adopción de decisiones carentes de legitimidad demográfica (o democrática referida a la población global de la organización). Las sucesivas ampliaciones, sin embargo, fueron inclinando claramente la balanza a favor de los Estados pequeños sin que ello fuera acompañado de correcciones en el sistema de ponderación, que es precisamente lo que vino a hacer Niza mediante un mayor ajuste del mismo al criterio de la población.
En cuanto al modus operandi de la mayoría cualificada en el seno del Consejo, Niza va a requerir que la misma se vea en todo caso acompañada de la exigencia de que provenga de, como mínimo, la mayoría de los Estados miembros (cuando la decisión deba ser adoptada a propuesta de la Comisión, y de dos tercios de los Estados miembros en los demás casos); reglas éstas de doble mayoría que se completarán con una novedosa cláusula de verificación demográfica que, a diferencia de aquéllas, no entra en juego automáticamente, sino a petición de cualquier Estado miembro.
«Cuando el Consejo adopte una decisión por mayoría cualificada, todo miembro del Consejo podrá solicitar que se compruebe que la mayoría cualificada comprenda como mínimo el 62% de la población total de la Unión. Si se pusiere de manifiesto que esta condición no se cumple, la decisión en cuestión no será aceptada».
El segundo de los ejes sobre los que giró la reforma de Niza, a saber, el de las «cooperaciones reforzadas» (inspiradas en la filosofía de permitir una mayor integración entre Estados miembros con intereses y capacidades afines en un determinado sector, haciendo uso del marco institucional y procedimental europeo), se tradujo, por un lado, en flexibilizar las condiciones de fondo y, sobre todo, de forma, para activarlas. Y, por otro, circunscrito su radio de acción en el Tratado de Ámsterdam al primer y al tercer pilar, en permitir su entrada en juego, aunque restringida, en el
terreno del segundo pilar (política exterior y de seguridad común).
X. DEL TRATADO POR EL QUE SE ESTABLECÍA UNA CONSTITUCIÓN
PARA EUROPA (O «CONSTITUCIÓN EUROPEA») AL TRATADO DE
LISBOA
1. LA «CONSTITUCIÓN EUROPEA»
i. Naturaleza formal y proceso de elaboración
Llegamos así al Tratado por el que se establecía una Constitución para Europa , firmado en Roma el 29 de octubre de 2004.
En 1963, el ordenamiento jurídico comunitario ya había sido calificado por el Tribunal de Justicia como «propio» y «autónomo» respecto del ordenamiento jurídico internacional y del de los Estados miembros integrantes de las Comunidades Europeas.
Tales características las vinculó el Tribunal, refiriéndose específicamente a la Comunidad Económica Europea, al hecho de haber dotado a la misma «de Instituciones propias, de personalidad, de capacidad jurídica, de capacidad de representación internacional y, más en particular, de poderes reales derivados de una limitación de soberanía o transferencia de atribuciones de los Estados a la Comunidad», que se traduciría en su aptitud para generar normas jurídicas directamente aplicables en los Estados miembros ( asunto Van Gend & Loos, 1963 ), prevalentes en caso de contradicción con normas jurídicas nacionales ( asunto Flaminio Costa, 1964 ).
Veinte años después, el mismo Tribunal de Justicia se referiría a la Comunidad Europea como «una Comunidad de Derecho, en la medida en que ni sus Estados miembros ni sus Instituciones pueden sustraerse al control de la conformidad de sus actos con la carta constitucional fundamental que constituye el Tratado» ( asunto Los Verdes v. Parlamento Europeo, 1986 ). Calificación, pues, del Tratado como carta constitucional fundamental, que tendría un trasfondo material , por cuanto desde un punto de vista nominal y formal no dejaba de ser un, todo lo sui generis que se quiera, tratado internacional.
Otros casi veinte años después, como se ha señalado, se firmaba simbólicamente en Roma el denominado «Tratado por el que se establece una Constitución para Europa»; denominación ésta un tanto equívoca porque daba pie, como de hecho así sucedió, a enfatizar la segunda parte de la denominación («constitución europea») sobre la primera («tratado»), cuando lo cierto es que, ante todo, se trataba, esencialmente, de un tratado de reforma del de la Unión Europea (Maastricht, 1992), negociado en el marco de una Conferencia Intergubernamental (inaugurada un año antes también en Roma) y que debería, tras su firma por los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, ser ratificado en cada uno de ellos, para su entrada en vigor, de conformidad con sus respectivas reglas constitucionales.
¿Qué tenía de novedoso, entonces, esta nueva reforma del proceso de integración europea, que pudo determinar el empleo en su cabecera misma de la expresión «Constitución»?
Si consideramos que el papel de una Constitución consiste en definir las condiciones y los límites del ejercicio del poder en el marco de una entidad política, y garantizar los derechos de los ciudadanos (según reza el artículo 16 de la Declaración de los Derechos
consulta al Parlamento Europeo y a la Comisión.
Aclaremos que a ello respondió precisamente la antes mencionada Conferencia Intergubernamental inaugurada en octubre de 2003 en Roma.
La novedad que aportaba el Tratado Constitucional europeo, por tanto y jurídicamente hablando, no afectaba a la etapa final del proceso de reforma a partir de la convocatoria de la Conferencia Intergubernamental, sino al inicio de dicho proceso, que arrancaría no de borradores preparados por y discutidos entre los Gobiernos nacionales, con mayor o menor presencia de la Comisión según el clima de consenso imperante, sino de un proyecto por vez primera elaborado por una Convención constituida al efecto, inspirada en el modelo seguido en la elaboración de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (proclamada de forma solemne, que no incorporada al Tratado de Niza, en diciembre de 2000 por el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión).
La Convención, constituida en febrero de 2002 bajo Presidencia pro-tempore española, contó con ciento cinco miembros y sus respectivos suplentes, representantes del Parlamento Europeo, la Comisión y los Gobiernos y los Parlamentos de los Estados miembros y los países candidatos a la adhesión, asistiendo en calidad de observadores el Defensor del Pueblo europeo y representantes de los órganos consultivos europeos, a saber, el Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones.
También se constituyó un Foro abierto a las organizaciones representantes de la sociedad civil (esto es: interlocutores sociales, medios económicos, organizaciones no gubernamentales, círculos académicos, etc.), a las que se invitó a presentar contribuciones escritas a la Convención a través de la página web a tal fin abierta (que tuvo una media de 47.000 visitantes al mes) y a intervenir en la sesión plenaria convencional en junio de 2003 (mes en el que la media de visitantes de la web se elevó a 100.000).
Las propias Instituciones europeas, en fin, crearon asimismo en la página web de la Unión «espacios de debate» abiertos a todos los ciudadanos.
Asistida por su propia Secretaría, la Convención se organizó en torno a un Praesidium encargado de impulsar y orientar los trabajos del Pleno, a partir de los Informes, sobre distintas materias objeto de discusión, elaborados por Grupos de Trabajo y Círculos de Debate.
También correspondió al Praesidium determinar la existencia o no de consenso en el seno de la Convención, tarea ésta capital amén de dificultosa habida cuenta de la no accidental ausencia de cualquier definición al respecto, lo que, descartada su obtención a través de una expresión formal del Pleno o de una votación, desembocó en una práctica de concreción casuística del consenso en función de cada particular tema sometido a deliberación, y del origen y el peso de los convencionales decantados hacia una u otra posición.
Así las cosas, el Presidente de la Convención, Giscard d'Estaing, presentó en junio de 2003 al Consejo Europeo una primera entrega de los resultados de la Convención, dedicada a las Partes I y II del proyecto, completada apenas un mes después con la presentación del resto (las Partes III y IV) para su discusión en el marco de la Conferencia Intergubernamental, cuyo resultado sería el «Tratado por el que se establece una Constitución para Europa» finalmente firmado el 29 de octubre de 2004 en la Sala de los Horacios y Curiacios del Palacio de los Conservadores del Capitolio, ubicado en la plaza diseñada por Miguel Ángel en 1536 sobre la más sagrada colina de la
antigua Roma, y que albergó en 1957 la firma de los Tratados CEE y CEEA.
ii. Estructura y naturaleza sustancial
La Constitución europea constaba de cuatro partes, precedidas de un Preámbulo, dedicadas: a los valores, objetivos y principios esenciales de la Unión (Parte I, con 60 artículos); a la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión (Parte II, con 54 artículos precedidos de un Preámbulo propio); a las políticas y funcionamiento de la Unión (Parte III, la más larga del Tratado Constitucional con 322 artículos, que no hacía sino desarrollar la Parte I); y a una serie de disposiciones generales y finales (Parte IV, con 12 artículos).
A ello debía añadirse 36 Protocolos (28 de los cuales reproducían, con pequeñas adaptaciones en la mayor parte de los casos y con profundas reformas en los menos, Protocolos anexos a los Tratados de la Unión y de la Comunidad Europea, mientras que los 8 restantes eran de nueva planta) y dos Anexos (equivalentes a los del Tratado de la Comunidad Europea, el I dedicado a la lista de productos objeto de la política agrícola común, el II a la lista de los países y territorios de ultramar), que formaban «parte integrante» de la Constitución.
La Conferencia Intergubernamental, aún no satisfecha, adoptaría 41 Declaraciones anexas al Acta Final (las 30 primeras relativas a disposiciones de la Constitución, las 11 restantes relativas a los Protocolos anexos), al tiempo que tomó nota, además, de otras 7 que también figuraban como anexas al Acta Final. Declaraciones todas ellas que, a diferencia de los Protocolos, no formaban parte integrante de la Constitución, aunque podían ser utilizadas por los tribunales como un criterio interpretativo, el «contextual», a sumar a los demás utilizados tradicionalmente por el Tribunal de Justicia, entre los que cabe destacar el teleológico (o funcional) y el sistemático.
El producto resultante seguía, pues, estando lejos de la concisión que preside los textos constitucionales de los propios Estados miembros de la Unión: 448 artículos distribuidos a lo largo de las cuatro mencionadas Partes y numerados de manera correlativa de principio a fin (aunque los preceptos de cada Parte vinieran precedidos del número romano de la Parte a la que pertenecían), a los que debían sumarse los artículos de los Protocolos anejos. Sin embargo, no era desdeñable el importante esfuerzo de simplificación llevado a cabo, tanto en términos cuantitativos (no hay que olvidar que el Tratado de la Unión, en la versión resultante de Maastricht, se aproximaba a los 700 artículos, Protocolos aparte), como, sobre todo, cualitativos (al superar la compleja presentación formal de tres Tratados constitutivos de las respectivas Comunidades Europeas, actuando bajo el paraguas de un cuarto Tratado correspondiente a una Unión desnuda de personalidad jurídica expresa).
La Constitución europea apostaba claramente por la «Unión Europea» como heredera única de la integración iniciada en los años cincuenta, al optar, expirada en julio de 2002 la vigencia de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (única de las Comunidades que nació por tiempo determinado), por la desaparición de la (rebautizada por Maastricht) Comunidad Europea, la cual resultaba absorbida por la Unión, reubicándose al margen de ésta a la Comunidad Europea de la Energía Atómica.
Pese a la desaparición formal de la Comunidad Europea, la Constitución heredaba el legado comunitario, descartando así conceptualmente aproximaciones en términos revolucionarios, al continuar la senda, tal y como recogía el Preámbulo del Tratado de la
