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2016 - 09 - 21 Sistema jurídico de la Unión Europea. 4ª ed., agosto 2014 Capítulo I. Naturaleza y evolución de la integración europea (RICARDO ALONSO GARCÍA)
Capítulo I
Naturaleza y evolución de la integración europea
RICARDO ALONSO GARCÍA
Sumario: I. Los orígenes de la integración europea: el tratado ceca II. El fracaso de la comunidad europea de defensa y de la comunidad política europea III. La continuación de la integración europea de carácter supranacional por lavía sectorial: los tratados cee y ceea IV. Los antecedentesde la cooperación intergubernamental en la europa comunitari a III.1. La concepción «gaullista» de Europa y el fracaso del Plan Fouchet III.2. Las secuelas en el marco comunitario:la crisis de la silla vacía y el Compromiso de Luxemburgo V. El camino hacia la institucionalización de la cooperación intergubernamental III.3. La Declaración Solemne de Stuttgart (y sus antecedentes) III.4. El Proyecto de Tratado que instituía la Unión Europea («Proyecto Spinelli») VI. El acta única europea y su doble naturaleza: formalización de la cooperación intergubernamental (en el ámbito de la política exterior),comunitario) e intensificación de la integración supranacional (en el ámbito VII. El nacimiento de la unión europea (tratado de maastricht): su doble naturalezacooperación (heredada delintergubernamental acta única)en yasuntos (^) dela formalizaciónjusticia e deinterior la(tercer pilar) VIII. El tratado de ámsterdam y la doble comunitarización del tercer pilar (intergubernamental) IX. El tratado de niza y la preparación de la unión para su ampliación hacia el este: reformas institucionales y flexibilización de las cooperaciones reforzadas
X. Del tratado por el que se establecía una constitución para europa (o «constitución europea») al tratado de lisboa III.5. La «Constitución Europea» i. Naturaleza formal y proceso de elaboración ii. Estructura y naturaleza sustancial iii. Fracaso de su ratificación y reapertura de las negociaciones III.6. El Tratado de Lisboa: «desconstitucionalización» formal de la «Constituci ón Europea» y herencia material de su legado XI. De la crisis de la zona euro al tratado de estabilidad, coordinación y gobernanza en la unión económica y monetari. LOS ORÍG ENES DE LA INTEGRACIÓN EUROPEA: EL TRATADO CECA
El punto de partida en el estudio de la UniónEuro pea, engendrada como tal por el Tratado de Maastricht (1992), bien puede fijarseen la integración iniciada a comienzos de la década de los cincuenta en el sector del carbón y del acero. Concretamente, en la Declaración de 9 de mayo de 1950 de Robert Schuman, Ministro francés de Asun tos Exteriores, haciendo pública la oferta de Francia a Alemania de sentar las bases de la pacificación,tras la II Guerra Mundial, entre los dos grandes rivales continentales, a través de un acuerdo sobre la industria siderúrgica (primera de la époc a en términos estratégicos, tanto económicos como militares — al ser decisiva en la producción de armamento bélico— ), germen de una futura federación europea.
En efecto, partiendo de que «la agrupación de naci ones europeas exige que la oposición secular entre Fran cia y Alemania sea eliminada», la Declaración asumía como fin inmediato la solidaridad en la producción del carbón y del acer
ado común del carbón y del acero pudiese com prometer las nacionalizaciones en aquel momento realizadas).
Las negociaciones entre los seis mencionados Estados, abiertas en París en junio de 1950, progresarán rápidamente, firmándose el Tratado CECA el 18 de abril de
- Tratado que, una vez entrado en vigor el 25 de julio de 1952, conllevará la instauración de un mercado común del carbón y del acero (i.e., supresión de los derechos de aduana y de restricciones cuantitativas a la libre circulación de los productos, y prohibición de medidas discriminatorias y de ayudas estatales, regido el mercado por el principio de libre competenci a, aunque controlando la Comunidad su aprovisionamiento regul ar y velando por la fijación de los precios al nivel más bajo posible).
De acuerdo con la Declaración Schuman, la Alta Auto ridad era la pieza central de la estructura instituciona l de la Comunidad, compuesta por personas independientes designadas por los Gobiernos de los Estados miembros, provista de recursos financieros propios (exacciones sobre la producción de carbón y acero), y dotada de poderes vinculantes , con relación a los Estados y a las empresas incluidas en el régimen del Tratado, sometidos al control de unTribunal de Justicia encargado de garantizar el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación del nuevo ordenamiento secto rial europeo. La estructura institucional se completaba con un Cons ejo, compuesto por representantes de los Gobiernos, con funciones de propuesta y de consulta, y con una Asamblea Común, originariamente integrada por delegacion es de los
Parlamentos nacionales, con poderes de control político sobre la Alta Autoridad (incluida la posibilidad de la moción de censura).
Seadvierte ya en este diseño los rasgosesenciales de lo que se conoce como supranacionalidad ; concepto éste al que subyace el fenómeno de la cesiónde soberanía a favor de una organización y en torno a cuatrocuestiones esen ciales: 1) quién decide (la estructura política propiade la orga nización); 2) cómo decide (mediante unas reglas de funci onamiento que escapan del control individual, y por tanto sobe rano, de los Estados miembros de la organización);
- control sobre lo decidido (en manos de una estructura jurisdiccional tamb ién propiade la organización); y 4) efectos de lo decidido (obligatorios para los Estados miembros y sus ciudadanos en términos, como declarará años más tarde el Tribunal de Justicia, de eficacia directa y primacía derivados del propio ordenamiento comunitario).
A esta integración sectorial, diseñada ab initio , se reiter a, no con una finalidad económica aislada, sino como el comienzo de un proceso globalde construcciónpolítica europea (esto es, con la conciencia, como rezaba el Preámbulo del Tratado en la línea de la Declaración Schuman a su vez reflejo del empirismo de Monnet, «de que Europa sólo se construirá mediante realizaciones concretas que creen, en primer lugar, una solid aridad de hecho, y mediante el establecimiento de bases comunesde desarrollo económico»), va a acompañar, pront o (1953) y sin embargo, el fracaso del proyecto de Comunidad
Preveía el Tratado la creación de un ejército integ rado y de una administración (encargada del aprovisiona miento, la infraestructura y la producción de equipos y armamento s) funcionando en torno a tres instituciones: un órgano de dirección política, el Consejo de Ministros formado por un representante de cada Estado, encargado de decidir por unanimidad sobre las cuestiones esenciales; un Comisariadoa modo de la Alta Autoridad de la CECA, con la función de aplicar las decisiones del Consejo; y una Asamblea parla mentaria con poderes presupuestarios y de control sobr e la gestión, y que, conforme establecía el Tratado (artículo 38), tendría que presentar propuestas relativas a su elección por sufragio universal y al establecimiento de una estructura federal o confederal que aseguraría la coordinación de las Comunidades ya creadas y por nacer.
A este último fin, y anticipándose a la ratificación del Tratado por los Estados signatarios, se convocó una Asamblea ad hoc , compuesta por la Asamblea CEC A y reforzada por miembros suplementarios de la Asa mblea del Consejo de Europa (que, creado en 1949 por los seis miembros que posteriormente firmarían el Tratado CECA, más Irlanda, Suecia, Dinamarca y Noruega, contaba con dicha asamblea, puramente consultiva y tutelada por un comité intergubernamental, para la consecución de objetivos muy amplios sin medios de acción efectivos) para completar el número de parlamenta rios previsto en el Tratado, a la que se encarga prep arar un proyecto de Comunidad Política Europea.
El proyecto, presentado en 1953 solemnemente a los Gobi ernos por el belga Paul- Henri Spaak, Presidente de las Asambleas CECA y ad hoc , va a ser, sin embargo, rech azado como consecuencia de su inspiración abiertamente federal, acordándose la elaboración de un nuevo proyecto, esta vez de corte inter gubernamental. No habría, sin embargo, ocasión de pronunciarse sobre ningún otro proyecto de comunidad política, puest o que el 30 de agosto de 1954 la Asamblea Nacional francesa, haciéndose eco de las dudas y ambigüedades con las que habí a nacido el Tratado de la Comunidad Europea de Defensa, rechazaba éste cuando había sido ya ratificado por los otros signa tarios salvo Italia. No obstante lo cual, se levantaría el freno al rearme alemán a través de los Acuerdos de París de octubre de ese mismo año, que pondrían fin al régimen de ocupación de la Repú blica Federal, modificandoal tiempo el Tratado de Bruselas de 1948, constitutivo de la Unión Occidental, entre Reino Unido, Francia y los países del Benelux; Tratado éste que, ampliado con la incorporación de Italia y Alemania, daría paso a la UniónEuropea Occidental, concebida como enlaceentre los países europeos y la Alianza Atlántica.
III. LA CONTINUACIÓN DE LA INTEGRACIÓN EUR
OPEA DE CARÁCTER SUPRANACIONAL POR LA VÍA
SECTORIAL: LOS TRATADOS CEE Y CEEA
Si Francia había sido la protagonista en el nacimiento del Tratado CECA, tras el fracaso de la Comunidad Euro
cual, solicitará en 1961 su adhesión a las Comunidades Europeas habida cuenta del limit ado alcance mostrado por la Asociación Europea de Libre Comercio (que, constituida en Estocolmo en enero de 1960 por Rein o Unido, Suiza,Suecia, Noruega, Dinamarca, Austria y Portugal, había nacido como consecuencia de la ruptura entre los Estados com unitarios y los demásintegrantes de la Organización Europea de Cooperación Occidental — creada en 1948 para gestionar la ayuda norteamericana para la reconstrucción europea —, con el objetivo de seguir en la medida de lo posible el ritmo de liberalización comercial adoptado por los países comunitarios, pero sinrecurrir a la estructura supranacional creada por éstos).
Dos nuevos Tratados, pues, de naturaleza también secto rial (económica), que, en la línea del Tratado CEC A,lejos de constituir metas aisladas, manifiestan (Preámbulo del Tratado CEE) un nuevo paso en el camino hacia «una unión cada vez más estrecha entre los pueblos europeos», dando cuerpo, también en la línea de la CECA aunque con varia ntes, a Comunidades de rasgossupranacionales, alejadas de las orga nizaciones internacionales de corte clásico.
En efecto, la adopción de actos (en el sentido amplio de la expresión) obligatorios para los Estados mie mbros va a pivotar en torno a un Consejo que, aun integrado por representan tes de los gobiernos nacionales (carente, pues, de la independencia propiade la Alta Autoridad de la CECA), va a poder decidir, sin embargo, no sólo por unanimida
d (disponiéndose al respecto que a favor de la misma juegan también las abstenciones), sino también por may oría, simple o cualificada (ponderados en este último caso los votos de los Estados sobre la base de su población, aunque corregida dicha ponderación en favor de los menos poblados para tener en cuenta la individualidad de cada país).
Esta posibilidad de decidir por mayoría constituye, precisamente, la manifestación más clara de la cesió n de soberanía efectuada por losEstados miembros, por cuanto susceptible de gene rar, como decía, actos obligatorios para todos ellos con inde pendencia de la oposición en su caso sostenida en el seno del Consejo.
Junto con el Consejo, se crea una Comisión independie nte a modo de la Alta Autoridad, aunque disminuido s sus poderes si comparados con los de ésta (pues en el caso de las nuevas Comunidades, el centrodecisorio se reubica en el Consejo).
Dehecho, la expresión «supranacionalidad», recogida como tal en el texto originario de la CECA (artículo 9), va a desaparecer tras la modificación de éste por el Tratado de fusiónde losejecutivos de 1965, al que me referiré a conti nuación.
Ello, sin embargo, no debe conducir a minusvalorar el rol de la Comisión, al contarcon poderes normativos de carácter ejecutivo (excepcionalmente, también autónomo) y aplic ativos, y con facultades de propuesta que pueden incid ir
1. LA CONCEPCIÓN «GAULLISTA» DE EUROPA Y EL
FRACASODEL PLAN FOUCHET
Hay que recordar, sin embargo, que a este éxito de la supranacionalidad en terrenos sectoriales de la economía acompañó desde sus orígenes el fracaso de los intentos de integración en términos militares y políticos, no ya sobre la base de una estructura supranacional, sino incluso de cualquier com promiso que pudiera implicar reducción de la soberanía nacional. No obstante lo cual, seguíaresultando indiscutible la nece sidad de dar cohesión a la política globalde unos socios que, en el ámbito económico, empezaban a hablarcon una sola voz. Seestablece así, en 1959 y a instancias de De Gaul le,recién instalado en la Presidencia de la República franc esa, una fórmula que será retomada diez años más tarde en el Infor me Davignon , consistente en reuniones trimestrales de los Ministros de Asuntos Exteriores para discutir «las prolo ngaciones de la actividad de las Comunidades Euro peas y otros problemas internacionales». Este intento de De Gaulle por sentar de nuevo las bases de una unión política europea estabainspirado, emp ero, en su particular visión de la «Europa de las Patrias», conf orme a la cual los Estados, a través de sus respe ctivos gobiernos (y en particular, según las ideas de liderazgo político del Gene ral, a través de los Jefes de Estado o de Gobi erno), serían los pilares sobre los que habríaque edificar la casa europea. Tal visión de Europa abarcaba, dada su filosofía glob al,todas las decisiones políticas de importancia, incluidas las
de naturaleza económica (i.e., las cubiertas por los Tratados comunitarios). E implicaba, habida cuenta de su intergubernamentalidad , un abandono de los rasgostípic os de la supranacionalidad comunitaria, esto es, un predominio de la unanimidad de los gobiernos en el proceso decis orio, en el que no tendrían sitio, salvo como meros instr umentos de ejecución, ni órganos políticos independientes ni may orías contrarias al poder,soberano, de veto.
Seganaba, pues, en el terreno extracomunitario, al busc ar una cohesión europea sobre la base de la cooperació n intergubernamental. Pero se perdía, en cambio, en el terreno comunitario,al difuminar la integración basada en técnicas supranacionales, que seguirían operando en las Comunidad es Europeas subordinadas, no obstante, a las orientacion es pactadas unánimemente por los gobiernos de los Estados miembros. Surge así la naturaleza dual de las reuniones intergubernamentales de los Estados miembros de las Com unidadesEuropeas.
Por un lado, encuentros periódicos entre los representantes de los gobiernos de los Estados miembros al más alto nivel (i.e.,
de los Jefes de Estado o de Gobierno) por la vía de hecho (denominadas «cumbres» y, a partir de 1974 y a instancia del Presidente francés Giscard D'Estaing, reuniones del «Co nsejo Europeo» a título de cooperación política), para discu tir cuestiones políticas no incluidas en el ámbito de los Tratados comunitarios (encuentros que sufrirán un período de impasse entre 1961 y 1967 como consecuencia del debate en torno al Plan Fouchet , el cual, centrado en el
El fracaso de la propuesta ante la negativa de Eise nhower, amén de enfriar la situación en el seno de la OTAN, culminando con la retirada francesa de su estructura integrada en 1966, generaría en el General un recelo hacia la influ encia norteamericanaen Europa, que explicaría en gran medida el doble rechazo francés, en 1963 y 1967, de la cand idatura británica a la adhesión a las Comunidades; rechazo paradójico si se tiene en cuenta que la concepción gaullista de Europa casaba bien con la tradicional hostilidad británica a las construcciones de base supranacional, pero comprensible si se considera que políticamente Gran Bretaña aparecía a los ojos de De Gaulle como el caballo de Troy a de Estados Unidos. Frente a la posición francesa se situarían los inter eses de un pequeño Estado como los PaísesBajos,apoy ado por otro pequeño como Bélgica, defendiendo el reforzamiento de la colaboración en el seno de la OTAN, la presencia británica como contrabalanza ante el temor de un sometimiento a las grandes potencias continentales, y su visión supr anacional de la integración, en cuyo contexto se veríanampliadas sus posi bilidades de participar en cuestiones internacionales que, de otro modo,seguirían siendo decididas por los grandes.
2. LAS SECUELAS EN EL MARCO COMUNITARIO: LA CRISIS DE LA SILLA VACÍA Y EL COMPRO MISO DE LUXEMBURGO
No acabó ahí, por otro lado, la tensión manifestada al debatir en torno al alcance de la cooperación política en la Europa
comunitaria en los términos preconizados por el final mente fracasado Plan Fouchet.
Y es que la insistencia francesa en mantener la plen a soberanía en dicha cooperación política a través de técni cas intergubernamentales, e incluso en extenderla al ámbi to comunitario,acabó por reflejarse en el funcionamiento de los propios Tratados, con un desplazamiento de facto de sus técnicas supranacionales en favor de la intergubernamentalidad.
Fue el caso de la denominada crisis de la silla vací a: próxima la fecha del paso a la tercera etapa del período de transición (1 de enero de 1966), que implicaba la transformación de la unanimidad en las decisiones del Consejo a la mayoría cualificada para determinadas materias, entre las que se encontraba la política agrícola común, Francia deja de participar (entre julio de 1965 y enero de 1966) en las principales reuniones comunitarias, exigiendo una revisión del rol de la Comisión (en exceso, a su parecer, supranacional) y de la regla de la mayoría.
La crisis se superaría con el conocido como Compromis o de Luxemburgo de 30 de enero de 1966, por el que los Estados miembros pactaron (modificando de facto , como señal aba, la letra del Tratado CEE) renunciar al voto por mayoría en favor de la unanimidad cuando estuvieran en juego inter eses nacionales «muy importantes»; renuncia que supuso, una vez que fue asumida en la práctica como principio rector del funcionamiento del Consejo en su quehacer cotidiano (independientemente, pues, del carácter vital o no de los
especie de, con toda la amplitud y flexibilidad del término, «Derecho consuetudinario», confirmado y reforzado más adelante, como veremos, en el Acta Única Europea.
La Declaración Solemne de Stuttgart tiene su origenen la iniciativa italo- alemana presentada en 1981 por los respectivos Ministros de Asuntos Exteriores, Colombo y Genscher, intentando crear un puente entre lo que hacían los entonces diez Estados miembros (con la incorporación de Reino Unido, Irlanda y Dinamarca en 1973, y Grecia en ese mis mo 1981) de las Comunidades Europeas, y lo que hacían o podían hacer en conjunto en otros ámbitos.
Esto es, no sólo en el de la cooperación inter gubernamental de la política exterior ampliada a la política de seguridad, sino también en el de la cultura, derechos fundamentales, armonizaci ón de legislaciones en sectores no cubiertos por losTratados comunitarios y lucha contrala violencia, la criminalidady el terro rismo.
Tal iniciativa, que supuso una vuelta a los proyectos de integración política, desembocó en la Declaración Solemne sobre la Unión Europea adoptada por el Consejo Europeo de Stuttgart de 19 de junio de 1983, la cual, aun permanecie ndo, como su propio nombre indica, en el terreno del simple compromiso político, tuvo el mérito de definir de manera globalel campo de actuación de la futura Unióna partir de tres directrices:
- intensificación del desarrollo de las Comunidades, «núc leo de la Unión», profundizando en las políticas existentes y
elaborando nuevas políticas en el marcode los Trata dos; 2) refuerzo y desarrollo de la cooperación política, tendente a conseguir una voz común sobre la base de consultas en el ámbito de la seguridad y la política exterior; y 3) promover, en la medida en que no pudieran ser concretadas en el marcode los Tratados, la aproximación de legislaciones para facili tar unas relaciones cada vez más estrechas entre los ciud adanos de los Estados miembros, y las acciones concertadas para hacer frente a los problemas de orden público (incluida la delincuencia) internacional.
2. EL PROYECTO DE TRATADO QUE INSTITUÍA LA UNIÓN EUROPEA («PROYECTO SPINELLI»)
Más ambicioso resultará el Proyecto de Tratado que instituye la UniónEuropea (por vez primera presentado com o texto articulado), adoptado, bajo el impulso de Altiero Spin elli, por Resolución del Parlamento Europeo de 14 de febrero de 1984. El Proyecto, presentado bajo la forma de un nuevo Tratado más que como una reforma de los Tratados comunitari os existentes, se caracterizaba por una combinación entre el cambio y la continuidad (comose desprendía de su Preámbulo, en el que se recuerda la intención de «proseguir y reactivar la obra de unificación democrática de Europa»). Así, al tiempo que crea un nuevo ente dotado de personalidad jurídica, la UniónEuropea, con su propiaciud adanía y territorio, establece también su aceptación del acervo o patrimonio comunitario,considerándolo parte del Derecho de la
