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Lección 11. ESTADO AUTONÓMICO Y SISTEMA DE
FUENTES
11.1. Estado compuesto y pluralidad de ordenamientos. 11.2. El estatuto de autonomía. El art. 147.1 CE ESTABLECE LO SIGUIENTE: “Dentro De los términos de la presente Constitución, los Estatutos serán la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma.” Mediante el respectivo Estatuto se crea la Comunidad Autónoma (que no existe ex Constitutione sino en virtud del Estatuto), se establece su territorio y organización, y se determinan las competencias que asume (la Constitución no atribuye competencias, sólo fija el marco de distribución). Tiene, por tanto, una función constitutiva.
Todo Estatuto ha de tener un contenido mínimo indispensable, según el art. 147.2 CE: Los Estatutos deberán contener: a.) La denominación de la Comunidad. b.) la delimitación de su territorio. c.) La denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias. d.) Las competencias asumidas.
Las tres primeras materias enumeradas constituyen una reserva estatutaria (una reserva a favor de este tipo de ley aprobada por un procedimiento especial): sólo pueden regularse en el Estatuto. En lo que se refiere a la determinación de las competencias propias de la Comunidad Autónoma, la Constitución prevé que también pueden atribuirse competencias mediante leyes del art. 150 (de delegación o transferencia, ampliando las asumidas estatutariamente o reduciéndolas en el caso de las leyes de armonización). En todo caso, la atribución primaria se hace en el Estatuto.
A.) ELABORACIÓN El estudio de las normas que regulan la elaboración de los Estatutos ha perdido buena parte de su interés práctico (ya es historia). Hay que destacar, no obstante, algunos puntos.
Los Estatutos se aprueban como leyes orgánicas de las Cortes (y como tales se sancionan y promulgan por el Rey). Pero, pese a esa identificación formal con las demás leyes, son normas peculiares: el procedimiento de elaboración y aprobación difiere del legislativo común.
El procedimiento parlamentario va precedido de una fase de iniciativa autonómica, en la cual las provincias que quieren acceder a la autonomía (principio dispositivo) manifiestan su voluntad de hacerlo mediante decisiones de sus Ayuntamientos, Diputaciones provinciales, órganos preautonómicos o del propio electorado, según los casos. A ello hay que añadir que estos mismos órganos intervienen también, con mayor o menor intensidad, en el
procedimiento legislativo propiamente dicho, en la elaboración del Estatuto.
La Constitución, como se ha señalado, establece dos procedimientos distintos de acceso a la autonomía. Mediante el procedimiento común, que se regula en los arts. 143, 144 y 146 CE, la Comunidad que se constituya sólo podrá asumir competencias en las materias que enumere el art. 148 , aunque podrá ampliarlas hasta el límite infranqueable del art. 149.1 CE (competencias exclusivas del Estado) mediante la reforma del Estatuto una vez transcurridos cinco años (art. 148.2).
Con el procedimiento especial que se regula en el art. 151 CE se puede asumir de inmediato el máximo de autonomía o, por lo menos, rebasar el límite que establece el art. 148 (éste fue el procedimiento seguido para la aprobación de los Estatutos del País Vasco, Galicia, Cataluña y Andalucía). Entre las particularidades de este procedimiento, destacan el carácter negociado de aprobación de los Estatutos entre el Parlamento estatal y el territorial, y la de que es el único caso en el que un proyecto de ley ha de someterse necesariamente a referéndum, antes de que las Cortes se pronuncien definitivamente mediante un voto de ratificación que difícilmente pueden negar si existe un respaldo mayoritario del cuerpo electoral. ´
Un procedimiento distinto se empleó en el caso de Navarra: una comisión paritaria integrada por representantes del Gobierno de la nación y de la Diputación Foral de Navarra elaboró un proyecto que se sometió a las Cortes (lo presentó el Gobierno) y fue aprobado como Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Fuero de Navarra, como actualización del régimen foral de acuerdo con la Disposición Adicional Primera de la Constitución sobre respeto a derechos históricos de territorios forales. A pesar de la especialidad máxima de este procedimiento (por el carácter de “pacto” de Estatuto y por el protagonismo de los Gobiernos frente a los Parlamentos), el Tribunal Constitucional ha considerado que la LORAFNA es un Estatuto más, aunque de autonomía plena como los del art. 151 CE.
En definitiva, el régimen de las Comunidades Autónomas se ha ido forjando en España de un modo diferenciado y pragmático, sin un modelo teórico previo y a golpe de urgencias políticas coyunturales. La necesidad de reconocer la autonomía inmediatamente y de modo pleno a Cataluña, País Vasco y, en menor medida, a Galicia era lo único claro en el principio. Estas tres Comunidades forman un primer grupo de autonomías, al que hay que añadir a Andalucía y a Navarra. Un segundo grupo lo forman el resto de Comunidades, pero con dos salvedades: la Comunidad Valenciana y Canarias, aunque accedieron a la autonomía por la vía lenta del art. 143 CE, al mismo tiempo de la publicación en el BOE de sus respectivos Estatutos fueron favorecidas, mediante sendas leyes orgánicas de transferencia, con la cesión de las competencias estatales más importantes.
Formalmente, son leyes del Estado, leyes orgánicas dictadas por las Cortes Generales en ejercicio de la potestad legislativa que les corresponde como representantes de la nación española.
La aprobación y reforma de los Estatutos (la decisión final) corresponde exclusivamente a las Cortes. Lo fundamental del Estatuto de Autonomía es el acto de voluntad de la Comunidad Autónoma para asumir las competencias; la ley orgánica es simplemente el vehículo que sirve para la asunción de éstas.
Obviamente, los Estatutos ocupan una posición jerárquicamente subordinada a la Constitución. De esta subordinación derivan dos importantes consecuencias:
- Los Estatutos, como cualquier otra ley, están sujetos a control de constitucionalidad, como señala expresamente el art. 27.2 LOTC (los cita entre las normas susceptibles de declaración de inconstitucionalidad).
- Los Estatutos no son resistentes frente a una eventual reforma de la Constitución que afectase a su contenido.
En cuanto a las relaciones entre el Estatuto y las demás leyes del Estado (su relación con la ley autonómica sí es de jerarquía), no podemos olvidar que es una ley orgánica.
Cuando un Estatuto se excede de la reserva estatutaria, del contenido propio y regula materias que no le corresponden, los criterios son los mismos que señalábamos al hablar de leyes orgánicas.
Mis apuntes
11.3. Otras leyes estatales relativas al régimen autonómico. A.) LAS LEYES DEL ARTÍCULO 150 DE LA CONSTITUCION Se trata de tres tipos normativos que pueden modificar en uno u otro sentido el esquema de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas que resulta de lo dispuesto en la Constitución y los Estatutos. La Constitución prevé en su artículo 150 la posibilidad de modificar en uno u otro sentido, y con carácter excepcional, el reparto acordado en los distintos Estatutos, mediante la aprobación de tres tipos de leyes que pasan a integrar el bloque de la constitucionalidad. Pero este precepto encierra un significado más importante aún: el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas no puede considerarse cerrado definitivamente, de una vez para siempre, cuando los Estatutos alcanzan el techo establecido en la Constitución. Se introduce así un elemento de flexibilidad, de apertura y dinamismo, en el modelo constitucional, que facilita su adaptación a las nuevas circunstancias.
En sus dos primeros apartados, el art. 150 CE ofrece la posibilidad de ampliar las competencias asumidas en sede estatutaria, mediante dos instrumentos que permiten el traspaso a las Comunidades Autónomas de competencias exclusivas de Estado. Los propios Estatutos hacen referencia a esta eventualidad al atribuir a la respectiva Comunidad aquellas otras competencias que mediante Ley Orgánica le sean transferidas o delegadas por el Estado.
- LA LEY MARCO La primera modalidad es la llamada ley marco prevista en el apartado primero de este precepto: “las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, podrán atribuir a todas o a algunas de las Comunidades Autónomas la facultad de dictar para sí mismas normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal…”. L atribución se hace en este caso mediante ley ordinaria, es revocable (las Cortes pueden derogar esa ley en cualquier momento) y las Cortes se reservan además un control sobre esas normas de las Comunidades Autónomas (sometidas también al Tribunal Constitucional), cuya modalidad se fijara en cada caso por la propia ley. Hasta la fecha no se ha dictado ninguna ley marco, y dada la evolución del Estado de las Autonomías no es previsible que se vayan a dictar en el futuro.
- LA LEY ORGÁNICA DE TRANSFERENCIA Y DELEGACIÓN Otra posibilidad, ésta sí utilizada con alguna frecuencia en la construcción del Estado de las Autonomías, es la que se contempla en el apartado segundo: “el Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. La ley preverá en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado”. Son las leyes orgánicas de transferencia y delegación.
Aunque cabe diferenciar teóricamente “transferencia” y “delegación” (la primera supone la atribución de la titularidad y el ejercicio de una determinada competencia a un ente u órgano distinto al que la tenia atribuida, y la segunda implica sólo la cesión del ejercicio de la competencia, permaneciendo la titularidad en el ente delegante), en la práctica se han utilizado de modo fungible.
A tenor de lo dispuesto en el artículo 150.2, pueden ser objeto de delegación o transferencia las “facultades correspondientes a materia de titularidad estatal”. Es posible, por tanto, la cesión de algunas o de todas las facultades sobre cualquier materia de titularidad estatal a una o varias Comunidades Autónomas, siempre que sean facultades que ostente el Estado con carácter exclusivo o en virtud de la cláusula residual, esto es, facultades no asumidas aún por la Comunidad Autónoma por vía estatuaria.
principio de competencia: la ley de la Comunidad Autónoma tiene que versar sobre las materias asumidas por los Estatutos, está sujeta a esta limitación material. Y como las leyes estatales, gozan del privilegio jurisdiccional de estar sometidas únicamente al control del Tribunal Constitucional. Ocupan, por tanto, en el ordenamiento de cada Comunidad Autónoma la misma posición que la ley de Cortes en el ordenamiento estatal.
11.5. Las relaciones entre Derecho autonómico y Derecho estatal. A.) EL PRINCIPIO DE COMPETENCIA Es el principio de competencia el que preside estas relaciones.
Pese a todo, el principio de la competencia es el que permite deslindar las competencias entre el Estado y las Comunidades. Ahora bien, cuando sobre una misma situación o relación jurídica confluyen normas validas del Estado y de una Comunidad Autónoma, entran en juego dos criterios: los de prevalencia y supletoriedad (art. 149.3 CE).
Mis apuntes
B.) EL PRINCIPIO DE PREVALENCIA (ART. 149.3 CE)
Según dispone el artículo 149.3 CE, las normas del Estado “prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas”. El efecto de la prevalencia es el mismo del principio de primacía del Derecho comunitario respecto de los ordenamientos nacionales: la norma que prima desplaza la aplicación de la norma en conflicto. No la deroga, ni la anula, sino que desplaza su aplicación al caso. Esa norma está vigente, es válida y es aplicable a otros supuestos distintos a los que quedan sometidos al mandato de la norma prevalente. El empleo de la prevalencia corresponde a los órganos judiciales ordinarios que aplican el Derecho autonómico, no al Tribunal Constitucional, pero, en cualquier caso, su uso es limitado.
C.) EL PRINCIPIO DE LA SUPLETORIEDAD (ART. 149.3 CE) “El Derecho estatal será, en todo caso, supletorio del Derecho de las Comunidades Autónomas”.
El Tribunal argumenta que, si bien en los primeros años de desarrollo del Estado de las Autonomías se considero aceptable un entendimiento del principio de supletoriedad como “cláusula universal atributiva de competencias sobre cualquier materia a favor del Estado”, con la finalidad de evitar la potencial heterogeneidad que podría resultar del ejercicio de las competencias por parte de las Comunidades, la consolidación del Estado de las Autonomías obliga al Estado a abstenerse de dictar normas en materias atribuidas en exclusiva a las Comunidades Autónomas. De modo que resultan “viciadas de competencia y, por ello, nulas, las normas que el Estado
dicte con el único provisto de crear Derecho supletorio del de las Comunidades Autónomas en materias que sean de la exclusiva competencia de éstas”.
