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Profª María Holgado González
TEMA 11. LAS CORTES GENERALES (I).
I. LA ESTRUCTURA DEL PARLAMENTO: EL BICAMERALISMO.
Las Cortes Generales
Las Cortes Generales constituyen el primer órgano político del Estado: son el órgano representativo del pueblo español, en quién, según el art. 1º C.E., reside la soberanía nacional y de quien "emanan los poderes del Estado". Y así comienza el art. 66 C.E. el Título III (" De las Cortes Generales ") diciendo: " Las Cortes Generales representan al pueblo español ". Las Cortes Generales son, pues, el primero de los poderes del Estado, de los que la Constitución dice que "emanan del pueblo". De ahí que sea en el momento de la elección de las Cortes donde primeramente debe manifestarse el carácter democrático: el sufragio universal, libre, igual, directo y secreto. Esto determina la importancia de las funciones del Parlamento, de quien se afirma en el art. 66 que ejerce "la potestad legislativa del Estado", entre otras. Esta potestad legislativa es la suprema potestad política del Estado, subordinada únicamente a la Constitución. Reflejo de todo ello es la fórmula con la que el art. 66 concluye: "Las Cortes Generales son inviolables".
Las estructura de las Cortes Generales es bicameral. Dice el art. 66.1: " Las Cortes Generales representan al pueblo español y están formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado ": por lo tanto el órgano constitucional "Cortes Generales" se desglosa en dos Asambleas de representantes del pueblo a cuya voluntad conjunta, y con las salvedades que se harán, la Constitución confía las potestades atribuidas a las Cortes Generales.
El bicameralismo español no se ajusta con claridad ninguno de los modelos establecidos en el Derecho Comparado. No coincide por entero ni con el sistema bicameral federal , en el que la Cámara Alta se configura como una Cámara de representación de los entes territoriales dotados de autonomía política (como el Senado en la Constitución de los E.E.U.U.); ni con el sistema funcional, caracterizado por una segunda cámara de tendencia conservadora que pretende introducir un elemento de moderación, o cámara de reflexión (p. ej. Constitución francesa de 1875); ni, mucho menos, con el sistema estamental o aristocrático, integrado por Cámaras altas de carácter corporativo o vitalicio (Cámara de los Lores británica).
En buena lógica, era de esperar que, dado el modelo de distribución territorial del poder político, la segunda cámara se configuraría como cámara de representación de las Comunidades Autónomas como tales, frente a la representación directa de los ciudadanos en la primera cámara o Congreso de los Diputados: es decir, en línea con el bicameralismo federal. (De hecho, éste era el
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modelo contenido en el Anteproyecto de Constitución de 5.1.1978 [art. 60], completado con la Disposición Transitoria 5ª, en virtud de la cual las provincias no integradas en una Comunidad Autónoma tendrían una representación directa en el Senado). Sin embargo, la realidad actual del Senado ofrece un modelo bastante más ambiguo: pese a que la Constitución la define como cámara de representación territorial , se aplica la circunscripción provincial, complementada por un número variable de senadores de designación autonómica. Es pues una Cámara de elección directa, de representación muy desigual de los ciudadanos según las distintas provincias, que en ocasiones cumple funciones propias de una cámara de reflexión. El debate sobre la reforma del Senado constituye pues uno de los elementos de discusión doctrinal y política prácticamente desde la aprobación de la Constitución de 1978.
Por lo que hace a los poderes respectivos de cada una de las cámaras, se trata de un bicameralismo desequilibrado , es decir, con desiguales poderes de cada una de las cámaras, con claro predominio del Congreso de los Diputados. Así, en el proceso legislativo ordinario el poder del Senado es muy reducido; el control político del gobierno se efectúa también a través del Congreso (p. ej. moción de censura). No obstante, también hay cuestiones claves en las que los poderes de ambas cámaras aparecen nivelados, como es el caso del procedimiento de reforma constitucional del art. 168 C.E, o en lo referido a la Jefatura del Estado (Título II).
La cámara baja o Congreso de los Diputados , constituye el centro de gravedad de las Cortes Generales. Elegida íntegramente por sufragio universal y directo cada cuatro años como mínimo, con arreglo a criterios de representación proporcional, se compone según la Constitución de un máximo de 400 y de un mínimo de 300 diputados, lo que constituye un número comparativamente bajo respecto de otras democracias de demografía comparable a la nuestra.
En cuanto al Senado , es definido en el art. 69 C.E. como "la Cámara de representación territorial". Y sin embargo, ya hemos indicado cómo la composición que señala el art. 69 contradice su afirmación inicial. Porque el art. 69 no prevé la representación directa de las unidades territoriales políticas (las Comunidades Autónomas), sino la representación directa de los ciudadanos, al igual que en la Cámara baja, pero haciendo elegir a un número de cuatro senadores por cada provincia, con independencia de su población. El art. 69 prevé que cada provincia elige a cuatro senadores, con excepción de las insulares (a las que corresponde tres a cada una de las grandes islas, esto es, Gran Canaria, Mallorca y Tenerife, y uno a cada una de las restantes) y de Ceuta y Melilla, que eligen cada una de ellas a dos senadores. El único elemento de representación efectivamente territorial es muy minoritario: cada Comunidad Autónoma envía un senador más otro por cada millón de habitantes. Este grupo de senadores, sin embargo, no es de elección directa, sino que son designados por las Asambleas legislativas de las CCAA en la forma que prevean sus Estatutos y atendiendo, en todo caso, a criterios de representación proporcional. La solución habitual adoptada por los Estatutos de Autonomía es que los senadores sean miembros de las propias asambleas autonómicas. La duración de
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viene a decir el art. 72.1 CE en su apartado primero al declarar que " Las Cámaras establecen sus propios Reglamentos, aprueban autónomamente sus presupuestos y, de común acuerdo, regulan el Estatuto del Personal de las Cortes Generales ".
Los Reglamentos son aprobados por un procedimiento que recuerda al de aprobación de las leyes orgánicas, ya que se requiere que las Cámaras, una vez aprobado todo el articulado del Reglamento, lleven a cabo una votación final sobre la totalidad del mismo, en la que debe alcanzarse la mayoría absoluta.
Hay que tener en cuenta que los Reglamentos, a pesar de tener su origen en la potestad autoorganizativa de las Cámaras, están sometidos al control de constitucionalidad, pues, según dispone el art. 27.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, " Son susceptibles de declaración de inconstitucionalidad: ... d) Los Reglamentos de las Cámaras y de las Cortes Generales... f) Los Reglamentos de las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas ". Pero los Reglamentos, además de ser un posible objeto de control, pueden ser, a su vez, sujeto o parámetro de control de constitucionalidad de las leyes, actuando como norma interpuesta.
Al abordar el estudio del derecho parlamentario nos limitaremos básicamente al análisis del modelo del Congreso de los Diputados, que por lo demás, salvo leves diferencias, es también válido para el Senado.
Estructura.
A) El Presidente y la Mesa.
En el derecho comparado suele haber dos tipos de Cámaras por lo que se refiere a su órgano de dirección. De un lado, están las que siguen el modelo de la Cámara de los Comunes inglesa, donde la dirección se encomienda a una sola persona, llamada tradicionalmente " Speaker ", porque era el encargado de expresar ante el Rey las opiniones y dudas de la Cámara. De otro lado, está el modelo predominante en el continente, en el cual la dirección de la Cámara es pluripersonal, recibiendo el nombre de Mesa. El mismo art. 72 CE se refiere a la misma, pero el Reglamento del Congreso de los Diputados la define como "el órgano rector de la Cámara". Esta Mesa se compone del Presidente, cuatro Vicepresidentes y cuatro Secretarios. Sus funciones son las propias de un órgano de dirección:
- La Mesa elabora el proyecto de Presupuesto de la Cámara
- Decide la tramitación de todos los escritos o documentos de índole parlamentaria
- Programa las líneas generales de actuación de la Cámara
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- Decide el calendario de actividades del Pleno y las distintas comisiones.
Ahora bien, dentro de la Mesa hay que destacar inmediatamente la posición de su Presidente, que es el Presidente de la Cámara misma. Su posición destacada aparece ya en el art. 72.2 CE, al decir que " Las Cámaras eligen sus respectivos Presidentes y los demás miembros de sus Mesas "; mientras que el apartado tercero del mismo artículo se encarga de definir genéricamente sus atribuciones: " Los Presidentes de las Cámaras ejercen en nombre de las mismas todos los poderes administrativos y facultades de policía en el interior de sus respectivas sedes ". En el Reglamento es donde aparece la principal función del Presidente, la de dirigir los debates y mantener el orden de los mismos. Además, tiene la facultad de interpretar el Reglamentos en casos de duda, y de suplirlos en casos de omisión. Pese a ser un miembro de la propia cámara, generalmente de la mayoría, su actuación debe caracterizarse por la neutralidad y la imparcialidad en el cumplimiento de las funciones institucionales.
B) La Junta de Portavoces.
Aunque la Constitución no se refiere expresamente a ella, un órgano importante en la estructura y funcionamiento de la Cámara es la Junta de Portavoces, que está integrada por los representantes de cada uno de los grupos parlamentarios (los Portavoces), reunidos bajo la presidencia del Presidente de la Cámara. Frente al carácter más formal o institucional de la Mesa, la Junta de Portavoces tiene una dimensión más política, con un fuerte protagonismo en la ordenación de los trabajos de las Cámaras, fijando el "orden del día" de los plenos y de las comisiones. La adopción de sus decisiones se efectúa mediante la aplicación del criterio del voto ponderado , esto es, en función del número de votos que tenga cada grupo parlamentario.
C) El Pleno y las Comisiones.
Las Cámaras, como dice el art. 75.1 CE, pueden funcionar de dos maneras distintas: en Pleno y por Comisiones. El Pleno, como su propio nombre indica, está constituido por todos los miembros de la Cámara y es la forma usual de funcionamiento de la Cámara con carácter deliberante, es decir, con capacidad para adoptar las decisiones que le atribuye la Constitución.
Las Comisiones, por su parte, realizan normalmente el trabajo especializado preparatorio de las decisiones que habrá de adoptar el Pleno: en la práctica son el ámbito donde se suscitan los principales acuerdos entre distintas fuerzas políticas. Las Comisiones se dividen en dos categorías: Comisiones Permanentes y no Permanentes. Las Comisiones Permanentes, a su vez, comprenden,
a) de un lado, la categoría de las Comisiones Permanentes no Legislativas, integradas por las Comisiones de Reglamento, del Estatuto de los Diputados, y de Peticiones; y
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Otro concepto temporal a tener en cuenta es el de período de sesiones , que procede de la época en que los Parlamentos sólo se mantenían reunidos durante un breve período de tiempo, tres o cuatro meses, a veces incluso menos. La Constitución española, a diferencia de alguna Constitución como la Ley Fundamental de Bonn, que ha suprimido esta noción, prevé, en el art. 73.1, dos períodos de sesiones anuales, uno de septiembre a diciembre y otro de febrero a junio, o sea, en total, nueve meses al año.
Fuera de los períodos de sesiones las Diputaciones Permanentes pueden asumir algunas de las competencias más urgentes. Pero, sobre todo, lo que existe es la posibilidad de convocar una Sesión extraordinaria de la Cámara, con un orden del día determinado, a petición del Gobierno, de la Diputación Permanente o de la mayoría absoluta de los miembros de cualquiera de las Cámaras (art. 73.2 CE).
Las sesiones, tanto del Pleno como de las Comisiones, se celebran ordinariamente, salvo acuerdo en contrario, de martes a viernes, con arreglo a un orden del día previamente anunciado.
A partir de esta agenda de trabajo la cámara funciona a través de los debates que se hallan estrictamente regulados en los Reglamentos, con las distintas posibilidades de "turno a favor" y "en contra", la posibilidad o no de "réplica" y, por supuesto, la duración en minutos de cada una de las intervenciones. Por último, para la adopción de acuerdos por las Cámaras, es preciso que éstas cuenten con la asistencia de la mayoría de sus miembros (el denominado quórum de presencia) y, naturalmente, que el acuerdo en cuestión sea aprobado por la mayoría de los miembros presentes, a menos que se exija expresamente, como es el caso de las leyes orgánicas, una mayoría cualificada (art. 79 CE).
III. DIPUTADOS Y GRUPOS PARLAMENTARIOS.
Una vez examinada la estructura de las Cortes Generales, así como su organización interna y sus principios básicos de funcionamiento, nos corresponde ocuparnos del protagonista básico del Parlamento: el parlamentario. Son ellos, en efecto, los representantes de la voluntad nacional y los que a través de sus votos forman la voluntad del Parlamento. Ahora bien, junto a este protagonista individual indiscutible, el moderno derecho parlamentario contempla la presencia creciente de un protagonista colectivo, el grupo parlamentario.
a) Los parlamentarios: Diputados y Senadores
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Naturaleza de la representación: el mandato representativo.
El art. 67.2 de la Constitución afirma tajantemente que " Los miembros de las Cortes Generales no estarán ligados por mandato imperativo ". Nos encontramos así ante el principio de representación política, en cuya virtud los parlamentarios son absolutamente libres a la hora de emitir su voto: este principio tradicional se formuló inicialmente frente a la anterior vinculación del voto ante los electores locales, cuando se era representante de un determinado sector de la población identificado geográfica o establemente durante el periodo estamental. Frente a ello, y a partir del constitucionalismo liberal, los parlamentarios son representantes de la nación de forma inmediata y conjunta: es decir, representantes del pueblo español.
Sin embargo actualmente este aspecto del mandato representativo parece pasar a un segundo plano, pues la representación política se predica sobre todo de la vinculación al partido por el que el parlamentario se presentó a las elecciones y al consiguiente grupo parlamentario. En todo caso, y de acuerdo con el art. 67.2 CE, el parlamentario puede actuar y votar libremente en toda su labor parlamentaria; ahora bien, materialmente, esta libertad se encuentra coartada por la práctica imposibilidad de ser reelegido si se carece del apoyo de un partido.
El acceso a la condición de parlamentario: inelegibilidad e incompatibilidad.
Aunque el acceso a la condición de parlamentario en una democracia se opera a través de las elecciones, hay una serie de requisitos que condicionan su formalización: los conceptos de inelegibilidad e incompatibilidad. La inelegibilidad es un requisito que afecta a la capacidad de un ciudadano para presentarse como candidato en las elecciones a un determinado cargo público, en este caso, a parlamentario. Lo que se persigue con esta institución es impedir que aquellos que ostentan ya un cargo público puedan prevalerse de éste para participar en la elección en condiciones de ventaja frente a otros candidatos; la inelegibilidad se configura, por tanto, según ha afirmado el Tribunal Constitucional, como una garantía de la igualdad en el proceso electoral (STC 45/1983, FJ 3º). La presentación en las elecciones de una persona incursa en algunas de las causas de inelegibilidad sólo es posible previa dimisión.
La incompatibilidad , por el contrario, es la incapacidad para simultanear el ejercicio de dos cargos públicos, uno de ellos, en nuestro caso, el parlamentario. La razón de ser de las causas de incompatibilidad es procurar que los parlamentarios ejerzan sus funciones con el mayor grado de libertad e independencia posible, aunque la regulación de estas causas ha sido históricamente muy variable. El estar incurso en una causa de incompatibilidad no exige previa dimisión para participar en la elección, sino el abandono del cargo con el que el puesto de parlamentario es incompatible, una vez obtenido el escaño, o sea, a posteriori.
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previa autorización de la Cámara respectiva (art. 71.2 CE). A la autorización de las Cámaras se le denomina suplicatorio , y es concedido, a petición de la autoridad judicial o gubernativa competente, por el Pleno de la Cámara, sin necesidad de mayoría cualificada, previo dictamen de la Comisión correspondiente.
Derechos y deberes de los parlamentarios.
Por lo que hace a sus derechos, el más importante es el de asistir con voto a las sesiones del Pleno y de las Comisiones de que formen parte, así como el de asistir, aunque sin derecho a voto, a las Comisiones de las que no formen parte. De otra parte, la Constitución les ha reconocido el derecho a percibir una asignación (art. 71.4); retribución que, desconocida durante el periodo del constitucionalismo liberal, se generalizó a raíz de la consagración de la soberanía popular y de la aparición de los partidos de masas. Además de esta asignación, el parlamentario goza de otros derechos de contenido económico reconocidos por los Reglamentos: ayudas, franquicias e indemnizaciones por gastos que sean necesarios para el ejercicio de su función.
Entre sus deberes, descuellan, precisamente, el de asistir a las sesiones del Pleno y de las Comisiones de que sean miembros, amén de no divulgar las actuaciones secretas de las Cámaras.
b) Los Grupos Parlamentarios
En la práctica, el mayor protagonismo en la labor parlamentaria corresponde a los Grupos Parlamentarios, que se integran por un conjunto de parlamentarios vinculados generalmente por lazos ideológicos. Su objeto es defender una línea política dentro de la cámara, simplificando así considerablemente el funcionamiento parlamentario. El protagonismo de los Grupos parlamentarios se hace evidente si tenemos en cuenta que son los que determinan la composición de diversos órganos parlamentarios, tales como las Comisiones o las Diputaciones Permanentes; deciden el "orden del día" a través de la Junta de Portavoces; y ejercen la iniciativa legislativa.
Para la formación de un Grupo parlamentario el Reglamento del Congreso de los Diputados exige un mínimo de quince diputados, o bien un mínimo de cinco siempre y cuando hayan obtenido, al menos, el quince por ciento de los votos en las circunscripciones en que hubieren presentado candidatura o el cinco por ciento de los emitidos en el conjunto de la Nación. Aquellos diputados que, de acuerdo con la aplicación de estas reglas, no estén en condiciones de formar Grupo parlamentario o no están asociados a ninguno de los existentes, pasarán a engrosar el Grupo Mixto, único grupo parlamentario que carece de la nota de afinidad política, que, en general, los caracteriza. Por último, conviene indicar que el Reglamento del Congreso prohíbe la constitución artificial de grupos parlamentarios, al excluir la posibilidad de que formen grupos separados aquellos diputados que pertenezcan a un mismo partido o a formaciones políticas que no se hayan enfrentado ante el electorado.
