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Proceso Contencioso- Administrativo Pablo López García Grupo “K” – Profesor: Vicente J. Martínez Pardo TEMA 1: EL CONTROL JURISDICCIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
1. Nacimiento del Derecho Administrativo. Según el art. 1 CE, España se constituye en un estado social y democrático de derecho. Se recoge el principio de legalidad, que por un lado supone la voluntad formal contenida en la ley, pero por otro lado, además supone que es una expresión formal, de la voluntad popular a través del Parlamento. En cuanto el principio de separación de poderes, cabe destacar que los tres poderes están sometidos al principio de legalidad. El poder relevante para esta materia (Proceso Contencioso- Administrativo) es el poder ejecutivo, a través del cual las Administraciones Públicas van a gestionar los intereses públicos. Por ello, el art. 97 CE dice que el gobierno dirige la política interior y exterior. Además, se le encomienda el ejercicio de la política interior y exterior y la función ejecutiva al gobierno. Esa función ejecutiva le va a corresponder al poder ejecutivo a través de las administraciones y para ello el Estado liberal tiene que dotar a este poder ejecutivo de los medios necesario para poder llevar a efecto su cometido asignado por la Constitución. Es aquí donde nace el Derecho Administrativo, cuando se produce esa dotación al poder ejecutivo y en concreto a la Administración de los medios e instrumentos, (por que es el Derecho de la Administración). Como la Administración cada vez tiene más actividad, puesto que tiene que cubrir más necesidades para la sociedad, es necesario regular ese Derecho Administrativo.
2. La Administración defensora de los intereses generales. El art. 103.1 CE1 dice que “la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales”. La Administración siempre va a actuar con objetividad defendiendo los intereses generales y está sometida a la Ley y al Derecho. Este mismo artículo se repite en el art. 3 de las LO 30/922 de Régimen Jurídico de la Administración del 1 Art. 103 de la CE: “1. La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.
- Los órganos de la Administración del Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley.
- La ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho a sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones”.
- Art. 3 LO 30/92: la Administraciones Públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. Igualmente, deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima.
- Las Administraciones Públicas, en sus relaciones, se rigen x el principio de cooperación y colaboración, y en su actuación x los criterios de eficiencia y servicio a los ciudadanos. 3. Bajo la dirección del Gobierno de la Nación, de los órganos de gobierno de las CCAA y de los correspondientes de las Entidades q integran la Administración Local, la actuación de la Administración Pública respectiva se desarrolla para alcanzar los objetivos q establecen las leyes y el resto del ordenamiento jurídico.
- Cada una de las Administraciones Públicas actúa para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única. Pág. 2 Estado. Éste también añade que, además, esto se hace con la finalidad de conseguir los objetivos que establece la Ley y el resto del ordenamiento jurídico. Llegados a este punto es necesario diferenciar dentro de la función administrativa entre el Gobierno y las
pretenden, etc. En el caso de no cumplirse los requisitos exigidos en la Ley, puede llevarse a los Tribunales por no cumplir la legalidad. Por lo tanto el sometimiento de la Administración a la Ley supone y exige, por un lado que exista una norma que habilite la actuación administrativa (control a priori) pero además de ese control de la Administración a la Ley, tiene que suponer que se controle internamente por los propios órganos de la Administración, y un control externo sobre todo se dará por la actuación jurisdiccional (control judicial de su actuación a posteriori), después de realizar el acto administrativo.
- En sus relaciones con los ciudadanos las Administraciones Públicas actúan de conformidad con los principios de transparencia y de participación”. Pág. 3 P.e.: una delegación de gobierno acuerda conceder tarjeta de residencia a extranjero porque cumple requisitos legales, la Ley le autoriza (control a priori) ese acto administrativo dictado por la subdelegación de gobierno, puede estar sometido a control del delegado del gobierno (control a posteriori) para saber si se ha concedido correctamente. Además hay otro control si el extranjero no está conforme puede remitirse a la vida jurisdiccional y acudir a la jurisdicción Contencioso-Administrativa. 4. Sistemas de Organización de Control de la Administración. En cuanto los sistemas previos al control de la Administración actual: Modelo inglés: estima que las relaciones entre los particulares y la Administración se rigen por el Derecho privado Además, no existe ninguna prerrogativa en cuanto a la Administración, y como no existe prerrogativa cuando haya que plantear una cuestión contra un acto administrativo serán los Tribunales civiles lo que tengan que resolver esa cuestión. En definitiva, no existe ningún sistema de control de la Administración específico, y no hay jurisdicción Contenciosoadministrativa.
Modelo francés: ese control de la admón. se hace no x los jueces, xq. existe una cierta desconfianza de los mismos, sino q. se da el control a la propia admón. a través del consejo de Estado. (Se instaura con napoleón). Frente a estos dos sistemas tenemos otros sistemas de control de la Administración que podemos denominar sistemas mixtos : Sistema italiano: en el que se distingue si lo que se va a proteger es un Derecho subjetivo en cuyo caso el control le corresponde a los Tribunales ordinarios, pero si lo q.ue se van a proteger son intereses legítimos el control le corresponde a los órganos Administrativos. Sistema armónico o de jurisdicción retenida: es el seguido en nuestra primera Ley de lo Contencioso-Administrativo de 1868. En este sistema se mezclan el sistema francés primitivo y el sistema judicial, de manera que se pretende armonizar dichos sistemas. Así pues, que el control de la Administración se acaba realizando x un órgano de composición mixta. Ese órgano está compuesto por Jueces y miembros de la Administración. Sistema judicial: Este sistema lo que pretende es que todo el control de la propia Administración sea exclusivamente judicial y esté en manos del poder judicial. Este sistema se pretendía imponer por el régimen liberal de las primeras Cortes Liberales de 1812, obviamente era un sistema que solo se mantenía por los movimientos liberales del siglo XIX, se instauró definitivamente en la LJCA de 1956, que es la ley antecesora de la actual que regula el orden contenciosoadministrativo: la Ley 29/98, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
5. Los principios de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en el sistema español. Pág. 4 Hay que partir de nuevo de la regulación del art. 106.1 CE : “Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de
sentido amplio y no restrictivo. Respecto a la vía contenciosa tenemos que decir que es un auténtico proceso judicial por lo tanto se van a reflejara los principios comunes a todos los procesos, así en el orden contencioso como todos los procesos existen dos partes parciales y un tercero imparcial (Juez). También, se tienen que respetar los principios respecto a las partes: de dualidad, contradicción e igualdad, Más concretamente: F 0 F 5Dualidad : de posiciones (que no de partes). Habrán dos posiciones contrapuestas, lo que ocurre en el orden contencioso es que normalmente una de ellas es la Administración. F 0 F 5Contradicción : hay que oír a las partes y éstas tienen que tener conocimiento de todo lo que se aporta al proceso, no porque una de las partes sea la Administración va a tener prerrogativa. Cada parte podrá hacer sus alegaciones porque queda prohibida la indefensión. Pág. 5 F 0 F 5Igualdad : las partes en el proceso contencioso-administrativo son iguales y por lo tanto tienen que tener los mismos derechos y las mismas posibilidades. El actor tendrá las mismas posibilidades que el demandado. Respecto a los principios del proceso , cabe destacar lo siguiente: F 0 F 5Principio dispositivo o de oportunidad (justicia robada) que rige en la vía contencioso-administrativa. Las partes deciden iniciar el proceso y disponen. La consecuencia es que las partes aportan hechos y la prueba (fijar el objeto y el tema). F 0 F 5Principio de congruencia : se refiere al órgano jurisdiccional (pretensiones de las partes). F 0 F 5Principio de “ iura novit curia ”: el Juez tiene q conocer el Derecho a aplicar y las partes prueban los hechos no el Derecho,
reservada esta tarea para órganos jurisdiccionales. F 0 F 5Principio del derecho a un proceso sin dilaciones indebidas. F 0 F 5Principio de valoración lega l, respecto de la prueba: según el cual la valoración se establece x la ley de manera abstracta. El recurso contencioso administrativo. Cuando uno va a recurrir en vía administrativa se suele decir que plantea un recurso Contencioso-administrativo, pero no es realmente un recurso sino que es un proceso, un juicio entre partes. Entonces, ¿Por qué se le denomina recurso contencioso-administrativo? Se basa en razones históricas o de tradición. La actual LJCA sigue hablando de proceso contencioso-administrativo. La doctrina, hablan de que cuando uno va a plantear una demanda contra la Administración planteas un recurso contencioso- administrativo, pero como ya hemos dicho, no es realmente un recurso sino un proceso Contencioso-administrativo. Por ello, se puede entender que hablar de recurso es hablar de proceso administrativo. ¿Por qué se emplea el término “ contenciosoadministrativo ”? Siempre se habla de proceso contenciosoadministrativo, pero no se usa únicamente la expresión “administrativo”. La denominación contencioso-administrativo, es un pleonasmo, una redundancia, porque todos los procesos administrativos son contenciosos. Pero lo son, al igual que ocurre con los procesos civiles, laborales, mercantiles, etc. Todos ellos son contenciosos. Y no por ello, se emplea el término contencioso-civil o contencioso-laboral. En definitiva, la nomenclatura “contenciosoadministrativo” se mantiene por razones de terminología tradicional o histórica. El proceso contencioso-administrativo es un proceso civil pero especial, porque se está pidiendo una tutela privilegiada en el cual una de las partes es la Administración y esa actuación ha ido en perjuicio de los administrados, y la principal especialidad radica en
La LJCA ha tenido una serie de reformas puntuales: F 0 F 5Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social: modifica el apartado 7 y 8 de los arts. 48 y 112. F 0 F 5Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre, de modificación de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial: modifica la LOPJ, art. 2.e, art. 8, 9, 21.1, 37, 78.1, 80.2 y 110. F 0 F 5Ley 4/2003: añade un párrafo al art. 11.1.e. F 0 F 5Ley de Defensa de la Competencia 15/2007, en su disposición adicional 17 atribuye cierta competencia a los Juzgados de lo contencioso-administrativo y a las Salas de lo contencioso del TSJ para conocer recurso de materia de fecha de la competencia. Pág. 7 TEMA 2: ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA IMPUGNABLE
1. Definición desde una perspectiva positiva: ¿Qué actividad es impugnable? La actividad jurídica impugnable se deduce del art. 1.1 LJCA, por el cual: “los Juzgados y Tribunales del orden contenciosoadministrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación”. Al hilo del tema, el propio art. 1 LJCA realiza una distinción entre extensión o competencia objetiva y subjetiva. Es decir, los arts. 1 y 2 LJCA establecen que puede ser objeto, o no, del orden contenciosoadministrativo 2. Extensión subjetiva: El concepto de Administración pública a los efectos del recurso contencioso-administrativa. Otros sujetos. Para averiguar la extensión subjetiva hemos de acudir al art. 1.2 LJCA, el cual enumera lo que la ley entiende por el concepto de Administración Pública: 1la Administración general del Estado (AGE),
2la Administración de la Comunidades Autónomas, 3las entidades que integran la Administración Local y 4las administraciones de derecho público vinculadas a alguna de las 3 anteriores. Con todo, existen pretensiones de otros organismos que también conocerá la jurisdicción contencioso-administrativa, por ejemplo: conocerá de las pretensiones del Tribunal de Cuentas; del Senado; del Tribunal Constitucional; del Defensor del Pueblo; del CGPJ; de las Juntas Generales Forales. Además en la DA 4ª se mencionan otras entidades: Banco de España, Comisión Nacional del Mercado de Valores; Tribunal de Defensa de la Competencia, Agencia de Protección de Datos, Comisión General de Energía, Universidades, Consejo de Seguridad Nuclear y algún otro. ¿Qué se entiende por Administración pública a efectos del recurso contencioso-administrativo? La LJCA menciona en su art. 1.2 sujetos sometidos a la LJCA sin ningún problema. Sin embargo éste, el problema, llega con la Administración de derecho público, vinculadas a dependientes (Administración institucional). Pero, han surgido empresas privadas, organismos vinculados a la Administración y tienen ese carácter de Administración institucional. Dentro de esto, a su vez diferenciamos entre organismos autónomos y entidades públicas empresariales. A estos organismos se les aplica la LOFAGE. Además, estos organismos son entidades de derecho público, ya que están adscritos a algún ministerio. Por tanto, será Administración a efectos de la jurisdicción contencioso-administrativa, y las resoluciones que dicten sus órganos podrán ser objeto de la jurisdicción contencioso-administrativa. Pág. 8 Otra clase, la Administración independiente (entes apartidas). A la cual no se le aplica directamente la LJCA, puesto que tienen una normativa específica y, supletoriamente, la normativa administrativa. Por ejemplo: la Agencia Tributaria, la Agencia de Protección de Datos,
3. Extensión objetiva: Materias incluidas. Materias Excluidas. Aparece regulado con carácter general en el art. 1.1 LJCA. En principio, todas las actuaciones sujetas al derecho administrativo, realizadas por administraciones vistas anteriormente, pueden ser objeto de enjuiciamiento por parte del orden contenciosoadministrativo. También son competencia del orden contenciosoadministrativo los reglamentos del organismo que sea; así como los decretos-legislativos cuando no se exceda de los límites de la delegación. Aun así, la LJCA determina todavía más el objeto de la jurisdicción contencioso-administrativa. En el art. 2 LJCA se expone Pág. 9 una enumeración específica de materias que conocerán los Tribunales de lo contencioso-administrativo : Art. 2.a) LJCA:
- Actos dictados por el Gobierno (central o de las CC.AA.) que no pueden fiscalizarse por la jurisdicción contenciosoadministrativa, a no ser que dicho acto atente a algún derecho fundamental.
- Actos reglados. La forma en que se dicta un acto político. Sería objeto del contencioso-administrativo.
- Determinación de indemnizaciones, también objeto de lo contencioso-administrativa. Art. 2.b) LJCA: Contratos administrativos. Es decir, que una parte sea Administración y se persiga una finalidad pública. La Ley de Contratos del Sector Público (LCSP) regula ciertos contratos típicos. La duda recae en los contratos donde se observa un contrato que no se adecua a la LCSP y podrán ser contratos privados y no sujetos, por tanto, al derecho administrativo ni a la jurisdicción de lo contencioso. Art. 2.c) LJCA:
Actos que no tienen el carácter de público, pero que puede ser objeto del orden contencioso-administrativo. P.e.: una cofradía de pescadores, la Cámara de Comercio o los Colegios Profesionales. Estos organismos se rigen por una norma que de carácter público aunque realicen funciones privadas. Pues, cuando lo que se pretende recurrir es algo de esa estructura interna, se acude a la jurisdicción contencioso-administrativa. En cambio, si es un acto externo de naturaleza privada (p.e.: suspensión a un abogado por parte del Colegio de Abogados de Valencia) no se acude al orden de lo contencioso ¿? Art. 2.d) LJCA: Actos que realizan entidades que ejercen un servicio público. P.e.: actos de la Agencia Tributaria. Sus actos o resoluciones de control son fiscalizables por el orden contencioso administrativo. Art. 2.e) LJCA: Cuando una Administración incurre en responsabilidad patrimonial. Dicha reclamación deberá cursarse por el procedimiento contenciosoadministrativo. Es más, expresamente se prohíbe expresamente acudir al orden civil o social aunque haya particulares afectados. Ha sido un tema polémico, ya que siempre que había responsabilidades, había que acudir a la jurisdicción civil. También se demandará a la compañía de seguros, junto con la Administración si hay seguros obligatorias en juego Art. 2.f) LJCA: Cuando existe una ley que atribuye competencia al orden contencioso-administrativo. P.e.: la Ley de Financiación de la CC.AA. otorga competencia al orden contencioso-administrativo contra resoluciones, y la Ley General Electoral extiende la competencia de lo contencioso incluyendo un recurso específico: el recurso contencioso electoral. Pág. 1
III) Conflicto de competencia: es un litigio meramente administrativo. Son aquellos que se da entre los diferentes órdenes jurisdiccionales, ya sea positivo (ambos atraen la competencia) o negativo (ambos la rechazan) – se resuelve por un órgano especial: la Sala del Tribunal de Conflictos del TS (art. 42 LOPJ). Junto con todo lo anterior, hay otras materias no especificadas que también están excluidas, que se extraen de otras normas: a) Resoluciones que ponen fin a la vía gubernativa previa a la vía jurisdiccional. P.e.: conciliaciones ante el SMAC. ¿? b) Actos políticos no relacionados con el art. 2.a) LJCA. c) Recursos de inconstitucionalidad. d) Actos de reproducción de otros anteriores definitivos y firmes. e) Actos confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma.
4. Definición desde una perspectiva negativa: Actividad no impugnable. Pág. 1 5. Los actos políticos. Los actos políticos son actos de decisión de los órganos administrativos que solo pueden proceder del gobierno de la nación (presidente, ministros, secretarios) o de los Consejos de Gobierno de las CCAA. La regla general de actos políticos es que no corresponde a contencioso-administrativo, corresponde su control al ejecutivo: Cortes, Congreso de los Diputados o Cortes Autonómicas (no son controlables contencioso-administrativo). Si que pueden ser objeto de control constitucional cuando trate de protección de derechos fundamentales, de cumplimiento de elementos reglados del acto o de exigir indemnización x daños y perjuicios. En definitiva cuando estén en el art. 2 a) de la ley
contenciosa: “La protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, los elementos reglados y la determinación de las indemnizaciones q fueran procedentes, todo ello en relación con los actos del Gobierno o de los Consejos de Gobierno de las CCAA, cualquiera q fuese la naturaleza de dichos actos”. Pág. 1 TEMA 3: LOS ÓRGANOS JURISDICCIONALES Y LAS PARTES EN EL PROCESO.
1. La improrrogabilidad jurisdiccional. La improrrogabilidad contencioso-administrativa es igual que en cualquier otro orden jurisdiccional. No se puede prorrogar, puesto que la esfera jurisdiccional tiene atribuidas sus propias actuaciones. En el art. 9.4 LOPJ y en el art. 1, 2 y 4 LJCA se ve reflejado el principio de improrrogabilidad. Además, se regula ésta de manera negativa en lo relativo a la materia militar (competencia para la Sala 5ª del TS) y la materia sobre conflictos jurisdiccionales. La jurisdicción es el primer presupuesto a la hora de resolver un conflicto jurídico- El art. 5 LJCA y el art. 9.6 LOPJ dice que jueces y tribunales apreciará de oficio la falta de jurisdicción. Sin embargo, existen otros momentos donde es posible apreciar la falta de jurisdicción. Estos momentos son:
- Trámite de admisión de la demanda del recurso contenciosoadministrativo. 51.1 (POrdinario) y 78.3 (PAbreviado) LJCA
- En el acto de alegaciones previas (59 en el proceso ordinario) y en el acto de la vista (en el 78.7 procedimiento abreviado) se puede
- apreciar a instancia de parte.
- En la sentencia, podrá el juez o tribunal determinar su falta de competencia. 69.a > inadmisibilidad. 2. Los órganos jurisdiccionales.
LJCA), sin embargo existen a parte de las resoluciones de la Administración Local, estos órganos unipersonales tendrán competencia para conocer asuntos de otras Administraciones; así como hay conflictos sobre la Administración Local que conoce otros órganos (art. 8 LJCA). Más concretamente, dicho artículo habla sobre: 8.1 LJCA: Conocen de todos los actos administrativos de la Administración Local (municipio, entidades locales menores y dipuatciones) excepto los instrumentos de planeamiento urbanístico (tal vez porque hay muchos intereses en juego para depender de un Juez de lo Contencioso-Administrativo). Tampoco conoce de los reglamentos de una corporación. 8.2 LJCA: Conocerán de los recursos frente a actos administrativos de la Administración de las CC.AA., salvo cuando procesan del respectivo Consejo de Gobierno, cuando tengan por objeto: a) cuestiones de personal; b) sanciones administrativas no superiores a 60.000€; c) reclamaciones por responsabilidad patrimonial cuya cuantía no exceda de 30.050€. 8.3 LJCA: Conocerán de los recursos frente a disposiciones y actos de la Administración Periférica del Estado que no extiendan su competencia al territorio nacional, es decir: Directores insulares, Delegado de Gobierno y Sub-Delegado del Gobierno (se exceptúan los actos e cuantía superior a 60.000€). 8.3 LJCA: Conoce de resoluciones en materia de extranjería dictadas por la Admón. Periférica del Estado. Las resoluciones de los Directores insulares, Delegado de Gobierno y Sub-Delegado del Gobierno serán conocidas por los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo.
8.5 LJCA:
Corresponde conocer a los Juzgados las impugnaciones contra actos de las Juntas Electorales de Zona y de las formuladas en materia de Pág. 1 proclamación de candidaturas y candidatos efectuada por cualquiera de las Juntas Electorales. 8.6 LJCA: Conocen, también, de las autorizaciones para la entrada en domicilio y similares, siempre que ello proceda para la ejecución forzosa de actos de la Administración Pública. También sirve para la Comisión Nacional de Competencia. Respecto de las competencias de los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo, hay que decir que son creados en 1998 y están centralizados como competencias para todo el territorio nacional. Son unipersonales. Su competencia viene regulada en el art. 9 LJCA. 9.a) LJCA: Conocen de los recursos frente actos sobre materia de personal (excepto nacimeinto o exrinción del funcionario de carrera) cuando se trate de actos dictados por AGE, Ministros o Secretario de Estado, Subsecretario hasta subdirector general. 9.b) LJCA: Conocen de recursos frente actos de los órganos centrales de la Administración General del Estado en los supuestos del art. 8.2 LJCA. 9.c) LJCA: Conocen de recursos frente actos o disposiciones generales emanadas de organismos públicos con personalidad jurídica propia y entidades pertenecientes al sector público estatal con competencia en toda España. 9.d) LJCA: Conocen de recursos contra resoluciones de los Ministros o Secretario
