Administración Pública en Canarias: Competencias, Evolución y Bienes Públicos - Prof. Sarm, Apuntes de Derecho Administrativo

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Derecho

Administrativo

II

Segundo Parcial

Paula Mayer González

Erik Quintana Kwak

Por ello, a lo largo de los años cincuenta y sesenta del pasado siglo, se planteó un debate que trató de dar respuesta a la pregunta sobre la naturaleza jurídica de la Administración corpo- rativa. Tres tesis fueron propuestas:

1. La Administración corporativa, en base al artículo 1 de la Ley de Jurisdicción Conten- cioso-Administrativa de 1956, no se diferencia en nada de cualquier otra Administra- ción o ente público. Esta primera tesis es mantenida por autores como GARRIDO FA- LLA, ENTRENA CUESTA, BAENA DEL ALCÁZAR o VALLE MUÑIZ.
2. La Administración corporativa no es una verdadera Administración pública, sino cor- poraciones sectoriales de base privada que ejercen facultades públicas por delegación. Los principales exponentes de esta tesis son GARCÍA DE ENTERRÍA, FERNÁNDEZ RO- DRÍGUEZ y SANTAMARÍA PASTOR. Además, el Tribunal Supremo lo ha entendido así en muchas sentencias.
3. La Administración corporativa es un conjunto de entes públicos —distintos de la Ad- ministración general del Estado— que ejercen competencias propias; no por delega- ción. Es, quizá, la tesis más razonable, siendo su principal defensor FANLO LORAS. El debate tiene su trascendencia a la hora de saber cuándo ha de intervenir la jurisdicción ordinaria o la contencioso-administrativa. EXTENSIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN CORPORATIVA Otra de las cuestiones problemáticas es qué se puede conceptualizar y englobar dentro de la Administración corporativa. La dificultad viene dada por cuanto existen casos en los que se duda acerca de si determinados entes pueden calificarse como tal. Son Administración corporativa los: Colegios profesionales, las Cámaras de Comercio, In- dustria y Navegación, las Cámaras Agrarias, las Cámaras de la Propiedad Urbana, las Co- fradías de Pescadores, las Comunidades de Usuarios de la Ley de Aguas, la Junta de Com- pensación y, según determinados autores, las Federaciones Deportivas. Hay que tener en cuenta que en los últimos veinticinco o treinta años se ha venido exclu- yendo determinados rasgos de la Administración corporativa, como es el de la obligación de adscripción en determinadas corporaciones. Así, por ejemplo, la adscripción forzosa no está presente en las Cámaras de la Propiedad Urbana, las Cámaras Agrarias, las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación y en las Cofradías de Pescadores. RÉGIMEN JURÍDICO DE LA ADMINISTRACIÓN CORPORATIVA La Corporación administrativa tuvo gran relevancia antes del surgimiento del Estado Mo- derno. Los gremios de las distintas profesiones ocuparon un papel muy relevante de estruc- turación de la sociedad e, incluso, servían como frente a los abusos del feudalismo. Pertene- cer a un gremio otorgaba ciertas prerrogativas.

Sin embargo, dicha concepción se desvanece con la Revolución francesa, estandarte de los principios de libertad comercial e industrial. Las corporaciones vinieron a ser entendidas como unos entes o cuerpos que entorpecen a los empresarios. Razón por la que se aprueba la famosa Ley Le Chapelier, de 16 de marzo de 1971, que suprime todas las corporaciones, al considerar que sólo constituyen un obstáculo al desarrollo económico. Posteriormente, en Francia, el propio Napoleón, en 1802, entendiendo que la supresión de las corporaciones fue una torpeza y medida ineficaz, crea veintidós corporaciones. En España, a finales del XVIII, por inspiración francesa, se aprueban ciertas Reales Órde- nes que suprimen las Corporaciones. Se aprueba la Constitución de Cádiz y se promulga un decreto —de junio de 1813— que proclama solemnemente la libertad industrial y comer- cial. De manera que para ejercer cualquier actividad profesional no se necesita titulación ni incorporación a ningún gremio o corporación. En este camino, en 1823 se disuelven todos los Colegios profesionales. No obstante, a partir del Código Andino se crean Colegios profe- sionales, si bien de una manera diferente. Sobre todo en lo relativo a la forma de elección de sus miembros. Con estos antecedentes llegamos a la Constitución de 1978 que, en sus artículos 36 y 52, re- conoce la existencia de Colegios profesionales —algo sin parangón en Derecho compara- do— y de corporaciones. El constituyente parte de la necesaria existencia de las corporacio- nes y que éstas han de seguir existiendo en el futuro. La Ley del Proceso Autonómico, de 14 de octubre de 1983 (ahora y en adelante LOAPI- LLA), establece en su artículo 15 una serie de reglas que han de ser observadas por el Estado y por las Comunidades Autónomas. Consisten en lo siguiente: a) El ámbito territorial de la Administración corporativa ha de ser previsto en los propios estatutos. b) Estas Administraciones corporativas tienen que tener el carácter de consulta y colabo- ración con la Administración general del Estado y las Comunidades Autónomas. Lo habitual es que se recabe su opinión, realicen informes y propuestas, etcétera. Es más, la Administración estatal y autonómica ejercen una tutela sobre la Administración cor- porativa. c) La LOAPILLA, en cumplimiento de lo preceptuado en la Constitución, establece que los órganos de representación han de ser democráticos y su período de mandato ha de ser idéntico (normalmente cuatro años). d) Además, las corporaciones pueden tener una organización de segundo grado de ámbi- to estatal o autonómico —pe., Consejos generales, el Consejo General de la Abogacía, etcétera—. Tanto la Administración corporativa, como estos órganos de segundo gra- do, han de someterse a la Constitución y a la legislación básica sobre la Administración corporativa. Habrá de estarse a la ley específica de cada tipo de Administración.

1. Se trata de una auténtica Administración corporativa por cuanto su adscripción a ésta es forzosa. Dicha obligatoriedad ha sido cuestionada en diversas ocasiones al entenderse que vulnera el derecho de libre asociación y sindicación. Sin embargo, el Tribunal Constitu- cional —SSTC 11 de mayo de 1989 y 1 de octubre de 1998—, ha declarado que la cole- giación obligatoria o forzosa no es contraria a los artículos 22 y 28 CE, referentes a la asociación y sindicación respectivamente. Y así lo entiende ya que no se impide al cole- giado, de así desearlo, la posibilidad de que se adhiera a asociaciones privadas y a sindica- tos. Además, el TC entiende que la razón de la obligatoria adscripción para el ejercicio de una profesión estriba de la salvaguarda de los derechos de los usuarios; en la defensa de los usuarios que reciben los intereses de los colegiados, no en el de los propios colegiados.
2. Los colegiados deben tener su oficina principal en algún lugar del territorio español. No obstante, esta aseveración fue objeto de modificación por el RD de Medidas Liberalizado- ras del Suelo y Colegios profesionales de 1996, que supuso la sumisión de los Colegios profesionales a las reglas de la libre competencia. Además, estableció que los colegiados en España sólo están conminados a inscribirse en un solo colegio —donde esté su despa- cho único o principal— y que, cuando vaya ejercer en cualesquier otra Comunidad Au- tónoma, basta con que realice la oportuna comunicación para que pueda desarrollar su actividad.
3. Los Colegios profesionales son Administración corporativa en la medida en que desarro- llan un conjunto de funciones de indudable carácter público. Así lo preceptúa el art. 5 de la Ley de Colegios Profesionales al recoger que los Colegios profesionales tienen la repre- sentación exclusiva de esa profesión en el ámbito territorial concreto. A su vez, el artículo 5 recoge una serie de competencias de carácter público: - ejercicio de la potestad disciplinaria; - colaboración y cooperación con la Administración pública —formulan estadísticas, realizan informes, etcétera—; - ordenación deontológica de la profesión; - ordenación de los turnos de oficio, en el caso de los colegios de abogados; - concesión de visados, en el caso de los proyectos urbanísticos ... En consecuencia, ejercen, junto a la defensa de los intereses privados de los colegiados, competencias de carácter público.
4. Su creación tiene origen público. El artículo 4 de la Ley de Colegios Profesionales deter- mina que su creación será mediante ley, a petición de los profesionales interesados y sin perjuicio de que, una vez el colegio esté creado, quepa la fusión, absorción, segregación o cambio de denominación de los Colegios profesionales sólo requiera real decreto del Go- bierno, promovido por los propios Colegios.

5. Su autonomía. Los intereses que los Colegios profesionales tienen encomendados están tutelados y gestionados de forma independiente, sin que por ello se puedan catalogar co- mo Administraciones independientes. Con lo cual, los actos, acuerdos y reglamentos que dicten los Colegios profesionales ponen fin a la vía administrativa. Contra ellos sólo cabe interponer el recurso contencioso-administrativo. No cabe, por tanto, ningún tipo de re- curso de alzada o jerárquico.
6. La Administración puede delegar algunas competencias en los Colegios profesionales. No obstante, aunque en la teoría no se duda de su posibilidad, en la práctica no se ha dado tal situación. Organización de los Colegios profesionales Los Colegios profesionales están compuestos por una serie de órganos, tanto unipersonales como colegiados. Dentro de los órganos unipersonales destacan:
   • El decano o Presidente, que preside y representa al Colegio profesional.
   • El secretario, que realiza las funciones inherentes a toda secretaría —redacción de ac- tas, fe pública, custodia de documentos y archivos, etcétera—.
   • El gerente, encargado de los asuntos económicos y financieros del Colegio. Los órganos colegiados son:
   • La asamblea, que agrupa a todos los colegiados y adopta las decisiones más relevantes.
   • La junta de gobierno, que es el órgano de gestión ordinaria de los asuntos.
   • Otros órganos complementarios como, por ejemplo, las comisiones, encargadas de re- gular los turnos de oficio. La existencia de los mismos cae dentro del ámbito de discre- cionalidad de los propios estatutos del Colegio, los cuales podrán crear los órganos que estimen conveniente. Existe una organización de segundo nivel integrada por los Consejos generales. Son una agrupación de todos los colegios a nivel nacional. Asimismo, también son corporaciones de derecho público con personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines, cuya singularidad radica en que están formados por los Presidentes o decanos de todos los Colegios profesionales. Desarrollan importantes funciones. La más significativa es la de elaborar los estatutos gene- rales de la profesión que, posteriormente, son aprobados por el Gobierno —la ley parte de la base de que los mayores conocedores de la profesión son los mismos Colegios profesiona- les—. También visa los reglamentos de los Colegios; resuelve los conflictos que se puedan plantear entre los distintos Colegios profesionales; resuelve recursos, etcétera. En definitiva,

nes de indubitado carácter público como, por ejemplo: nombrar a peritos para procesos pe- nales, la fundación de bolsas y bolsines y el ejercicio de la policía mercantil. Este sistema se mantiene prácticamente durante todo el siglo XX. Una vez aprobada la CE, se plantean nuevamente las dudas acerca de la constitucionalidad de la obligatoriedad de adscripción a la Cámara de Comercio, Industria y Navegación. El TC —STC 16 de junio de 1994—, juzgando la constitucionalidad de la Ley de Bases de 1911, determina que no ésta no se ajustaba a la CE, pues no hay prescripciones constitucio- nales que permitan establecer la adscripción obligatoria. También alega el Tribunal que los fines públicos que persiguen las Cámaras de Comercio no precisan la adscripción obligato- ria, ya que esas funciones pueden ser desempeñadas por la propia Administración o por otras entidades. Un año antes de esta sentencia se había dictado la Ley de Bases de Cámaras de Comercio, Industria y Navegación de 22 de marzo de 1993, la cual mantenía la obligatoriedad de la adscripción. Por ello, el TSJ de Galicia presenta una cuestión de inconstitucionalidad ante el TC. El TC, en esta ocasión, se pronuncia de modo totalmente contrario a la sentencia de

1994. Mantiene que la Ley de 1993 no es inconstitucional, pues existe un conjunto de fun- ciones públicas que sólo pueden ser desempeñadas por las Cámaras de Comercio —las re- copilaciones de usos y costumbres mercantiles, las funciones de arbitraje mercantil tanto na- cional como internacional, la colaboración de enseñanzas de colegios profesionales, etcéte- ra—, lo cual determina la constitucionalidad de la Ley de 1993 y, por ende, la obligatorie- dad de adscripción respeta la Constitución. Podemos observar que en dos años se plantean dos soluciones radicalmente distintas por el Tribunal Cons- titucional. Esta divergencia en su postura se debe a que la STC de 16 de junio de 1994 fue muy criticada por diferentes autores. El ponente de la segunda sentencia, influido por la crítica doctrinal, corrigió la doc- trina constitucional anterior estableciendo la validez de la Ley de 1993 y la obligatoriedad de adscripción. Dicha concepción se va a mantener hasta el año 2010. En el marco de la profunda crisis económica que azota a España, el Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero aprobó un real decreto, de 3 de diciembre de 2010, que vuelve a señalar la libertad de adscripción a las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación. Por tanto, podemos afirmar que, en al ac- tualidad, la pertenencia a la Cámara es plenamente voluntaria. Funciones de las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación Las funciones que ejercen las Cámaras de Comercio, de acuerdo con la ley de 22 de marzo de 1993, son las siguientes:
1995. Representan, promueven y defienden los intereses del comercio, la industria y la nave- gación.
1996. Colaboran con la Administración de tutela, formulando informes, estadísticas, estudios, etcétera.

3. Prestan algunos servicios a las empresas como, por ejemplo, el de información, subven- ciones, ayudas, etcétera.
4. Llevan un censo de todas las empresas, sus agencias y sus delegaciones.
5. Expiden certificados de origen y otros documentos relacionados con el tráfico mercan- til.
6. Prestan funciones de arbitraje mercantil —tanto nacional como internacional—. Su- pone una colaboración con el poder judicial y permite el desatasco de los tribunales.
7. Elaboran y ejecutan el Plan Cameral de Promoción de Exportaciones —una de las funciones más importantes—, al que destinan una parte importante de las cuotas que deben aportar los empresarios que se incorporen a las Cámaras. Este plan tiene el co- metido de promocionar los productos y servicios de esas empresas en el plano interna- cional. No tienen funciones de orden deontológico, pues la actividad de los empresarios de las Cá- maras es mucho más libre que la de los Colegios profesionales. Organización de las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación Es una organización de origen público. Dispone de órganos unipersonales y colegiados, cuyo procedimiento de elección, así como su procedimiento de actuación se somete al derecho administrativo. Los órganos de las Cámaras son los siguientes: a) El Pleno. Es el órgano supremo de la Cámara de Comercio. Está integrado por un con- junto de vocales elegidos por los propios electores por sufragio libre, igual, directo y secre- to. Además, en el pleno hay un porcentaje de vocales (entre el 10 y el 15%) que son nom- brados —entre personas de reconocida competencia y prestigio en materia económica y financiera—, por los que han resultado ya elegidos. El mandato del pleno es de cuatro años, con posibilidad de renovación, siendo el órgano que aprueba las medidas más im- portantes de la Cámara de Comercio. b) El Comité ejecutivo. Está formado por el Presidente, los Vicepresidentes, el tesorero y los miembros del pleno que se determinen. Es el órgano encargado de la administración or- dinaria de la Cámara —es una especie de junta de gobierno—. Según establece la Ley Canaria de Cámaras de Comercio, Industria y Navegación, de 11 de abril de 2003, el comité ha de tener un máximo de veinticuatro miembros, para evitar dificultades en la gestión administrativa. c) El Presidente. Es elegido por los miembros del pleno. d) El Secretario General. Tiene voz, pero no voto, y ejerce las funciones inherentes a todo secretario —efectuar la convocatoria, recibir los actos de comunicación, fe pública, elabo-

Profesionales. Estos tienen una gran autonomía en su actuación, por lo que los actos y acuerdos que dictan ponen fin a la vía administrativa y contra los mismos no cabe recurso de alzada alguno, sino únicamente recurso contencioso-administrativo. En el caso de las Cámaras, los artículos 24 y siguientes de la Ley de Cámaras de Comercio, Industria y Navegación de 1993 establecen un conjunto de mecanismos de tutela que reducen sustancialmente la autonomía de las Cámaras. Por ello podemos comprobar que las Cámaras tienen un menor grado de independencia que los Colegios Profesionales. La tutela de las Comunidades Autónomas sobre las Cámaras comprende el ejercicio de las potestades administrativas de aprobación, fiscalización, resolución de recursos de alzada, suspensión de órganos de la Cámara e, incluso, su disolución cuando existan transgresiones del ordenamiento jurídico. El Estado se reserva las competencias relativas al comercio exterior. En cuanto a los recursos, establece la ley que los actos y resoluciones administrativas que dicten las Cámaras o el Consejo Superior de éstas no agotan la vía administrativa, sino que son susceptibles de recurso de alzada ante la Administración tutelante y, por consiguiente, sólo la resolución del recurso de alzada puede ser impugnada ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Los empresarios que se hayan incorporado a las Cámaras pueden presentar quejas —no es lo mismo que un recurso, tiene menor intensidad— a la Administración tutelante sobre los servicios mínimos que prestan las Cámaras, cuando considere que éstos son inadecuados o insuficientes. La Administración tutelante puede suspender la actividad de los órganos de gobierno de la Cámara cuando éstos realicen una actuación que transgreda el ordenamiento jurídico, instándole a que adecue su actuación a la ley. Si persiste ese incumplimiento durante más de tres meses seguidos, la Administración tutelante podrá disolver los órganos de la Cámara que hayan vulnerado el ordenamiento jurídico, convocando ulteriormente elecciones. Esta es una decisión totalmente discrecional de la Administración tutelante. En cuanto a los presupuestos de las Cámaras, existe una fiscalización bastante intensa. La Administración tutelante dicta unas instrucciones, que son de obligado cumplimiento por las Cámaras, en las que se determinan los criterios de gasto. Además, también controla las liquidaciones que haga la Cámara de Comercio. En definitiva, nos encontramos ante una Administración corporativa muy controlada por la Administración tutelante y, por tanto, muy distinta a la actuación de los Colegios Profesionales. LAS CÁMARAS AGRARIAS Están reguladas en la Ley de 30 de septiembre de 2005 de manera peculiar, puesto que

traslada a las Comunidades Autónomas todas las competencias para que establezcan las normas sobre las Cámaras Agrarias. Si bien ha de respetar una serie de principios y determinaciones:

1. Las Cámaras Agrarias deben ser configuradas como órganos de colaboración y consulta de la Administración autonómica.
2. Esta Administración debe sostenerse financieramente con recursos propios.
3. Está prohibido que las Cámaras Agrarias asuman funciones representativas de reivindicación o de negociación inherentes a los sindicatos o asociaciones empresariales. Si a esto se le añade que, de acuerdo con la misma ley, no es obligada la adscripción a estas Cámaras Agrarias, podemos observar que su importancia es más formal que material. Han perdido en gran parte su carácter de Administración corporativa. LAS CÁMARAS DE LA PROPIEDAD URBANA Desempeñaban funciones importantes en el pasado relativas a la defensa de los propietarios de fincas urbanas. Sin embargo, a fines de los años ochenta, la Ley de Presupuestos de 1989 suprimió la obligatoriedad del pago de la cuota. Con posterioridad se suprime la obligatoriedad de adscripción a la Cámara de la Propiedad Urbana y, por último, al igual que sucede con las Cámaras Agrarias, se ha trasladado a las Comunidades Autónomas la competencia para regular todo lo relativo a estas Cámaras, siempre teniendo en cuenta que no pueden establecer la obligatoriedad de su incorporación. Nos encontramos ante un supuesto muy parecido al de las Cámaras Agrarias. Las Cámaras de la Propiedad Urbana han perdido su carácter de Administración corporativa al faltar la obligatoriedad de incorporación a la misma. LAS COFRADÍAS DE PESCADORES Se regulan por el Real Decreto de 11 de marzo de 1978, al que han seguido diversas órdenes ministeriales. Al igual que sucede con las dos Cámaras anteriores, no tienen adscripción obligatoria. En la actualidad consisten en organismos integrados por empresarios y trabajadores cuya única particularidad es la denominación de sus órganos, que vienen a recoger la tradición histórica de las Cofradías de Pescadores. Estos son:

• La junta general. Integra a todos los miembros de la cofradía.
• El cabildo. Es el órgano de gobierno ordinario de la cofradía.
• El patrón mayor. Es el Presidente. Lo sustancial es que la Cofradía de Pescadores también ha perdido su carácter de Administración corporativa.

Se considera que es una Administración corporativa, pese a la calificación formal que reali- za la Ley del Deporte —«asociaciones privadas»— porque el régimen jurídico que establece esa ley arroja dicha conclusión. Es una intervención pública a través del Consejo Superior de Deporte. El Consejo Superior de Deporte es un organismo autónomo, que se adscribe al ministerio que tiene competencias en materia de deportes y es el que va a tutelar a todas las federaciones deportivas españolas. Los motivos por lo que se considera que estamos ante una Administración corporativa, y no una asociación privada, son los siguientes:

1. Su creación, modificación o supresión se hace en virtud de un acto de derecho público —resolución motivada del Consejo Superior de Deportes—. Ésta se inscribe en el co- rrespondiente registro, publicándose los estatutos en el correspondiente boletín oficial. Es un acto de derecho público, un acto administrativo, y no un convenio sometido pri- vado.
2. Se produce el monopolio, al igual que vimos respecto a los colegios profesionales, en un determinado ámbito. Sólo puede existir en éste una federación deportiva que tiene la representación de ese deporte en la esfera internacional.
3. Los deportistas que pretendan practicar dicha modalidad deportiva con carácter profe- sional deberán contar con una licencia, que emite la federación deportiva en cuestión. La licencia es preceptiva, lo cual implica una obligatoriedad de adscripción. Su conce- sión es de carácter reglado —al igual que sucede con las licencias urbanísticas—, limi- tándose la federación al control de si se aúnan, o no, los requisitos legales (art. 34 Ley del Deporte; en similares términos la Ley Canaria del Deporte, de 9 de julio de 1997). Son, en fin, estas tres características las que nos permiten aducir que se trata de una Admi- nistración corporativa. No obstante, dos indicadores adicionales permiten resolver cuales- quier resquicio de duda al respecto:
4. Toda la actividad federativa es tutelada por el Consejo Superior de Deportes que:

• inspecciona todos los libros y documentos oficiales;
• controla la gestión de los órganos de las federaciones —pueden ser unipersonales o colegiados—, pudiendo incluso convocar las sesiones de la junta directiva ante la dejación o incuria del Presidente
• suspende motivadamente, y de manera cautelar, el funcionamiento de dichos ór- ganos cuando éstos transgredan el ordenamiento jurídico.
• controla los presupuestos, no cabiendo que éstos sean deficitarios.
• otorga autorización para que la federación pueda contraer gastos plurianuales.

5. El personal que trabaja en las federaciones son contratados laborales —no son funcio- narios—, y sus bienes quedan sujetos derecho privado, no son de dominio público.

Todo ello aboca a la conclusión de que no son asociaciones privadas como las califica la ley sino que son verdaderas Administraciones corporativas. Las funciones o competencias que ejercen en modo alguno podrán ser desarrolladas por las asociaciones privadas. De suerte que todo lo concerniente a la colaboración con la Administración, organización de competi- ciones deportivas, colaborar en la represión y control de productos farmacológicos prohibi- dos, ejercicio de la potestad sancionadora, etcétera, habrán de sujetarse al derecho adminis- trativo. Las sanciones se imponen por un órgano adscrito al Consejo: el Comité Español de Disci- plina Deportiva. Éstas agotan la vía administrativa, siendo sólo posible su impugnación me- diante el recurso contencioso-administrativo por infracción del ordenamiento jurídico. Se rompe con una tradición que venía entendiendo que en el ámbito deportivo las sanciones no eran impugnables ante los tribunales de justicia. Por ende, cualquier referencia que establez- can los reglamentos deportivos acerca de la inimpugnabilidad de las sanciones, ante los tri- bunales de justicia, habrá de considerarse inconstitucional por infringir el artículo 24.1 de la Constitución.

zación de la Comunidad Autónoma cuando ésta vaya a crear, modificar o suprimir su es- tructura administrativa. Esta potestad de autoorganización fue la que, con mayor prontitud, se desarrolló en cada Comunidad Autónoma (ciñéndonos a Canarias, podemos citar la Ley, de 14 de abril de 1983, del Gobierno y de la Administración pública de Canarias). Se aprobaron, pues, un conjunto de normas para regularizar lo que, en ese momento, era la naciente Administra- ción pública canaria. Destaca, entre ellas, la Ley de Régimen Jurídico de las Administración Públicas canarias, de 18 de noviembre de 1986; la cual fue sustituida por la Ley 14/1990, con idéntica rúbrica, de 26 de julio de 1990 (a la que denominaremos, ahora y en adelante, Ley de Cabildos). Esta legislación vino a regular lo que es la Administración pública de la Comunidad Autó- noma de Canarias siguiendo, de alguna manera, el patrón de la Administración pública es- tatal. El modelo que tradicionalmente se ha tratado de imitar ha sido el de la Administra- ción del Estado, con ciertas excepciones en el País Vasco, Navarra, Baleares y Canarias —la existencia de Cabildos, por ejemplo—. La potestad de organización de las Comunidades Autónomas tiene, como hemos apuntado, unos límites derivados de los principios generales y de la legislación básica del Estado. Son los siguientes:

1. El respeto de principios constitucionales de obligado cumplimiento. La Constitución no es una norma programática o una mera enunciación declarativa, sino que se trata de una verdadera disposición normativa directamente aplicable que vincula a los jueces y magis- trados (art. 5 LOPJ). Éstos deberán ser observados por la Comunidad Autónoma; a saber: interés general, igualdad de todos los españoles, solidaridad o el de no impedimento de la libertad de circulación de personas y bienes. Se traducen en la práctica, por ejemplo, en no imponer trabas adicionales en la contratación de empleados públicos como pueden ser determinadas exigencias idiomáticas.
2. La prohibición de que la potestad de organización incida o entorpezca el funcionamiento de las instituciones autonómicas típicas (pe., el parlamento, el gobierno o el Presidente del gobierno).
3. La imposibilidad de obstaculizar el ejercicio de la función jurisdiccional, atribuida exclu- sivamente —y en todo el territorio nacional — al Poder Judicial (arts. 117.5, 121, 122 y 127 CE). No obstante, cabe cierta participación en lo referente a la administración de la Administración de justicia, prevista en la LOPJ y en los EEAA (facilitar medios personales y materiales, instar a la convocatoria de oposiciones, etcétera). En ningún caso cabrá una interferencia en el ejercicio de la potestad jurisdiccional.
4. La existencia de instituciones estatales que despliegan sus funciones en todo el territorio nacional como, pe., el defensor del pueblo (art. 54 CE, el cual verifica y fiscaliza el cum-

plimiento de los derechos constitucionales por todas las Administraciones). Las Comuni- dades Autónomas, aun así, pueden crear instituciones similares, como es el caso del Dipu- tado del común.

5. La competencia exclusiva del Estado en cuanto al régimen jurídico de las Administracio- nes Públicas, procedimiento administrativo común, contratos, etcétera, (art. 149.1 CE). Viene a constituir un límite en la constitución de la propia Administración pública ya que, con MUÑOZ MACHADO, es perfectamente posible que una serie de decisiones organizati- vas, como sucede en materia de sanidad (art. 149.1.16ª CE) puedan estar limitadas por el Estado.
6. La exigencia de reserva de ley para la creación, modificación o supresión de determinados organismos públicos. Así, pe., en los organismos autónomos o en las entidades públicas empresariales se exige norma con rango legal, tanto en el ámbito del Estado como en el de las Comunidades Autónomas.
7. Los principios de eficacia, jerarquía, desconcentración, descentralización y coordinación (art. 103.1 CE), que informan la potestad organizatoria la Comunidad Autónoma. El ar- tículo 103.3 CE matiza que, durante el reclutamiento de los empleados públicos, éstos de- berán ser designados en virtud de los principios de mérito y capacidad, asegurando la pu- blicidad y la igualdad en todas las convocatorias. Este aspecto debe ser rigurosamente cumplido por las Comunidades Autónomas. Las Comunidades Autónomas, siguiendo es- ta estela, en sus estatutos y en sus leyes sobre Administración van a repetir lo que estable- cen estos dos principios. Así, en el caso de Canarias, el art. 26 de la Ley de Cabildos repite lo que establece la Constitución. El 22.2 EAC, en la redacción dada por su modificación en el año 1996, establece que «la organización de la Administración pública canaria res- ponderá a los principios de eficacia, economía, máxima proximidad a los ciudadanos y atención al hecho insular». La única novedad respecto a la Constitución reside en la enunciación de que ha de atenderse al hecho insular —los otros pueden inducirse del principio de descentralización o desconcentración—, en conexión con el artículo 138 CE que prescribe que los poderes públicos tendrán que tener en cuenta el hecho insular. En conclusión estos son los límites que se imponen a la potestad organizatoria propia de las Comunidades Autónomas. 2. LA REPRODUCCIÓN DEL MODELO DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO: DEPARTAMENTALIZACIÓN, JERARQUIZACIÓN, EXISTENCIA DE ADMINISTRACIÓN CONSULTIVA, PERIFÉRICA E INDIRECTA. Las Comunidades Autónomas ha configurado sus Administraciones con prontitud, en desa- rrollo del poder de organización que el ordenamiento jurídico le reconoce. Y lo han hecho imitando la estructura de la Administración general del Estado.