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TEMA II. EL DERECHO DE LIBERTAD SINDICAL DE LOS
EMPLEADOS PÚBLICOS
**1. Los sujetos legitimados para su ejercicio. Exclusiones y particularidades
- Derecho a constituir sindicatos
- Sindicatos más representativos
- Tutela de la libertad sindical y represión de las conductas antisindicales
- El ejercicio de la acción sindical**
El derecho de libertad sindical es, como sabemos, un derecho constitucionalizado en el art. 28 C.E. que, de acuerdo con el contenido de este derecho, señala que “La libertad sindical comprende el derecho a fundar sindicatos y a afiliarse al de su elección, así como el derecho de los sindicatos a formar confederaciones y a fundar organizaciones sindicales internacionales o afiliarse a las mismas. Nadie podrá ser obligado a afiliarse a un
sindicato”. Otro precepto constitucional, el art. 103.3 1 , contempla el Estatuto^ de los Funcionarios Públicos, cuya regulación se reserva al desarrollo legal. Específicamente, hemos de entender que la referencia se conecta, en definitiva, con el ejercicio del derecho de sindicación. Por último, el art. 127 CE prohíbe a jueces, magistrados y fiscales la afiliación a sindicatos: “ Los Jueces y Magistrados, así como los Fiscales, mientras se hallen en activo, no podrán desempeñar otros cargos públicos, ni pertenecer a partidos políticos o sindicatos. La Ley establecerá el sistema y modalidades de asociación profesional de los Jueces, Magistrados y Fiscales”.
En el marco legislativo, la propia LOLS reconoce, en el seno de este derecho, aquellos de los que podrán ser titulares los trabajadores con carácter individual: 1.- El derecho a fundar, suspender y extinguir sindicatos por procedimientos democráticos; 2.- El derecho a
(^1) “La Ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho a sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones”.
afiliarse al sindicato de su elección o a separarse del que estuviese afiliado, no pudiendo nadie ser obligado a afiliarse a un sindicato; 3.- El derecho de los afiliados a elegir libremente a sus representantes dentro de cada sindicato, y 4.- El derecho a la actividad sindical.
En su vertiente colectiva, la norma establece que las organizaciones sindicales pueden, en el ejercicio de su actividad sindical, disponer de un conjunto de derechos, entre ellos, el de redactar sus Estatutos y Reglamento, organizar su administración interna y sus actividades, así como la posibilidad de elaborar su programa de acción; asimismo, tienen derecho a constituir federaciones, confederaciones y organizaciones internacionales, así como afiliarse a ellas y retirarse; No ser suspendidas ni disueltas sino mediante resolución judicial firma por incumplimiento grave de las leyes, y por último, al ejercicio de la actividad sindical en la empresa o fuera de ella, comprensiva, a su vez, del derecho de negociación colectiva, el derecho de huelga, el derecho a plantear conflictos individuales y colectivos, a presentar candidaturas a los Comités de Empresa (Juntas de Personal en el caso de funcionarios públicos) y Delegados de Personal. Finalmente, en el caso de las organizaciones sindicales más representativas en el marco de la función pública, se les reconoce el derecho de interponer recursos contra las resoluciones emitidas por los órganos de selección.
1. Los sujetos legitimados para su ejercicio. Exclusiones y particularidades
La CE reconoce, en su art. 28.1, la posibilidad de limitar o establecer excepciones para determinados colectivos de empleados públicos, señalando que “ Todos tienen derecho a sindicarse libremente. La ley podrá limitar o exceptuar el ejercicio de este derecho a las Fuerzas o Institutos armados o a los demás Cuerpos sometidos a disciplina militar y regulará las peculiaridades de su ejercicio para los funcionarios públicos… ”
El ejercicio del derecho de libertad sindical aparece reconocido en el art. 15.a) EBEP, sin olvidar con carácter general, el derecho a la libre asociación profesional, consagrado en el art. 14 p) EBEP. El derecho de libertad sindical se atribuye a todos los trabajadores (art. 1.1 LOLS), así como en su art. 1.2, que extiende su ámbito subjetivo a los trabajadores de una relación laboral o administrativa/estatutaria.
Por su parte, el art. 5 EBEP reconoce el ejercicio de este derecho a los funcionarios públicos y al personal estatutario al servicio de las Administraciones Públicas, sometiendo el mismo a peculiaridades, concepto éste aclarado en su día por la STC 98/1985: “ De la lectura del Proyecto de LOLS resulta que dichas peculiaridades sólo afectan a determinados aspectos de la libertad sindical del funcionario, sin vaciarla de contenido, que no afectan a los derechos de constitución de sindicatos y de afiliación a los mismos, y
públicos, únicamente podrán regularse peculiaridades en el ejercicio de la libertad sindical que no atenten a su contenido esencial, lo que podrá determinar, en todo caso, la adaptación del ejercicio de la negociación colectiva o el derecho de huelga, manifestaciones ambas de la libertad sindical, pero en modo alguno podrá significar la desaparición del ejercicio de tales manifestaciones del derecho. La peculiar regulación del derecho de sindicación de este colectivo debe situarse en la determinación de algunas diferencias en su ejercicio por los funcionarios, que no afectan en nada a los derechos de constitución de sindicatos y de afiliación a los mismos.
El art. 28.1 CE prevé la limitación o excepción del derecho a la libertad sindical en el caso de las Fuerzas Armadas y otros cuerpos sometidos a disciplina militar. La LOLS contempla a estos mismos colectivos, en su art. 1.3; ha optado por la opción más restrictiva de todas, al exceptuar a los miembros de las Fuerzas Armadas y de los Institutos Armados de carácter militar. Los motivos de dicha exclusión son, no sólo la salvaguarda de los intereses de la defensa nacional y la neutralidad de las fuerzas armadas, sino también la misma “seguridad ciudadana”. La característica que determina la exclusión del derecho de libertad sindical se centra en la militarización del colectivo, ya que como establece el art. 1.5 LOLS, se reconoce el derecho de sindicación de los miembros de Cuerpos y Fuerzas de Seguridad que no tengan carácter militar, aunque su regulación queda fuera del ámbito de la LOLS, desarrollándose por su normativa específica, por su carácter armado y la organización jerarquizada de estos Institutos. Los miembros de la Guardia Civil tampoco pueden constituir sindicatos, al ser un instituto armado de naturaleza militar. Constituye una falta muy grave “ promover o pertenecer a partidos políticos o sindicatos o desarrollar actividades políticas o sindicales” que puede ser sancionada hasta con la separación del servicio.
La libertad sindical de los miembros del Cuerpo Nacional de Policía comprende los derechos a constituir organizaciones sindicales para la defensa de sus intereses profesionales, a afiliarse a organizaciones sindicales propias, a participar activamente en las organizaciones sindicales legalmente constituidas y a celebrar reuniones sindicales. Como ya sabemos, no pueden afiliarse a organizaciones sindicales que no estén formadas exclusivamente por miembros del propio Cuerpo, como tampoco federarse o confederarse con organizaciones sindicales bajo iguales presupuestos. Los miembros de las policías autonómicas y locales no sufren tales restricciones; ambas cuentan con sus propias disposiciones, las primeras contenidas en los Estatutos de Autonomía. Respecto a los miembros de la policía municipal, se les aplica el mismo régimen que al resto de funcionarios públicos dependientes de la Administración del Estado; ejercen, por tanto, su derecho sindical ajustándose a la disciplina general de la LOLS, aunque deban observar algunas de las prohibiciones establecidas en la LO 2/1986.
Por último, entre los colectivos excluidos del ejercicio de este derecho, merecen señalarse los jueces, magistrados y fiscales, en tanto se encuentren en situación activa, como proclama el propio art. 127 CE. No pueden pertenecer, por tanto, a ningún sindicato, lo que se justifica en la garantía del ejercicio de sus funciones de forma independiente e
imparcial. Sí tienen reconocido, en cambio, el derecho de constitución y pertenencia a asociaciones profesionales, para los jueces y magistrados en el art. 401 de la LO 6/ (LOPJ) y para los fiscales en el art. 54 de la Ley 50/1981, reguladora del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal.
De ahí que las asociaciones de jueces, magistrados y de fiscales, de ámbito nacional y que carezcan de vinculaciones con partidos políticos o sindicatos, puedan constituirse válidamente, tengan reconocida personalidad jurídica y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines desde la inscripción en el Registro del Consejo General del Poder Judicial, para jueces y magistrados, y en el Ministerio de Justicia, para fiscales, para lo que deben acompañar el texto de los estatutos y una relación de afiliados. Como ya se adelantó en el tema anterior y a diferencia de los colectivos anteriores, el personal adscrito a los Cuerpos de Oficiales, Auxiliares y Agentes al servicio de la Administración de Justicia, tiene reconocido el derecho de sindicación, en iguales términos al resto de funcionarios públicos.
2. Derecho a constituir sindicatos
La LOLS reconoce este derecho a todos los trabajadores, incluyendo también, en cualquier caso, a los funcionarios públicos. La constitución de sindicatos con personalidad jurídica y plena capacidad de obrar, en los que el trabajador o funcionario es libre de afiliarse o no afiliarse, requiere, antes de nada, el depósito de sus estatutos, que corresponde a sus promotores o dirigentes, en la oficina pública establecida al efecto.
Como ya se adelantó al aludir a los titulares de este derecho, los miembros de la Guardia Civil no pueden constituir sindicatos, por ser un instituto armado de naturaleza militar. En consecuencia, se considera falta muy grave “ promover o pertenecer a partidos políticos o sindicatos o desarrollar actividades políticas o sindicales”, que puede ser sancionada incluso con la separación del servicio. A los miembros de las Fuerzas Armadas y de los Institutos Armados de carácter militar no se les reconoce el derecho a constituir asociaciones, que puedan encuadrarse en el concepto de sindicato, aunque sí pueden constituir asociaciones con fines sociales, culturales, recreativos o incluso económicos, siempre que no desarrollen las actuaciones propias de la acción sindical.
Esta condición de sindicato más representativo se adquiere, según el art. 6 LOLS, a nivel estatal [art. 6.2 a) y b)]^3 :
a) Los que acrediten una especial audiencia, expresada en la obtención, en dicho ámbito, del 10 por 100 o más del total de delegados de personal de los miembros de los comités de empresa y de los correspondiente órganos de las Administraciones Públicas.
b) Los sindicatos o entes sindicales, afiliados, federados o confederados a una organización sindical de ámbito estatal que tenga la consideración de más representativa de acuerdo con lo previsto en la letra a).
A nivel de Comunidad Autónoma [art. 7.1]^4 :
a) Los sindicatos que en dicho ámbito acrediten en el mismo una especial audiencia expresada en la obtención de, al menos, el 15 por 100 de los delegados de personal y de los representantes de los trabajadores en los comités de empresa y en los órganos correspondientes de las Administraciones Públicas, siempre que cuenten con un mínimo de 1500 representantes y no estén federados o confederados con organizaciones sindicales de ámbito estatal.
b) Los sindicatos o entes sindicales afiliados, federados o confederados a una organización sindical de ámbito de Comunidad Autónoma que tenga la consideración de más representativa de acuerdo con lo previsto en la letra a)
También tendrán la consideración de más representativas (art. 7.2 LOLS) las organizaciones sindicales que, aunque no acrediten la consideración de más representativas (a nivel del Estado o de la Comunidad Autónoma respectiva) hayan obtenido, en un ámbito territorial y funcional específico, el 10 por 100 o más de los delegados de personal y miembros de comité de empresa y de los correspondientes órganos de las administraciones públicas^5.
(^3) De acuerdo con la certificación acreditada ante el Ministerio de Trabajo e Inmigración, dos son las organizaciones sindicales consideradas más representativas a nivel estatal, la Confederación Sindical de Comisiones Obreras y la Unión General de Trabajadores. (^4) A nivel de Comunidad Autónoma, dos son los sindicatos más representativos, ELA y CIG (Confederación Intersindical Galega). (^5) Una organización sindical cumple los requisitos exigidos en el art. 7.2 LOLS para el conjunto de las Administraciones Públicas, la Confederación Sindical Independiente y de Funcionarios (CSI-CSIF). Debe señalarse, eso sí, que otros sindicatos cuentan con un cierto nivel de representación en sectores concretos de las Administraciones Públicas, como es el caso de la enseñanza o sanidad, o bien en una Administración determinada.
La atribución de la mayor representatividad no responde, en nuestro Ordenamiento sindical, al número de miembros o socios del sindicato, lo que sería más justo, sino que dicha calificación depende de los resultados obtenidos en unas elecciones organizadas por el propio Estado, equiparándolos a los partidos políticos. En otros países, como es el caso del modelo francés, la mayor representatividad se obtiene sumando varios factores, entre otros, el resultado electoral, el número de miembros del sindicato o la independencia respecto del empresario. La anterior situación beneficia en todo caso a los grandes sindicatos, contribuyendo a ocultar las preferencias de los funcionarios, que tienden a constituir sindicatos y asociaciones por cuerpos o sectores de la Administración. De esta forma, se tienen en cuenta los resultados obtenidos en grandes sectores, lo que produce, en definitiva, un atentado a la libertad sindical.
4. Tutela de la libertad sindical y represión de las conductas antisindicales
La LOLS también regula la tutela de la libertad sindical y la represión de las conductas antisindicales, declarando “ nulos y sin efecto los preceptos reglamentarios, las cláusulas de los convenios colectivos, los pactos individuales y las decisiones unilaterales del empresario que contengan o supongan cualquier tipo de discriminación en el empleo o en las condiciones de trabajo, sean favorables o adversas, por razón de su adhesión o no a un sindicato, a sus acuerdos o el ejercicio, con carácter general, de actividades sindicales ”. En todo caso, los titulares de la libertad sindical (entre los que se incluyen las Administraciones Públicas) podrán obtener la tutela de esta libertad por las vías judicial y administrativa legalmente previstas. La primera supone la existencia de tres canales ante los que reclamar el reconocimiento de la vulneración producida y la reparación del daño ocasionado, en su caso: 1) la tutela ante los Tribunales ordinarios, 2) la vía procesal preferente y sumaria (previstos hoy en la LJCA y en la LPL), y 3) la vía extraordinaria, para la que habrá de plantearse recurso de amparo ante el TC.
En cualquier caso, resulta preciso señalar que la equiparación entre trabajadores por cuenta ajena y funcionarios no es plena, en parte debido a que esta materia presenta ciertas peculiaridades, y a que la propia Ley de Procedimiento Laboral remite al orden contencioso administrativo el conocimiento de las demandas que versen sobre libertad sindical y derecho de huelga del personal estatutario. En el caso de los funcionarios públicos, las vías de tutela existentes son tres en la actualidad: la ordinaria, la especial, preferente y sumaria, que comprende, en función de la relación jurídica empleado-Administración, las vías contencioso-administrativa (prevista en los arts. 114 y ss de la Ley 29/1998, LJCA), para el personal funcionario y estatutario, y la modalidad procesal de tutela del derecho de libertad sindical (art. 175 y ss LPL), para el personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas. Ello sin olvidar la vía penal, que establece sanciones privativas de libertad a los que “ impidieren o limitaren el ejercicio de la libertad sindical ” (art. 315 CP). Y dos, extraordinaria, ante el Tribunal Constitucional, utilizando la vía del recurso de amparo, como derecho fundamental que es (arts. 161.1 b) CE y 41 y ss LOTC).
Con la aprobación del EBEP, esta materia no queda claramente definida, por lo que será necesario esperar a su desarrollo reglamentario o vía negociación colectiva. Entre los Acuerdos y Pactos firmados con posterioridad al Estatuto, merecen señalarse, a título de ejemplo, el Pacto aplicable al personal funcionario del Ayuntamiento de Zaragoza 2008-2011, que en su art. 57.7 a), entre los derechos sindicales, reconoce que “ La Corporación pondrá a disposición de la Junta de Personal y de las Secciones Sindicales un local adecuado, en cada una de las dependencias con más de 250 trabajadores/as que reúna –esto es lo importante del precepto, aunque sea abstracta su redacción-, las condiciones dignas, con el correspondiente mobiliario y teléfono, en el que puedan desarrollar sus actividades sindicales representativas, deliberar entre sí y comunicarse con sus representantes y representados/as. Igualmente se les facilitará el material necesario y un local para cada grupo de la Junta de Personal. Lo mismo puede decirse del uso de tablón de anuncios, comprendido en la letra b) de este art. 57.7, que añade, eso sí, la autorización para emplear los medios de reproducción gráfica municipales, siempre que lo sean para fines exclusivamente sindicales.
En otro Pacto, firmado en el marco del Ayuntamiento de Ávila para el período 2008-2011, se reiteran tales medios, estableciendo uno adicional, por el que la Corporación “facilitará el material necesario, así como el acceso a las nuevas tecnologías” (art. 29.4 a) Pacto). Para el personal laboral al servicio de la Administración General del Estado, el III Convenio Único reconoce, en su art. 89.3, el derecho de uso por parte de las Secciones Sindicales de un local adecuado, así como de uno o varios tablones de anuncios, previéndose incluso su uso compartido por las Secciones Sindicales de un mismo sindicato en la provincia.
En línea con lo que se decía en su momento respecto al contenido esencial y adicional de la libertad sindical, la STC 101/1991 declaró, respecto al ejercicio de la acción sindical en el seno de los establecimientos militares que la “ facultad de usar tales establecimientos (los del empleador o empresario) no resulta una exigencia necesaria de la que dependa la efectividad del derecho, sino que se trata de una regla de apoyo o protección de la actividad sindical que impone a los titulares de estos establecimientos permitir la utilización de sus locales o centros de trabajo para desarrollar actividades sindicales ”. La propia Disposición Adicional 3ª LOLS prohíbe la realización de cualquier acción sindical, no sólo por parte del personal militar, sino también del personal civil, sea laboral o funcionario, en el interior de los establecimientos militares, tratando de asegurar, de nuevo, los intereses de la defensa nacional.
El derecho de reunión sindical es el único de los derechos arriba mencionados que presenta particularidades en el ámbito de la función pública. Aparece regulado en el art. 46 EBEP, que viene a sustituir a los arts. 41 a 43 LORAP, con un desarrollo más extenso y minucioso. El EBEP ha unificado el ejercicio de este derecho para el conjunto de los empleados públicos, poniéndose fin, de esta forma, a las diferencias entre personal funcionario, de acuerdo con los preceptos mencionados, y los arts. 77 a 80 ET, para el personal laboral. Se establecen diferencias reseñables en cuanto a los sujetos legitimados
para su convocatoria, que incluye a las organizaciones sindicales directamente o por medio de delegados sindicales o bien un número de empleados públicos que no sea inferior al 40% del colectivo convocado (art. 46.1 EBEP). En todo caso, la reunión se autoriza para celebrarse, en principio, fuera de las horas de trabajo, salvo que exista acuerdo entre el órgano competente en materia de personal y los sujetos legitimados que así lo hayan comunicado. De igual forma, no puede alterar o perjudicar el normal desarrollo de la actividad y se señala expresamente que los convocantes se hacen responsables de su normal desarrollo.
Por último, el art. 8.1 LOLS no establece impedimento alguno para que las reuniones puedan celebrarse de manera conjunta, permitiéndose la reunión de los afiliados de los diferentes sindicatos presentes en la empresa o centro de trabajo.
Otra de las actuaciones que pueden desarrollar los afiliados es la recaudación de cuotas, siempre que ello se produzca fuera de las horas de trabajo y sin perturbar la actividad normal de la empresa. Este derecho implica que cualquiera de los trabajadores afiliados pueda estar habilitado por el sindicato para realizar esta función, pero que, una vez designado el recaudador de acuerdo con lo previsto en los estatutos o en los reglamentos del sindicato, va a ser este trabajador el que podrá recaudar las cuotas en los términos establecidos en el art. 8 LOLS. El recaudador es el que debe realizar esta tarea fuera de las horas de trabajo, no el trabajador afiliado cuya cuota se reclama. Este derecho incluye su derecho a circular con libertad en el departamento o unidad administrativa de que se trate. El impedimento empresarial de esta actividad constituye conducta antisindical, en igual sentido a lo establecido para el personal laboral en empresas privadas.
Con igual redacción que los derechos anteriores, el art. 8.1 b) LOLS reconoce al trabajador afiliado la posibilidad de distribuir información sindical, siempre que lo haga fuera de las horas de trabajo y sin perturbar la actividad normal en la empresa. La información puede quedar limitada a información propia del sindicato, pero puede ser también entendida en un sentido más amplio, como cualquier labor de proselitismo sindical que el afiliado a un sindicato lleve a cabo entre sus compañeros de trabajo.
La distribución de información sindical hay que conectarla con el respeto de un deber básico de la relación laboral como es el de buena fe, por lo que habrá de mantenerse un equilibrio entre ese deber de naturaleza contractual y la finalidad reivindicativa que persigue el sindicato y del que hace proselitismo el afiliado. La doctrina se ha planteado si se consideraría comprendida dentro de este derecho la posibilidad de llevar pegatinas o emblemas sindicales en ropa o uniforme de trabajo, sobre todo si consideramos que en ciertas actividades resulta obligado guardar una determinada vestimenta. La conclusión a que se ha llegado, aunque puede ser discutible en algunos supuestos, es que cuando exista obligación de llevar esa ropa de trabajo o uniformidad, no estará permitido la exhibición de emblemas sindicales, contengan o no reivindicaciones o inviten a afiliarse a un determinado sindicato.
