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LA RESPUESTA CONSTITUCIONAL A LA
CRISIS ECONÓMICA EN EL MARCO DE LA
UNIÓN EUROPEA: ¿REMEDIO EFECTIVO O
DEVALUACIÓN CONSTITUCIONAL?^1
NOEMI GARCÍA GESTOSO
Contratada Doctora de Derecho Constitucional Universidad de Vigo Recepción: 15 de junio de 2012 Aprobado por el Consejo de Redacción: 15 de julio de 2012 RESUMEN: La reciente modificación de la Constitución española de 1978 se analizará conforme el significado, funciones y alcance del instituto de la reforma constitucional en la Teoría Constitucional. Desde esta perspectiva se observa que esta reforma de la Constitución, tras mantenerse prácticamente inalterada más de treinta años, precisa por su origen, tramitación, contenido y consecuencias, un estudio profundo para aprehender su significado e implicaciones. En especial si el poder de reforma, institución garante de la supremacía constitucional y del principio legitimador democrático subyacente de la soberanía popular, ha cumplido estos cometidos: la estabilidad constitucional mediante su adecuación a la realidad actual caracterizada por la crisis económica y las exigencias monetarias y fiscales de la Unión Europea. PALABRAS CLAVE: reforma Constitución española 2011, Soberanía, Supremacía constitucional, Unión Europea, crisis económica, regla de oro. ABSTRACT: The recent amendment to the 1978 Spanish Constitution has to be analized regarding the meaning, functions and scope that present the Institute for constitutional reform in the Theory of the Constitution. From this perspective we see that the 2011 constitutional reform after remaining virtually unchanged for over thirty years, both by its origin and its processing, content and consequences, 1 Este artículo se inserta en el marco del proyecto “A reforma do Estatuto de Autonomía de Galicia: instrumento constitucional para o autogoberno útil”, concedido por la Dirección Xeral de I+D+i de la Xunta de Galicia (Ref : PXIB 101 255 PR), cuyo IP es el Prof. Dr. Santiago Roura. AFDUC 16, 2012, ISSN: 1138-039X, pp. 57-
require a critically study enabling understanding true meaning of the change and its implications. In particular, it is about whether the ability to reform understood as the institution conceived as basic constitutional guarantee of supremacy, and thus, the basic legal principle of sovereignty has really served to defend the supremacy of the Constitution of 1978 combining the stability and permanence with its adaptation to the reality marked by fiscal and monetary requirements of the European Union and the economic crisis. KEYWORDS: Spanish Constitution reform 2011, constitutional supremacy, soveraingty, EU, economic crisis, golden rule. AFDUC 16, 2012, ISSN: 1138-039X, pp. 57- Noemi García Gestoso
Ese carácter explica que se proteja su estabilidad y permanencia creando instrumentos jurídicos de defensa de sus prescripciones como son el establecimiento de un procedimiento especial para su reforma y el control de constitucionalidad de las leyes. Sin embargo, como el control de la constitucionalidad de las leyes solo es posible con una Constitución rígida, es precisamente “a través del procedimiento de reforma como la Constitución se consagra y se transforma como lex superior, porque a partir de entonces jurídicamente, las únicas leyes válidas contrarias a la Constitución y posteriores a ella serán las que se presenten como revisiones constitucionales siguiendo el procedimiento de reforma previsto en la propia Norma Básica”^4. En suma, la previsión en el propio Texto Fundamental de un procedimiento para regular su cambio pretende dar respuesta a las necesidades de transformación de sus prescripciones producidas por el paso del tiempo desde bases racionales y dentro del respeto a los presupuestos de partida base del Estado Constitucional: Soberanía popular como Poder Constituyente-Supremacía constitucional. La reforma se justifica por ser el instrumento idóneo que permite, cuando sea necesario, adecuar la realidad jurídico- normativa con la política y social, evitando la obsolescencia de la Constitución de modo que siga constituyendo una Norma eficaz y vigente capaz de regular la vida estatal^5.
2. La naturaleza del poder de reforma, su alcance, sus límites
Sobre estas premisas resulta coherente que ya las primeras Constituciones en sentido moderno^6 sean las únicas normas que regulan su propio procedimiento de cambio afirmándose su rigidez^7. Las Constituciones sólo podrán ser reformadas conforme sus previsiones por una autoridad específica, el poder de revisión, y a través de un procedimiento distinto y más dificultoso que el que la Constitución establece para aprobar, modificar o derogar la legislación ordinaria. Aunque no existe controversia sobre el objeto y finalidad antedichas, no ocurre lo mismo respecto al alcance del cambio constitucional que se admite mediante la reforma. En realidad esta es una cuestión añeja en la Teoría Constitucional que evidencia la tensión para compaginar la soberanía popular con la soberanía de la Constitución y del Derecho en el Estado Constitucional constituido que se intenta responder precisamente con la técnica de la reforma constitucional. El debate se suscita en torno a la existencia de límites al poder de revisión y a la posibilidad de reformas totales del Código Fundamental. Discrepancias que parten de la posición que se mantenga sobre el propio concepto de Constitución, la naturaleza del poder de reforma y su relación con el Poder Constituyente originario y los 4 DE VEGA, P., La reforma..., cit., p. 69. Igualmente MORTATI, C ., Istituzioni di Diritto Pubblico, Tomo II, 2ª. ed., CEDAM, Padova, 1952, p. 1225. 5 Cfr. SMEND, R., “Constitución y Derecho Constitucional”, en el vol. Constitución y Derecho Constitucional, CEC, Madrid, 1985, pp. 129-133. 6 En Europa vid. la gran rigidez de la Constitución francesa de 1791 y de la Constitución de Cádiz. 7 Cfr. todo un clásico: BRYCE, J., Constituciones flexibles y Constituciones rígidas, (1905), CEC, Madrid, 1988, pp. 9 y ss. Vid. BISCARETTI DI RUFFIA, P., Derecho Constitucional, 3ª. ed., Tecnos, Madrid, 1987, p. 183. DE VEGA, P., La reforma..., p. 88, observa que hoy las Constituciones se distinguen por su grado de rigidez y se debate sobre el grado preferible de esta. AFDUC 16, 2012, ISSN: 1138-039X, pp. 57- Noemi García Gestoso
poderes constituidos, y, en particular, el sentido y conexión del cambio constitucional con el principio democrático^8. En este trabajo solo se hará una brevísima referencia a tales posturas diversas en cuanto guarden conexión para el correcto entendimiento de la materia principal objeto de estudio. Sintetizando se distinguen aquellos que sostienen: A. La equiparación del poder de reforma con el constituyente originario Se entiende el poder de reforma como una autolimitación voluntaria del Poder Constituyente realizada para proporcionar al pueblo el cauce legal para transformar su Ley Suprema en el futuro. Se considera que se garantiza la supremacía de la Constitución, como norma capaz de regular sus cambios, y el principio democrático, ya que se puede cambiar en cualquier sentido el contenido de las decisiones que se modifiquen. Consecuentemente solo admiten límites formales a la reforma e incluso su reforma total o su supresión legal^9 pues se basan en un concepto esencialmente formal de la Constitución. No obstante, la existencia en distintas Constituciones de límites al contenido de la reforma de algunas de sus prescripciones exije pronunciarse sobre su validez, dividiéndose la doctrina nuevamente entre quienes niegan su validez por estimar que cabe suprimirlas mediante la propia reforma constitucional^10 , y los que las admiten como autolimitaciones voluntarias del constituyente^11. B. La diferente naturaleza del Poder Constituyente y del poder de reforma Por contra, otra parte de la doctrina opina que siempre existen limitaciones sustanciales a la reforma constitucional estén o no expresamente contempladas en el Texto Constitucional, en cuyo último caso serían límites implícitos. Limitaciones entra las que se encuentran las prohibiciones a la reforma de carácter material y general inherentes a cualquier Constitución^12 cuya infracción constituiría una destrucción, supresión o cambio de la Constitución que únicamente corresponde al Poder Constituyente. Y también las disposiciones de la Constitución concreta de que se trate que le proporcionan su sustancia peculiar^13 , entendiendo que la reforma de esos valores básicos de su fórmula política 8 Cfr. DE VEGA, P., La reforma..., cit., pp. 61-62, afirmando que son irreconciliables en sus extremos. 9 Vid., entre otros, VANOSSI, J.R.A., Teoría constitucional, vol. I. Teoría constituyente. Poder constituyente fundacional; revolucionario; reformador, Depalma, Buenos Aires, 1975, pp. 188 y ss.; ARAGON, M., Constitución y Democracia, Tecnos, Madrid, 1989, pp. 33-34, p. 51. 10 Se entiende que cabría una doble reforma para remontar la intangibilidad. Cfr. BISCARETTI, P., Derecho Constitucio- nal, 3ª. ed., Tecnos, Madrid, 1987, p. 263. Opina que sólo caben límites formales. 11 Cfr. LOEWENSTEIN, K., Teoría de la Constitución , 2ª. ed., Ariel, Barcelona, 1982, p. 189. 12 Pues su fin es proteger las ideas que son el fundamento del concepto de Constitución como el principio democrá- tico, el reconocimiento y garantía de los derechos fundamentales y libertades públicas, la división de poderes y la supremacía constitucional. Cfr. RUIPEREZ, J., “Una cuestión nuclear para la teoría del Derecho Constitucional: sobre la reforma de la Constitución y sus funciones en el Estado constitucional democrático”, AFDUC , n. º 1, 1997, p. 457 y ss., ofreciendo una referencia muy completa de los autores que comparten estas ideas y de sus obras. 13 Para SCHMITT, C., Teoría de la Constitución , Alianza Universitaria, Madrid, 1992, son las “decisiones políticas fun- damentales”; para LUCAS VERDU, P., Curso de Derecho Político, vol. II, 3ª ed., 2ª reimpr., Tecnos, Madrid, 1986, pp. 531-532, “la fórmula política”. Vid. CANOSA USERA, R., Interpretación constitucional y fórmula política , CEC, Madrid, AFDUC 16, 2012, ISSN: 1138-039X, pp. 57- La respuesta constitucional a la crisis económica en el marco de la Unión Europea: ¿remedio efectivo o devaluación constitucional?
subordinado al poder de revisión detentado por representantes y en el que no participa^17. Pero en modo alguno se está negando aquí el principio democrático y el derecho de los vivos a decidir sobre su organización y valores ya que el Poder Constituyente del Pueblo subsiste con todas sus características pudiendo establecer una nueva Constitución mediante un acto propiamente constituyente. Su ejercicio constituye un acto de legitimación política, fáctico y no jurídico pues precisamente se propone sustituir una determinada legalidad por otra diferente^18. C. Poder constituyente que actua en dos momentos diferenciados Existe una posición intermedia entre las dos anteriores que estima que es el mismo poder -constituyente- que actúa en dos momentos distintos y con dos manifestaciones diferentes. Al aprobar la Constitución es soberano e ilimitado y cuando actúa para enmendarla aceptaría las limitaciones tanto formales como materiales que decidió libremente. Por lo que se admitirían límites formales y materiales a la revisión siempre que estos últimos estén expresamente previstos en el Texto Constitucional^19. D. Los límites a la reforma: una perspectiva sistemática Con independencia de lo expuesto hasta ahora, en especial, la distinción entre límites procesales y sustantivos y límites absolutos y relativos, existe otra clasificación que diferencia entre límites autónomos y heterónomos. Los primeros provienen de la Constitución que se reforma. Los segundos de fuentes ajenas a la Constitución, de aquellas disposiciones que desde otros ordenamientos pueden condicionar la actuación del poder de revisión, diferenciándose dos supuestos: los que limitan el poder reformador de los Estados de un Estado Federal y los que derivan del ordenamiento de la Comunidad Internacional, en especial, por la obligación de cumplir los Tratados Internacionales que los Estados hayan suscrito^20. Claramente estos últimos límites inciden directamente en la materia de este trabajo habida cuenta que la reforma de la Constitución española de 2011 ha tenido un origen claramente europeo. En todo caso, nótese que la mayoría doctrinal opina que sólo son verdaderas limitaciones en cuanto el Texto Constitucional los admite, recibe e incorpora, reconduciéndolos al ordenamiento jurídico estatal^21. Se concluye de este modo que 17 Es muy polémico determinar la naturaleza de la función del pueblo en la reforma constitucional cuando concurre a través del referéndum obligatorio y vinculante. Unos consideran que deviene intocable el cambio constitucional así aprobado por respeto al principio democrático. Sin embargo, mayoritariamente se entiende que cuando el pue- blo participa mediante un referéndum en la reforma lo hace como órgano del Estado que controla a los poderes constituidos pero no como Poder Constituyente. Cfr. DE VEGA, P., La reforma..., cit., pp. 99-127; VV.AA., Le référen- dum européen, Bruylant, Bruxelles, 1997., passim. Pero no deja de resultar difícil trazar ahí la línea entre el pueblo actuando como órgano o como soberano. 18 Cfr. SIEYÈS, E.-J., y su distinción entre Poder Constituyente y poderes constituidos, pp.10-107. 19 Cfr., por todos, CROSA, E., Diritto Costituzionale, UTET, Torino, 1937, p. 441. 20 Cfr. VANOSSI, J.R.A, Teoría…, pp. 179 y ss., quien acerca de los límites que emanan de Tratados Internacionales de paz incluye los procesos de integración regional de los que surge un cierto poder supranacional, basados en la igualdad de las partes y en la libre voluntad de los firmantes. El ejemplo paradigmático lo constituye la Unión Europea. 21 Cfr., por todos, DE VEGA, P., La reforma…, pp. 295 y ss. AFDUC 16, 2012, ISSN: 1138-039X, pp. 57- La respuesta constitucional a la crisis económica en el marco de la Unión Europea: ¿remedio efectivo o devaluación constitucional?
es en el ámbito interno donde radica en último término la decisión de acatarlos o no. El traslado de esta cuestión en el ámbito de las relaciones entre los Estados, asentados sobre sus Constituciones nacionales, y la Unión Europea, se basa en que los límites impuestos a los Estados miembros por la normativa comunitaria solo adquieren relevancia porque las Constituciones nacionales respectivas así lo determinan y con las condiciones y requisitos que estipulan. Pero resultaría simplista obviar que los últimos acontecimientos abren perspectivas diferentes en estos planteamientos si bien el Tribunal Constitucional se ha inclinado generalmente por la postura tradicional expuesta estimando que el artículo 93 CE es la bisagra que abre nuestro ordenamiento a la Unión Europea y que tiene un carácter fundamentalmente orgánico-procedimental^22. E. La reforma total Ya se ha dado cuenta que la admisibilidad o no de una reforma total presenta un acusado y lógico carácter polémico condicionada por el entendimiento del poder de revisión y sus límites. Cierto es que muchas Constituciones, incluída la Española de 1978 en su artículo 168.1, contemplan la posibilidad de su reforma total y regulan su procedimiento. También hay países en los que la han acometido en la práctica pese a no preverse en sus Constituciones expresamente esa hipótesis. Para abordar tan compleja temática es necesario hacer unas precisiones sobre los sentidos de una reforma total. Se ha apuntado que por tal se entiende el cambio de la totalidad del Texto de una Constitución. Ahora bien, se pueden distinguir aquellos cambios de la globalidad del Texto que, no obstante, respetan los principios fundamentales de la Constitución anterior aunque estableciendo una nueva redacción, y los supuestos en que ese cambio va acompañado de una variación radical de las bases constitucionales sobre la que se erigía la anterior Norma Suprema. La respuesta a la validez de una reforma total por quienes estiman que siempre existen límites materiales sustantivos a la reforma variará según se trate del primer o segundo supuesto. Si consiste en una variación total del Texto respetuosa con los principios sustanciales de la Constitución anterior sería admisible esa reforma total pero en la segunda hipótesis la rechazarían considerando que en realidad es un acto revolucionario. Sea de ello lo que fuere, prácticamente toda la comunidad científica acepta los límites formales por lo que sólo serán válidas las reformas que respeten el procedimiento previsto en la Constitución para su cambio. En caso contrario serían “reformas inconstitucionales” por falta de regularidad en el procedimiento o en las autoridades previstas. En estas 22 REQUEJO PAGES, J.L., Sistemas normativos, Constitución y..., op. cit., pp. 26 y ss., por el contrario parte de la base de que la Constitución española de 1978 es, sobre todo, una norma de aplicación de normas. Así las cosas, indica que en torno a las relaciones entre Derecho Comunitario y Constitución española, como quiera que la Constitución mediante su artículo 93 ha dado entrada directa al Derecho Comunitario, ha de entenderse que existe un mandato constitucional que da preferencia absoluta al mismo sobre cualquier norma interna, incluida la misma Constitución, llegando a sostener que vía este artículo se puede incluso atribuir a la Unión Europea la potestad de reforma de la Constitución española. Pese a ser en su momento una postura minoritaria parece que finalmente es la que mejor refleja la realidad. AFDUC 16, 2012, ISSN: 1138-039X, pp. 57- Noemi García Gestoso
No se puede olvidar que el constitucionalismo de la postguerra se caracteriza especialmente por la idea de que el Estado Constitucional precisa sobre todo de garantías jurídicas entre las que está la reforma constitucional. Del mismo modo se parte del axioma incuestionable de que todo el poder procede del pueblo al tiempo que se difunde la idea de que la esencia de la democracia no radica en “el imperio sin límites de la mayoría, sino en el compromiso permanente entre los grupos del pueblo representados en el Parlamento por la mayoría y la minoría”^25. La Constitución democrática es la que se basa en un pacto interno de la propia sociedad entre fuerzas diferentes que se corresponden con el pluralismo lógico de una sociedad compleja. Razón por la que se considera que se ha de sustraer el pacto político fundamental sobre el que un pueblo va a hacer reposar su convivencia y el ejercicio legítimo del poder de su modificación a merced de coyunturales mayorías parlamentarias por lo cual se establecen requisitos jurídicos destinados a protegerlo en la operación de reforma como las mayorías reforzadas para su aprobación o los referendum. En este contexto resalta la importancia de la interpretación constitucional que con- tribuye a acomodarla a la realidad social pues el consenso sobre el que se gestan hoy las Constituciones se manifiesta, entre otros, en el carácter abierto incluso ambigüo de sus prescripciones que ofrecen un amplio margen al intérprete. Pero toda interpretación tiene un límite, llegado al cual o se falsea la Constitución o se reforma, por lo cual cuando la interpretación y el carácter abierto de la Constitución no sean suficientes para resolver el problema planteado ha de acudirse a la reforma constitucional y, en todo caso, siempre que esa interpretación sea incompatible con el tenor literal del Texto. G. El momento de la reforma Si se ha incidido en que la reforma tiene como finalidad fundamental lograr adecuar la realidad jurídica y política, inmediatamente surge el interrogante de determinar cuándo se hace necesaria, además de otros aspectos básicos como quién y cómo ha de proceder a la modificación, la determinación del grado de de rigidez preferible y si es necesaria la intervención del pueblo. Para responder a estas cuestiones se han implantado en el Derecho comparado positivo distintas soluciones que demuestran el carácter abierto de las alternativas planteadas. Responder a la pregunta de cuándo se ha de revisar una Constitución adquiere una importancia especial al objeto de este estudio pero no resulta fácil pues presenta un contenido interpretativo indudable que también entraña pronunciarse sobre el contenido y alcance de la interpretación y mutación constitucionales. Por lo que se comparte con P. DE VEGA^26 la opinión de que la reforma debe de responder a una necesidad jurídica, siendo políticamente conveniente cuando resulte jurídicamente necesaria. 25 KELSEN, H., Esencia y valor de la democracia , 2ª. ed. Guadarrama, Barcelona, pp. 72-73y 82-83. 26 DE VEGA, P., La reforma..., cit., pp. 87-94. Cfr., PEREZ ROYO, J., La reforma..., cit., p. 110 y ss. AFDUC 16, 2012, ISSN: 1138-039X, pp. 57- Noemi García Gestoso
II. LAS REFORMAS CONSTITUCIONALES EN ESPAÑA.
1. La inexperencia reformadora en la Historia constitucional española
Como señala J. PEREZ ROYO en España no se reforman las Constituciones sino que solo se crean como muestra la Historia constitucional española pues no se ha llevado a cabo propiamente ninguna reforma constitucional. Incluso se puede aventurar, y no sin reticencias, que, salvo la reforma de 1992 de la vigente Constitución, no se ha efectuado en nuestro país una verdadera y adecuada reforma constitucional. Lejos de reformar, los españoles cambiamos una Constitución por otra. Fruto de esta circunstancia es la escasísisma por no decir nula experiencia y comprensión del sentido y funcionamiento normal de una reforma constitucional. Frente a la normalidad de las reformas constitucionales en los países de nuestro entorno que contribuyen a su revalorización, nos encontramos con el carácter pétreo de la Constitución vigente que la aleja cada vez más de la realidad jurídica, política y social española devaluando su valor normativo. Mito intocable que finalmente se ha derrumbado con la precipitada reforma de agosto de 2011 lo cual constituye, en nuesta opinión, un nefasto precedente para encaminarnos a la normalidad de la reforma constitucional bien entendida, esto es, que contribuya precisamente a la defensa de su supremacía y normatividad en la organización política y jurídica de la sociedad española.
2. La reforma en la Constitución española de 1978: la mitificación de la
Constitución del consenso.
A. La fuerte rigidez de la reforma Constitucional española: su intocabilidad Se expuso que la fuerte rigidez de la vigente Constitución española se estableció premeditadamente por el constituyente dadas las circunstancias que rodearon el proceso constituyente y para respetar el consenso sobre el que se elaboró y aprobó. Constitución que nace con una auténtica vocación de normatividad y estabilidad y que pretende ser el marco democrático y real de la organización política y jurídica de la sociedad conformada por todos los españoles. Se quiere romper con las Constituciones de partido y con la sucesión de alzamientos, derogaciones y flagrantes violaciones de las Constituciones en España. Además ha de hacerse tras una Dictadura de cuarenta años precedida por una Guerra civil. Recordando estos hechos se entiende que se quisiese rodear de las máximas garantías el resultado alcanzado y la voluntad de no retroceso. Normativamente es en el Título X, último de la Constitución, donde se regula su refor- ma -artículos 166 a 169- estableciendo, como se sabe, dos procedimientos muy diferentes procedimentalmente según el contenido a modificar. En el fondo se puede decir que los constituyentes adoptaron las propuestas teóricas de VANOSSI y en vez de cláusulas pétreas se decantaron por configurar dos procedimientos de diferente dificultad en su aplicación, reservando el más agravado para proteger los contenidos constitucionales que se quieren preservar especialmente. Y este último reviste tal grado de dificultad que su uso se considera AFDUC 16, 2012, ISSN: 1138-039X, pp. 57- La respuesta constitucional a la crisis económica en el marco de la Unión Europea: ¿remedio efectivo o devaluación constitucional?
A partir de ahí la proposición seguirá el mismo trámite que los proyectos de ley y será uno de los proponentes o un Diputado del Grupo autor de la iniciativa el que lo presente ante el Pleno. Las cuestiones relevantes que afectan al procedimiento para la reforma constitucional son: La calificación que efectue la Mesa decidiendo si se trata de una reforma del 167 o del 168; y la determinación de la congruencia de las enmiendas con el proyecto o proposición de enmienda. Finalmente el texto aprobado por el Pleno –art.146.2 RC- se someterá a una votación final requiriendo su aprobación por tres quintos de los miembros de las Cámaras. b) El texto aprobado pasa al Senado disponiendo la Mesa su inmediata publicación y la determinación del plazo para presentar enmiendas –art.154.1 RS-. Cabe designar una Ponencia que informe sobre el proyecto y las enmiendas presentadas en el seno de la Comisión. La Comisión Constitucional elaborará un Dictamen que se elevará al Pleno donde se debatirá sobre el conjunto del Dictamen de la Comisión para pasar a la discusión de las enmiendas o votos particulares presentados a cada artículo. Para su aprobación se exige también una mayoría de tres quintos en una votación final. c) Conforme se expuso, el artículo 167 CE prevé la posibilidad de diferencias entre los Textos aprobados por las Cámaras, en cuyo caso se creará una comisión paritaria que proponga otro Texto que se votará en ambas Cámaras. Si no se logran los votos exigidos –tres quintos- pero el Senado ha aprobado el texto por mayoría absoluta, el Congreso aprobará la reforma por mayoría de dos tercios. La posición del Senado frente al procedimiento legislativo ordinario se refuerza al requerirse inicialmente la aprobación de las dos Cámaras por la misma mayoría y la resolución de las posibles diferencias por una Comisión paritaria cuyo texto ha de aprobar por la misma mayoría ambas Cámaras. Pero ha de matizarse que ese equilibrio se rompe al preverse finalmente, en caso de que persista el desacuerdo, la aprobación del proyecto de reforma si obtiene mayoría absoluta en el Senado y de dos tercios en el Congreso, mostrándose de nuevo el carácter imperfecto de nuestro bicameralismo. d) Respecto una posible convocatoria de referendum de ratificación de la reforma aprobada, la solicitud se hará mediante escrito dirigido al Presidente quien la trasladará al Gobierno para que realice la convocatoria oportuna –art.157 RS.
3. La reforma constitucional de 1992: una oportunidad perdida
Antes de la reforma de 2011 la Constitución de 1978 se reformó tan sólo una vez, en 1992 y como consecuencia de la ratificación española del Tratado de la Unión Europea. Tratado que crea la ciudadanía europea -artículo 8.B TCE- que reconoce el derecho de todo ciudadano de la Unión residente en un Estado miembro del que no sea nacional a ser elector y elegible en las elecciones municipales de su Estado de residencia en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado. Pero el artículo 13 de nuestra Constitución establecía que “solamente los españoles serán titulares de los derechos reconocidos en el artículo 23, salvo lo que, atendiendo a AFDUC 16, 2012, ISSN: 1138-039X, pp. 57- La respuesta constitucional a la crisis económica en el marco de la Unión Europea: ¿remedio efectivo o devaluación constitucional?
criterios de reciprocidad, pueda establecerse por tratado o ley para el derecho de sufragio activo en las elecciones municipales”, sin mencionar el derecho de sufragio pasivo. Dada la posible contradicción, el Gobierno requirió al Tribunal Constitucional, conforme lo dispuesto en el artículo 95.2 CE, para que se pronunciase sobre la existencia o inexistencia de contradicción entre ambos preceptos. El TC en su Declaración 1/1992, de 1 de julio, manifestó que la estipulación del TUE atribuyendo el derecho de sufragio pasivo en las elecciones municipales a los ciudadanos de la Unión Europea no nacionales españoles era contraria al artículo 13.2 de la Constitución, y que, en su caso, el procedimiento para adecuar la Constitución al Tratado era el previsto en el artículo 167. No hay duda, para ratificar el TUE existía una necesidad jurídica de reformar nuestra Constitución. Para lo cual el 7 de julio de 1992 todos los grupos parlamentarios del Congreso presentaron una proposición de reforma del art. 13.2 CE que en su artículo único contenía la modificación consistente en intercalar «y pasivo» en el citado artículo. Se tomó en consideración el 13 de julio y se tramitó por el procedimiento de lectura única el 22 de julio. Sin embargo en el Senado se tramitó por el procedimiento ordinario aprobándose el 30 de julio. Hubo unanimidad entre todas las fuerzas políticas. El 31 de julio la Presidencia del Congreso de los Diputados hizo pública la apertura del plazo de 15 días que concluyó el 19 de agosto sin solicitud alguna de referéndum. Promulgada y sancionada por el Rey, se publicó en el BOE el 28 de agosto de 1992. En relación con este trabajo interesa resaltar que, al igual que la de 2011, esta reforma se tramita mediante una proposición de Ley, por el artículo 167 y por el procedimiento de lectura única en el Congreso y en un plazo muy corto. De 7 de julio a 30 de julio si tomamos como fechas las de su proposición y aprobación. Reforma cuyo origen es externo, proviene del TUE que España quiere ratificar. Y no ha de olvidarse que en dicho Tratado ya se preveía la tercera fase de la Unión Económica y Monetaria estableciendo los criterios de estabilidad y convergencia a alcanzar en una determinada fecha por los Estados que quisieran dotarse de la moneda común, lo cual implicaba como es lógico la cesión de la Política monetaria. Si bien la reforma de 2011 también tiene su origen en la pertenencia de España a la Unión Europea y, más en concreto, a la denominada Zona Euro, su plazo de tramitación es todavía más corto, su alcance es notoriamente mayor tanto en extensión como en complejidad y, sobre todo, sus consecuencias. Además se rompe el acuerdo parlamentario que guió la reforma de 1992. Incluso se cuestiona, como no se había hecho antes, el proceso de integración europeo y sus límites aunque no en un debate parlamentario. En realidad, la reforma constitucional de 1992 fue una oportunidad perdida para efectuar una reforma acorde con el carácter comunitario del Estado español en la que se introdujese una cláusula europea al modo de las de los Estados y Constituciones de nuestro entorno, especialmente teniendo como parámetros las reformas que con tal ocasión se llevaron a cabo, entre otros muchos Estados, en Alemania y Francia^28. Cláusula en la que 28 Permítaseme remitirme sobre estos aspectos, su desarrollo y bibliografía a GARCIA GESTOSO, N., “El proceso de integración europea y la Constitución española de 1978: reflexiones sobre la necesidad o conveniencia de reformar nuestra Constitución para adaptarla a la dinámica europea” pp. 401-475 en ROURA GOMEZ, S. y TAJADURA TEJA- AFDUC 16, 2012, ISSN: 1138-039X, pp. 57- Noemi García Gestoso
Se siguieron las previsiones contenidas en el artículo 2.3 de la Ley del Consejo de Estado conforme su modificación de 2004 que incluyó dentro de sus competencias la elaboración de Informes sobre las propuestas de reforma constitucional que el Gobierno les encomiende. Informes de gran utilidad como trabajo preparatorio por su altura técnica pero sin carácter vinculante. El Consejo de Estado elaboró un completo y a nuestro entender excelente trabajo en su Informe de 16 de febrero de 2006 limitado obviamente a las cuestiones planteadas^30. La cuestión más complicada formalmente, aunque no materialmente dado el cambio en la mentalidad de la sociedad española, era la reforma de la sucesión en la Corona por estar regulada en el Título II de la CE determinando que hubiera de seguirse el procedimiento del 168 para su reforma lo que conlleva la disolución de las Cámaras y convocatoria de nuevas elecciones, obstáculo que parecía querer salvarse planteando la reforma en el período final de la Legislatura. Las restantes cuestiones podían según el Consejo de Estado reformarse por el procedimiento del 167 aunque tal planteamiento es discutible si se consideran propuestas de reforma distintas a las del Informe. En concreto y limitándonos a “la recepción en la Constitución del proceso de construcción europea”^31 en el Informe para: plasmar la manifiesta voluntad del pueblo español de participar, junto con las democracias europeas, en el proceso de construcción de la Unión Europea; formular una cláusula expresa de integración del Derecho europeo en el sistema de fuentes; y sobre la eventual conveniencia de diseñar un procedimiento específico para la ratificación de los Tratados de la Unión Europea - pronunciándose en tal caso sobre los requisitos, cauce procedimental y sus posibles límites- , se propone introducir la siguiente reforma constitucional:
- Incluir en el PREÁMBULO “La Nación española, deseando establecer la justicia, la libertad y la seguridad y promover el bien de cuantos la integran, en uso de su soberanía, proclama su voluntad de:(…) participar activamente en el proceso de integración europea”.
- Insertar un nuevo Título [VII bis] u [VIII bis] “De la Unión Europea” con un artículo de este tenor: “Artículo X bis: 1. España participa en el proceso de integración europea 30 Informe disponible en la página web del Consejo de Estado: www.consejo-estado.es 31 Literal del Gobierno que reconoce que “la integración europea, producida casi ocho años después de elaborado el texto constitucional, ha actuado como factor estructurador de la identidad política española y, además, ha incidido en el ejercicio real de las competencias atribuidas a los diferentes poderes y órganos del Estado. (…sin embargo) el hecho mismo de la integración, nuestra propia pertenencia a la Unión y lo que ésta comporta, no ha sido incorpora- do a la Constitución”. El Consejo de Estado entiende que han de abordarse tres cuestiones distintas y complementa- rias: 1.Si al incluir expresamente en la Constitución la voluntad de participación en la UE debería constar también si es absoluta e incondicionada o se orienta a una determinada finalidad y se sujeta a algunos límites infranqueables;
- El carácter normativo o no que se quiera dar a tal manifestación de voluntad teniendo en cuenta que la inclusión en la parte dispositiva de la Constitución sirva para solucionar los problemas jurídico-constitucionales suscitados; 3.La determinación del grado que se le quiere otorgar a esa participación como esencia ( o no) de la forma de Es- tado, de modo “que sea a partir de la Constitución Española (y las de los restantes Estados miembros) desde donde se construya el constitucionalismo europeo,(…) llevando a la conciencia de los ciudadanos la convicción de que la pertenencia a la Unión es un modo de ser del propio Estado. Cuestión que, en su caso, determinará el grado que se quiera dar en nuestra estructura constitucional determinando el grado de fuerza normativa con el que se ha de entender la participación en la Unión como caracterizadora o no de la esencia política de la España actual.” AFDUC 16, 2012, ISSN: 1138-039X, pp. 57- Noemi García Gestoso
y, con este fin, el Estado español, sin mengua de los principios consagrados en el Título Preliminar, coopera con los demás Estados miembros a través de instituciones comunes en la formación de una unión comprometida con el Estado de Derecho, la democracia y los derechos fundamentales. / 2. La prestación del consentimiento para la ratificación de los tratados a través de los que se lleva a cabo la participación de España en la integración europea requerirá la previa autorización de las Cortes Generales por mayoría absoluta de ambas Cámaras. Si no hubiera acuerdo entre ambas, el Congreso, por mayoría de tres quintos, podrá autorizar la celebración de dichos tratados./ 3. Dentro del marco establecido en el apartado 1, los tratados de la Unión Europea y las normas emanadas de sus instituciones en el ejercicio de sus competencias serán aplicables en España en los términos definidos por el propio Derecho de la Unión.”
- Asimismo se tratan otras cuestiones conexas en las que incide el proceso de integración: las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales; las funciones del juez ordinario como juez “europeo”; la relación entre el Estado y las Comunidades Autónomas (fase ascendente y descendente y la responsabilidad por incumplimiento). Al respecto se indica que son aspectos a los que se deben dar respuestas jurídicas incorporando propuestas para su regulación. No obstante otras voces de gran prestigio^32 proponen la inclusión de la cláusula europea en el Título Preliminar de la Constitución, postura que nos parece más adecuada pues su carácter comunitario es ya un componente estructural de nuestro Estado. Pero esa reforma habría de tramitarse conforme el procedimiento del 168 CE. Este debate se vivificó sustancialmente para ratificar el fallido Tratado que establecía una Constitución para Europa. En todo caso contribuyó a un mayor planteamiento del carácter comunitario del Estado español y la necesidad de recogerlo en la Constitución pese a que el Tribunal Constitucional en su Declaración 1/2004 de 13 de diciembre de 2004 parece considerar que la actual redacción del artículo 93 CE resulta en todo caso suficiente, lo que suscitó vivas críticas incluso entre sus Magistrados como se refleja en sus votos particulares. Esto no resulta extraño pues cabe considerar que se permitiría una apertura sin límites de nuestra Constitución a la Unión y, por ende, cualquier reforma por la misma sin cambio constitucional, lo que entraña disponer de la propia Constitución negando su supremacía y su origen democrático. Aunque con aspectos controvertidos y posibles de un debate amplio posterior, y limitada a las cuestiones suscitadas por el Gobierno, esta propuesta de reforma que podía al menos contribuir a normalizar la institución de reforma en nuestro sistema constitucional y constituir un ejemplo de la posibilidad de acuerdos, de un consenso entre las principales fuerzas políticas que permitiese abrir el camino a un funcionamiento acorde con su finalidad del instituto de reforma, fracasó. La coincidencia de fecha con los problemas suscitados por las nuevas reformas estatutarias no resulta ajena a esta nueva ocasión perdida. 32 Cfr., por todos, CRUZ VILLALÓN, P., “El Tratado según la Constitución: tres planteamientos” en VVAA, Constituciones europeas y Constituciones nacionales, 2005, pp. 77-96. AFDUC 16, 2012, ISSN: 1138-039X, pp. 57- La respuesta constitucional a la crisis económica en el marco de la Unión Europea: ¿remedio efectivo o devaluación constitucional?
2. Origen y causas
La Exposición de Motivos^36 indica como causas de la reforma “una profunda y prolongada crisis económica (en la cual) se hacen cada vez más evidentes las repercusiones de la globalización económica y financiera”. Y su finalidad: garantizar el principio de estabilidad presupuestaria como valor estructural que vincule a todas las Administraciones Publicas pues condiciona la capacidad de actuación estatal; impedir el déficit excesivo para mantener la confianza en la estabilidad económica de la Zona Euro conforme lo previsto en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC en adelante) reforzando el compromiso de España con la Unión Europea; y garantizar la sostenibilidad económica y social. Es indiscutible que la crisis es real, persistente y de una enorme magnitud y alcance. Igualmente se sabe que las recetas mágicas en forma de medidas de reconocida eficacia a adoptar por los gobernantes no existen. Y esto es así porque inciden varios ámbitos que actúan desde distintas lógicas: el interno estatal con sus problemas y causas propias –en España la burbuja inmobiliaria, la desastrosa situación de la Banca y la desmesura y duplicidad de muchas Administraciones-, el europeo –Política Monetaria y moneda única sin una política económica y fiscal común que la respalde, otra cosa es determinar las razones de esas carencias y la voluntad real de avanzar por ese camino- , y el mundial, entendido como la globalización existente en la que se desconocen los verdaderos actores de las decisiones económicas con sus repercusiones políticas y sociales que dejan al Estado sin instrumentos para cumplir sus funciones y que impiden a los ciudadanos participar y exigir responsabilidades. Cuestiones que necesitarían todas ellas una reflexión más sosegada. Pero más allá de estas consideraciones y de los motivos y finalidades expresadas en la E.M. de la reforma, las circunstancias indican que su causa inmediata es proporcionar una respuesta precipitada a una situación de crisis. Los medios de comunicación informaron de la reunión de 16 de agosto entre Sarkozy y Merkel seguida de la reforma española. Que se produjese inmediatamente el acuerdo nunca logrado entre los dos líderes de los partidos parlamentarios mayoritarios para reformar como se hizo deja entrever que existía una emergencia real condicionada por la necesidad del sostén europeo para controlar la vertiginosa escalada del interés de nuestra Deuda. Había que tranquilizar a los mercados y a los Estados de la Unión asumiendo un compromiso especialmente solemne con intención de perdurar en el tiempo. Sin embargo, determinar de qué hablamos cuando nos referimos al sujeto “mercados” pone de relieve la pérdida de control de los instrumentos de actuación estatales y de su capacidad de decisión.
3. Tramitación
En la reforma de 2011, al proponerse como cambio del artículo 135 en el Título VII “Economía y Hacienda”, se siguió el procedimiento del 167. Sin duda esto coadyuvó decisivamente a su rápida tramitación, aspecto de los más criticados por la doctrina 36 Exposición que reproduce literalmente la contenida en la Proposición de reforma. AFDUC 16, 2012, ISSN: 1138-039X, pp. 57- La respuesta constitucional a la crisis económica en el marco de la Unión Europea: ¿remedio efectivo o devaluación constitucional?
constitucional, por parte de la clase política y por la sociedad en general cuya capacidad crítica se ha incrementado notoriamente por las nuevas tecnologías. A. Iniciativa De las diferentes opciones que ofrece el artículo 166 CE para proponer la reforma, la iniciativa partió de la proposición de Reforma presentada conjuntamente por los Grupos Parlamentarios Socialista y Popular el 26 de agosto de 2011 en el Congreso^37 , solicitando al tiempo su tramitación por el procedimiento de urgencia y su aprobación en lectura única^38. Desde ese momento, con la disciplina de partidos y la composición de las Cámaras^39 , se podía aventurar sin temor a equivocarse que la Reforma iba a ser aprobada por las Cortes del modo, en el tiempo y con el contenido que se recogía en la propuesta como se confirmó enseguida. B. Tramitación y aprobación En efecto, en el Congreso de los Diputados la Presidencia de la Cámara, por delegación de la Mesa, acordó ese mismo día su admisión a trámite, darle traslado al Gobierno, someterla a la deliberación del Pleno para su toma en consideración y su publicación en el Boletín. El 30 de agosto de 2011 el Pleno acordó su toma en consideración^40 y también votó a favor de su tramitación urgente y en lectura única. Seguidamente la Mesa acordó abrir el plazo para la presentación de enmiendas que expiraría el 1 de septiembre a las 14:00 horas, presentándose 24 que finalmente serán rechazadas^41. El día siguiente en la votación de conjunto se aprobó el texto con 316 votos a favor y 5 en contra sobre 321 emitidos, publicándose el 6 de septiembre de 2011^42. El texto aprobado se remitió al Senado , se publicó en su Boletín de 3 de septiembre, se le dio traslado a la Comisión de Asuntos Constitucionales y se aprobó un apretadísimo calendario para su tramitación^43. Se presentaron 29 enmiendas^44. En todo caso, en la deliberación y votación en la Comisión el 6 septiembre se rechazaron todas aceptándose 37 Escrito registrado con el nº 179293 el propio 26 de agosto. Vid. la proposición en el B.O.C.G. Congreso de los Dipu- tados, serie B, núm. 329-1 del mismo día. 38 Artículos 93 y 94, y artículo 150 del Reglamento del Congreso respectivamente. 39 Los dos grupos parlamentarios ampliamente mayoritarios en el Congreso en esa fecha sumaban una mayoría su- perior a los 3/5 requerida en el artículo 167 CE para su aprobación. 40 318 votos a favor, 16 en contra y 2 abstenciones. 41 Diez por el Grupo Parlamentario Mixto; cuatro por el de Esquerra Republicana- Izquierda Unida- Iniciativa per Catalunya Verds; dos por el Grupo Parlamentario Vasco (EAJ-PNV) y ocho por el Grupo Parlamentario Catalán (Convergència i Unió). 42 Resultado en DS. Congreso de los Diputados. Pleno y Diputación Permanente, núm. 269, 30 agosto 2011; publica- ción en BOCG. Congreso de los Diputados, serie B, núm. 329-2, 31 agosto 2011. 43 Plazo de presentación de enmiendas hasta el lunes 5 a las 20 horas; reunión de la Comisión el día 6; plazo de pre- sentación de votos particulares hasta las 20.00 del mismo día; aprobación por el Pleno el miércoles 7 de septiembre de 2011. 44 Ocho por el Grupo Parlamentario Catalán en el Senado de Convergència i Unió, cuatro por el Grupo Parlamentario de Senadores Nacionalistas, dos por el Grupo Parlamentario Mixto y quince por el Grupo Parlamentario Entesa Catalana de Progrés. BOCG. Senado, núm. 106, de 6 septiembre. AFDUC 16, 2012, ISSN: 1138-039X, pp. 57- Noemi García Gestoso
