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Francisco Sabatini, Gonzalo Cáceres y Jorge Cerda
Segregación residencial en las principales
ciudades chilenas:
Tendencias de las tres últimas décadas y
posibles cursos de acción
Francisco Sabatini
, Gonzalo Cáceres
y Jorge Cerda
Abstract The pattern of residential segregation is undergoing two crucial changes in Chilean cities: its geographical scale is shifting, and segregation’s malignancy is increasing. Seemingly, these changes are affecting most of Latin American cities. They are linked to the land markets’ liberalization policies and to the processes of economic and cultural globalization of the past decades. This paper presents empirical data showing the effects of these changes for three Chilean cities (Santiago, Valparaíso, Concepción); and theoretically discusses the relationship between social inequality and spatial segregation, rejecting the usual approach that considers the latter as a mere spatial reflection of the first. Key Words: Residential Segregation, Malignancy, Social Inequality, Chilean cities. Resumen El patrón de segregación residencial de las ciudades chilenas se está transformando en dos sentidos principales: está cambiando su escala geográfica y está aumentando su malignidad. Estos cambios parecen estar afectando a la mayoría de las ciudades latinoamericanas. Están vinculados con las políticas de liberalización de los mercados de suelo y con los procesos de globalización económica y cultural de las últimas déca- das. En el artículo se entrega información empírica sobre los efectos de estos cambios en tres ciudades chilenas (Santiago, Valparaíso, Concepción); y se discute teórica- mente la relación entre desigualdad social y segregación espacial, rechazando el en- foque usual que ve a la segunda como un mero reflejo en el espacio de la primera. Palabras Clave: Segregación Residencial, Malignidad, Desigualdad Social, Ciudades chilenas (^1) Este artículo recoge resultados parciales de los estudios "¿Es posible la mezcla social en el espacio?; estudio de la autosegregación de las elites en Santiago de Chile" (proyecto FONDECYT N°1000257) y "Segregación residencial en las grandes ciudades de Chile, 1970-1992: Concepción y Valparaíso" (proyecto MIDEPLAN). (^2) Sociólogo, Ph. D. Planificación Urbana. Profesor del Instituto de Investigación y Posgrado, Facultad de Arquitectura, Diseño y Estudios Urbanos, Pontificia Universidad Católica de Chile (^3) Historiador. Profesor del Instituto de Investigación y Posgrado, Facultad de Arquitectura, Diseño y Estudios Urbanos, Pontificia Universidad Católica de Chile (^4) Ingeniero Geógrafo. Profesor del Instituto de Investigación y Posgrado, Facultad de Arquitectura, Diseño y Estudios Urbanos, Pontificia Universidad Católica de Chile Revista eure (Vol. XXVIII, Nº 82), pp. 21 - 42 , Santiago de Chile, diciembre 2001 [ 21 ]
Francisco Sabatini, Gonzalo Cáceres y Jorge Cerda
1. Introducción
El patrón de segregación residencial tra- dicional de las ciudades chilenas, que es también el de la mayoría de las ciu- dades latinoamericanas, se está transforman- do desde hace un par de décadas en dos sentidos principales: está cambiando su "es- cala geográfica" y está aumentando su "ma- lignidad", conceptos que concentrarán nues- tra atención en estas páginas. La segregación residencial a gran escala ha sido el sello del patrón tradicional latino- americano. A lo largo del siglo XX las familias de las elites se fueron concentrando por lo general en una sola zona de crecimiento que, en la forma de un cono, une el Centro históri- co con la periferia en una dirección geográfi- ca definida. En el otro extremo de la escala social los grupos más pobres, que grosso modo representan entre una cuarta parte y más de la mitad de la población, tendieron a aglomerarse en extensas zonas de pobreza, especialmente en la periferia más lejana y peor equipada. Los trabajos de Schteingart para las ciudades mexicanas (s/f), de Torres para Buenos Aires (1999 y 2001 ), y de Villaça para las brasileñas (1998) subrayan estos rasgos. La transformación en curso consiste en la reducción de la escala geográfica de la se- gregación en algunas zonas internas de las ciudades, y su ampliación en otras. Por otra parte, las consecuencias más bien perjudicia- les que la segregación espacial de los pobres siempre ha tenido se han agudizado en las últimas décadas. Incluso, los efectos positi- vos que excepcionalmente ella tenía están desapareciendo. Por eso hablamos de la malignidad que está cobrando la segregación. Aunque este artículo está referido a las principales ciudades chilenas, creemos que los cambios reseñados representan tenden- cias en curso en otras ciudades latinoameri- canas; así, estudios en ciudades brasileñas que muestran cambios en esa dirección son los que están desarrollando Lago (2001) y Preteceille y Ribeiro (1999). Asimismo, po- drían alimentar la discusión internacional exis- tente sobre la "nueva pobreza" que está sur- giendo en las ciudades y la importancia que tiene la segregación espacial en su consoli- dación - pobreza que en los EEUU recibe la denominación de underclass y en Chile "po- breza dura" y que se caracteriza por el pre- dominio de diversas formas de desintegración social, como son el abandono escolar, el em- barazo adolescente y la drogadicción. Los cambios en la escala y en los efectos de la segregación están vinculados, por una parte, con la globalización de la economía chilena, la liberalización de los mercados de suelo urbano y la flexibilización laboral – to- das reformas implementadas desde aproxi- madamente el año 1980; y, por otra parte, con el retroceso del clientelismo y una nueva di- námica política marcada por la apatía del elec- torado y la marginación política de los estra- tos pobres. En mayor o menor medida, este radical cambio de contexto económico, políti- co e institucional ha tenido lugar en la mayo- ría de los países de América Latina.
2. La investigación sobre segre-
gación residencial y sus
sesgos
La escasa investigación empírica sobre el tema en América Latina y en Chile adolece de un sesgo reduccionista que es típico de los enfoques estructuralistas que han predo- minado por largo tiempo en las ciencias so- ciales de la región. En los años recientes, la mayoría de los análisis empíricos sobre se- gregación residencial consisten en estudios de casos, preferentemente de "condominios cerrados" ( gated communities ), que buscan "ilustrar" o denunciar lo que los investigado- res ya han decidido "teóricamente" que está ocurriendo, a saber, que como la globalización económica ha estimulado las desigualdades sociales, entonces la segregación social ur- bana debe necesariamente estar aumentan-
Francisco Sabatini, Gonzalo Cáceres y Jorge Cerda brecida de lo que hacían los sociólogos de esa Escuela. Carecen, por lo general, del análisis procesual, o de dinámica urbana, que distinguía esos trabajos, especialmente los de Robert Park, y más allá de las críticas que ellos nos merezcan. La segunda forma de entender la relación entre desigualdades y segregación otorga énfasis al análisis de procesos sociales. En el estudio de la movilidad social, sociólogos, antropólogos y otros científicos sociales eva- lúan el papel que juega la segregación espa- cial en la formación de grupos e identidades. Paradójicamente, es usual que lleguen a una conclusión que es exactamente la opuesta que la "teoría del espejo". Parten señalando que debemos distinguir segregación residen- cial, un fenómeno espacial, de desigualdades sociales, un fenómeno social. En palabras de White (1983), no debemos confundir "segre- gación geográfica" con "segregación socioló- gica". Cuando hay movilidad social, las dife- rencias entre grupos sociales, lo mismo que sus identidades, son poco claras. Ellas están en construcción. Y para el caso de antiguos grupos sociales, sus identidades colectivas pueden estar sobrellevando amenazas deri- vadas de la "penetración" de clases o estra- tos en ascenso social. Está también el caso de minorías étnicas que, por empobrecimiento o discriminación, sienten amenazada su sobrevivencia como estamento diferenciados del cuerpo social. En todos estos casos, los grupos apelan a la segregación espacial como forma de afirmar sus identidades. Podemos concluir, entonces, que la segregación espa- cial opera como una suerte de "comodín" o recurso complementario al que recurren los grupos sociales para mantener sus identida- des sociales en formación o en riesgo. En las sociedades pre-capitalistas o pre- industriales, donde las desigualdades socia- les, fuera de ser nítidas, eran estables por- que el cambio social era excepcional, la se- gregación espacial en las ciudades no pasa- ba de ser leve o casi no existía. En casos extremos lo anterior es muy claro, como en el sistema de castas de la India o en el sistema agrario latifundista de América Latina; y tam- bién en la ciudad europea pre-industrial, don- de se observaba una combinación entre proxi- midad física y vastas distancias sociales (Fishman, 1987). ¿Cómo explicar, entonces, que en Améri- ca Latina las fuertes desigualdades sociales que son características de estas sociedades estén acompañadas de una segregación so- cial del espacio urbano tan marcada? Mirado más atentamente, el panorama de la segregación residencial en las ciudades latinoamericanas muestra importantes claros- curos. Mientras las áreas de concentración de las elites se caracterizan por una notable diversidad social (baja segregación), las áreas donde se concentran los amplios estratos de pobreza "informal" se caracterizan por su ho- mogeneidad social (alta segregación). Con- siderando que las diferencias sociales y las identidades de grupo son definidas, las elites pueden compartir su área de concentración espacial, como de hecho lo hacen con otros grupos sociales. En suma, debemos distin- guir entre el alto grado de segregación resi- dencial de las elites (su concentración en una sola zona de la ciudad) de la baja segrega- ción residencial de dicha zona (debida a la apreciable diversidad social que presenta). Volveremos sobre estos conceptos. En cambio, hay un tipo de identidad so- cial que es débil en las ciudades latinoameri- canas y que las elites, en conjunto con el Es- tado, han buscado afanosamente construir recurriendo a la segregación espacial. Se trata de una identidad "de ciudad de país desarro- llado". El siglo XX muestra con claridad cómo elites y Estado fueron construyendo una por- ción de ciudad, que en su forma espacial pura asemeja un cono, teniendo como modelo al mundo desarrollado. París fue el modelo en una época y las ciudades estadounidenses en otras. Para ello, las elites y el Estado fue- ron excluyendo crecientemente de esa área a los grupos que "no caben" dentro de la es-
Francisco Sabatini, Gonzalo Cáceres y Jorge Cerda tructura social del capitalismo desarrollado: los grupos, no pocas veces mayoritarios de la población, que en América Latina hemos llamado "marginales" o "informales". De esta forma, una débil identidad social, en este caso la identidad pluri-clasista de "ciudad de país desarrollado", ha sido reforzada a través de la segregación social del espacio urbano. Esta hipótesis encuentra asidero empíri- co para el caso de Santiago en el pensamiento y las propuestas de las dos figuras que pro- bablemente más influyeron sobre el desarro- llo de la ciudad en el periodo en que se fue definiendo gradualmente el cono de suburbanización de las elites: el intendente Benjamín Vicuña Mackenna, impulsor hacia 1872 del primer plan de transformación de Santiago, y el urbanista vienés Karl Brunner, contratado desde 1929 por el gobierno para formular un plan de modernización urbana. Cuando aún las elites no comenzaban su éxodo hacia la periferia nor-oriente, el inten- dente Vicuña Mackenna formuló el programa ideológico del urbanismo santiaguino que mejor las interpretaría. Propuso un "camino de cintura" que definiría "la ciudad estable- ciendo los límites propios de ésta...creando la ciudad propia, sujeta a los cargos y benefi- cios del municipio, y los suburbios, para los cuales debe existir un régimen aparte, me- nos oneroso y menos activo" (De Ramón, 1992 ). El Intendente buscaba marcar clara diferencia entre la "culta capital de Chile", "el Santiago propio, la ciudad ilustrada, opulen- ta, cristiana" y los "arrabales", "inmensa cloa- ca de infección y de vicio, de crimen y de pes- te, un verdadero potrero de la muerte...". Esta aspiración de las elites por edificar una ciudad europea donde cabrían todas las clases sociales menos los grupos populares o "informales", se refleja también en los es- critos de Karl Brunner. En el primer capítulo de su libro sobre Santiago, Brunner (1932) expone una aspiración urbana que tiene si- militudes con la de Vicuña Mackenna, aun- que exenta del desprecio social y la propues- ta excluyente de éste. Santiago, según Brunner, era "una ciudad que ostenta mu- chas ventajas y conquistas realizadas en ciu- dades europeas y norteamericanas..." Y agre- gaba: "Santiago da, desde el primer momen- to, en sus sectores de más importancia, la impresión de un centro social y cultural de Occidente”. Sin embargo, agregaba, “esto no quiere decir que todos sus barrios estén mo- denizados, ya que en la mayoría de la ex- tensión la ciudad guarda un carácter modes- to, hasta pobre de la ciudad de antaño..." Brunner ponía de relieve la distancia que pre- sentan "las condiciones de la vivienda del ‘roto chileno’ en comparación con las de las cla- ses proletarias" de Europa y Estados Unidos, concluyendo que "sólo la elevación del grado cultural general de esa clase popular y de su estándar de vida...va a llegar a formar aquel ambiente social en el cual un chileno de des- cendencia europea no se sienta como expo- nente de centros culturales lejanos". Más allá de su optimismo (Brunner señalaba que el programa urbanístico para Santiago debía construirse sobre ese objetivo social 1932:9), sus palabras transparentan el proyecto de sociedad que animaba a las elites y al Esta- do chileno y que éstos buscarían implementar, más en la línea de las propuestas de Vicuña Mackenna que de Brunner, a través de la se- gregación espacial de esos pobres. Si damos una mirada histórica aún más vasta e internacional a la relación entre des- igualdades sociales y segregación espacial, encontraremos todavía más complejidad. Hay otras situaciones, fuera de la latinoamerica- na, en que la teoría del espejo parece funcio- nar. Dos factores de diferenciación social que han favorecido un "reflejo" de ésta en sepa- raciones espaciales en ciudades de distintas épocas, son el ambiental y la etnicidad. El factor ambiental o relativo a las externalidades influye en cómo los oficios se segregan en el espacio urbano. Forma prin- cipal de diferenciación social desde la ciudad de la Antigüedad, los oficios tenían un "refle- jo" en el espacio urbano. Carniceros y
Francisco Sabatini, Gonzalo Cáceres y Jorge Cerda Nuestros análisis se refieren a la segre- gación según condición socioeconómica de los hogares. Hemos trabajado con informa- ción censal sobre ocupación del jefe de ho- gar para generar los estratos sociales (Valparaíso y Concepción); y con información de niveles de ingreso de los hogares de la Encuesta de Origen y Destino de Viajes (San- tiago). Al momento de escribir este artículo los autores están construyendo las estadísticas que permitirán hacer el análisis para el perio- do 1970 - 1992 de los datos censales desagregados al nivel de "zonas censales" en Santiago y Temuco (Temuco cuenta con una fuerte presencia indígena y es otra de las prin- cipales ciudades de Chile). Entonces podre- mos homogeneizar la definición de estratos socioeconómicos.
5. Definiciones y conceptos
La segregación residencial puede definirse, en términos generales, como el grado de proximidad espacial o de aglo- meración territorial de las familias perte- necientes a un mismo grupo social, sea que éste se defina en términos étnicos, etarios, de preferencias religiosas o socioeconómicos , entre otras posibilida- des. Nuestro estudio de las ciudades chile- nas se refiere a la segregación espacial de grupos socioeconómicos. En términos más específicos, la segrega- ción residencial tiene tres dimensiones prin- cipales: (1) la tendencia de los grupos socia- les a concentrarse en algunas áreas de la ciu- dad; (2) la conformación de áreas o barrios socialmente homogéneos; y (3) la percepción subjetiva que los residentes tienen de la se- gregación "objetiva" (las dos primeras dimen- siones). Las dos primeras dimensiones parecen dos formas de decir lo mismo. Sin embargo, cada una capta una dimensión distinta del fenómeno. En las ciudades latinoamericanas las elites aparecen marcadamente concentra- das en el cono del que hablábamos (fuerte segregación en la primera dimensión) pero comparten esa área con otros grupos socioeconómicos (segregación menos fuerte en la segunda dimensión). Estas dos formas de segregación tienen diferentes impactos urbanos y sociales. Los efectos de desinte- gración social, que nos interesan especial- mente, están más vinculados con la fuerza que alcanza la dimensión 2 de la segrega- ción en las áreas donde se concentran los pobres. Para el caso de personas y familias po- bres, la dimensión subjetiva de la segrega- ción consiste en sentimientos de marginalidad y de "estar de más". Sentimien- tos de esta naturaleza representan un factor clave para que la segregación "objetiva" de lugar a efectos de desintegración social. La "inacción juvenil", o presencia en los hogares de jóvenes que no estudian ni trabajan, el desempleo y el retraso escolar son fenóme- nos de desintegración social que son estimu- lados por la segregación espacial, como he- mos podido comprobar en las ciudades chi- lenas con las estadísticas de que hemos dis- puesto, como veremos luego. La estigmatización de los barrios y áreas donde se concentran los grupos pobres o dis- criminados es, sin duda, una dimensión cen- tral de la "nueva pobreza" que está creciendo en prácticamente todas las ciudades en la era de la globalización de las economías. En su estudio comparativo de la "nueva pobreza" en París y Nueva York, Wacquant asigna prime- ra importancia a dichos estigmas territoriales (Wacquant, 2001). En el ámbito internacional los estudios empíricos cuantitativos de segregación resi- dencial presentan una serie de problemas y limitaciones metodológicas. Muchos de ellos son discutidos en la literatura especializada. Sin embargo, hay dos de esos problemas que suelen ser omitidos y que son relevantes para
Francisco Sabatini, Gonzalo Cáceres y Jorge Cerda el estudio de la segregación residencial en América Latina. El primero se refiere al he- cho de que el índice más usado de segrega- ción (por ser simple de calcular, fácil de en- tender y permitir comparaciones entre ciuda- des y entre etapas de una misma ciudad), el índice de disimilaridad, es el menos relevan- te para explicar la "nueva pobreza". Un grado alto de concentración espacial de un grupo, que es la dimensión de la segregación que mide el índice de disimilaridad, puede inclu- so ser positivo, como es hasta cierto punto la situación de los enclaves étnicos de Toronto. El segundo problema dice relación con la escala espacial en que el fenómeno es medi- do. Los estudios empíricos muestran que el índice de disimilaridad presenta un valor ma- yor para una misma ciudad cuando los datos están desagregados espacialmente, esto es, cuanto menor sea el tamaño del área de me- dición. Por lo general se asume, erradamente a nuestro juicio, que se trata de un "sesgo metodológico". No se repara en el hecho de que al variar el área de medición se están midiendo fenómenos distintos, de la misma forma como ocurre al cambiar el lente de au- mento del microscopio. La segregación en una misma ciudad puede ser intensa en una gran escala espacial, y débil en una escala espacial pequeña. Si atendemos a la disimi- laridad (dimensión 1 de la segregación), es lo que ocurre con la concentración de las elites en el cono "moderno" de las ciudades de América Latina. Medida a gran escala, la con- centración es alta; pero medida a pequeña escala notaremos una cierta dispersión de las elites al interior del cono, el que es comparti- do con varios otros grupos. Como veremos en la siguiente sección, el concepto de "escala geográfica de la segre- gación" es clave para entender los cambios que están afectando al patrón de segregación de las ciudades chilenas y latinoamericanas. Una discusión extensa de este concepto y de su fundamento a partir de la crítica a la litera- tura especializada, se encuentra en Sabatini et.al. (2001). Luego, en la sección 6, mostra- remos cómo, en el nuevo contexto de globalización de las economías, la segrega- ción residencial se está volviendo "maligna" en nuestras ciudades.
6. La escala geográfica de la
segregación residencial y sus
cambios en las ciudades
chilenas
Las ciudades chilenas, como las latinoa- mericanas, son conocidas por presentar una segregación "a gran escala". Las caracteri- zan extensas zonas de pobreza y una notoria aglomeración de los grupos de altos ingre- sos en una zona principal de crecimiento que une el Centro con la periferia. Alternativamen- te, las ciudades podrían mostrar una segre- gación "a pequeña escala", consistente en la existencia de barrios homogéneos de peque- ño tamaño dispuestos alternadamente en el espacio urbano. El Diagrama 1 sirve para ejemplificar el concepto de escala de la segregación. Mues- tra cuatro situaciones de segregación espa- cial de un mismo grupo. Parece claro que la menor segregación corresponde a la situa- ción A, y la de mayor a la situación D. En cam- bio, para decidir cuál es más segregada de las otras dos, B ó C, hay que precisar la es- cala espacial del análisis. En la escala redu- cida de la pequeña retícula, el grupo está más segregado en la situación C. Aparece aglo- merado al interior de cada celdilla; mientras que en la situación D está disperso. Si, en cambio, analizamos la escala correspondiente a la retícula más grande, concluiremos que el grupo está más segregado en la situación B. Al dividir la ciudad en cuatro celdas, el grupo aparece claramente segregado en B y disper- so en C. En las ciudades chilenas después de la reforma económica, y por razones que discu- tiremos, la segregación de las elites estaría tendiendo desde B a C; y la de los grupos pobres mostraría dos tendencias. Por una
Francisco Sabatini, Gonzalo Cáceres y Jorge Cerda avalan esta conclusión. Los tiempos de viaje crecen ya que esas personas deben recorrer largas distancias para encontrar algo distinto que viviendas pobres, como ser lugares de trabajo, incluidas las viviendas de otros gru- pos sociales, y servicios y equipamientos de cierta categoría. En lo social, esta segrega- ción de gran escala estimula sentimientos de exclusión y de desarraigo territorial que agudizan los problemas de desintegración social. Estos sentimientos los hemos recogido a través de los estudios de casos de barrios pobres que hemos realizado en las tres ciu- dades. A nivel estadístico agregado, los efec- tos urbanos y sociales de la segregación re- sidencial de los pobres los hemos podido medir a partir de la información disponible en los Censos (Valparaíso y Concepción) y en la Encuesta de Origen y Destino de Viajes (Santiago). En esta sección nos concentraremos en mostrar la importancia de la variable escala de la segregación en los problemas sociales, lo que haremos para el caso de Santiago. Más adelante mostraremos estadísticas para Valparaíso y Concepción que muestran la malignidad que ha cobrado la segregación entre los pobres después de la reforma eco- nómica. En términos operacionales, la segregación residencial la podríamos definir como aque- lla disposición espacial aglomerada de un grupo social que contribuye a agravar de- terminados problemas para sus integran- tes. Esta definición abierta es parte de una estrategia "iterativa" de investigación. La de- finición empírica de la segregación es un re- sultado más que un punto de partida de la investigación; se la hace depender de la es- cala espacial en que se obtienen las más al- tas correlaciones entre la segregación y los problemas que postulamos como asociados con aquélla. El análisis estadístico para Santiago (1991) se concentra en la segregación de los grupos pobres en la dimensión 2 (grado de homogeneidad social de las áreas). Hemos usado la desviación estándar del ingreso por hogar como medida de segregación. Calcu- lamos la correlación (coeficiente de Pearson) entre segregación y problemas para sucesi- vas escalas territoriales de medición de la variable independiente con el fin de identifi- car la escala en que los efectos de la segre- gación se hacen más fuertes. La segregación que caracteriza a cada una de las 510 zonas "de origen y destino de viajes" (zonas OD) se mide en distintas escalas espaciales amplian- do sucesivamente el tamaño del área en que se calcula la desviación estándar del ingre- so. Cada uno de estos "anillos de zonas" tie- ne en su centro la zona OD que se está estu- diando (Diagrama 2 ). En cambio, las varia- bles dependientes siempre se miden para la zona OD que se está analizando. En ambos casos, variable independiente y variables de- pendientes caracterizan a zonas OD indivi- duales. El Cuadro 1 muestra que la segregación espacial incide en los tiempos de viaje dentro de la ciudad, y que esa relación se hace más fuerte en escalas mayores. Las correlaciones más altas se alcanzan en el anillo 2, pero si- guen altas en anillos superiores, lo que re- presenta una muy alta escala de segregación (casi un 12 por ciento de la población de la ciudad vivía en las áreas definidas por el ter- cer anillo, el más grande para el que calcula- mos correlaciones – Diagrama 2). En el Cuadro 2 las correlaciones entre segregación y tiempos de viaje se desagregan por grupos sociales, lo que sirve para contro- lar el efecto de la condición social sobre los tiempos de viaje en bus, y para conocer la escala en que la segregación es relevante para cada estrato social. Se observa, además, que la correlación se invierte para las elites (estratos 6, 7 y 8). La aglomeración espacial de la demanda originada por la segregación espacial de estos grupos, es un factor de
Francisco Sabatini, Gonzalo Cáceres y Jorge Cerda
Francisco Sabatini, Gonzalo Cáceres y Jorge Cerda los tiempos de viaje y con la exigua informa- ción sobre oportunidades de trabajo que cir- cula en áreas socialmente homogéneas, es- pecialmente si son pobres. Goldsmith & Blakely (1992) muestran cómo la residencia de gente discriminada en barrios segregados de las ciudades estadounidenses funciona como un "cerrojo espacial" que inhibe el ac- ceso al trabajo, en parte porque no surgen allí redes de información laboral o porque ellas son débiles. La inacción juvenil nos habla, en cambio, de efectos de desintegración social. Diversos estudios en Chile han demostrado su impor- tancia como fenómeno precursor de la delincuen- cia y la drogadicción, precisamente en las regiones Metropolitana, de Valparaíso y del Bío-Bío, donde se ubican las ciudades de Santiago, Valparaíso y Concepción, respec- tivamente. Un 53 por ciento de los reos de la cárcel de Colina en Santiago, la principal del país, admitió haber abandonado la escuela antes de cumplir 15 años de edad, según una encuesta realizada por Carabineros de Chile (El Mercurio, junio 6 de 1999). Un estudio de la Fundación Paz Ciudadana demostró la im- portancia de la inacción juvenil como fenó- meno precursor de la delincuencia y la dro- gadicción en las tres principales ciudades de Chile (El Mercurio y El Metropolitano, edicio- nes de julio 10 de 1999). Debido a que tanto estos indicadores so- ciales como la segregación residencial están asociados con el nivel de ingresos, existe el peligro de que exista una relación espuria (aparente) entre segregación espacial y pro- blemas sociales. Con el fin de descartar ese riesgo, en los Cuadros 4 y 5 se entregan, se- gún estratos sociales, las correlaciones por anillos para el desempleo juvenil y la inac- ción juvenil. Allí vemos que existe relación entre segregación y problemas sociales en el estrato más pobre, y que la relación se invier- te para las elites. La importancia de la rela- ción entre segregación y problemas sociales queda mejor expresada, sin embargo, en los Cuadros 6 y 7. Allí se comparan dos tipos de zonas OD de bajos ingresos según su situa-
Francisco Sabatini, Gonzalo Cáceres y Jorge Cerda ción de segregación: aquellas que están ro- deadas de zonas OD igualmente pobres (ma- yor escala de segregación); y aquellas rodea- das de zonas OD de mayores ingresos (me- nor escala de segregación). En el Diagrama 3 se ejemplifican las dos situaciones. De los Cuadros 6 y 7 se puede concluir que a mayor escala de la segregación mayores problemas sociales en los grupos pobres. Los Cuadros muestran diferencias tan altas como de 70 u 80 por ciento en los indicadores de proble- mas sociales entre los dos tipos de zonas pobres, especialmente cuando especificamos el análisis para el ocho por ciento de las zo- nas más pobres de la ciudad. 6.2. Los cambios de escala de la segregación residencial La construcción de "condominios cerra- dos" para grupos medios y altos fuera de su área tradicional de concentración, es tal vez el cambio más notorio y generalizado que está afectando a la estructura interna de las ciu- dades chilenas y latinoamericanas. No pocas veces estos emprendimientos surgen, ines- peradamente, en las proximidades de barrios pobres. Se están publicando numerosos artí- culos que los describen, con el tono de de- nuncia comentado antes, pero en general esos trabajos no reparan en la localización de estos proyectos. Las rejas electrificadas y los guardias armados son formas violentas de privatización del espacio público que con- trastan con el entorno inmediato, especial- mente si éste es pobre. Los analistas pare- cen no necesitar más pruebas para concluir que la segregación está aumentando. La aparición de shopping centers y otro tipo de mega-proyectos fuera del área tradi- cional de altos ingresos, es otro componente de esta ruptura espacial. Nuevas o mejoradas carreteras urbanas y anillos de circunvalación han cambiado las condiciones de accesibili- dad dentro de las ciudades, permitiendo ge-
Francisco Sabatini, Gonzalo Cáceres y Jorge Cerda nerar extensas áreas de mercado y, con ello, una cierta dispersión de los mega-proyectos. Dentro de estas áreas de mercado suelen que- dar incluidos barrios pobres que, por sí mis- mos, no podrían sustentar los comercios y ser- vicios de alto nivel de los mega-proyectos. Por otra parte, los altos precios del suelo y la inexistencia de vías ilegales para adqui- rirlo – los programas de regularización de la tenencia a través de la entrega de títulos de propiedad de los años 1980 fueron masivos– están empujando a las nuevas familias po- bres a localidades lejanas o comunas aleda- ñas. En el caso de Santiago, los programas de vivienda del Estado están aglomerando a los pobres en localidades a decenas de kiló- metros del borde de la ciudad; en Valparaíso y Concepción, en comunas aledañas pobre- mente equipadas y de baja accesibilidad al resto de la ciudad. Estas dos tendencias tan distintas de cam- bio en la escala de la segregación empujan hacia una diferenciación de la situación urba- na al interior de los grupos pobres, y hacia ciudades más complejas que requieren polí- ticas urbanas y de control de la segregación más específicas y variadas. Debemos tener en cuenta que los cam- bios reseñados representan tan sólo tenden- cias; las ciudades aún conservan en gran medida el sello del patrón tradicional de se- gregación. Esto es especialmente claro para el caso de los grupos pobres que se benefi- cian de la reducción de escala de la segrega- ción causada por el sector inmobiliario priva- do. Representan una minoría entre los pobres, (^5) En un estudio en curso sobre la formación his- tórica del "barrio alto" de Santiago encontramos que la propagación espacial de la especulación con sue- los fué fundamental en la pogresiva exclusión de po- blación de bajos ingresos de esa área de concentra- ción de elites (en Sabatini y Arenas, 2001 se dis- cute la propagación espacial de la especulación con suelos al conjunto del espacio urbano como un nuevo tipo de orden espacial detrás del cambio en la estruc- tura interna de la cuidad de Santiago). quienes aún viven mayoritariamente en las típicas aglomeraciones de pobreza de nues- tras ciudades. 6.3. Factores y procesos detrás de los cambios de escala de la segregación Detrás de la reducción de la escala de la segregación están, por una parte, la liberali- zación de los mercados de suelo y el fuerte desarrollo del sector inmobiliario privado ini- ciados hacia 1980; y por otra, la persistencia de la ciudad compacta. La liberalización de los mercados de sue- lo, y en general, la reforma económica favo- recieron una rápida maduración del sector privado inmobiliario. La afluencia de capital y su concentración hicieron aparecer gran- des proyectos organizados por promotores. Estos agentes han sumado a sus estrategias para aumentar las rentas de la tierra, que es su forma específica de ganancia, la altera- ción del patrón de segregación residencial. Ofrecen viviendas nuevas a familias de in- gresos medios y altos en zonas hasta en- tonces predominantemente de ingresos ba- jos. Así, los promotores compran suelo en un precio bajo, que guarda relación con la capacidad de pago de los que eran sus ocu- pantes más probables, y lo venden (cons- truido) a precios mucho mayores. Los pro- yectos deben alcanzar un cierto "tamaño crí- tico" para lograr atraer a las familias com- pradoras a esas áreas (el término es el que usan los propios empresarios inmobiliarios en Chile). A veces superan las mil viviendas, algo impensable para las empresas inmobi- liarias privadas chilenas anteriores a la ma- duración empresarial del sector y las políti- cas de liberalización. El diseño del gated community facilita este cambio de destino social del suelo porque ayuda a crear una discontinuidad con el en- torno. Los grupos pobres cercanos se favo- recen por la llegada de estos desarrollos, tanto en términos objetivos (trabajo, servicios, equipamiento urbano) como subjetivos (sen-
Francisco Sabatini, Gonzalo Cáceres y Jorge Cerda timiento de pertenecer a un área que está progresando), como hemos aprendido a tra- vés de nuestros estudios de casos. No obs- tante la existencia de las rejas, estos son los beneficios de la reducción de escala de la segregación. La persistencia de la forma compacta de las ciudades chilenas explica que estos cam- bios en el sector inmobiliario estén provocan- do una reducción de escala de la segregación. En ciudades de países más ricos, con tasas de motorización más altas y mejor infraestruc- tura de transporte, los nuevos tipos de desa- rrollo residencial para grupos medios y altos, lo mismo que los centros comerciales o de ofi- cinas, suelen surgir en la periferia regional más allá de las zonas urbanas densas, especial- mente en los cruces de carreteras que definen grandes áreas de mercado y de accesibilidad. En esos casos es posible que dichos desarro- llos estén significando alejar a los grupos so- ciales entre sí, especialmente en ciudades europeas que parten con una escala y nivel de segregación residencial menores. La segregación a escala regional de los "nue- vos" pobres, el otro cambio en la escala de la segregación en las ciudades chilenas, también se relaciona con la liberalización de los merca- dos de suelo. Los precios del suelo, lejos de ba- jar, como se pretendía con la eliminación de las normas sobre "límites urbanos" y otras medidas que buscaron facilitar el aumento de la oferta de suelos, han subido persistentemente desde en- tonces (Sabatini, 2000). La ruptura del patrón de segregación, esto es, la relativa dispersión de proyectos que antes se concentraban en las áreas tradicionales de las elites, enseña a los propietarios en otras áreas de la ciudad que tam- bién ellos pueden verse favorecidos por la llega- da de familias o actividades con mayor capaci- dad de pago por el suelo. Sus expectativas de precio han estado subiendo, lo que explica un alza de los precios del suelo que ha sido persis- tente y espacialmente generalizada en las últi- mas dos décadas. Esta suerte de propagación espacial de la especulación con suelos es el fac- tor detrás del aumento a escala regional de la segregación de las nuevas familias pobres que buscan acceder a una vivienda.^5
7. La malignidad de la segrega-
ción residencial
Mientras que en el pasado la aglomera- ción espacial podía significar ventajas políti- cas, laborales y sociales para las familias pobres, ahora parece conducirlas a una si- tuación de desintegración social y a una "subcultura" de la desesperanza. Parece es- tarse instalando en las ciudades chilenas la "nueva pobreza". Es cierto que la aglomeración de los po- bres en la periferia de las ciudades siempre ha tenido efectos negativos. La ilegalidad, irre- gularidad e informalidad han sido rasgos pe- culiares de los asentamientos pobres y de los mercados de suelo de las ciudades de Amé- rica Latina (Smolka, 2001 ). La falta de servi- cios urbanos y las malas condiciones de ac- cesibilidad de estos barrios han sido un fac- tor adicional de empobrecimiento de estas familias. Sin embargo, la "población" – nom- bre que se da en Chile a estos asentamientos, sean espontáneos o construidos por el Esta- do– fue en el pasado base de las organiza- ciones sociales y de las acciones de clientelismo o lucha de los "pobladores" diri- gidas a lograr una mejor inserción política y laboral en la ciudad. El contexto creado en Chile por la refor- ma económica y los cambios políticos ha con- tribuido a intensificar los efectos de desinte- gración social que tiene la segregación espa- cial. Claves fueron la inseguridad social que instaló la reforma laboral de 1981, y los cam- bios en la cultura y sistema político chilenos que se fueron incubando desde el golpe de Estado del general Pinochet, en 1973, hasta la recuperación de la democracia en 1990. En este nuevo contexto, vivir en una "pobla- ción" ha pasado de ser motivo de esperanza
- muchas de ellas fueron auto-construidas con tesón por sus moradores– a ser motivo de
Francisco Sabatini, Gonzalo Cáceres y Jorge Cerda periodo 1970 – 1992. Esto es especialmente nítido para el 8 por ciento de zonas más po- bres. En particular, el efecto de la segrega- ción en el embarazo adolescente se hace evidente. Los datos de los Cuadros 8 , 9 y 10 mues- tran claramente el cambio de significado de la segregación espacial de los pobres. El sig- no de las correlaciones cambia entre 1970 y 1992, especialmente en Concepción. Antes, la segregación espacial estaba asociada
- aunque débilmente, según estas estadísti- cas- con una menor incidencia de varios de los problemas sociales analizados. En el an- tiguo contexto, la aglomeración significaba or- ganización, capacidad de negociación frente al Estado para acceder a servicios y, en ge- neral, mejores posibilidades para insertarse en la economía urbana. Ahora, la segrega- ción se asocia con la intensificación de los problemas. La situación internacional de segregación más crítica que se asocia con este tipo de problemas, y al mismo tiempo la mejor estu- diada, posiblemente sea la de los ghettos de población negra en los Estados Unidos. El término underclass fue acuñado para desig- nar a los estratos sociales en que los patro- nes de conducta "desviada" (deserción esco- lar, embarazo adolescente, dependencia de la asistencialidad estatal, drogadicción, delin- cuencia, etc.) cobraban peso y tendían a vol- verse dominantes, logrando incluso transmitirse intergeneracionalmente. Los ne- gros pobres son el ejemplo más claro del underclass. Aunque existen enfoques que no incluyen a la segregación espacial entre los factores que explican el origen y aumento del underclass, están ganando fuerza los traba- jos de quienes sí lo hacen. La atención se está concentrando en el efecto ghetto o cul- tura de la segregación (Jargowsky, 1997 ; Massey y Denton, 1993 ; Goldsmith y Blakely, 1992 ; Wilson, 1987 y 1991 ). Los datos que muestran el aumento de malignidad de la se- gregación en las ciudades chilenas, repre- sentan un respaldo a la interpretación que estos investigadores hacen del underclass.
8. Los mercados de suelo en el
ojo de la tormenta
Parece un pie forzado para el Estado chi- leno tener que diseñar y aplicar políticas de control de la segregación residencial, consi- derando la malignidad que ésta está asumien- do. La flexibilización laboral y la interrupción
Francisco Sabatini, Gonzalo Cáceres y Jorge Cerda de las formas tradicionales de inserción polí- tica de los sectores populares, sin que hayan surgido alternativas, son factores de contex- to que han agregado malignidad a la segre- gación. Esas políticas deberán ser, en medida importante, políticas de suelo. Los mercados de suelo urbano están en el centro de los cam- bios en el patrón de segregación que hemos descrito. Las políticas de liberalización de esos mercados de suelo han facilitado la in- tensificación de la segregación, ya sea en escalas reducidas o en escalas tan amplias como las regiones urbanas, la primera con efectos positivos para los grupos pobres, y la segunda negativos. La relación entre segre- gación residencial y mercados de suelo es estrecha, pero no sencilla. Las políticas de control de la segregación deberán ser capa- ces de separar el trigo de la paja. Deberán ser, por lo mismo, políticas de suelo más ela- boradas y específicas. Las cuatro siguientes son líneas de políti- ca que, creemos, requieren las ciudades chi- lenas para hacer frente a la segregación residencial: 8.1. Políticas de dispersión espacial de la pobreza Buscarían reducir la dimensión 1 de la segregación de los grupos pobres. Un ejem- plo son los programas de subsidio a la vivien- da que buscan mover hogares desde barrios pobres y racialmente segregados en los Es- tados Unidos. McClure (2000) y Varady & Walker (2001) analizan sus resultados. La política de vivienda social chilena, llamada de "subsidio habitacional", podría incorporar pro- gramas parecidos. 8.2. Políticas de apoyo a la dispersión es- pacial de los grupos medios y altos Buscarían disminuir la dimensión 1 de la segregación de los grupos de mayores ingre- sos, contribuyendo a una reducción más ge- neralizada de la escala geográfica de la se- gregación. Fomentarían la construcción de estos desarrollos residenciales por parte del capital inmobiliario en nuevas áreas de cada ciudad, por ejemplo a través de las inversio- nes en obras públicas e infraestructura urba- na. Los objetivos de tal política deberían in- cluir desincentivar las rejas de los condomi- nios, una herencia claramente inconveniente de las actuales formas de desarrollo inmobi- liario. Hay muchas otras formas de crear zo- nas de transición entre barrios de distinta ca- tegoría social que podrían fomentarse, como avenidas con "bandejones", arborización y cambios de trama urbana. Los trazados organicistas podrían volver a ser utilizados para diferenciar los barrios de sus entornos sin tener que recurrir a las rejas. 8.3. Políticas de reducción de la homo- geneidad social de las zonas internas de cada ciudad Buscarían reducir la dimensión 2 de la segregación. La zonificación que establece usos socialmente mixtos del suelo, es una posibilidad. Por ejemplo, se podrían estable- cer porcentajes mínimos de vivienda social por comunas o distritos, como se está hacien- do en varios países europeos. En lo referen- te a hacer más diversas las zonas pobres, este objetivo podría lograrse a través de las políticas recién mencionadas de dispersión espacial de grupos medios y altos. Pero, asi- mismo, podrían incluirse otras medidas, como las relacionadas con fomentar el desarrollo de actividades no residenciales en las zonas pobres. 8.4. Políticas de control de la especula- ción con suelos Buscarían reducir las dimensiones 1 y 2 de la segregación de las nuevas familias po- bres. El objetivo sería contrarrestar lo que hemos denominado "propagación espacial de la especulación con suelos" con el fin de desincentivar las alzas de precios de la tie- rra. Impuestos a la tenencia de sitios eriazos
