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CONCLUSIONES DEL SR. CAPOTORTI - ASUNTO 283/
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. FRANCESCO CAPOTORTI
presentadas el 13 de julio de 1982 *
Señor Presidente, Señores Jueces,
- La cuestión prejudicial aquí sometida a examen del Tribunal de Justicia tiene por objeto una de las disposiciones del Tratado CEE relativas a las competencias de este Tribunal: El párrafo tercero del artículo 177, precisamente. La Corte suprema di cassazione italiana desea saber si dicha disposición «establece una obligación de plantear una cuestión prejudicial [al Tribu- nal de Justicia de las Comunidades] que no permite al Juez nacional pronunciarse sobre la necesidad de someter la cuestión suscita- da al Tribunal de Justicia, o bien si condi- ciona, y dentro de qué límites, dicha obliga- ción a la existencia previa de una duda de interpretación razonable».
Resumamos los hechos brevemente. En septiembre de 1974, un numeroso grupo de empresas italianas del sector lanero, que comprende a las sociedades CILFIT y Lani- ficio di Gavardo, así como muchas otras, demandaron al Ministerio italiano de la Sanidad ante el Tribunal de Roma, en reclamación de la devolución de las cantida-
des pagadas -indebidamente a su entender- por los derechos de inspección sanitaria de lana importada. En efecto, dichas cantidades habían sido pagadas cuando estaba en vigor la Ley n° 30, de 30 de enero de 1968, que fijaba esos derechos en 700 LIT por quintal de lana importada, pero el importe a pagar había sido notablemente modificado por la Ley n° 1239, de 30 de diciembre de 1970, y reducido a tan sólo 70 LIT por quintal.
Desestimadas sus pretensiones ante el órgano jurisdiccional de primera instancia, así como en apelación, las demandantes interpusieron recurso de casación, en el que mantenían que el derecho de inspección no debió ser percibido pues estaba en contra del Reglamento (CEE) n° 827/68 del Conse- jo, de 28 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de merca- dos «para determinados productos enumera- dos en el Anexo II del Tratado» (DO L 151, p. 16; EE 03/02, p. 170), entre los cuales se encontraban «los productos de origen ani- mal» indicados bajo la partida arancelaria 05.15 del Arancel Aduanero Común. Por su parte, el Ministerio de la Sanidad se opuso, afirmando que las lanas no están compren- didas en el Anexo II del Tratado y no entran
- Lengua original: italiano.
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pues en el ámbito de aplicación de dicho Reglamento.
Según la Administración, el alcance del Reglamento n° 827/68 es extremadamente claro en la cuestión, de modo que excluye en consecuencia «la exigencia de que se plantee una cuestión prejudicial» a este Tribunal.
Ante esta situación, la Corte di cassazione italiana, mediante resolución de 27 de mayo de 1981, suspendió el procedimiento y planteó la cuestión antes indicada a este Tribunal de Justicia.
- Sabemos que, en virtud del párrafo tercero del artículo 177, cuando una cues- tión relativa a la interpretación del Tratado, a la validez e interpretación de los actos adoptados por las Instituciones de la Comu- nidad, o eventualmente a la interpretación de los estatutos de los organismos creados por un acto del Consejo «se plantee en un asunto pendiente ante un órgano jurisdiccio- nal nacional, cuyas decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno, dicho órgano estará obli- gado a someter la cuestión al Tribunal de Justicia». Según la Corte di cassazione italiana -que recoge un conflicto de opinio- nes muy agudo tanto en la doctrina como en la jurisprudencia de los Estados miembros- la regla antes mencionada se presta a dos diferentes interpretaciones. En efecto, se puede considerar que la misma obliga con todo rigor a los órganos jurisdiccionales de
última instancia de los Estados miembros a someter a este Tribunal de Justicia el cono- cimiento de dichas cuestiones, sin conceder a aquellos margen alguno para pronunciarse sobre las mismas, ni para comprobar en qué medida las cuestiones pueden ser suscepti- bles de diversas soluciones. Pero puede pensarse, por otra parte, que el párrafo tercero del artículo 177 permite a los órga- nos jurisdiccionales nacionales efectuar una examen preliminar con el fin de determinar, en uso de sus facultades discrecionales, si, en el caso concreto, existe o no una duda de interpretación razonable; con la consecuen- cia de que se omitiría el planteamiento de una cuestión prejudicial en todos los su- puestos en los que no se revelara una duda de esa naturaleza.
Dicho esto, antes de examinar el problema planteado, conviene precisar que la Corte di cassazione, a pesar de la extensa formula- ción que ha dado a su cuestión, sólo ha tomado en consideración el planteamiento de una cuestión prejudicial con el fin de obtener la interpretación de una disposición del Tratado o de un acto derivado, y que ha dejado de lado por tanto el problema de su planteamiento con el fin de examinar la validez de los actos comunitarios. Ello nos parece demostrado tanto por el hecho de que, en la parte final de la cuestión, la Corte di cassazione ha mencionado explícitamente la tesis fundada en la existencia de una «duda de interpretación razonable», como por la circunstancia de que el asunto de que conoce el órgano a quo se relaciona precisa- mente con la interpretación de normas comunitarias derivadas (como se desprende de la resolución de remisión).
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de iniciativa de las partes. Por otro lado, no se entiende por qué la facultad del Juez de formular de ofício una cuestión prejudicial ha de identificarse con la facultad de apre- ciación acerca de la conveniencia de formu- lar dicha cuestión. Esta amplia facultad de opción corresponde sin lugar a dudas a los Jueces que no son de última instancia, en tanto que, respecto a los órganos jurisdic- cionales de última instancia, es perfecta- mente comprensible que su facultad se limite a la apreciación de la necesidad de una decisión prejudicial para poder emitir su fallo, y que sea obligatorio someter la cuestión al Tribunal de Justicia en todos los casos en que se reconozca esa necesidad.
En definitiva, la única indicación sumamen- te clara que resulta del texto del artículo 177 es la diferencia entre las disposiciones de los párrafos segundo y del tercero: Los órganos jurisdiccionales mencionados en el párrafo segundo pueden pedir al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre una cuestión de interpretación del Derecho comunitario, en tanto que los órganos indi- cados en el párrafo tercero están obligados a ello. Esta sencilla observación será tratada de nuevo y profundizada más adelante, una vez que hayamos repuesto el problema a sus términos esenciales.
- En el plano de los principios generales, se ha evocado con frecuencia, en la discu- sión del problema, la teoría del acto claro, que se puede enunciar en síntesis mediante la afirmación de que, cuando una norma es clara, no es necesario interpretarla.
Esta teoría surgió en el marco del ordena- miento jurídico francés, que atribuye la interpretación de los Tratados internaciona- les, con carácter exclusivo, al ejecutivo (precisamente al Ministerio de Asuntos Exteriores), y tan sólo confiere al Juez competencia para su aplicación. En ese contexto, con el fin de limitar el poder del ejecutivo y oponerse a su ingerencia en la actividad judicial, los Jueces adoptaron dicha teoría, reservándose así el control de la existencia o no de dificultades reales de interpretación, de modo que recuperaban en consecuencia un amplio margen de faculta- des discrecionales. Posteriormente, el Con- seil d'Etat francés, y en muy menor medida la Cour de cassation, consideraron que esa teoría podía utilizarse para circunscribir el alcance de la obligación establecida en el párrafo tercero del artículo 177 del Tratado.
Se encuentra un eco de la misma teoría en las conclusiones del Abogado General Sr. Lagrange presentadas el 13 de marzo de 1963 en el asunto en que recayó la sentencia de 27 de marzo de 1963, Da Costa en Schaake NV y otros (asuntos acumulados 28/62 a 30/62,« Rec. pp. 59 y ss., especial- mente pp. 88 y 89), en las que afirmaba, en especial, que «si la norma es perfectamente clara, no hay que interpretarla, sino aplicar- la, lo que entra en la competencia del Juez [nacional] encargado de aplicar la Ley». No obstante, sería erróneo considerar esta expresión, separada de su contexto, como un argumento en apoyo de la tesis que atribuye al Juez nacional la facultad de pronunciarse sobre el fundamento de una cuestión prejudicial suscitada por las partes. En realidad, del contexto de las citadas conclusiones del Abogado General
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Sr. Lagrange se deduce que la única inten- ción de nuestro ilustre predecesor era de- mostrar la inutilidad de una nueva interpre- tación por el Tribunal de Justicia cuando la misma cuestión ya había sido abordada y resuelta anteriormente en su jurisprudencia. En este plano -es decir, el de «la autoridad de la interpretación» realizada por este Tribunal- se sitúa asimismo la sentencia Da Costa en Schaake NV y otros, antes citada, a la que tendremos ocasión de aludir de nuevo más adelante.
A nuestro entender, la teoría del acto claro no ofrece ayuda alguna para la solución del problema que estamos examinando. Si se tiene en cuenta su origen y su función, es fácil observar que sirvió para corregir una situación de un Estado miembro determina- do, situación propia cuyos términos no se prestan a analogía alguna con la que ahora analizamos. En efecto, la separación, en lo que atañe a las normas de los Tratados internacionales, entre el momento de la aplicación, la cual corresponde al Juez, y el de la interpretación, reservada al Ministerio de Asuntos Exteriores, existe en Francia, pero no en otros Estados miembros; por otra parte, la reivindicación de una competencia más amplia para el poder judicial frente a determinadas prerrogativas del poder ejecu- tivo es algo muy diferente de la determina- ción de los límites entre las funciones de interpretación atribuidas respectivamente a los Jueces nacionales de última instancia y al Tribunal de Justicia de las Comunidades.
En segundo lugar, si se considera el concep- to que sirve de base a la teoría del acto claro, el mismo se revela inexacto. La
aplicación de una norma a un supuesto determinado exige siempre, lógica y prácti- camente, la identificación del sentido y del alcance de dicha norma, a cuya falta no se puede llegar a determinar que esa norma es apropiada para el caso concreto, ni tampoco extraer de su contenido todas las consecuen- cias que pueden aplicarse al caso de que se trata. Podría acaso afirmarse que, cuando se aplica una norma, interpretación y aplica- ción se entrecruzan y se ensamblan, pero ciertamente no puede concebirse que una norma sea aplicada sin necesidad de inter- pretarla, a no ser que se altere el sentido del término «interpretación» atribuyéndole necesariamente un carácter de dificultad. En definitiva, la máxima latina con frecuencia invocada in claris non fit interpretatio merece ser olvidada: es el intérprete quien, al cumplir su cometido, determina si una norma es clara u oscura. Estas consideracio- nes son tanto más válidas en un sistema en el que las normas presentan, todas ellas, la dificultad, técnica, de estar redactadas en varias lenguas, y otra, sistemática, de tener incidencia en una realidad actualmente regida por diez ordenamientos jurídicos nacionales.
Finalmente, no debe ignorarse la significa- ción de los hechos: estos demuestran que la teoría del acto claro, puesta en relación con el artículo 177, ha sido objeto de una apli- cación que no dudamos en calificar de aberrante. Ya en 1967, el Conseil d'Etat francés, que sigue siendo el principal utili- zador de dicha teoría, llegó a afirmar que el concepto de medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la importación, en el sentido del artículo 30 del Tratado -uno de los conceptos más discutidos del
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tivo, los Tratados han establecido que deter- minados Jueces tienen plena libertad para formular, o no, peticiones de interpretación al Tribunal de Justicia, mientras que otros están obligados a ello.
Para los órganos jurisdiccionales de grado inferior a la última instancia, el reconoci- miento de una función de filtro sería pues superfluo, en tanto que, respecto a los de última instancia, representaría una atenua- ción de la obligación prevista por el último párrafo del artículo 177. Quedaría por deter- minar sobre qué base podría ser así, habida cuenta de que el texto de la norma es claro, y que un principio en vigor en el Derecho de un Estado miembro no puede ciertamente ser trasladado al Derecho comunitario (in- cluso si se acepta que el contenido del principio sea adaptable a la realidad de este ordenamiento jurídico diferente). Lo cierto es que el poder-deber del Juez de pronun- ciarse sobre el fundamento de la cuestión (o mejor dicho, sobre el hecho de que la mis- mano es manifiestamente infundada), existe en el ordenamiento jurídico italiano sobre la base de una norma especial, mientras que en el Tratado de Roma no se insertó equivalen- te alguno de esa norma. Esta omisión nos parece significativa-desde el punto de vista de la negación de todo poder-deber análogo en el marco del artículo 177-, ya que el mecanismo italiano de remisión al Tribunal Constitucional no era ciertamente descono- cido cuando fue redactado el texto del artículo 177.
- En favor de la tesis que reduce el alcan- ce de la obligación de los Jueces de última instancia de someter las cuestiones de
interpretación de Derecho comunitario al Tribunal de Justicia, se alegan algunos argumentos que podríamos calificar como «de oportunidad». Se observa que dicha interpretación del artículo 177 permite evitar ante todo que el Tribunal de Justicia soporte una carga excesiva de procedimien- tos prejudiciales, lo que podría ir en perjui- cio de su buen funcionamiento, y en segun- do lugar, que los litigios nacionales sufren demoras o aumento de gastos a causa de cuestiones prejudiciales inconsistentes. Se señala, además, que, en la medida en que reconoce un cierto margen de apreciación discrecional a los órganos jurisdiccionales nacionales, la mencionada tesis es la más apta para salvaguardar la competencia propia de dichos órganos.
En verdad, esta clase de argumentación no nos parece decisiva. Bastaría acaso con - objetar que el sentido de una norma no puede depender de razones de oportunidad. Pero conviene tener en cuenta igualmente las razones que militan en favor de la tesis opuesta a la que acabamos de describir. En efecto, la exigencia de que los órganos jurisdiccionales de última instancia sometan siempre las cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia es confirmada por las características específicas, técnicas y siste- máticas del Derecho comunitario, a las que ya hemos aludido anteriormente (textos en varias lenguas; novedad del contenido y de la terminología que presenta ese Derecho). Conviene añadir que existen diferencias inevitables entre los métodos de interpreta- ción adoptados por el Tribunal de Justicia y aquellos en que se inspiran los Jueces nacionales, ligadas a la diversidad del mar-
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co jurídico en el que actúan uno y otros, respectivamente.
- En las pocas ocasiones en que se ha pronunciado acerca del ùltimo párrafo del artículo 177, el Tribunal de Justicia ha confirmado la naturaleza obligatoria de dicha disposición, sin mencionar en modo alguno la hipótesis de un margen discrecio- nal de apreciación reconocido a los órganos jurisdiccionales superiores. Nos referimos a las sentencias de 27 de marzo de 1963, Da Costa en Schaake NV y otros, antes citada; de 18 de febrero de 1964, Internationale Crediet- en Handelsvereniging Rotterdam y otros (asuntos acumulados 73/63 y 74/63," Rec. p. 1); de 15 de julio de 1964, Costa (6/64," Rec. p. 1141); de 4 de febrero de 1965, Albatros (20/64, Rec. p. 4), y de 24 de mayo de 1977, Hoffmann-La Roche (107/76," Rec. p. 957). Observamos que, mientras en la sentencia Costa, el Tribunal se limitó a parafrasear la citada norma, y en la sentencia Albatros hizo alusión tan sólo al uso «facultativo o no, según los casos», del procedimiento del artículo 177, en cambio en la sentencia Da Costa en Schaake NV y otros (sustancialmente confirmada por la sentencia Internationale Crediet) abordó dos problemas: la diferencia «entre la obli- gación impuesta a los órganos jurisdicciona- les nacionales de última instancia por el párrafo tercero del artículo 177, de la facul- tad conferida por el párrafo segundo a todo Juez nacional para remitir al Tribunal de Justicia de las Comunidades una cuestión de interpretación del Tratado», y la declaración de que el último párrafo del artículo 177 «obliga, sin restricción alguna, a los órga- nos jurisdiccionales nacionales cuyas deci- siones no sean susceptibles de ulterior
recurso judicial de Derecho interno, a some- ter al Tribunal toda cuestión de interpreta- ción planteada ante los mismos». Según la sentencia Da Costa en Schaake NV y otros, dicha obligación quedaría privada de senti- do y de contenido si la cuestión suscitada se revelara «materialmente idéntica a una que ya fue objeto anteriormente de una decisión con carácter prejudicial en un asunto análo- go». De esta forma, el Tribunal de Justicia reconoció una sola excepción a la obliga- ción prevista por la norma antes citada: la posible invocación de una sentencia prejudi- cial anterior, relativa a la misma cuestión.
Con posterioridad, la sentencia Hoffmann-La Roche, antes citada, reviste considerable interés, en nuestra opinión, ya que puso en evidencia, en el apartado 5, tanto la finalidad del artículo 177 («asegurar una interpretación y aplicación uniformes del Derecho comunitario en todos los Esta- dos miembros»), como el fin específico del párrafo tercero («evitar que se siente en cualquier Estado miembro una jurispruden- cia nacional no acorde con las normas del Derecho comunitario»). En realidad, ha de partirse de estos dos puntos para responder a la cuestión planteada por la Corte di cas- sazione italiana.
Finalmente, permítasemos insistir en la opinión que tuvimos ocasión de manifestar en las conclusiones del asunto, 107/76, antes citado: «al tratarse de interpretar una norma esencialmente procesal, como la del párrafo tercero del artículo 177, debe hacer- se un esfuerzo por definir su alcance de acuerdo con criterios objetivos y precisos, que no dejan un margen de apreciación
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mento de la cuestión, o su falta, o de decidir si la cuestión de Derecho comu- nitario relevante para la decisión del litigio debe ser apreciada por él mismo o por el Tribunal de Justicia.
d) La obligación de plantear la cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia sólo desaparece cuando ya existe una sen- tencia prejudicial del Tribunal de Justi- cia sobre la misma cuestión, pero quede entendido que nada impide al Juez someter de nuevo la cuestión al Tribu- nal de Justicia con el fin de obtener una interpretación diferente de la regla comunitaria, o aclaraciones o precisio- nes de la interpretación ya efectuada.
Uno de los argumentos críticos que se han manifestado contra la tesis que acogemos consiste en objetar que el procedimiento prejudicial se concibe según aquélla como un mecanismo automático; y ello precisa- mente en el supuesto en el que corresponde plantear la cuestión prejudicial a los órga- nosjurisdiccionales superiores-en lamayo- ría de ocasiones celosos de su rango en el sistema judicial nacional. Pero no debe olvidarse el hecho de que la competencia para apreciar la pertinencia de la cuestión, es decir, determinar si la interpretación de una norma comunitaria es ciertamente nece- saria para emitir el fallo, corresponde en cualquier caso al Juez nacional, sea de primera o de última instancia. Esta clase de control se caracteriza por un considerable margen de discrecionalidad, y este Tribunal ha reconocido siempre que aquél es de la competencia exclusiva del Juez nacional. Recordemos al respecto las sentencias de 14
de febrero de 1980, Damiani (53/79, Rec. p. 273); de 29 de noviembre de 1978, Pigs Marketing Board (83/78,» Ree. p. 2347), y de 30 de noviembre de 1977, Cayrol (52/77, Rec. p. 2261).
Finalmente, querríamos resaltar que un alto órgano jurisdiccional de última instancia hizo uso del procedimiento previsto en el artículo 177 en un asunto en el que no se advertían dudas sobre el sentido de la norma comunitaria que había de aplicarse (el ar- tículo 119 del Tratado CEE), pero cuando por otra parte no existía aún una orientación jurisprudencial establecida al respecto por el Tribunal de Justicia. Nos referimos a las resoluciones de la House of Lords en el asunto Garland/British Rail Engineering Ltd, más exactamente, a la resolución de remisión de 19 de enero de 1981 y a la resolución dictada por Lord Diplock el 22 de abril de 1982 (Common Market Law Reports, 1982, p. 179).
- La Comisión, que, como es usual, ha presentado sus observaciones en este asun- to, se ha manifestado en favor de la tesis según la cual la obligación de plantear una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia por los órganos jurisdiccionales de última instancia sólo nace ante una duda de inter- pretación, pero ha tratado seguidamente de descubrir una serie de circunstancias objeti- vas en las que la duda seria innegable, y el planteamiento de la cuestión prejudicial debería considerarse obligatorio. Aunque la finalidad de esta línea de razonamiento sea reponer el margen de apreciación del Juez nacional dentro de límites muy estrechos, y garantizar en consecuencia, en la mayor
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parte de casos, la intervención del Tribunal
de Justicia, la mencionada tesis no puede ser
admitida. Observamos que la misma vincula
la obligación tan sólo en apariencia a facto-
res objetivos (por ejemplo, la existencia de
una contradicción sobre la interpretación de
una norma comunitaria entre los órganos de
primera y de segunda instancia al juzgar
sobre el fondo), mas, no obstante ello,
reconoce al Juez nacional un margen de
apreciación acerca del fundamento, o su
falta, de la cuestión de Derecho comunitario
sobre la que ha de pronunciarse. Ahora
bien, a mi entender, el reconocimiento de
esa facultad discrecional se opone a la
función del artículo 177: el interés objetivo
y general en la interpretación uniforme del
Derecho comunitario por el Tribunal de
Justicia no puede estar subordinado a la
coincidencia o la falta de coincidencia entre
las soluciones adoptadas por los Jueces
nacionales en las instancias anteriores de un
asunto principal, ni tampoco a la actitud
conforme o discordante de las partes. El
artículo 177 se sitúa en la óptica de una
interpretación de la norma comunitaria de
potencial utilidad para toda la Comunidad
-y por tanto, la citada sentencia Da Costa
en Schaake NV y otros reconoció con razón
en 1963 el valor de los precedentes estable-
cidos por el Tribunal de Justicia mismo-,
pero precisamente por dicha razón, los
hechos específicos de un litigio determinado
ante un Juez nacional no pueden tener inci-
dencia en el alcance de la obligación previs-
ta por el párrafo tercero de dicho artículo.
Esto aparte, la posición de la Comisión es a
nuestro parecer el resultado de un discurrir
inverso al correcto: nada justifica, ni en el
texto ni en la función del artículo 177, que
se tome como punto de partida una inter-
pretación restrictiva de la obligación previs-
ta en el párrafo tercero citado; en tanto que
una interpretación estricta no excluye la
atenuación que ya se manifestó en la senten-
cia Da Costa en Schaake NV y otros.
10. Como conclusión, considero que el Tribunal de Justicia debería responder de
la siguiente forma a la cuestión que le ha sometido la Corte di cassazione italiana,
mediante resolución de 27 de mayo de 1981, dictada en el asunto CILFIT Sri y
otros y Lanifício Gavardo/Ministerio de la Sanidad:
El párrafo tercero del artículo 177 del Tratado CEE debe ser interpretado en el
sentido de que los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros cuyas
decisiones no son susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno, están
obligados a solicitar al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre la interpretación
del Derecho comunitario primario o derivado en todos los supuestos en que, para
emitir su fallo, los mismos hayan de resolver acerca de una cuestión de Derecho
comunitario, suscitada por las partes o ex officio.
Incluso si el Juez nacional considera que la cuestión de Derecho comunitario sobre
la que ha de pronunciarse no presenta oscuridad ni ambigüedad - y no tiene por
