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Dº Tributario
EL PODER FINANCIERO
I. Concepto
El poder financiero es la expresión que tradicionalmente se ha utilizado para referir al poder normativo en materia financiera. El adjetivo financiero sólo designa la materia u objeto sobre el que recae, pero sus características como poder normativo son las propias de todo poder normativo. Una noción cercana es la de Hacienda Pública, que es el conjunto de derechos y obligaciones de contenido financiero que corresponde a un ente público. Así lo dice la Ley General Presupuestaria para la Hacienda del Estado. Habría pues un elemento objetivo, los derechos y obligaciones, es decir, los ingresos y los gastos, y un elemento subjetivo, del que el ente público es su titular.
I Límites del poder financiero. Límites impuestos por el Derecho Comunitario
- Límites derivados de la Constitución y referidos a la materia financiera.
- (^) Límites derivados de los Tratados Internacionales que reconoce la Constitución en su artículo 96.1.
- Límites impuestos al poder financiero del Estado como consecuencia de la adhesión a las Comunidades Europeas a partir del 1 de enero de 1986. Además, es evidente que los actos y normas Comunitarias pueden entrañar restricciones al ejercicio de las competencias que corresponden a las Comunidades Autónomas.
III. Distribución funcional del poder financiero. Competencias normativas y de gestión
El poder financiero constituye una manifestación y un atributo esencial del poder político: facultad de dictar normas generales de conformidad con la idea de Derecho y con el conjunto de valores, principios y objetivos plasmados en el texto constitucional. En el plano constitucional el poder financiero se concreta en la atribución de una serie de competencias constitucionales financieras: aprobar los Presupuestos, autorizar el gasto público y establecer y ordenar los recursos financieros para financiarlo.
En materia presupuestaria: el cumplimiento de las obligaciones económicas del Estado, mediante la ejecución de los créditos presupuestarios consignados en las Leyes de Presupuestos: autorización y disposición de gastos y ordenación de pagos. En materia tributaria: la realización de las diferentes funciones tributarias relativas tanto a la aplicación de los tributos como a la prevención y sanción de los ilícitos fiscales.
IV. La ordenación constitucional del poder financiero en España
El poder financiero se traduce, en el conjunto de competencias constitucionales y de potestades administrativas de que gozan los entes públicos territoriales, representativos de intereses primarios, para establecer y gestionas un sistema de ingresos y gastos con el que satisfacer los fines y necesidades públicas. Son pues, los entes públicos los únicos que constitucionalmente pueden realizar una actividad financiera en sentido estricto.
Titulares del poder financiero: Art.137 CE: precepto nos ofrece la calve para concluir que los titulares del poder financiero en España son el Estado, las CCAA, los municipios, las provincias y demás entidades locales reguladas por la legislación de régimen local. Se trata de una distribución vertical del poder público.
Criterios y límites para el ejercicio del poder financiero
Los titulares del poder financiero deberán adecuar su ejercicio al cuadro de valores, principios y objetivos que integran el programa de constitucionalidad y respetando el orden de distribución de competencias establecido en el bloque de la constitucionalidad.
Instancias que controlan el ejercicio del poder financiero: En el Derecho español el juicio acerca de la constitucionalidad de las leyes y del correcto deslinde de competencias entre los titulares del poder financiero corresponde emitirlo al Tribunal Constitucional, mientras que los Tribunales ordinarios deberán enjuiciar la legalidad de la actividad administrativa desplegada en el ejercicio de las competencias y de las potestades administrativo – financieras.
V. El poder financiero del Estado Establecimiento del sistema tributario estatal y del marco general de todo el sistema tributario: la potestad originaria para establecer tributos corresponde exclusivamente al Estado mediante Ley, que habrá de respetar los mandatos y exigencias que conforman el programa constitucional y, entre ellas, las específicamente referidas a la materia tributaria que se establecen en el Art.31. CE, reiteradas en el Art.3.1 LGT. La LGT pretende adecuarse a las exigencias de la organización territorial y a las reglas constitucionales de distribución de competencias.
Establecimiento de los criterios básicos informadores del sistema tributarios de las CCAA: el Art.157.3 CE remite a una Ley Orgánica la regulación de las competencias financieras de las CCAA, debiendo este precepto ponerse en relación con el Art.133.1 de la CE, así como con el Art.149.1.14ª la Constitución de 1978 delega en el legislador estatal la función y la responsabilidad de concretar el sistema de distribución de competencias financieras y tributarias entre el Estado y las CCAA, limitándose a señalar los principios básicos a los que el legislador estatal habría de ajustar sus libertad de configuración normativa.
Establecimiento del sistema tributario de los entes locales: la jurisprudencia constitucional, a partir de la STC 179/1985, afirma la naturaleza compartida de las competencias que en materia de Haciendas Locales, poseen el Estado y aquellas CCAA, que asumen estatuariamente facultades para el desarrollo de las bases estatales sobre el régimen jurídico de las Administraciones Públicas.
Fijación de criterios que posibiliten la coordinación entre los distintos sistemas tributarios: tanto la LOFCA como en el TRLRHL el legislador estatal ha establecido una serie de criterios cuya aplicación va a posibilitar la coordinación entre los distintos sistemas tributarios, de forma que no existan contradicción entre ellos. También en el ámbito del sistema tributario local, la Ley de Haciendas Locales.
Regulación del gasto público y establecimiento de mecanismos de coordinación en materia presupuestaria: exigencia de ley para la regulación de los aspectos más importantes del gasto público
VI. El poder financiero de las Comunidades Autónomas: régimen común La primera función constitucional de los Estatutos de Autonomía radica en la diversificación del ordenamiento mediante la creación de sistemas normativos autónomos, todos ellos subordinados jerárquicamente a la Constitución y ordenados entre sí con arreglo al criterio de competencia. Respecto de tales sistemas normativos autónomos el Estatuto es norma institucional básica. Y es también norma de garantía de la indemnidad del sistema autónomo.
En cuanto al alcance y los limites del poder financiero reconocido por la Constitución a las Comunidades Autónomas, interesa retener que está también constitucionalmente condicionado en su ejercicio. El poder financiero de las CCAA aparece sometido a límites intrínsecos y extrínsecos que no son incompatibles con el reconocimiento de la realidad constitucional de las Haciendas Autonómicas.
Estos límites específicos al poder financiero de las CCAA se concretan en los siguientes principios:
- el principio de autonomía y corresponsabilidad
- el principio de solidaridad
- el principio de unidad
- el principio de coordinación
- el principio de igualdad
- el principio de neutralidad (conectado con el de igualdad y el de territorialidad)
- la prohibición de duplicidad en la imposición
- lealtad institucional.
Por otro lado, el poder financiero de las CCAA en materia de gasto: Mientras que el poder de gasto del Estado no se define por conexión con el reparto competencial de materias que la Constitución establece en los arts 148 y 149, de manera que el Estado, siempre podrá en uso de su soberanía financiera, asignar fondos públicos a otras finalidades u otras. No sucede lo mismo con la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas que se vincula al desarrollo y ejecución de las competencias, que de acuerdo con la Constitución, le atribuyan los respectivos Estatutos y las Leyes.
En cuanto a las competencias autonómicas en relación con las Haciendas Locales: Atendiendo al establecimiento del equilibrio dentro del territorio de una determinada Comunidad Autónoma, nada impide que sea la propia Asamblea regional la que apruebe disposiciones legislativas que afecten al ejercicio del poder tributario por parte3 de las Corporaciones Locales. Así lo dispone la Constitución en el art 133.2 que dispone que podrán establecer y exigir tributos de acuerdo con la Constitución y las Leyes.
VII. El poder financiero de las Comunidades Autónomas de Régimen Foral.
En primer lugar, nos referiremos al País Vasco: El marco jurídico positivo que establece su régimen financiero arranca de la Disposición Adicional 1ª de la Constitución, en virtud de la cual se amparan y respetan los derechos históricos de los territorios forales, a la vez que se ordena la actuación general de dicho régimen foral en el marco de la propia Constitución y del Estatuto de Autonomía. La LO/31979, de 18 de diciembre, prueba tal Estatuto. El Estatuto de Autonomía dispone que las relaciones tributarias entre el Estado y el País Vasco se regularán mediante el sistema foral tradicional de Concierto Económico. El nuevo, se aprueba por la Ley 12/2002 de 23 de mayo, modificada por la Ley 28/2007, de 15 de octubre, confiriéndole un carácter indefinido, al objeto de insertarlo en un marco estable que garantice su continuidad al amparo de la Constitución y el Estatuto de Autonomía, y previéndose su adaptación a las modificaciones que experimente el sistema tributario estatal.
En segundo lugar, nos referiremos a Navarra : La actividad tributaria y financiera se rige por el sistema tradicional de Convenio Económico, constitucionalmente tutelado y previsto por el art. 45 de la LO 13/1982, de 10 de agosto, de reintegración y amejoramiento del régimen foral de Navarra. Navarra tiene potestad para mantener, establecer y regular su propio régimen tributario, sin perjuicio de lo previsto en el Convenio Económico. También en Navarra rige el sistema de cupo y se producen ciertas especialidades en la relación entre Haciendas Locales y Comunidad Autónoma.
VIII. El poder financiero de los entes locales La Constitución garantiza la autonomía de los municipios y de las provincias para la gestión de
sus respectivos intereses.
Se aplicará en todo el territorio del Estado en relación con las colectividades contempladas en la legislación española de régimen local y previstas en los Art.140 y 141 CE. No existe en nuestro sistema una delimitación constitucional de las competencias propias de los Entes locales. Como técnica de protección de la autonomía local el TC español asumió la doctrina de la garantía institucional, propugnando la distribución de competencias en función de los respectivos intereses: la garantía institucional de la autonomía local no asegura un contenido concreto o un ámbito competencial determinado, sino la preservación de una institución en términos recognoscibles.
El TC ha terminado reconociendo dentro del contenido necesario de la autonomía local constitucionalmente garantizada, un ámbito o una faceta económica con dos aspectos claramente diferenciados: la vertiente de los ingresos y la de los gastos. Son dos las fuentes primordiales de financiación de las corporaciones locales, la participación de estas en los tributos del Estado y de las CCAA y los tributos propios. La autonomía financiera de que gozan los entes locales en la vertiente del gasto, puede ser restringida por el Estado y las CCAA de los límites establecidos en el bloque de la constitucionalidad. El poder financiero de los entes locales aparece predeterminado por una normativa en la que se establecen los criterios básicos conforme a los cuales los entes locales pueden ejercer sus propias competencias y pueden proyectar su propia autonomía.
La potestad reglamentaria de las Entidades Locales en materia tributaria se ejercerá a través de Ordenanzas fiscales reguladoras de sus tributos propios y de Ordenanzas generales de gestión, recaudación e inspección, es decir, mediante la potestad reglamentaria municipal. La potestad normativa municipal, como potestad tributaria de carácter derivado no podrá hacerse valer en detrimento de la reserva de ley presente en este sector del ordenamiento, sino que es precisa la subsistencia equilibrada de uno y otro de estos imperativos constitucionales, que no podrá abolirse entre sí en su respectivo despliegue.
El TC ha destacado la existencia de una garantía constitucional de la autonomía local, para cuya defensa especifica ante mismo Tribunal se ha habilitado un nuevo procedimiento, denominado “De los conflictos en defensa de la autonomía local” mediante el que los municipios y provincias podrán reaccionar frente a las normas del Estado con rango de ley o a las disposiciones con rango de ley de las CCAA que lesionen la autonomía local constitucionalmente garantizada.
Hacienda Municipal, los recursos están integrados por: Los ingresos procedentes de su patrimonio y demás de Derecho privado Los tributos propios clasificados en tasas, contribuciones especiales e impuestos y los recargos exigibles sobre los impuestos de las CCAA o de otras Entidades Locales. Las participaciones en los tributos del Estado y de las CCAA Las subvenciones Los percibidos en concepto de precios públicos El producto de las operaciones de crédito El producto de las multas y sanciones en el ámbito de sus competencias Las demás prestaciones de Derecho público.
Los tributos propios: clasificados en tasas, contribuciones especiales e impuestos y los recargos exigibles sobre los impuestos de las CCAA o de otras Entidades Locales. Recargos exigibles sobre impuestos de las CCAA o de otra Entidades Locales: Art.38 TRLRHL Participaciones en los tributos del Estado y de las CCAA: Art.39 TRLRHL
Subvenciones: las subvenciones de toda índole que obtengan las Entidades Locales con destino a sus obras y servicios no podrán ser aplicables a atenciones distintas de aquellas para las que fueron otorgadas, salvo, los sobrantes no reintegrables, cuya utilización no estuviese prevista en la concesión.
En la medida de lo posible, las subvenciones concedidas a las Entidades Locales no deben ser
destinadas a la financiación de proyectos específicos. La concesión de subvenciones no deberá
causar perjuicio a la libertad fundamental de la política de las Entidades locales, en su propio
ámbito de competencia.
Precios públicos: regulado en los Art.41 a 47 TRLRHL y pueden establecerlo cuales quiera de las Entidades Locales que se contemplan en la Ley
Operaciones de crédito: Art.48 a 55 TRLRHL, las Entidades Locales podrán concertar operaciones de crédito en todas sus modalidades, tanto a corto como a largo plazo, así como operaciones financieras de cobertura y gestión del riesgo del tipo de interés y del tipo de cambio.
Multas y sanciones: este recurso se obtiene por las Entidades Locales en el ejercicio de la potestad sancionadora que se les reconoce en el Art.4.1 f) de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local. En materia presupuestaria, la ordenación jurídica viene dada por normas estatales, debiendo los municipios acomodarse al régimen establecido en las mismas, sin perjuicio de que en reconocimiento de su propia autonomía puedan establecer los fines a los que se van a asignar los recursos disponibles. Sin embargo, el régimen jurídico presupuestario viene establecido por leyes estatales. Regímenes especiales: Baleares, Barcelona, Madrid, Ceuta y Melilla, Canarias, Navarra ,País Vasco.
Hacienda Provincial (Título II TRLRHL); sus especialidades son las siguientes: Los recursos tributarios de las Provincias se reducen a tasas, contribuciones especiales y a un recargo que pueden establecer sobre el Impuesto sobre Actividades Económicas La participación de las Provincias en los tributos del Estado se regula en los Art.135 a 146 TRLRHL
Podrán percibir subvenciones tanto del Estado como de las CCAA Pueden establecer precios públicos Podrán percibir dotaciones de las correspondientes CCAA cuando gestionen servicios propios de estas, así como concertar operaciones especiales de Tesorería, cuando asuman por cuenta de los Ayuntamientos de su ámbito territorial la recaudación de los Impuestos sobre Bienes Inmuebles y sobre Actividades Económicas.
IX Las facultades financieras de los entes corporativos
No forman parte de la Administración directa del Estado. No son representativos de intereses primarios, sino de intereses sectoriales. Por ello mismo, carecen de la posibilidad de crear Derecho en sentido estricto y, en consecuencia, no pueden establecer tributos. Tales entes gozan del carácter de entes públicos y por ello pueden ser titulares de determinados créditos tributarios. Se trata, pues, de entes públicos que no podrán establecer tributos, pero sí exigirlos, cuando la Ley lo determine. Ocupan la posición de sujetos activos de la obligación tributaria.
