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$8 MANUAL BÁSICO DE DERECHO ADMINISTRATIVO una actividad, no podrán serles exigidos tales requisitos cuando pretendan ejercer la actividad en cuestión —asi, no es necesatio uri carnet para montar en bicicleta—. Por el contrario, los poderes públicos sólo pueden hacer aquello que la ley les per- mite expresamente. Están sometidos a lo que se conoce como «principio de vincula- ción positiva» (positive Bindung) o vertiente positiva del principio de legalidad. Sin embargo, este postulado teórico no se corresponde linealmente con la realidad, por lo que en términos prácticos debe articularse una distinción según el tipo de actividad que desempeñe la Administración (SANTAMARÍA PASTOR): a) En las actuaciones desfavorables o restrictivas de derechos — imposición de sanciones, exigencia de requisitos a los ciudadanos para el desempeño de una activi- dad—, el respeto del principio de legalidad es de mgurosa exigencia, de tal manera que la Administración sólo puede actuar cuando existe una ley previa habilitante. b) En las actuaciones favorables o ampliatorias de derechos la Administración no requiere una ley habilitante previa. Se trata de actividades de carácter prestacio- nal: sanidad, obras públicas, concesión de subvenciones... Ello no obstante, existen importantes puntualizaciones en este punto; por ejemplo, todos los gastos públicos han de ser autorizados por el parlamento mediante la ley de Presupuestos. 3.2, LAS POTESTADES ADMINISTRATIVAS COMO INSTRUMENTO DE ARTICULACIÓN DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD 3.2.1. La potestad administrativa: concepto y características La potestad administrativa es el mecanismo técnico con el que se expresa el prin- cipio de legalidad (Garcla ve Enrkeria). Toda la actuación de la Administración se canaliza mediante el ejercicio de potestades administrativas. La potestad administrati- va esun poder jurídico unilateral que el ordenamiento reconoce-a la Administración para la satisfacción del interés general, sometiendo su ejercicio a la ley y a control Judicial. Las habilitaciones, los apoderamientos, que el ordenamiento confiere a la Administración en aplicación del principio de legalidad, son potestades administrati- vas. En electo, «Las potestades y competencias administrativas que, en cada momento, tengan atribuidas la Administración General del Estado y sus Organismos públicos por el ordenamiento jurídico, determinan la capacidad de obrar de una y otros» —art, 2.4 LOFAGE—. Así, son potestades administrativas la expropiación forzosa, las sanciones administrativas, la potestad reglamentaria, etc. De hecho, el Derecho administrativo podria describirse como un sistema de potestadesadministrativas, y el criterio que a menudo sigue el ordenamiento para aplicar el Derecho administrativo es que el sujeto actuante ejerza potestades administrativas: por ejemplo, el art. 2.2 LRIPAC determi- na la'sujeción al Derecho administrativo de las entidades de Derecho público cuando ejerzan potestades administrativas, y el art. 46.1.) de la Ley 50/2002, de Fundaciones, eslablece que las fundaciones del sector público —entidades con personalidad juridica. privada— no podrán ejercer potestades administrativas. Lás potestades administrativas se caracterizan por las siguientes notas (ROMANO): a) Las potestades administrativas son reconocidas directamente por el ordena-. miento jurídico —por ministerio de lá ley--, no son fruto de-un contrato, pacto o acuerdo de la Administración con otro Sujeto, Son las normas las que dicen lo que la Administración puede y debe hacer en cada caso. PI. CONCEPTO DA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y SUS BASES CONSTITUCIONALES — 59 $) Laspotestades administrativas son unilaterales, esto es, que la Administración las ejerce sin necesidad de que.el destinatario de su actuación esté de acuerdo von ello, A veces, los ciudadanos tienen que dirigir solicitudes o peticiones a la Administración para ejercer un derecho —por ejemplo, para instalar una industria—, pero la Administración les reconoce o les deniega el ejercicio de ese derecho unilateralmente, según cumplan o no los requisitos impuestos por el ordenamiento jurídico. j £). Las potestades administrativas son imprescriptibles, pueden ser ejercidas in- definidamente, mientras que su reconocimiento no desaparezca del ordenamiento juridico. Así, puede multarse a un conductor cada vez que'se salta un-semáforo, mientras que esta conducta esté prohibida y sancionada por la ley. d) +Los ciudadanos están sujetos en términos generales al ejercicio de las po- testadés administrativas, se encuentran en una situación de sujeción general, en una posición de dependencia a la actuación de la Administración. e) Del ejercicio de la potestad administrativa resultan actos administrativos con- cretos, que pueden dar lugar a una mejora, a un empeoramiento de la situación de los particulares, o serles indiferentes: se les puede conceder una subvención o denegar una pensión, imponer una sanción u otorgar una licencia de apertura de un estableci- miento, certificar su empadronamiento, et : A El ejercicio de las pótestades administrativas está sujeto a control. judicial, pudiendo ser impugnados sus actos de aplicación ante los tribunales de justicia para confirmar su adecuación a la ley y al Derecho. £) _Las potestades administrativas se orientan a la satisfacción del interés pú- blica. Los particulares también pueden ostentar potestades, que pretenden fines pri- vados (por ejemplo, la patria potestad); en cambio, las potestades: administrativas se otorgan por el ordenamiento jurídico para la satisfacción del interés general. 3.22. Clasificación de las potestades administrativas. Las potestades administrativas pueden ser objeto de clasificaciones diferentes, que dan lugar.a la aplicación de reglas y principios también distintos. Así 4)" Según su modo de atribución: podemos distinguir entre potestades adminístra- tivas expresas, e implicitas o inherentes: estas últimas son aquellas que no se atribuyen expresamente por:la ley, pero resultan imprescindibles para el cumplimiento de las funciones que se encomiendan a la Administración. Por ejemplo, sí una ley atribuye a un órgano administrativo la competencia en relación con la protección de la calidad atmosférica, también le atribuye implícitamente la de efectuar mediciones en vehículos o industrias contaminantes. El desarrollo incontrolado de este plantéamiento puede lle- gara ser terriblemente arriesgado, pues desembocaria en una atribución indiscriminada de potestades, lo que no resulta compatible con el Estado de Derecho. b) Según su incidencia sobre los derechos e intereses legitimos de los. ciudada- nós, las potestades administrativas pueden ser favorables, desfavorables o indiferen- tes, según amplien o reduzcan los derechos de los ciudadanos. [.a sancionadora es un claro ejemplo de potestad desfavorable. El otorgamiento de subvenciones resulta exponente de una potestad favorable. Y no modifican en principio los derechos e intereses de los ciudadanos potestades como la de fe pública —expedición:de certi- ficaciones—, la inspectora, o la potestad reglamentaria. c) Según el grado de vinculación de la Administración podemos hablar de po- testades regladas y de potestades discrecionales. En las primeras, todos los porme- 60 MANUAL BÁSICO DF DERECHO ADMINISTRATIVO nores del ejercicio de la potestad están fijados por el ordenamiento jurídico, limi- tándose la Administración a cumplir linealmente lo que la ley dispone, por lo que sólo existe una solución justa a cada caso planteado, Por ejemplo, las licencias de aperlura de establecimientos.wwon, generalmente, exponentes de potestades regladas: la Administración se limita a verificar que el solicitante cumple todos los requisitos que exige la ley, y en casó de que los satisfaga, concede la licencia de apertura. Por el contrario, en las potestades discrecionales la Administración goza de un margen más amplio de apreciación, que lé permite optar entre diferentes alternativas, todas ellas igualmente legítimas. Es el caso de ciertos procedimientos selectivos, come los con- tratos que se adjudican por concurso —de suministros de materiales, de contratación de personal—-, en los que la Administración puedo elegir la oferta que, en conjunto, resulte más adecuada, lo que le permite optar por diferentes criterios de adjudicación del contrato que determinan discrecionalidad en la elccción. 3.3. Lan 'RECIONA MAD ADMINISTRATIVA Y SU INTROL La discrecionalidad administrativa os una de las cuestiones más complejas del Derecho administrativo, como demuestra la profundidad de los análisis que le ha dedicado la doctrina, debiendo destacarse en primer término el esfuerzo por definir y delimitar esta figura emprendido por GARCÍA DE ENTERRÍA, quien describe a la po- testad discrecional y la distingue de otras figuras como se explica a continuación. 3.3.1. Descripción de la potestad discrecional En la potestad discrecional cl ordenamiento jurídico no ha predeterminado la so- lución que debe adoptarse en cada caso, concediendo un margen de maniobrá, de ponderación subjetiva, en cuya virtud la Administración podrá optar entre diversas soluciones posibles, todas las cuales serán igualmente válidas y justas (STS 10 de diciembre de 1998, rec: 4.017/1991). Por consiguiente, no se sabe de antemano cu: será el resultado deparado por el ejercicio de la potestad, pues la solución definitiva dependerá del criterio seguido por la Administración. Por ejemplo, un Ayuntamiento puede decidir entre construir un aparcamiento o no, y ambas posiciones son igualmen- te justas y válidas; una vez que decide construirlo, puede considerar que se requieren cinco plantas o bien sólo una o dos. Todas estas alternativas son perfectamente líci- las, y a este fenómeno es al que denominamos discrecionalidad administrativa. La potestad discrecional nó permite una actuación arbitraria de la Administración: se reconoce por el legislador para que se satisfaga de mejor modo el interés gene- ral, adaptándose a las circunstancias que se presenten en el caso concreto. En efec- to, las normas jurídicas son impersonales y, frecuentemente, carecen de capacidad de adaptación. La potestad reglada adolece de esta incapacidad, pues al encontrarse previsto en todo caso el sentido de la respuesta que ofrecerá la Administración, esta última no podrá resolver cada asunto del modo que entienda más justo o con- veniente. Cuando el legislador establece una potestad discrecional, es porque con- sidéra inapropiado congelar la solución que la Administración debe seguir, reco- nociéndole un margen de maniobra: construir el aparcamiento o:no construirlo, dotarlo de una o de cinco plantas... La clave de este margen, el hecho que lo hace tolerable, es la circunstancia de que la solución elegida por la Administración ha de ser la que permita atender el interés general del modo más satisfactorio (STSJ FL CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y SUS BASES CONSTITUCIONALES — 61 Madrid n.? 1.044/2004, de 22 de junio de 2004). Para poder controlar que es así, ol art. 54.1, LRIPAC exige que los actos administrativos dictados en ejercicio de potestades discrecionales sean motivados, es decir, que expresen las razones pol las que se dictan —sobre la motivación, véase el Tema 15—, y en caso de incum plir tal exigencia, son susceptibles de anulación (STS 22 de febrero de 2005, rec 1.901/1999; STS 12 de diciembre de 2000, roc. 2.265/1995; STSJ Cantabria 8 de octubre de 2002, rec. 606/2001). 3.32. Distinción con los conceptos jurídicos indeterminados Los conceptos empleados por las normas jurídicas pueden ser determinado: o indeterminados. Los determinados recogen una realidad inequívoca, definida po. la propia norma; por ejemplo, el concepto de mayoría de edad, que se adquiere a lo: dieciocho años. En cambio, mediante los conceptos juridicos indeterminados el or denamiento se reficré a una realidad extrajurídica, remitiendo a una noción de carác: ter técnico, social, etc., no precisada en norma alguna. Constituyén ejemplos clásic de conceptos jurídicos indeterminados el de «buen padre de (amilia», o el de «buen: Te». En el Derecho Administrativo abundan los conceptos jurídicos indeteíminados debido a su vocación reguladora de todos los ámbitos de actividad con relevancia ge neral! Así, el arl. 3 de la Ley de Costas declara de dominio público «l.aribera del ma y de las rías, que incluye: la zona maritimo-terrestre o espacio comprendido entro l; línea'de bajamar escorada o máxima viva equinoccial, y el límite hasta donde alcan zan las olas en los mayores temporales conocidos |...] las marismas, albuferas, mar jalos, esteros y, en general, los terrenos bajos que se inundan como consecuencia de flujo y reflujo de las mareas», Esta simple [rasé está plagada de conceptos jurídico indelerminados, que-la norma no define; y debe notarse que, mediante este artículc se declaran de dominio público ciertos bienes que con anterioridad eran susceptible de apropiación privada. La diferencia que distingue el concepto jurídico indeterminado de lá potestar discrecional es que el primero, aunque no se encuentre definido.cn la norma, e precisable en cada caso concreto mediante una simple operación interpretativa ($1! 27 de julio de 2004, rec. 4.923/2000). En cada supuesto de interpretación del con cepto jurídico indeterminado existe una sola solución justa, una única respuest, jurídicamente correcta: o se es buen padre de [amilia, o no se es; o se actuó de buen fe, o.no se actuó de buena fe; o existe un marjal, o no existe; o hubo una ola, o n lá hubo. En cambio, en la discrecionalidad administrativa la Administración pued optar entre distintas soluciónes, y todas ellas serán jurídicamenté válidas y posibles todás ellas serán perfectamente correctas. Retomando un ejemplo ya conocido, e Ayuntamiento puede construir un aparcamiento o no hacerlo, o construirlo con e número que prefiera de plantas. Esta diferencia entre ambas figuras cs de extraordi naria importancia, pues supone que un concepto jurídico indeterminado no confier a la Administración una potestad discrecional, na confiere a la Administración es margen subjetivo de valoración y adaptación que le permite optar entre distinta soluciones. El concepto jurídico indeterminado sólo permite que la Administració interprete el ordenámiento y aplique en consecuencia el resultado previsto por | forma mediante una tarea de subsunción. En ocasiones un mismo precepto contiene al propio tiempo conceptos juridico ifideterminados y potestades discrecionales. Es el caso, por ejemplo, del art. 31 d la Ley 26/1988, de Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito, que dis 64 MANUAL. BÁSICO DE DERECHO ADMINISTRATIVO - Control de los hechos determinantes. Los hechos determinantes son la reali- dad material sobre la que se apoya o incide una actuación administrativa, Son.elé; mentos fisicos o, cuando menos, externos a la norina jurídica, que condicionan su interpretación y aplicación pues constituyen una realidad material que, como tal, resulta inmodificable y precisa. Mediante el control de los hechos determinantes se pretende verificar si la valoración efectuada por la Administración en el ejercicio de la potestad discrecional encuentra o no respaldo en esos hechos materiales. Uno de los supuestos en que abundan los ejemplos de control judicial de los ac- tos administrativos discrecionales mediante la lécnica de los hechos determinantes es en materia de urbanismo y medio ambiente. Las decisiones adoptadas por la Administración en este campo revisien señaladas consecuencias económicas, pues amplían o reducen notablemente el valor de un solar o de un inmueble. Por ejem- plo, la Administración puede decidir declarar una zona determinada como paraje natural. Ello comporta considerables restricciones urbanisticas. Los particulares podrán recurrir contra la decisión administrativa con base en el hecho (determi- nante) de que en tal zona no existen especies dignas de protección. El juez pon- derará si la decisión adoptada por la Administración sc adecua o no a la realidad subyacente, esto es, si existen o no tales especies, de manera que sea legítima la correlativa restricción de los dercchos patrimoniales que comporta la declaración de paraje natural. En este y otros campos, el control que puede llegar a articularse por parte de la ju- risprudencia es notable. Por ello, la doctrina considera que estos supuestos constituyen uña manifestación especifica en el seno de la discrecionalidad administrativa, a la que se denomina discrecionalidad técnica (DESDENTADO, IGARTÚA). En estós casos se redu- ce el margen de valoración subjetiva que es consustancial a la discrecionalidad admi- nistrativa, y esa libertad se ve sustituida por una ponderación de carácter técnico (de ahú la denominación doctrinal de la figura). Lo que el legislador pretende en estos casos no esyalríbuir una libertad general de actuación, sino permitir que la Administración reali- ce una interpretación técnica de los elementos que influyen en la decisión a adoptar, y obre on consecuencia. En los supuestos de discrecionalidad técnica se facilita bastante el control del ejercicio de la potestad discrecional, pues los hechos determinantes po- drán demostrar que la solución adoptada por la Administración no erá técnicamente la óptima. Para anular el acto de aplicación de la potestad discrecional, la jurisprudencia exige prueba fehaciente de que la valoración administrativa fue desacertada, no bastan- do con presentar ante el Tribunal meros indicios o presunciones (SST'S 2 de febrero de 1996, Ar. 1.310; y 15 de diciembre de 1995, Ar. 9.621). —. Control mediante los principios generales del Derecho. En la medida que la Atministración se encuentra vinculada a la ley y al Derecho (art. 103.1 CE), también lo está a los principios generales del Derecho, pues tales principios forman parte del ordenamiento al que se encuentra sometida la Administración, Ello sucede cn todo caso: no sólo cuando la Administración ejerce potestades regladas, sino también cuando actúa en el ejercicio de la discrecionalidad. Los restantes operadores jurídi- cas pueden contrastar si los principios generales del Derecho han sido respetados por la Administración cuando aplica una potestad discrecional, Si no lo ha hecho, podría anularse el acto administrativo de aplicación. Ciertos principios generales del Derecho resultan especialmente indicados para controlar la discrecionalidad admi- nistrativa, como el principio de proporcionalidad, el de igualdad o el de prohibición de la arbitrariedad. * Selcentta en lo que sé conoce como poder de sustitución del juez. contencioso-admi- + histrativo frente a un acto de la Administración, que comporta la posibilidad de que, áltovisar la actuación de la Administración, el juez. la corrija, sustituyéridola por su 2 propio criterio. Los autores citados consideran que la discrecionalidad sc reconoce a «¿Ta Administración, pero no al juez, por lo que resulta absolutamente impropio desde la lógica del sistema constitucional que el juez. pueda contradocir a la Administración * yusústituir el criterio de ésta por el suyo propio, siendo así que en un Estádo de Derciho corresponde al juez. velar por el respeto de la legalidad, pero no dictar actos administrativo: 'Por él contrario, otro sector doctrinal (GArcÍa DE ENTERRÍA, FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ) Insiste eh: la necesidad de afipar cada vez más los mecanismos de control de la dis- crécionalidad administrativa Estos autores consideran que la posibilidad de controlar judicialmente la actividad de la Administración po puede representar un mótivo de escándálo:-Opirian que resulta en todo punto correcto reconocer a los jueces instru- prientos para el control de la actividad de la Administración y para la reducción de la arbitrariedad. 4. ELINTERÉS GENERAL. LA ADMINISTRACIÓN COMO ENTIDAD VICARIA ¿QUE ES EL INIBRÉS GENFRAL? Elatf. 103 CE declara que «La Administración sirve con objetividad los intereses genéralés». Quiere decirse que la Administración ha sido creada precisamente a ese objeto, y ¡por ello es usual afirmar que se trata de una organización vicaria (VILLAR PALasf); estoies, servicial, que no persigue fines propios, sino supeditados en todo caso :- :ada satisfacción del interés general. La Administración es por tanto un instcumento con elque'hacer realidad la conocida máxima de Cicerón, Ollis salus populi suprema lex esto (el bienestat del pueblo es la ley suprema), un postulado indisolublemente unido al principio de legalidad en cuya virtud sc orienta la actividad de las autoridades públicas lacia-la satisfacción del interés general (SANCHEZ DE LA TORRE). Ñ ++ La concreta determinación de lo que sea el interés general que debe perseguir la Administración puede parecer una tárca imposible. En efecto, la noción de interés general os inherente a la coloctividad, a la mera existencia de un grupo organizado, y pot.elló es muy vasta y heterogénea. De hecho, existen entidades privadas que con- tribuyen a la tarea de velar por el interés general, como las fundaciones o las asocia- ciones de interés público. Pero el interés público que debe atender la Administración no se identifica con el interés de determinados grupos u organizaciones sociales. ¿Cólio se determinan los'intereses generales que la Administración debe cui- darse de satisfacer? Mediante el principio de legalidad: cuando el legislador dio- 3. fauna norma, y apodera a la Administración con la correspondiente facultad de actuación, lo hace: porque en ese campo existe un interés general que debo ser 
