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BOLETÍN ECONÓMICO DE ICE Nº 2950
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1. El concepto de flexiseguridad
La idea fundamental en la que se basa el con- cepto de flexiseguridad es que la flexibilidad y la seguridad no son nociones contradictorias, sino que pueden apoyarse mutuamente en muchas situaciones. Es más, la flexibilidad no es monopo- lio de la empresa, al igual que la seguridad no es monopolio del empleado. En los mercados labora- les modernos, muchas empresas se dan cuenta de que les interesan las relaciones laborales estables y conservar a empleados leales y cualificados. Por su parte, muchos empleados se han dado cuenta de que, para poder amoldar su vida laboral a unas pre- ferencias más individualizadas, también les intere- sa que existan formas más flexibles de organizar el trabajo, por ejemplo para equilibrar la vida laboral y la familiar. Por tanto, ahí están los cimientos para que se produzca una interacción entre flexibilidad
y seguridad que destaque las posibilidades de que los resultados sean beneficiosos para ambas partes en situaciones que, tradicionalmente, se considera- ban como caracterizadas por intereses opuestos.
2. Formas de flexiseguridad
Tanto la flexibilidad como la seguridad son conceptos multidimensionales que se presentan de muchas formas. Empleando el modelo de empresa flexible de Atkinson como punto de partida, pode- mos distinguir entre cuatro formas diferentes de flexibilidad: la flexibilidad numérica, la flexibili- dad de la jornada laboral, la flexibilidad funcional y la flexibilidad salarial (Atkinson, 1984). Un aspecto innovador del concepto de flexisegu- ridad es la vinculación de esas cuatro formas de fle- xibilidad con cuatro formas de seguridad (Wiltha- gen, 1998; Wilthagen y Tros, 2004). En primer lugar, la seguridad en el puesto de trabajo, que implica la seguridad de poder permanecer en el mismo puesto y que puede expresarse mediante la protección y
FLEXISEGURIDAD
¿Un nuevo programa para la reforma del mercado laboral en Europa?
Per Kongshøj Madsen*
La flexiseguridad (o el potencial de que se produzcan círculos virtuosos en la inter-
acción entre flexibilidad y seguridad) se sitúa en el núcleo de los debates sobre la
nueva Europa, a la que se dará forma como resultado del proceso de Lisboa. ¿Pueden
desarrollarse interrelaciones entre los estados del bienestar y los mercados laborales,
en las que se reúnan la flexibilidad y la seguridad dando como resultado la flexiseguri-
dad? Este artículo trata el concepto de flexiseguridad y presenta el caso de Dinamarca,
que suele tomarse como ejemplo de un modelo de flexiseguridad que funciona bien.
Luego estudia cómo se están integrando las enseñanzas del caso danés en la
Estrategia Europea de Empleo y el proceso de Lisboa. ¿Cuáles son los motivos del
éxito aparente de la flexiseguridad y qué obstáculos deberán salvarse?
Palabras clave: flexiseguridad, flexibilidad, movilidad, estrategia europea de empleo.
Clasificación JEL: J08, J18, J.
- Centro de Investigación sobre el Mercado Laboral (CARMA). Universidad de Aalborg (Dinamarca).
la ocupación del empleo con la misma empresa. En segundo lugar, la seguridad en el empleo, que impli- ca la seguridad de seguir empleado, aunque no nece- sariamente en el mismo puesto. Aquí desempeñan un papel fundamental la situación laboral general y las políticas activas de educación, formación y mer- cado de trabajo. En tercer lugar, está la seguridad de los ingresos, que está relacionada con tener garanti- zados unos ingresos en caso de desempleo, enferme- dad o accidente, y se expresa a través de los sistemas públicos de transferencia de ingresos, como los sis- temas de prestaciones económicas y por desempleo. Y, por último, la seguridad combinada: las posibili- dades disponibles de combinar la vida laboral y pri- vada, por ejemplo mediante programas de jubila- ción, bajas por maternidad, trabajo no remunerado en el sector del voluntariado, etcétera. Como ilustra la Figura 1, existen 16 posibles combinaciones de flexibilidad y seguridad. Esta matriz es una herramienta heurística aplicable, por ejemplo, en la caracterización de distintas políticas de flexiseguridad o combinaciones de flexibilidad y seguridad en determinados esquemas, o para descri- bir relaciones estilizadas entre flexibilidad y seguri- dad en regímenes de distintos mercados laborales nacionales. Algunas de las combinaciones de la Figura 1 representan compensaciones en el sentido de que
un nivel más elevado de seguridad en el puesto, por ejemplo, implicará una menor flexibilidad numérica y viceversa. En la mayoría del resto de los casos, la interacción entre los distintos aspec- tos de flexibilidad y seguridad es más compleja. Por esa razón, existe cierto debate respecto a la interpretación de la matriz anterior. Algunas veces se ve como una ilustración de las distintas com- pensaciones entre las formas de seguridad y flexi- bilidad, donde el término «compensación» signifi- ca que debe intercambiarse algo por otra cosa. Así, puede equilibrarse una flexibilidad más numérica proporcionando en su lugar alguna forma de segu- ridad, aumentando, por ejemplo, la seguridad de los ingresos. Sin embargo, el nexo flexibilidad- seguridad también puede reflejar relaciones de apoyo mutuo o complementarias. Entre los ejem- plos de dichas interrelaciones podrían estar: ● El aumento de la seguridad combinada (baja por maternidad y cuidado de niños) puede llevar al aumento de la flexibilidad numérica para mujeres que se encuentran en periodos de transición de entrada o salida de la población activa. ● La seguridad en el puesto puede provocar que los empleados sean leales a la empresa y que inviertan en capital humano específico para la em- presa, aumentando así la flexibilidad funcional interna.
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Per Kongshøj Madsen
FIGURA 1 CONFIGURACIONES DE FLEXIBILIDAD Y SEGURIDAD
Fuente: Elaboración propia.
Seguridad en el puesto
Seguridad en el empleo
Seguridad de los ingresos
Seguridad combinada
Flexibilidad numérica
Flexibilidad de la jornada laboral
Flexibilidad funcional
Flexibilidad salarial
20 por 100). Sin embargo, la mayoría de estos de- sempleados se las arregla para encontrar la forma de volver a trabajar. Como indicio, la tasa de desem- pleo de larga duración como porcentaje de la pobla- ción activa fue del 0,8 por 100 en 2006, comparado con el 3,6 por 100 en toda la UE-27. Aquellos que se convierten en desempleados de larga duración terminan en el grupo objetivo para la política activa del mercado de trabajo (ALMP o active labour market policy en inglés) que —en teoría— les ayuda a volver a encontrar trabajo. El modelo de la Figura 2 ilustra dos de los efectos más importantes a este respecto. Por un lado, como resultado de las medidas activas, los participantes en distintos pro- gramas (por ejemplo formación laboral y educa- ción) ascienden de categoría y, por tanto, mejoran sus posibilidades de conseguir un trabajo. Este es el «efecto de cualificación» de la ALMP. Por otro lado, las medidas pueden tener un efecto motivador (o amenazador) ya que los de- sempleados cuya fecha de participación en un pro- grama de activación se acerque podrán intensificar su búsqueda de trabajos ordinarios, en el caso de que consideren que la activación es una perspecti- va negativa. De esta forma, un efecto de la políti- ca del mercado de trabajo será influir en el flujo desde las prestaciones de desempleo hasta la vuel- ta al trabajo, también para aquellos desempleados
que en realidad no participen en las medidas acti- vas. De hecho, un estudio econométrico ha llegado a la conclusión de que este efecto motivador expli- ca la mayor parte del macroefecto de la ALMP en Dinamarca (Rosholm y Svarer, 2004). Por último, es importante observar que el mo- delo de flexiseguridad danés no es el resultado de un gran plan bien definido, sino la consecuencia de un largo desarrollo histórico con fuertes ele- mentos de dependencia del camino recorrido. Así, el elevado nivel de movilidad de los trabaja- dores apoyado por un bajo nivel de protección del empleo es una antigua característica del mercado laboral danés, que se remonta al acuerdo general entre los interlocutores sociales que se produjo como resultado de una huelga general en 1899. Del mismo modo, en lo que se refiere a la seguridad de los ingresos, la versión actual del sistema de apoyo económico para los desempleados se remonta a la última gran reforma del sistema de prestaciones por desempleo de 1970, en la que el Estado asumió la responsabilidad de la financiación de los costes adi- cionales de las prestaciones por desempleo provoca- dos por los aumentos del desempleo (el principio de financiación pública marginal). El tercer elemento del triángulo, la política acti- va del mercado de trabajo, también es resultado de una larga tradición de intervenciones en el fun-
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Per Kongshøj Madsen
FIGURA 2 EL MODELO DE FLEXISEGURIDAD DANÉS
Fuente: Madsen, 2006.
El eje principal del modelo de flexiseguridad
El efecto de cualificación de la política del mercado de trabajo
Mercado laboral flexible
ALMP
Seguridad social
Efecto motivador de la política del mercado de trabajo
cionamiento del mercado laboral. La política del mercado de trabajo en Dinamarca cuenta con un largo legado político, aunque no se convirtió en un área política independiente hasta mediados de los años cincuenta. Las reformas de la política del mercado de trabajo también fueron en los años noventa el resultado de un compromiso cuidadosa- mente preparado, que se concretó a principios de los años noventa en un comité tripartito especial. Por esa razón, las estructuras corporativistas de- sempeñan un papel importante en la explicación del desarrollo y la solidez de la versión danesa de la «flexiseguridad» (Jørgensen, 2002). Tanto en el debate internacional como en Dina- marca ha habido una tendencia ocasional a sacar precipitadamente la conclusión de que el éxito de la última década es el resultado del modelo de flexise- guridad que se acaba de describir. Sin embargo, es fundamental señalar que el desarrollo positivo del mercado laboral danés desde principios de los años noventa no puede atribuirse exclusivamente al modelo de flexiseguridad danés: si no se hubiera conseguido equilibrar la política macroeconómica y las tendencias del ciclo económico internacional, el crecimiento del empleo y la reducción del desem- pleo no habrían sido posibles. La coincidencia de una baja inflación y de la reducción en un 50 por 100 de las tasas de desem- pleo registrado es también consecuencia de un nuevo programa de negociación colectiva y determi- nación de salarios, que contribuyó a que el mercado laboral se adaptase al cambio de un elevado desem- pleo al pleno empleo manteniendo al mismo tiempo los aumentos salariales en un nivel moderado y sin desviarse de la tendencia internacional hacia una baja inflación. Este programa se desarrolló gradual- mente durante los años ochenta y se formalizó mediante una declaración conjunta de los interlocu- tores sociales en 1987, en la que afirmaron que ten- drían en cuenta la competitividad internacional y el equilibrio macroeconómico de la economía danesa durante las negociaciones salariales.
4. ¿Aprender de Dinamarca?
El mensaje general de este artículo es que la atención positiva internacional que se ha prodiga-
do a Dinamarca en los últimos años en realidad está justificada. De hecho, si evaluamos una serie de dimensiones diferentes, el mercado laboral danés demuestra un elevado grado de flexibilidad. Sobre todo, hay que prestar atención a la extraor- dinaria combinación danesa de elevada movilidad entre puestos de trabajo, baja seguridad en el pues- to y altas tasas de prestaciones por desempleo, que permite interpretar el modelo de mercado laboral danés como una variedad única de flexiseguridad. A eso hay que añadir una política activa del mer- cado de trabajo muy desarrollada —y, en general, un sistema de educación (continua) bien desarro- llado— que añade un elemento de seguridad en el empleo reforzando las competencias del mercado laboral tanto de los desempleados como de los empleados. Cuando se toma este modelo único de flexise- guridad como fuente de inspiración, debe com- prenderse que plantea determinadas exigencias a los interlocutores sociales y a quienes toman las decisiones políticas. Los sindicatos deben aceptar la seguridad en el empleo en vez de la seguridad en el puesto. Eso puede ser difícil, sobre todo en épo- cas de creciente inseguridad laboral debida, por ejemplo, a la deslocalización de puestos de traba- jo. La mejor respuesta en esta situación no es aumentar la protección de los puestos de trabajo, sino mejorar la seguridad en el empleo para los grupos expuestos o vulnerables, por ejempo con grandes inversiones en educación y formación profesional de adultos. Por su parte, las empresas deben aceptar el hecho de que una condición previa para que el bajo nivel de protección de los puestos de trabajo no provoque el aumento de la inseguridad en el empleo es un sistema de desempleo y asistencia social relativamente caro, generoso y que funcione bien. Como continuación de esto, los responsables de las decisiones políticas deben darse cuenta de que no es posible realizar cambios importantes en cualquiera de los vértices del triángulo de la flexi- seguridad sin repercusiones para el resto de los vértices. Por tanto, cualquier intervención política en el mercado laboral debe basarse en una inter- pretación holística. Estas enseñanzas que deben extraerse —y reco- nocerse mutuamente— son fundamentales para
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FLEXISEGURIDAD ¿UN NUEVO PROGRAMA PARA LA REFORMA DEL MERCADO LABORAL EN EUROPA?
satisfactoria, y debe ser siempre plenamente compa- tible con la existencia de presupuestos públicos sanea- dos y viables desde el punto de vista financiero. Los documentos sobre los principios comunes destacan además las distintas opciones o «itinera- rios» abiertos a grupos concretos de Estados miembros, pero sin la forma de orientaciones comunes más detalladas que integran la Estrategia Europea de Empleo, o, según el informe sobre empleo en Europa de 2006: El principal objetivo (…) es presentar una ca- racterización preliminar del equilibrio entre flexibi- lidad y seguridad en los Estados miembros —para reflejar su marco institucional actual— y, sobre esa base, proponer una taxonomía de países en un número reducido de sistemas de «flexiseguridad». Debe considerarse que éste es un primer trabajo que conducirá al informe sobre flexiseguridad de la Comisión previsto para finales de 2007, que, ade- más de describir la situación actual, también pre- sentará una serie de itinerarios «típicos» creados en torno a los cuatro principios anteriormente men- cionados, que los Estados miembros podrían selec- cionar para mejorar su equilibrio entre flexibilidad y seguridad (Employment in Europe 2006). Respecto al proceso de elaboración de políti- cas, el informe hacía hincapié en la necesidad de que las políticas pasasen de centrarse en herra- mientas de políticas individuales a centrarse en paquetes de reformas que abarcasen distintos enfoques de forma simultánea para, por una parte, explotar interacciones de políticas bien documen- tadas que mejoren los beneficios de las reformas sobre el rendimiento del mercado laboral y, por otra, hacer que los cambios de políticas sean más aceptables desde el punto de vista político y social. El principal reto para la política europea de empleo en los próximos años es ver si la capacidad nacional de reformar las políticas en los Estados miembros puede hacer realidad esta ambiciosa visión de paquetes de reformas globales. Por ahora, se ha pedido a los Estados miembros que informen sobre sus progresos en la implantación de regímenes de flexiseguridad en sus actualizacio- nes anuales de los programas nacionales de reforma para 2008-2010. Además, la Comisión ha puesto en marcha una «misión de flexiseguridad» especial que visitará 4-5 Estados miembros y debatirá en profun-
didad el estado de la cuestión en lo que se refiere al desarrollo y la implantación de los itinerarios nacio- nales basados en los principios comunes de flexise- guridad acordados en el Consejo Europeo de diciembre de 2007. La misión está formada por el Comisario de Empleo, Asuntos Sociales e Igualdad de Oportunidades, asistido por una serie de políticos de alto nivel, representantes de los interlocutores sociales y funcionarios de la Comisión.
6. En resumen: ¿por qué ha tenido éxito la
flexiseguridad hasta ahora?
Así pues, la observación más significativa res- pecto a la entrada del concepto de flexiseguridad en la escena política europea es la velocidad con la que la idea se ha trasladado desde pequeños círculos académicos hasta el centro del terreno político y el apoyo entusiasta que está recibiendo tanto de políti- cos de todo signo como de los interlocutores socia- les europeos. Sin embargo, un elemento esencial para comprender este desarrollo es, por supuesto, el carácter bidimensional de la flexiseguridad. En primer lugar, los políticos de derechas y las organizaciones de empresarios pueden hacer suyo el concepto de flexiseguridad debido al énfasis explícito sobre la flexibilidad que encierra. Al mismo tiempo, está claro que los políticos social- demócratas y los sindicatos aprobarán la visión positiva sobre varias formas de seguridad social inherente al concepto y que es contraria a la visión escéptica tradicional respecto al seguro de desem- pleo, por ejemplo, que suele encontrarse en la eco- nomía dominante. En segundo lugar, tanto las organizaciones de empresarios como los sindicatos pueden adherirse al concepto de flexiseguridad debido al papel explícito asignado a los interlocutores sociales como agentes en las negociaciones sobre la conse- cución de un equilibrio entre flexibilidad y seguri- dad. De esta forma, el apoyo a la flexiseguridad es también una forma de fomentar el interés personal de los interlocutores sociales como agentes políti- cos y sociales. El acuerdo de los interlocutores sociales tanto a nivel nacional como europeo res- pecto al discurso de la flexiseguridad constituye una buena prueba empírica de ello.
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FLEXISEGURIDAD ¿UN NUEVO PROGRAMA PARA LA REFORMA DEL MERCADO LABORAL EN EUROPA?
Sin embargo, en muchos países europeos resulta- rá extremadamente difícil convertir en realidad polí- tica las grandes esperanzas de combinar mercados laborales más flexibles con regímenes de seguridad mejorados. En la mayoría de los países de la Europa central y meridional, donde la tradicional seguridad en el puesto ha sido una forma fundamental de segu- ridad para los trabajadores, el camino hacia la susti- tución de esta forma de protección por una movili- dad más protegida entre puestos de trabajo ya se ha encontrado con una importante resistencia. Aquí, el séptimo principio común que exige «un clima de confianza y de diálogo entre todas las partes» será probablemente la condición que resultará más difícil de cumplir para que la flexiseguridad se implante como estrategia general para Europa.
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