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LAS FORMAS DE GOBIERNO: LAS RELACIONES ENTRE EL EJECUTIVO Y EL
LEGISLATIVO
Manuel Alcántara y Francisco Sánchez
1. Concepto
1.1. Introducción
Más allá de debates derivados del derecho constitucional o de la filosofía política, la discusión sobre los distintos modelos de interacción entre el Ejecutivo y el Legislativo se ha reflejado en la Ciencia Política en la discusión sobre las formas de gobierno, las mismas que no son más que el modelo de relaciones existente entre los dos poderes. Otra definición útil es que la forma de gobierno es la manera en la que se organiza el sistema de gobierno en un sistema político y especialmente como se nombra al jefe de éste. Las formas de gobierno democráticas tradicionales son: presidencialismo, parlamentarismo y una serie de formas híbridas nacidas de la mezcla entre las dos que son conocidas con los nombres genéricos de semipresidencialismo o semiparlamentarismo.
Desde finales del siglo XVIII, las relaciones entre Gobierno y Parlamento han estado definidas por una serie de elementos que llegaron a generar dos modelos bien diferenciados. Por una parte, se situaba el modelo dominado por la comprensión inglesa de la política en el que el Parlamento era el centro de gravedad político y se producía la “confusión” de poderes merced a una completa imbricación entre el Gabinete y el Parlamento, puesto que aquél procedía de la confianza de éste a la que permanecía sujeto y, en reciprocidad, el Gabinete, que era un órgano colegiado, podía decretar la disolución del Parlamento. En frente, se encontraba la posición que mantenía una estricta separación de poderes, de manera que, a diferencia del anterior donde la legitimidad era única, se generaban órganos con “legitimidades” separadas y funciones perfectamente diversificadas. El primero dio lugar al modelo denominado parlamentarismo, mientras que el segundo respondió al título de presidencialismo. (Alcántara, 1995: 83).
A pesar de que cada vez se hace más difícil hablar de tipos ideales en lo que se refiere a las formas de gobierno, en la literatura se sigue otorgando una serie de características básicas al presidencialismo y al parlamentarismo a pesar de que en los distintos sistemas políticos se han ensayado combinaciones de arreglos institucionales en el esquema de relación entre los Gobiernos y Parlamentos. Esto ha llevado a que la línea divisoria entre las distintas formas de gobierno sea cada vez menos clara y más bien -en la gran mayoría de los casos- se tenga que hablar de sistemas mixtos de gobierno en los que se compaginan instrumentos presidenciales y parlamentarios en un intento de obtener lo mejor de cada sistema. La conceptualización ideal sería un continuum en el que las formas clásicas, presidencialismo o parlamentarismo, se ubiquen en sus respectivos extremos. Los diferentes casos nacionales democráticos ofrecen hoy en día tal grado de matices y de variaciones que obligan a generar constantemente modelos diversificados de comprensión. Por su dinámica propia, tienen que ser abiertos y permanecer permeables a las repercusiones que pudieran producir los otros aspectos del sistema (Alcántara, 1995: 104; Martínez y Garrido, 2000: 3). A pesar de estos antecedentes y de que estamos conscientes de que en lo relacionado a las formas de gobierno es peligroso hacer “fotos fijas”, aquí se intentará una clasificación con fines analíticos y didácticos.
No tiene mucho sentido situar el debate sobre las formas de gobierno en un terreno exclusivamente “técnico”, por llamar de alguna manera a las atribuciones politico- adminstrativas de las ramas que interactúan. Por el contrario, tal debate es relevante en la medida en que afecta al grado de eficacia, capacidad de resolución de conflictos y desenvolvimiento en general de los distintos tipos de instituciones democráticas. La evaluación de las distintas formas político-institucionales requiere el desarrollo de marcos teóricos y la producción de conocimientos empíricos, con los que se pueda definir los efectos complejos de uno u otro tipo de instituciones en el contexto de los ambientes, preferencias y valores de cada sociedad.
1.2. Definición de las principales formas de gobierno
El elemento presente y determinante en todas las definiciones de presidencialismo es la elección directa e independiente del órgano Legislativo y del Presidente, mientras que, en oposición, la característica principal del parlamentarismo sería que la elección de los dos poderes está estrechamente vinculada, ya que el nombramiento del Ejecutivo es un acto propio del Legislativo. Otro elemento que aparece en la literatura asociado a las definiciones de forma de gobierno -incluso algunos de los conceptos citados lo incluyen como parte definitoria- es la duración de los períodos de gobierno. Si bien este elemento es importante y, es más, será tomado como uno de los ejes analíticos, la duración fija o flexible de los períodos de gobierno, es un hecho que se deriva de la separación e independencia para la constitución de los diferentes poderes del Estado. En el caso del presidencialismo, si el Presidente y el Congreso se eligen por separado y el mantenimiento de sus respectivos cargos no depende de la confianza mutua, es lógico suponer que lo más apropiado es que sean electos por períodos fijos. Mientras que en los gobiernos de tendencia parlamentaria lo habitual es que los períodos de las legislaturas sean flexibles y dependan más de la coyuntura y oportunidad política, teniendo solamente una fecha límite de extensión.
Dependiendo de como se mire, el período fijo de gobierno puede ser una ventaja o desventaja. Ventaja porque ofrece estabilidad frente a la inestabilidad de algunos parlamentarismos o desventaja porque su extrema rigidez no se adapta muy bien a las situaciones de crisis. En la literatura se suele citar como ejemplos de regímenes políticos parlamentarios inestables al de Alemania de la República de Weimar, la España de la Segunda República y la Italia contemporánea anterior a las reformas institucionales. Otro caso que se menciona frecuentemente es Israel antes del semipresidencialismo. Más allá de esos puntos de vista, hay que tomar en cuenta que el contar con un período fijo de gobierno y un calendario electoral estable tiene implicaciones para las relaciones entre Ejecutivo y Legislativo.
El período fijo de gobierno permite a los partidos políticos diseñar mejor su estrategia y jugar con el timing en la relación entre poderes. Bajo esa estructura, los partidos políticos y los legisladores tienen mayores certezas para enfrentar la disyuntiva entre apoyar las iniciativas del Presidente u oponerse a las mismas. Las decisiones estratégicas que tomen los dirigentes de los partidos o los legisladores estarán influidas por la ventaja o desventaja que las opciones adoptadas otorguen al partido en el acceso a recursos y a las futuras elecciones. En los gobiernos parlamentarios, a priori, las coaliciones de gobierno suelen tener los mismos integrantes al inicio y término de la legislatura, con la excepción de procedimientos especiales que se contemplan en algunas constituciones. Es más, el fin del período o la convocatoria a nuevas elecciones puede estar determinada por la ruptura de una coalición. En el presidencialismo, debido al período fijo de gobierno, cuando el Presidente no tiene un bloque
mutuamente. El sistema de separación de poderes quedó definitivamente constituido con las atribuciones de árbitro constitucional que se le concedió al Poder Judicial.
En el caso del Parlamentarismo, el principio normativo que está detrás es la idea de que Parlamento es el depositario de la voluntad del poder soberano (el pueblo o los ciudadanos) la misma que es indivisible y por lo tanto le corresponde el nombramiento del gobierno y su control. También hay que tomar en cuenta que el mayor desarrollo institucional del Parlamentarismo como forma de gobierno, se dio en países en los que había un Jefe de Estado (generalmente un monarca) que servía como cabeza -en la mayoría de las veces formal- del sistema de gobierno.
Siguiendo con el análisis de los EE.UU. como prototipo presidencial, es necesario insistir en que el modelo presentado en The Federalist Papers y recogido por la Constitución, se basa en que haya separación de poderes y división de poderes. Esto es posible gracias a que se “separa” al Ejecutivo del apoyo del Legislativo debido a que existen instituciones distintas que son titulares de cada uno de los poderes tradicionales del Estado. Es decir los “padres fundadores” no crearon un gobierno de poderes separados sino uno de instituciones separadas que comparten el poder o incluso, no sólo de instituciones separadas y que comparten el poder sino que también compiten por él. El modelo de separación de poderes no busca solamente la relativa autonomía de las instituciones que ejercen determinadas funciones dentro del sistema político y que comparten poderes, busca también que éstos colaboren a la vez que se controlen y equilibren, puesto que no son recíprocamente independientes en todos los aspectos.
Más allá de las características formales, el presidencialismo se caracteriza por hacer efectivo el principio de separación y división de poderes a través de la desvinculación de origen y supervivencia del Ejecutivo y el Legislativo, mientras que los sistemas parlamentarios requieren que los gobiernos sean designados, apoyados y según el caso, destituidos, merced del voto del Parlamento. El riesgo de la separación estaría en que puede resultar electo un Presidente que no cuente con suficiente apoyo en el Legislativo, lo que a priori dificultaría el proceso de toma de decisiones. A pesar de sus riesgos, la legitimidad democrática dual es parte de la esencia misma del sistema y es un efecto manifiesto, mas no latente del entramado institucional del sistema de gobierno presidencial (Mainwaring y Shugart, 1997; Sartori, 1994; Shugart y Carey, 1997).
En los regímenes presidenciales el proceso de policy making se caracteriza y está influido por la separación de poderes, pues las medidas que se tomen tienen que contar con la aprobación de los dos cuerpos independientes de autoridad, ya que la estructura institucional exige que se sumen las voluntades para adoptar cualquier tipo de medida. El “derecho” de participación de las ramas del poder está garantizado en el rol de actores o puntos de veto que tienen las mismas. Esta separación de poderes se puede transformar en una separación de propósitos, lo que puede dificultar el proceso de toma de decisiones, llegando incluso al bloqueo del mismo (Shugart y Haggard, 2001: 64). En los gobiernos parlamentarios no es posible que se llegue a la separación de propósitos entre el gobierno y la asamblea ya que, teóricamente, el gobierno es fruto de la voluntad del Legislativo. En la praxis, una separación de propósitos en temas de política pública implicaría en los parlamentarismos la caída del gobierno o la renovación de la cámara, lo que generaría un nuevo escenario con actores distintos.
Cuando falta la debida colaboración entre los dos poderes - en contextos de separación de poderes- que se da la llamada pugna o conflicto de poderes. En este sentido, la gran diferencia entre el parlamentarismo y el presidencialismo es que el primero lleva implícita la cooperación inmediata entre los poderes, mientras que en el segundo el Jefe de Gobierno debe generar incentivos para que esta cooperación se dé, en el mejor de los casos.
2.2. La actualidad del debate académico sobre las formas de gobierno
La discusión contemporánea sobre las formas de gobierno ha estado mucho más centrada en el presidencialismo que en cualquiera de las otras, en esto tiene que ver sin duda la búsqueda de explicaciones de las constantes crisis de gobierno en los países de América Latina, -cuya forma de gobierno mayoritaria es la presidencial-. El debate sobre el parlamentarismo ha tenido menos intensidad y se ha centrado más en la manera a través de la que se podría optimizarlo, sobre todo, en lo relativo a los mecanismos de control al ejecutivo y vínculo con la ciudadanía. En lo que tiene que ver con la parte más institucional de está forma de gobierno, el debate no ha sido muy fructífero desde el afianzamiento del llamado “parlamentarismo racionalizado” que es un modelo heredero de los diseños institucionales que surgen en Europa después de la Segunda Guerra Mundial, sobre todo de las Leyes Fundamentales de Bonn (Grundgesetze) y de la Constitución Francesa de la V República. La racionalización del Parlamento consiste en dotar a los gobiernos de mayor margen de maniobra frente a los Legislativos, fortalecer a los partidos como actores del proceso legislativo, evitar que el control político se convierta en foco de desestabilización y hacer más estables los cambios de gobierno que no se den en contextos de nuevas elecciones. A esto se sumaría la creación de Tribunales Constitucionales que hacen el papel de árbitro en los conflictos que se den dentro del aparato institucional, esta tendencia evolutiva del parlamentarismo ya fue anticipada por Carl Schmitt que decía que se ha pasado de una división de poderes a una distinción de poderes, para terminar en una mera división de funciones. Una de las principales críticas que se hace actualmente a los Parlamentarismos es que éstos se han “presindencializado” debido a que las elecciones se han ido centrando en la figura del posible jefe de Gobierno y al papel protagónico que éste desempeña en caso de ser electo.
Al hablar de presidencialismo, se ha convertido ya en un lugar común referirse a La quiebra de las democracias de Linz (1985), como el trabajo seminal que llama la atención sobre la relación que habría entre la estructura institucional de la forma de gobierno y la estabilidad democrática. En un trabajo posterior, plantea que el presidencialismo es más propenso a la inestabilidad política y toma partido abiertamente a favor del parlamentarismo como forma de gobierno más funcional a la consolidación democrática; iniciando así un debate con rasgos normativos sobre las ventajas y defectos de cada una de las formas de gobierno y las posibilidades de cambio de sistema. Las observaciones de Linz a las que se hace referencia se originan de la pregunta que se hace sobre si el presidencialismo tiene algo que ver con la inestabilidad política de las democracias iberoamericanas. Responde positivamente argumentando que es una forma de gobierno muy rígida, con un juego electoral de suma cero, con un cargo fuertemente unipersonal y con ciertas elecciones de carácter plebiscitario. Marcaba una diferencia con los EE.UU., que, a pesar de ser un país presidencialista, ha tenido históricamente mucha estabilidad democrática gracias a la fragmentación del campo político entre gobiernos federales y estatales, el papel del Tribunal Supremo, el Senado y el sistema de partidos (1993:128 y ss).
presidencialismo, lo que de cierta manera daría la razón a los que desde postulados normativos indicaban que el parlamentarismo tiene cierta ventaja sobre el presidencialismo. También merecen atención los investigadores que desde trabajos más modestos, por su alcance no por su calidad, han hecho aportes significativos a la comprensión del presidencialismo como forma de gobierno, sus lógicas y funcionamiento.
Pero la preocupación de las Ciencias Políticas y Sociales por el presidencialismo en contextos diferentes al norteamericano es más antigua. Durante la segunda ola democrática la mayoría de los gobiernos presidenciales estaban en América Latina, área sobre la que se pensó para elaborar categorías como la de preponderancia presidencial planteada por Lambert (1973), que hablaba de un sistema en el que el Presidente concentraba un poder casi absoluto. De especial interés resultan las publicaciones de Pyne (1973; 1976; 1977), puesto que rompe con la idea de la supremacía absoluta del Ejecutivo y demuestra que el Legislativo puede ser un factor de desestabilización debido a su capacidad de bloqueo. Para probar sus hipótesis estudia las crisis presidenciales ecuatorianas de 1963 y 1972. Otro de sus aportes sugerentes es la combinación que hace entre factores institucionales y conflictividad social.
A partir de la revisión de la literatura especializada se pueden clasificar, a grosso modo y con las debidas salvedades, en tres grandes conjuntos a las variables que se han utilizado para el estudio del fenómeno. En el primer grupo estarían las variables que, según algunos autores, son parte de la razón de ser del presidencialismo: legitimidad democrática dual, división de poderes y elección separada del Legislativo y Ejecutivo, período fijo de gobierno, unidad del Jefe de Estado y Jefe de Gobierno, carácter unipersonal del cargo que le dota de carácter mesiánico y caudillista, la sucesión automática, la posibilidad que lleguen a la presidencia un outsider que no cuente con la estructura política adecuada para gobernar ni el apoyo de los principales actores políticos, tendencia mayoritaria, demasiado peso institucional del Presidente, centralidad política y electoral en el cargo del Presidente, protagonismo de personas (presidenciables, Presidentes, ex Presidentes) en lugar de organizaciones y estructuras. También, está la falta de incentivos para formar coaliciones favorables al Presidente ya que genera una lógica no cooperativa de juego de suma cero, en el que todo lo que el uno gana, pierde el otro y viceversa, que fue uno de los principales argumentos del debate parlamentarismo vs. presidencialismo. En el caso de América Latina se ha dicho que la mezcla “peligrosa” está en el presidencialismo con la tradición histórica militarista, caudillista, oligárquica y autoritaria (Nohlen y Fernández, 1998: 111-115).
También hay lecturas positivas sobre las características del presidencialismo. En ellas los supuestos problemas del presidencialismo aparecen como soluciones a problemas que podría presentar el parlamentarismo. Así por ejemplo, los períodos fijos son interpretados como un elemento de estabilidad ante lo inestables que pueden resultar los gabinetes parlamentarios. La elección por separado y directa del Presidente y Legislativo es vista como un elemento que brinda mayores oportunidades de elección, penalización y gratificación a los votantes, permitiendo que se reflejen las opciones del electorado de forma más adecuada que los gobiernos parlamentarios donde solo se elige el Legislativo; en el presidencialismo, el Legislativo tendría mayor libertad de acción y no estaría sometido a los designios de la coalición mayoritaria de gobierno. Se discute también la veracidad de la idea extendida de que en el presidencialismo el ganador se lleva todo, ya que en los gobiernos parlamentarios esto puede ser más rígido gracias a la disciplina de partido y fortaleza de la organización (Mainwaring y Shugart, 1997: 33-40).
El segundo conjunto de estudios es el que toman en cuenta los factores que, dependiendo de su variación, dotan de particularidad al presidencialismo de cada país. Según Shugart y Carey (1997: 150-166) se pueden agrupar entre poderes legislativos del Presidente y los poderes constitucionales no legislativos del Presidente. En el primer subgrupo estarían, el poder de veto, los decretos ejecutivos, la introducción exclusiva de legislación y la propuesta de referéndum, entre otros. En el segundo subgrupo: la formación y disolución de gabinetes, censura y disolución de la asamblea.
Y por último, en el tercero, se agruparían los estudios que ponen énfasis en los subsistemas que inciden directamente en el rendimiento del presidencialismo. Aquí se destacan, el trabajo de Jones (1995) sobre el sistema electoral y su incidencia en la formación de mayorías parlamentarias y los aportes de Mainwarirng (1993) y después de Mainwaring y Shugart (1997) sobre el sistema de partidos, especialmente sobre la mala relación que existe entre presidencialismo y multipartidismo. Valga aquí puntualizar, especialmente si se toma en cuenta los trabajos publicados en Lanzaro (comp.) (2001), que el multipartidismo peligroso es el poco propenso a las coaliciones 2.
Como se ha visto, en la discusión sobre efectos que generan las formas de gobierno puede haber distintas interpretaciones del mismo fenómeno, pero nadie discute que las distintas formas de gobierno generan distintos incentivos. A manera de recapitulación de los aportes teóricos presentados, se puede decir que el elemento que más influye para hacer efectiva la división y fraccionamiento del poder en los sistemas presidenciales es la elección separada del Ejecutivo y el Legislativo. La “legitimidad dual” hace que los actores políticos electos para las funciones no sean interdependientes para su supervivencia en el cargo, a la vez que son co- responsables en la adopción de ciertas decisiones públicas. Esta capacidad de chantaje mutuo o espacios de veto dota a cada actor de pequeñas parcelas de poder las mismas que tienen que ser agregadas para la toma de decisiones. El incentivo para ejercer el espacio individual de poder es menor en el parlamentarismo, fundamentalmente porque el nombramiento del Ejecutivo es fruto de las elecciones legislativas y la supervivencia y éxito presente o futuro, tanto del Legislativo como del Ejecutivo, depende de la actitud cooperativa de los parlamentarios de gobierno, mientras que los grupos de oposición se benefician en la medida en que desarrollan una imagen de alternativa sólida y colectiva de gobierno. Dentro de lo que llama la faz representativa del gobierno, Cotta (2001: 221) recoge lo planteado por autores como Rose y King para indicar que, debido a que hay una sola elección, existe un único “juego” representativo, el gobierno puede ser más un actor más representativo aún más fuerte que en los sistemas presidenciales; pero acota que al tratarse de una elección que si bien nombrará a un encargado del gobierno es a la vez colectiva, ya que el primer ministro gana junto con los miembros de su partido en el Parlamento, gracias a los cuales y con cuya conjunción puede llegar y asegurar su supervivencia en el gobierno.
(^2) En los últimos años, el tema de las coaliciones en gobiernos presidenciales se ha convertido en uno de los
temas más relevantes de la agenda de investigación, en este contexto aparecen los trabajos de Altman (2000), Chasquetti (2002), Deheza (1998), Lanzaro ed. (2001) o Morgenstern (2004).
difícil que el gobierno sobreviviera. Pero el aporte de los autores se centra más en establecer las variables institucionales que influyen en el número de partidos -la disciplina interna o el timming político- antes que en la comprensión de las distintas particularidades que adquieren los partidos debido a la influencia de la forma de gobierno. Las razones por las que el presidencialismo y el multipartidismo son una difícil combinación radican en que las coaliciones no son tan estables como en el parlamentarismo, lo que puede llevar a un escenario en el que el Presidente tenga que estar negociando constantemente apoyos en el Legislativo. Conseguir una mayoría a partir de un número reducido de partidos, es en principio más fácil que conseguir una mayoría negociando con representantes individuales o con pequeñas fracciones que en ocasiones se forman solo para presionar al gobierno. Todo este análisis de las difíciles relaciones entre el multipartidismo y el presidencialismo quedaría inconcluso si no se incluyese como un factor determinante la proximidad político-ideológica de los partidos –en el sentido planteado por Sartori– siendo de esperar que a mayor distancia ideológica de los partidos, mayor pueda ser la propensión a un conflicto de poderes (Mainwaring y Shugart, 2002: 260).
El lazo partidista que crea vínculos entre el Ejecutivo y Legislativo, puede ser visto como un quebrantamiento de los límites impuestos por los principios de división de poderes, frenos y contrapesos. Cuando la misma filiación partidista une al Presidente con la mayoría legislativa, los dispositivos de mutuo control podrían dejar de ser operativos. En segundo lugar, la presencia de los partidos superpone a la relación Ejecutivo-Congreso, de naturaleza institucional, la dialéctica gobierno-oposición de naturaleza partidista, donde el Ejecutivo estaría en el mismo sector que su bloque de diputados. Ahora bien, para que los partidos operen en las direcciones señaladas es preciso que estén en condiciones de imponer disciplina (Mustapic, 2000: 578).
En una línea parecida argumenta Shugart (2001: 162) al plantear que los partidos pueden estilizarse como actores unitarios si llegan a controlar todas las instancias de veto, es decir, el partido mayoritario en el Legislativo es a la vez el partido del Presidente. En este caso se puede hablar de un actor de veto único independientemente de la cantidad de instancias formales de veto, lo que se puede dar siempre y cuando los partidos sean unitarios. El mismo autor plantea que en América Latina se dan combinaciones institucionales que fomentan la falta de unidad interna de los partidos, trayendo como consecuencia que los partidos se fraccionan y actúan como instancias de poder separadas. A diferencia de lo observado por Shugart para Latinoamérica, en los países europeos, mayoritariamente parlamentarios, las combinaciones institucionales tienden a reforzar el poder de los partidos.
Dentro de los casi inexistentes estudios de la influencia de la forma de gobierno sobre los partidos políticos, Samuels (2002) los estudia usando el presidencialismo y el parlamentarismo como variables independientes y concluye que el presidencialismo, sobre todo por la separación de poderes, modifica la conducta de los líderes y las organizaciones convirtiéndoles en partidos presidencializados ( presidentialized ). Su estudio está centrado en los incentivos que ofrece la forma de gobierno a los partidos en el momento electoral, aunque no niega la posibilidad de que afecte las otras acciones que desarrollan los partidos, por lo que dice haberse centrado en esa coyuntura solo por razones analíticas. Siguiendo con el argumento del autor, aunque en ambos sistemas los partidos buscan el poder del Ejecutivo, el sólo hecho del foco presidencial les hace distintos, en especial porque la consecución del Ejecutivo es separable del éxito o del fracaso en las elecciones legislativas. El
presidencialismo, a diferencia del parlamentarismo, obliga a los partidos a asignar los recursos de acuerdo con las expectativas de los resultados que pueden alcanzar en dos niveles electorales separados. Bajo el presidencialismo, existen dos premios electorales en juego: el Legislativo y el Ejecutivo lo que implica que los partidos tienen que desarrollar estrategias electorales diferentes (dentro de la lógica de voto seeking ) para obtener cada premio.
Los partidos juegan un papel crucial en las relaciones entre el Gobierno y el Parlamento al ser la instancia de mediación a través de la que se procesa el apoyo u oposición legislativa al gobierno. Mas allá de los debates que se puedan dar sobre la naturaleza de la participación del Legislativo en la política pública, el problema puede reducirse a la necesidad que tienen los gobiernos de contar con los votos necesarios para que sus iniciativas salgan aprobadas de las Cámaras. En este sentido, el tipo de estrategia que desarrollen los partidos dentro de los Legislativos influirá en el funcionamiento general del sistema, a la vez que el control del partido sobre sus legisladores imprimirá certeza a la política, reduciendo los costos en el proceso de toma de decisiones.
El debate sobre el control de los partidos sobre los legisladores tiene una alta carga valorativa debido a que conduce necesariamente a otro tipo de temas como la naturaleza de la democracia y la representación política. Pero en un nivel más operativo, se puede centrar la discusión en otros temas como la manera en que este control afecta a funciones tradicionales del Legislativo como la deliberación abierta en el pleno durante el proceso legislativo o el control político. Sobre todo en los gobiernos de regímenes parlamentarios el control parlamentario entendido como votos de sanción a los cargos públicos ha ido perdiendo sentido porque la lógica de funcionamiento de los bloques mayoritarios hace prácticamente imposible que se destituya un ministro o se haga una investigación a fondo de un tema que pueda afectar seriamente al gobierno. Si bien es un asunto sensible desde el punto de vista de los principios, adquiere otro matiz al ser pensado desde la viabilidad, efectividad y eficiencia de los gobiernos, ya sean estos actuantes en sistemas parlamentarios o presidenciales.
A pesar de todos los pronósticos de crisis y la pérdida de parte de su protagonismo dentro de los sistemas políticos, los partidos siguen siendo instituciones que controlan en mayor o menor medida la estructura de las oportunidades políticas. Razón por lo que siguen teniendo importancia en el acceso a los recursos e instituciones a las que se pueden llegar gracias a las elecciones. Aún en los casos en los que la identidad partidista es débil, muchos votantes tienen al menos una vaga concepción de los partidos y de sus antecedentes, y, por ende la reputación de los partidos afecta a sus posibilidades políticas. Los diputados o senadores necesitan de los partidos para aprovechar los vaivenes electorales partidista (Ames, 2000: 3). Una definición sencilla de disciplina partidista sería el acatamiento de los legisladores de la línea dictada por el líder del partido o de la fracción parlamentaria. La disciplina parlamentaria o partidista o de voto es una discusión todavía pendiente. Los primeros intentos de trabajar sobre el tema se realizaron desde el estudio de los votos nominales de los diputados. El objetivo de este tipo de trabajos era observar lo apegadas que estaban las votaciones de los legisladores respecto a la línea del partido, la que generalmente está marcada por el jefe de bancada o bloque. Al respecto han surgido análisis críticos como el de Mustapic (2000). Para quien la disciplina medida únicamente a través del voto en el plenario da una visión plana del fenómeno y no refleja la “producción de la disciplina”, a la que entiende como un proceso donde se dan una serie de intercambios selectivos en los que los partidos van desarrollando habilidades para hacer que los representantes voten de la misma
relativizado su vigencia. Nos parece que es más bien conveniente centrar el debate en el vínculo de elección entre el Ejecutivo y el Legislativo y los mecanismos institucionales que faciliten las negociaciones políticas para la formación de mayorías de gobierno. Con esto no queremos simplificar la cuestión al punto de plantear que la relación entre Ejecutivo y Legislativo debe entenderse solo desde la búsqueda de una mayoría sumisa al Jefe de Gobierno, sino más bien, la entendemos como una serie de mecanismos para que se generen incentivos de cooperación entre los integrantes del Legislativo y de éstos con el Ejecutivo. Nuestro argumento se basa en la revisión de la literatura académica de la que se concluye que el principal mecanismo institucional a través del que toma forma la separación de poderes es el sistema de elección de los titulares de los distintos poderes. En este sentido, proponemos una escala centrada en las particularidades de la mecánica electoral y su calendario, las mismas que han sido divididas en cinco categorías para las que se ha considerado dos dimensiones: una primera en la que observamos si la elección del Jefe de Gobierno la hacen los electores directa o indirectamente y una segunda dimensión en la que tomo en cuenta el nivel de simultaneidad que hay en el acto electoral en el que se elige el Ejecutivo y al Legislativo. Del cruce de esas dos dimensiones se ha obtenido las siguientes categorías:
A. Las dos ramas se conformarán a partir de un único voto.
En este caso, los electores cuentan con un solo voto a través del que eligen los representantes al Poder Legislativo, los mismos que tras formar la mayoría exigida por la Constitución, se encargan de nombrar al gobierno.
B. Elección directa y separada de las dos ramas a través de un solo voto.
En este punto se incluirían los casos en los que, a pesar de que la norma constitucional mantenga el principio de separación de poderes y elección directa, la elección se realice a través de un solo voto, es decir el candidato a Presidente va acompañado de su respectiva lista de representantes y el elector tendría que optar por el conjunto. En estos casos, a pesar de que el elector seleccione al Ejecutivo y al Legislativo a través del mismo acto, el nombramiento del gobierno y su supervivencia no depende de que cuente con los votos de la mayoría en el Legislativo. Incluso se podría dar casos en los que el Presidente no sea acompañado de una clara mayoría legislativa debido a los efectos de los distritos y proporcionalidad del sistema y porque no todos los sistemas electorales incluyen la mayoría absoluta como regla de elección sino que hay también sistemas de pluralidad simple. Sin embargo, este sistema de voto aumenta las probabilidades de que el Presidente cuente con una buena bancada legislativa, aunque esta no sea mayoritaria.
C. Elección directa y separada de las dos ramas en una misma boleta o papeleta
Aquí se agruparían los sistemas políticos en los que se busca vincular mecánicamente la elección del Ejecutivo y la del Legislativo, lo que generalmente se realiza a través del sistema electoral o el procedimiento electoral. Esta vinculación no restringiría al máximo la posibilidad del elector de contar con varias opciones diferenciadas para la elección de los miembros del Legislativo a pesar de que por la misma lógica del sistema, el voto tenga que limitarse a las posibilidades que se enmarcarían dentro de una opción presidencial concreta debido a que ese candidato a presidente o partido tiene la posibilidad de ofrecer más de una sola lista de candidatos al parlamento. Vale puntualizar que la elección del Presidente y su manteniendo en el cargo no implica que éste tenga la mayoría legislativa, pues siempre habrá la posibilidad de que los candidatos que acompañen al ganador en las listas legislativas no
consigan los votos suficientes para que se les asigne un escaño. Esto se debe sobre todo al sistema de distritos diferenciados entre Ejecutivo y Legislativo, que hace que el primero acumule votos en un distrito que por lo general no es mismo que el del representante.
D. Elección directa y separada de las dos ramas en elecciones concurrentes Este punto de la escala corresponde a los casos en que los ciudadanos votan por separado a su representante o representantes al Legislativo y al titular del Ejecutivo, es decir, el procedimiento electoral no crea ningún vínculo mecánico entre las elecciones de las dos ramas, pero en este caso las elecciones se corresponden temporalmente, es decir, el Ejecutivo y el Legislativo se eligen el mismo día, lo que puede tener un efecto psicológico en los votantes y hacer que asocien los dos tipos de voto.
E. Elección directa y separada de las dos ramas en elecciones no concurrentes Este punto de la escala varía del anterior (D) en que los casos que se contemplen en este punto tienen que elegir las ramas del gobierno en tiempos distintos lo que rompe cualquier tipo de vínculo mecánico o psicológico entre las dos elecciones.
Cuadro Escala de separación de poderes (resumen)
Menor Mayor
A B C D E
Las dos ramas se conformarán a partir de un único voto
Elección directa y separada de las dos ramas a través de un solo voto
Elección directa y separada de las dos ramas en una misma boleta o papeleta
Elección directa y separada de las dos ramas en elecciones concurrentes.
Elección directa y separada de las dos ramas en elecciones no concurrentes
La variación del grado de separación de poderes se daría en este sentido: en el caso A los poderes estarían unificados y en el caso E se tendría el máximo de separación de poderes. Trasladando los términos a la escala tradicional se podría decir que los casos cuya características se correspondan con el caso A son casos de parlamentarismo y los que se correspondan con E serían casos de presidencialismo.
3. Referencias clásicas
Linz, J. J., y Valenzuela, A. (Eds.). Las crisis del presidencialismo (Vol. I). Madrid: Alianza,
- Libro básico para la comprensión del debate sobre el presidencialismo por su carácter seminal a pesar de que muchos de los aportes que ahí se hacen han sido superados por trabajos más recientes. Mainwaring, S., y Shugart, M. (Eds.) Presidencialismo y democracia en América Latina. Buenos Aires: Paidos, 2002. Fundamental para la comprensión del presidencialismo, no solo por el modelo explicativo que vincula el desempeño del sistema institucional con el sistema de partidos sino también por los estudios de caso que incluye.
Sartori, G. Ingeniería constitucional comparada. México: FCE, 1994. Trabajo de obligada referencia para una comprensión de las formas de gobierno desde una perspectiva
c) SARTORI: posición neutral. d) NOHLEN: matiza los efectos desestabilizadores del Presidencialismo. e) Todas las anteriores son correctas.
Ejercicio 7. Señala cuál/es de las siguientes características SÍ corresponden a la forma de gobierno Presidencialista:
a) En el proceso de construcción de apoyo legislativo, se tienen que generar estímulos para atraer a los partidos b) Mayor protagonismo de las organizaciones y estructuras c) Los períodos de las legislaturas dependen de la coyuntura y oportunidad política d) La discrepancia acerca de los propósitos entre el Legislativo y el Gobierno puede implicar la renovación de la Cámara e) a y d son correctas.
Ejercicio 8. Señala cuál/es de las siguientes características NO corresponden a la forma de gobierno Parlamentarista:
a) Mayor capacidad de chantaje mutuo b) Mayor riesgo de separación de propósitos entre Gobierno y Asamblea c) Existen dos premios electorales en juego y los partidos han de desarrollar diferentes estrategias electorales d) Lógica no cooperativa de juego de suma cero e) Todas las anteriores son correctas
Ejercicio 9. En el modelo de análisis alternativo propuesto por Alcántara y Sánchez (grado de separación de poderes), señala cuál de las siguientes afirmaciones se correspondería con la tradicional clasificación de forma de gobierno Presidencialista y además lleve asociado un efecto psicológio de vinculación entre votos:
a) Elección directa y separada de Ejecutivo y Legislativo en elecciones no concurrentes. b) Las dos ramas se conformarán a partir de un único voto c)Elección directa y separada de las dos ramas a través de un solo voto d) Elección directa y separada de las dos ramas en una misma papeleta e) Elección directa y separada de las dos ramas en elecciones concurrentes
Ejercicio 10. En relación a los partidos políticos, señala cuál de las siguientes afirmaciones NO es una dimensión a tener en cuenta a la hora de analizar la configuración de una determinada forma de gobierno:
a) Rendimiento y configuración del sistema de partidos. b) Multipartidismo. c) Disciplina de voto. d) Distancia ideológica de los partidos.
e) Todas ellas influyen en la caracterización y desempeño de una forma de gobierno, especialmente en el Presidencialismo.
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