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Nombre del capítulo 89
FUNCIONES NORMATIVAS
DE LA CONSTITUCIÓN
La Constitución tiene caracteres comunes a cualquier norma jurídica y otros especíicos que hacen de ella una norma jurídica singular, diferente de las demás normas jurídicas con las que no deja de compartir los caracteres que hemos deno- minado comunes. Veamos lo que signiica la Constitución como norma jurídica y, a continua- ción, qué es lo que hace de ella una norma singular o norma suprema.
1. LA CONSTITUCIÓN ES NORMA JURÍDICA
La teoría de que la Constitución es norma jurídica no fue aceptada unánime- mente en el pasado; más bien, las opiniones de los autores y el Derecho positivo es- tuvieron divididos entre quienes, con los Estados Unidos de América, la adoptaron y aplicaron desde el primer momento, y quienes, con el respaldo de Europa conti- nental, sostenían no era sino “una declaración de principios, un programa político”. Salvo opiniones aisladas, ha prevalecido, por fortuna, la primera tesis, esto es, la de que la Constitución es norma jurídica, y es que en el Estado democrático las normas constitucionales son, tanto o más que cualquiera otra ley, expresión de la voluntad soberana del pueblo expresada directamente en el caso de su aproba- ción en referéndum, o indirectamente por medio de sus representantes elegidos y reunidos en asamblea, con el encargo expreso de adoptarla. Esta es la teoría que se iniere del Preámbulo y de varias normas de nuestra Constitución que imputa al pueblo del Ecuador el hecho de haber adoptado o esta- blecido las normas fundamentales que en ella constan. E impone a todos el deber de acatarla y cumplirla. Tres son los efectos del reconocimiento de la Constitución como norma ju- rídica: primero, sus normas son de aplicación directa e inmediata, incluso para resolver litigios entre particulares y vincula a todos los poderes públicos y nos solo al legislativo; segundo, la Constitución es el parámetro o criterio que permite
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determinar qué normas son inconstitucionales y, por esto, carecen de validez; y , tercero, derogan automáticamente todas las normas anteriores a la Constituci ón o preconstitucionales.
Aplicabilidad directa e inmediata
Las consecuencias de la calidad de norma jurídica son varias; una de ellas es que los preceptos constitucionales son de aplicación directa e inmediata. Que son de aplicación directa o de eicacia directa signiica que de ellas deri- van derechos y obligaciones para sus destinatarios, e inmediata quiere decir que no es necesaria la mediación de una ley que desarrolle sus normas para que cobren vida las instituciones creada en la misma Constitución y, en consecuencia, se organicen y funcionen de acuerdo con esas normas y que en estas normas sustenten sus decisio- nes los poderes públicos, ya que de ellas proviene su existencia y organización, y, de conformidad con los arts. 226 y 426, en ella constan sus competencias y facultades. A esta disposición general se añaden referencias especiales como las del Tí- tulo IV, en el Capítulo Segundo para la Asamblea Nacional, del Capítulo Tercero, del mismo Título III, para el Presidente de la República en su triple calidad de Jefe del Estado, Jefe del Gobierno y Jefe de la Administración Pública, en el Capítulo Cuarto para todos los órganos de la Función Judicial y la Justicia Indígena, y así en los Capítulos Quinto y Sexto para las Funciones de Transparencia y Control Social y Electoral, respectivamente. Por esta razón, o sea por tratarse de normas jurídicas de aplicación directa e inmediata, las autoridades públicas de cualquier género o especie y nivel, en cualquier asunto y no solo en materia de derechos y garantías, pueden sustentar sus resoluciones en los propios preceptos constitucionales y según ellos resolver los conlictos cuando fuere del caso (art. 426), y esto tanto cuando los interesados expresamente soliciten, cuanto en el evento de que no lo piden, por ignorancia, olvido o cualquier otro motivo. No hace falta, pues, una ley que desarrolle el texto constitucional; esta tesis la comparte el Tribunal Constitucional (Caso No. 213- 2000-RA, Gaceta Constitucional , No. 2). El otro efecto del carácter de norma jurídica de la Constitución es que la persona puede demandar el respeto de sus derechos constitucionales y la repara- ción de los perjuicios causados por su violación sin necesidad de que haya norma infraconstitucional que desarrolle lo dicho en la Constitución, ya que el respeto y la reparación pueden fundamentarse en lo que, al respecto, establece la Constitución, y las autoridades deben sustentar en ellas sus resoluciones, según el art. 11.3 y asi- mismo por violación de la Constitución carecen de validez las normas y más actos u omisiones de los órganos del poder público (art. 424, inciso 1o.).
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Interpretación de conformidad con la Constitución
Para determinar cuándo una norma jurídica guarda conformidad con la Cons- titución es necesaria una tarea compleja que comprende: primero, la interpretación de la norma constitucional para identiicar los parámetros conforme a los cuales podamos juzgar si la norma jurídica es conforme o no con la Constitución; segun- do, la interpretación de la norma jurídica de rango inferior al de la Constitución para determinar su contenido y la forma cómo ha sido creado; y, por in, la cons- tatación de si el contenido y la forma de la norma jurídica encajan dentro de los parámetros constitucionales. Cuando la norma jurídica infraconstitucional encaja por el contenido y la forma en los límites constitucionales es válida, pertenece al ordenamiento jurídico que encabeza la Constitución y el juez ordinario la aplica y resuelve el caso con la aplicación de esa norma; si alguna de las partes del conlicto no estuviere confor- me con la aplicación de la norma o con la interpretación que a ella diera el juez a quo , podrá impugnar la sentencia mediante los recursos de apelación y/o casación, según proceda, ante la Corte Provincial o Nacional de Justicia, respectivamente. Pero, en caso contrario, es decir, si el juez ordinario estima que la norma infraconstitucional es inconstitucional, que no pertenece al ordenamiento jurídico que encabeza la Constitución, el juez no la aplica, pero no resuelve el caso sino que lo suspende y demanda a la Corte Constitucional que declare su inconstitu- cionalidad. Solo cuando esta cuestión está resuelta y el proceso es devuelto al juez ordinario de la causa, este la resuelve y dicta sentencia (art. 428). En la sentencia no aplicará la norma cuestionada si es que la sentencia de la Corte Constitucional ha aceptado su cuestión de inconstitucionalidad de la norma y, por lo mismo, la ha expulsado del ordenamiento jurídico del país; caso contrario aplicará la norma al caso y de esa manera resolverá el conlicto. Cuando el juez ordinario se enfrenta con una norma respecto a la cual ca- ben varias interpretaciones, adoptará la que sea conforme con la Constitución y, sin más, la aplicará al caso. Solo cuando no haya esta posibilidad, suspenderá la resolución del caso y planteará la cuestión de su inconstitucionalidad a la Corte Constitucional, la cual, de encontrar que hay alguna interpretación que encaja en la Constitución así decidirá y el juez ordinario en ese sentido aplicará la norma cuestionada. Con este pronunciamiento el juez ordinario o la Corte dan a la Constitución el papel de norma suprema que organiza el sistema jurídico dentro de sus parámetros y, por añadidura, salvan la unidad del sistema y el trabajo del legislador, al mismo tiempo que evitan los inconvenientes de la laguna legal que puede causar, en oca- siones, la sentencia de inconstitucionalidad de la norma.
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En todos estos casos, la Constitución viene a ser la guía para la interpretación de las normas jurídicas pues estas deben interpretarse a la luz de la Constitución o conforme a la Constitución.
Derogatoria automática de las normas preconstitucionales
En in, la Constitución, como cualquier otra norma jurídica, deroga todas las normas jurídicas preconstitucionales, o sea las normas anteriores a la fecha en que ella o sus reformas hayan entrado en vigencia, y, por ello, las autoridades llamadas a aplicar el derecho no las deben aplicar por haber sido derogadas, en virtud del principio de jerarquía, según el cual en caso de conlicto entre normas de distinta jerarquía prevalece la jerárquicamente superior (art. 425) y además por el principio cronológico, que dice que la ley posterior deroga la anterior que se le oponga ( lex posterior derogat priori ). Hay, sin embargo, autores para quienes las normas anteriores a la Consti- tución que se le opongan no son derogadas automáticamente, sino que hace falta la declaración previa de inconstitucionalidad por la Corte Constitucional, ya que solo esta declaración tiene valor erga omnes o general. Esta es la tesis positivada en Italia. En España, las diicultades de su aplicación han conducido al Tribunal Constitucional a legitimar la decisión de la justicia ordinaria que inaplica la ley pre- constitucional por estar derogada, lo mismo que el recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional. La oposición que acarrea la derogatoria de la norma anterior a la Constitución que se le oponga procede cuando la oposición es sustancial o de contenido, es decir, la contradicción entre lo que dispone la norma legal y lo que debería disponer se- gún la norma constitucional, no así cuando se trata de una oposición formal debida al órgano que la ha expedido y/o al procedimiento observado en su expedición; en este caso estarían los decretos supremos de las dictaduras. Esta fuerza de la Constitución frente a las normas infraconstitucionales lefue reconocido desde la de 1830, a pesar de la vacilante evolución en varias otras ma- terias y es recogida por la Disposición Derogatoria de la Constitución del año2008.
2. LA CONSTITUCIÓN ES NORMA SUPREMA
La Constitución es norma jurídica, pero no es una norma jurídica cualquiera, sino la norma fundamental y fundamentadora, la norma de las fuentes del derecho, la norma suprema; esta calidad le imprime una especiicidad o singularidad que la distingue de toda otra norma jurídica en su origen, estructura, reforma, funciones e interpretación.
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La mayor participación puede ser igual a como fue la participación en su adopción inicial, directa o por medio de sus representantes y se traduce en normas que, para la reforma constitucional, prescriben mayores requisitos que para la ex- pedición de una ley o norma de menor jerarquía, lo que hace de la Constitución una Constitución rígida. Cuando la Constitución es realmente normativa, y no mera- mente nominal, su reforma conlleva la reforma, derogación o creación de todas las normas jurídicas del ordenamiento jurídico que le sean incompatibles y esto puede signiicar un serio trastorno de la vida social; por este motivo se aconseja que la reforma sea el último recurso al que se debería apelar solo cuando la actualización de la norma constitucional a las nuevas realidades sociales, económicas, políticas y aun culturales no sea posible por la vía de la interpretación o de la mutación. No nos detendremos en desarrollar las otras razones por las que la Consti- tución es la norma fundamental; nos limitaremos a recordar que contiene la or- ganización básica del Estado: de la población, del territorio, de la economía y del poder; los principios y valores en que esta organización se sustenta; los derechos y garantías fundamentales de la persona; los órganos y procesos que han de hacer respetar esa calidad de norma fundamental y los derechos que garantiza. Por su condición de fuente de todo el ordenamiento o sistema jurídico, que aquí nos inte- resa, debemos añadir lo siguiente. Para que la Constitución sea realmente la decisión política básica del pueblo o norma jurídica suprema es necesario que las decisiones posteriores de sus repre- sentantes, sean leyes, reglamentos, ordenanzas, políticas y servicios públicos, etc., se ciñan a lo que ella ha previsto, acerca de la forma y el contenido de estas, a me- nos que se quiera desobedecer la norma fundamental o decisión última del pueblo, y destruir el ediicio todo que en ella se levanta, o poner en peligro su estabilidad.
¿En qué se subordinan las normas infraconstitucionales a la Constitución?
Kelsen, quien destacó la organización jerárquica de todo ordenamiento jurí- dico, sostiene que todas las normas jurídicas están subordinadas a la Constitución, en lo que se reiere a la forma de su creación, es decir, respecto al órgano que ha de expedirlas y al procedimiento que ha de observar para el efecto, pues aunque admite que la norma superior determina, en cierta medida, el contenido de la norma inferior, es rotundo en airmar que “la única razón para la validez de una ley, es que ha sido creada en la forma que la Constitución establece”; en otro de sus libros en- seña que “la evaluación de la constitucionalidad de una ley de parte de un Tribunal constitucional implica una respuesta a la cuestión de si la ley ha sido dictada de acuerdo con la Constitución”. De estas y otras parecidas expresiones del maestro vienés se ha querido sus- tentar la tesis de que la subordinación de las leyes a la Constitución tan solo depen-
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de de la forma en que son expedidas, ya que la función esencial de la Constituci ón es la de designar los órganos encargados de la creación de las normas genera les y determinar el procedimiento que deben seguir” y de esto deriva la unidad del sis te- ma u ordenamiento jurídico de un país. Bobbio se aparta de Kelsen en cuanto admite que un sistema jurídico requiere de coherencia y no solo de unidad y, con razón, se pregunta: ¿podemos seguir ha - blando de sistema, de orden, de totalidad ordenada en un conjunto de normas en el cual dos normas contradictorias fueran ambas legítimas?”; más adelante responde: “para considerar la pertenencia de una norma al sistema, no bastará demostra r sim- plemente su derivación de una de las fuentes autorizadas sino que será neces ario demostrar que esta no es incompatible con otras normas”; uno de los métodos pa ra mantener la coherencia es eliminar una de las dos normas contradictorias y , para ello, el principio conforme al cual se escoge la norma que debe eliminarse es el de la jerarquía, en virtud del cual la norma superior elimina a la inferior. Siguiendo al maestro italiano hemos de concluir que la Constitución, por ser la norma suprema o superior de todas las normas jurídicas del sistema, preval ece sobre todas las normas del sistema o elimina a todas las que le contradigan. Esta última es la doctrina que adopta nuestra Constitución, según los artíc ulos 424 y 425. En nuestro ordenamiento jurídico, como en la generalidad de los siste - mas modernos, la conformidad de las normas de inferior jerarquía con la Constitu - ción, de acuerdo con el art. 436.2, debe ser no solo formal, como sostenía Kelsen, sino también material o de fondo, es decir, las normas de menor jerarquía no sol o deben provenir del órgano y con arreglo a los procedimientos constitucionalmente prescritos, sino que deben respetar el contenido y los límites establecidos en la Constitución.
3. LA CONSTITUCIÓN: FUENTE
DE LAS FUENTES DE DERECHO
La Constitución regula de dos maneras el conjunto de normas jurídicas que necesita el Estado para organizarse y conseguir sus ines, o sea organizarl as como sistema unitario y coherente. Primero, prescribe qué órganos han de crear válida - mente las normas, cuáles son los actos a los que reconoce como actos norma tivos e incluso ija el procedimiento que han de observar para realizar esos actos norma- tivos. El otro medio con el que organiza el sistema u ordenamiento jurídico e s el desconocimiento de validez a las normas que le contradigan. Ante la imposibilidad de que el constituyente desarrolle en la Constitución todas las normas jurídicas que requiere el Estado social y democrático de derechos y justi- cia, se limita a establecer las reglas que determinan, como ya he di cho, el órgano in- vestido de facultad para crear las normas que sean necesarias en el futuro, a veces de-
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Un límite común a todas las normas jurídicas, incluida la reforma constit u- cional, son los derechos y garantías constitucionales, a cuyo respeto, protección y garantía deben tender todas las normas jurídicas (art. 84) y respecto de los cual es, el legislador, como hemos visto, puede regularlos, pues son, se dice, de “libre c on- iguración legislativa”, pero nunca puede hacerlo sin respetar el contenido esenci al, ni poner condiciones o exigir requisitos que equivalgan a desconocerlos o negarlos, ni siquiera desigurarlos o hacer gravemente difícil o imposible su goce o ejerc icio. De todo lo dicho se iniere que la norma fundamental, a la vez que produ - ce normas y sanciona su incumplimiento o violación con la inconstitucionalida d, delega a los órganos que ella crea para que produzcan otras normas y estos, a s u vez, al mismo tiempo que ejecutan o hacen lo que dispone la norma que les fa culta crear normas, producen otras normas y así sucesivamente hasta llegar a los a ctos de mera aplicación; por esto se dice que ella es la fuente de las fue ntes de todas las normas jurídicas válidas en el Estado constitucional y democrático de derecho, norma normarum. La distribución de la facultad normativa entre los distintos órganos del Es- tado tiene relación estrecha con la forma de Estado y la forma como se organiza el poder, pues una es en el Estado federal, otra en el unitario y una tercera en el Estado autonómico e igualmente diferente es la relación del legislativo, ejecutivo y judicial y la de las normas que crean según se trate del régimen presidencial, parlamentario o semipresidencial. El Ecuador, en lo que importa a esta materia, es Estado unitario, plurinacio- nal, y su gobierno es republicano presidencial y descentralizado.
4. LA CONSTITUCIÓN Y LA UNIDAD
DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO
Con Bobbio debemos tener presente que no hay sistema u ordenamiento ju- rídico moderno que esté compuesto de una o de pocas normas; más bien todos los ordenamientos conocidos están integrados de miles y miles de normas jurídicas que, como hemos visto en párrafos anteriores, provienen de distintas fuentes y revisten diversas formas. Todas esas normas, no obstante su multitud y variedad, forman un conjunto unitario y esta unidad la proporciona la Constitución que, al mismo tiempo que es- tablece los órganos con facultades para crear normas jurídicas y prescribe el proce- dimiento que deben observar para hacerlo, articula esas normas en una unidad, de la que cada clase de normas es una parte del conjunto que requiere de las otras para formar el ordenamiento, ocupa un lugar en el conjunto sin invadir válidamente en el lugar que ocupan las otras clases de normas y se relacionan a base de principios que conieren armonía al todo.
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Esta articulación la realiza con dos principios, el de la jerarquía y el de la distri- bución; por el primero, unas normas son superiores y otras inferiores; por el segundo, ija los campos o materias dentro de los cuales el respectivo órgano normativo puede expedir normas válidas. Para mayor claridad incluso utiliza nombres diferentes para cada una de las clases de normas; así, habla de leyes para referirse a las normas crea- das por el órgano legislativo, decretos leyes para las creadas por el Jefe del Estado, reglamentos para las normas dictadas por el Ejecutivo y otros órganos a los que la Constitución o la ley les faculta expedirlos, ordenanzas para las normas creadas por los “gobiernos” provinciales, municipales y los distritos metropolitanos, etc., esto es, según el órgano del que proceden o el procedimiento seguido para su expedición.
La jerarquía normativa
En virtud del principio de jerarquía entre las normas superiores e inferiores hay una relación de subordinación de estas respecto de aquellas y, de haber con- licto entre ellas, la superior deroga a la inferior (fuerza activa), pero la inferior no puede derogar a la superior (fuerza pasiva), como ocurre cuando se dicta una ley que contradice a un reglamento o, al revés, la derogatoria de la ley en que se sus- tenta el reglamento deroga el reglamento; esta tesis ha sido aceptada por el Tribunal Constitucional según puede verse en los casos 019, 048 y 037-2000-TC ( Gaceta Constitucional , No. 5). La Constitución, hemos dicho, es la norma suprema y todas las otras normas jurídicas infraconstitucionales deben guardar conformidad con ella en el contenido y en la forma; para el caso de que violen esta relación de subordinación y de que la inferior la contradiga su sanción es la inconstitucionalidad que, declarada por la Corte Constitucional, surte los efectos de la derogación (art. 424, inciso 1o.). En virtud de este mismo principio, cuando las normas infralegales infringen la ley, son ilegales, lo mismo que cualquier norma inferior que contradiga, en la forma o en el contenido a la superior; su control compete a los tribunales de lo contencioso administrativo.
La distribución del poder normativo
La distribución de materias se lleva a cabo mediante diversos arbitrios. Unas veces se distribuye el poder normativo de acuerdo con la división territorial, entre el Estado y las unidades políticas menores, sean provincias como en Argentina, Es- tados como en los Estados Unidos de América, México y Venezuela, los territorios ( landers ) en Alemania; comunidades autónomas en España; otras veces distribuye el poder normativo entre los distintos órganos del mismo Estado, como es el caso del Legislativo, el Ejecutivo y aun el Judicial, caso en el cual se habla de distribu-
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en el gobierno del país frente al decreto de este dignatario que haría lo mismo, pues mientras la ley sería nula por inconstitucional, el decreto tendría todo valor. También se recurre a la reserva de ley, mediante la cual se manda que ciertas y determinadas materias sean reguladas por una cierta y determinada clase de nor- mas jurídicas, de modo que ninguna otra clase de norma puede ocuparse de regular esa materia (artículos 132 y 133).
5. EL ORDENAMIENTO JURÍDICO DEL ECUADOR
El ordenamiento jurídico del Ecuador está expresamente enunciado en el art. 425 de la Constitución que se coloca a la cabeza de los tratados y convenios in- ternacionales, leyes orgánicas y leyes ordinarias, normas regionales, ordenanzas distritales, decretos, reglamentos ordenanzas, acuerdos y resoluciones. La enunciación del art. 425 no es exhaustiva, ya que con buen juicio a la men- ción expresa de las diversas clases de normas, agrega la frase “y los demás actos y decisiones de los poderes públicos” en los que caben los decretos leyes del art. 140 y los decretos leyes de emergencia del art. 148, lo mismo que las sentencias de la Corte Constitucional y las de la Corte de Casación, igual los actos de los poderes públicos contemplados en las leyes. A pesar de que no caben en la enunciación constitucional los instrumentos in- ternacionales de derechos humanos que no revisten la forma de tratados o convenios internacionales ni la costumbre y principios generales del Derecho que sí constan en la enunciación de las fuentes que trae el Código Civil y que tienen mucha importan- cia en el Derecho internacional, en el Derecho del trabajo y en Derecho mercantil, respectivamente, creemos que hay que incluirlos como integrantes de las fuentes del ordenamiento jurídico ecuatoriano siempre que no se opongan a la Constitución. A pesar de que el art. 425 comienza con la airmación de que el orden en el que se enumera las distintas clases de normas es el orden jerárquico de ellas, lo cierto es que contiene una mezcla de los dos principios de que antes hablamos, esto es el principio de jerarquía y el de distribución de materias o competencias; así, por ejemplo, entre las leyes, sean ordinarias u orgánicas, y los reglamentos hay relación de subordinación, lo mismo que entre la ley y las ordenanzas, pero no hay relación de subordinación entre los reglamentos y las ordenanzas, ni entre las ordenanzas distritales y las ordenanzas provinciales o cantonales; en este y otros casos las rela- ciones se rigen por el principio de competencias. En cuanto a la jerarquía de las normas regionales hay que esperar la ley de regionalización y el estatuto de autonomía regional para saber el rango que tendrán las normas regionales, ya que de seguirse el modelo español tendríamos la descen- tralización política y esas normas tendrían rango de ley en la región y, entonces, prevalecerían sobre la ley estatal en la región y en las materias de competencia de
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la región y de haber materias comunes estarían debajo de la ley estatal que de haber conlicto prevalecería sobre la norma regional, etc. En todo caso el “estatut o” de la región autónoma desempeñará la función de norma superior en la respectiva región. El estudio de las fuentes del ordenamiento jurídico ecuatoriano está por ha - cerse. Aquí me limito a un somero análisis de sus fundamentos constituciona les y mencionar su necesidad.
Diversidad de normas constitucionales
El que todas las normas de la Constitución sean normas jurídicas vinculantes para los poderes públicos al igual que para los habitantes del país y, además, que el conjunto sea norma suprema respecto a las otras normas del ordenamiento jurídico del país, no quiere decir que todas sean de la misma naturaleza y especie; por el contrario, cabe clasiicarlas según diversos criterios.
Leyes orgánicas y leyes ordinarias
Una clasiicación que ha adquirido, pronto, prestigio, entre el común de los ciudadanos y aun entre los abogados, es la que divide a las leyes en orgánicas y leyes ordinarias. Este prestigio de las leyes orgánicas depende de la creencia, muy extendida, de que son leyes si no jerárquicamente superiores a las ordinarias, por lo menos más importantes. No hay discusión acerca de la inconstitucionalidad de la ley ordinaria que se ocupa de materias reservadas para la ley orgánica, ni tampoco sobre la prevalencia de la ley orgánica que trata de la materia a ella reservada sobre la ley ordinaria que también se ocupa de esa misma materia; mas no sucede lo mismo cuando se trata de establecer las causas de esta primacía ya que hay quienes airman que se basa en el principio de jerarquía porque la ley ordinaria está subordinada a la ley orgánica que es superior, lo cual no es exacto. Para que sea superior haría falta que la ley orgánica cumpla por lo menos una de estas dos funciones: una, que prescriba la forma cómo ha de crearse la ley ordinaria; y, dos, que ije su contenido o, por lo menos, lo esencial o lo mínimo de ese contenido; como nada de esto hace la ley orgánica, nuestra tesis es que no hay relación de subordinación, sino de competencia, y entonces la ley ordinaria, en este caso, sería inconstitucional porque versaría sobre una materia para la que no tiene competencia. De otra parte, la ley orgánica que trate de una materia ajena a lo dispuesto en el art. 133 de la Constitución no tiene validez como ley orgánica, porque la condi- ción de tal no depende de la voluntad del legislador, sino de la materia ijada por la Constitución y, por lo tanto, esta llamada impropiamente ley orgánica podría ser tratada como cualquier ley ordinaria; no está claro que sea inconstitucional por la
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aun servicios públicos que han de hacer realidad el ejercicio y goce de los de rechos, en especial de aquellos que, en la clasiicación de las Naciones Uni das (ONU) y de la Organización de los Estados Americanos (OEA), se los conoce como derec hos económicos, sociales y culturales. Se agregan a todas estas normas las que ijan las responsabilidades cívi cas de los habitantes, que deben limitarse a formular deberes genéricos relacionados al inanciamiento del gasto público, a la defensa nacional y a otras cuestiones esen- ciales. Las normas de organización se subdividen, a su vez, en: “normas de estruc - tura” o normas que organizan el territorio, la población y los órganos del Estado; “normas de competencia” o normas que conieren competencias o poderes a los ór - ganos creados por las normas de estructura; y “normas procedimentales” o normas que regulan el modo de ejercer el poder conferido por las normas de competencia a los órganos instituidos por las normas de estructura. En nuestra Constitución, las normas de organización abarcan las de estruc - tura, competencia y procedimiento, principalmente en el Capítulo II del Título II que divide a los habitantes del Ecuador en ecuatorianos y extranjeros y regula su estatus; en el Título IV que se ocupa de las instituciones del Estado y en particular del Legislativo, Ejecutivo y Judicial, Electoral y Transparencia y Control Soc ial, además de las normas acerca de la Organización Territorial del Esta do (Título V), del Régimen de Desarrollo (Título VI), del control constitucional (Capítulo Segun - do del Título IX) y otras que se encuentran en otros títulos y capítulos. Acerca de las normas de organización de los habitantes hay una doble divi - sión de suma importancia, las relacionadas con su división y de su diferenciac ión en ecuatorianos y extranjeros; y, entre los ecuatorianos, no obstante la igualdad de todos ante la ley y en el reconocimiento de los derechos de la persona, la Cons titu- ción, en procura de la igualdad real o material, hace distinciones que legiti man el trato diferente a los adultos y adultos mayores, jóvenes, niñas, niños y adolescent es, migrantes, mujeres y mujeres embarazadas, personas con discapacidad, personas con enfermedades catastróicas, privadas de la libertad, usuarios y consumidores, indígenas, negros y otros. En cambio de la división o distribución territorial del poder depende la forma de Estado federal, autonómico o unitario y este en propiamente tal o en descen - tralizado; el nuestro se deine como Estado unitario de gobierno descentralizado, aunque, por el momento, la descentralización vigente es la administrativa; aunque se airma rotundamente que es Estado unitario, se insinúa una futura organización que puede llegar a la descentralización política con regiones autónomas que elijan a los órganos normativo y ejecutivo. En el Título VI consta lo que en Alemania se conoce con el nombre de Cons - titución económica y que no es extraña en las constituciones de ines del s iglo XX que contiene principios, instituciones u órganos, valores, derechos y garantías que
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han de guiar la intervención del Estado y las actividades de la iniciativa privada a la constitución de un “sistema económico justo, democrático, productivo, solidario y sostenible”. De acuerdo con el art. 84 de la Constitución de la República, todas las normas que se expidan sobre estas materias deben perseguir un objetivo común de garan- tizar los derechos enunciados en la Constitución e instrumentos internacionales, y todos aquellos que sean necesarios para salvaguardar la dignidad humana de los habitantes del Ecuador, debiéndose entender por garantizar que el Estado y sus instituciones los respeten y hagan respetar de cualquiera que pretenda conculcarlos o los haya conculcado y proveer, cada uno en su ámbito, de los medios para su ejercicio y goce efectivos. En caso de conlicto, este ha de resolverse a favor de la dogmática, porque el Estado mismo y, en consecuencia, todos sus órganos, están constituidos para hacer realidad los derechos reconocidos y garantizados en la Constitución.
Otras clasiicaciones
Otra clasiicación que puede ser útil para mejor interpretar y aplicar la Cons- titución puede ser la que, respecto de las normas de competencia, enseña una parte de la doctrina no muy extendida, que por su naturaleza son “permisivas”, en el sentido de que permiten o autorizan a los órganos crear normas y tomar decisiones que no podrían crearlas ni adoptarlas si es que no tuvieran esa autorización, pues estas normas caracterizan al Estado social y democrático de derecho que interviene sustancialmente en la vida económica, social y cultural y lo diferencian del Estado liberal de derecho, esencialmente abstencionista en estos campos. Hay quienes diferencian los mandamientos de las deiniciones y aun de las condiciones para la existencia o validez de las leyes y, en general, normas jurídicas; para Guastini, en cambio, las normas de competencia son todo al mismo tiempo, debido a la naturaleza compleja de los preceptos constitucionales. De las normas permisivas, no hay que olvidar las normas que De Otto deno- mina normas de “programación inal” o normas que conieren al Estado competen- cia y facultades para intervenir en las relaciones jurídicas antes abandonadas a la libertad contractual; y, sobre todo, para crear las condiciones económicas, sociales y culturales para que sea posible el goce real de los derechos, el ejercicio efectivo de las garantías y la vigencia práctica del Estado social y democrático de derechos. Tales son, por ejemplo, entre nosotros las normas que prescriben los objetivos de la economía, la erradicación de la pobreza, la eliminación del desempleo y el subem- pleo, la universalidad de la seguridad social, dotar a todos de vivienda digna, etc. Estas normas de programación inal abren un campo de acción del Estado, sobre todo a través de los órganos encargados de la administración, para emprender en acciones y omisiones tendentes a la consecución de esos ines sin más límites
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Las sentencias como fuente de Derecho
Anotábamos más arriba que, aunque el art. 425 no menciona como fuentes del Derecho a las sentencias de la Corte Constitucional y de la Corte de Casación, es posible considerarlas incluidas en la frase “demás actos y decisiones de los po- deres públicos”. Conviene, por cierto, diferenciar a estas sentencias de las que se ocupa el Código Civil. Las sentencias de que trata el Código Civil son las que resuelven conlictos en los que se discuten derecho subjetivos y por esto bien dice que estas sentencias no son leyes sino para las partes, mientras que hay otras sentencias que sin descuidar los derechos subjetivos crean derecho objetivo, o sea, normas de carácter general y abstracto. El art. 185 de la Constitución dispone que las sentencias que dicten las salas especializadas de la Corte Nacional de Justicia en los recursos de casación y que por tres ocasiones sostengan la misma opinión sobre un punto de derecho, serán sometidas a conocimiento del Pleno para que en el plazo de sesenta días decida cuál es la interpretación de la norma correspondiente que debe aplicarse obligato- riamente en el futuro; en el caso de que no se pronuncie en ese plazo, la opinión de la Sala será, para el futuro, la interpretación obligatoria erga omne s, lo mismo que si, por mayoría, ratiica esa opinión de la sala. Desde luego, puede, asimismo por mayoría, adoptar otra interpretación diferente y, entonces, esta será la interpreta- ción obligatoria. También son Derecho objetivo, es decir normas jurídicas generalmente obli- gatorias, las sentencias que llegare a expedir la Corte Constitucional, previa selec- ción para el efecto de las sentencias de los jueces ordinarios en las acciones de pro- tección, hábeas corpus, por incumplimiento, hábeas data, acceso a la información pública, de conformidad con los artículos 86.6 y 436.5 de la CRE. Por último, las sentencias que dicte la misma Corte Constitucional en las demandas de inconstitucionalidad pueden ser interpretativas, como dijimos antes, aditivas u otras que salven la norma expedidas por el órgano normativo; en todos estos casos, la interpretación o reforma de la norma acusada de inconstitucional queda interpretada o reformada erga omnes , en el sentido aprobado por la Corte Constitucional. Pero, en estos casos y aun en el de que se acepte la demanda de inconstitucionalidad y, en consecuencia, se derogue la norma, lo importante será tener en cuenta la fuerza normativa de la ratio decidendi o de los criterios en que se sustente la parte resolutiva de la sentencia. Todos los jueces y autoridades, en el futuro, deberán interpretar las normas sobre cuyo signiicado y alcance se ha pro- nunciado la Corte Constitucional ciñéndose, como he dicho, a la ratio decidendi , entendiéndose por tal el fundamento jurídico de la decisión.
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Todos esos instrumentos forman parte de lo que en la doctrina se conoce con el nombre de derecho judicial , o sea derecho creado por los jueces, que nos aproxi - ma al Common Law y requiere un cambio en el método de enseñar el Derecho en nuestras universidades y de método de codiicar las leyes.
Los principios, valores y reglas
Los autores proponen otras clasiicaciones que, siendo de mucha utilidad so- bre todo para determinar los mecanismos de su exigibilidad, no las vamos a estu- diar aquí porque nos alejarían de nuestro tema; pero no podemos dejar de anotar que las normas de la Constitución positivan principios y valores; además que ijan reglas y crean instituciones. Principios y reglas, valores e instituciones son normas y, por tanto, obliga- torias aunque de modo diferente, como con insistencia sostiene Alexy, y aunque nuestra Constitución pareciera que trata de separar los principios de las reglas, de hecho encontramos en un mismo precepto los unos y los otros y, junto a ellos, de- iniciones, además de que un principio enunciado, como tal, es concretado, en otra parte y con motivo de una materia determinada, como regla. Vida, libertad, igualdad, justicia, desarrollo, solidaridad, equidad, paz y otros son bienes que, por ser compartidos por todos los ecuatorianos y formar parte del elenco de derechos de los habitantes del Ecuador, debe entenderse que son princi- pios o valores a cuya realización ha de tender todo el ordenamiento jurídico y han de orientarse todas las actividades de las instituciones del Estado, habida cuenta además que algunos de ellos están positivados como reglas, como cuando al dere- cho a la vida se agrega que “no hay pena de muerte”, o cuando a la libertad ambu- latoria del art. 66.14 se agrega que “la prohibición de salir del país solo podrá ser ordenada por juez competente”. Lo mismo podemos decir de todos los derechos que al ser enunciados, como tenía que ser, en forma general y abstracta, sin supuestos de hecho ni determinación del sujeto pasivo, han de tenerse como mandatos de optimización , sea que hay que cumplir lo que manda la norma de la mejor manera y al máximo de lo que sea po- sible atentas las circunstancias de facto y de derecho, a diferencia de cómo deben cumplirse las reglas, que mandan de modo concreto, y deben cumplirse no más ni menos de lo mandado. Son numerosos los principios que, en los distintos campos de la vida social, se encuentran consagrados en nuestra Constitución; como ejemplos podemos citar el art. 416 en materia de relaciones internacionales; el art. 326 para las relacio- nes laborales; y otras normas en lo que atañe a las personas y grupos de atención prioritaria, o las que conciernen a la ley para que sea obligatoria, o al régimen de desarrollo, etc.
