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LOS SUJETOS DEL DERECHO INTERNACIONAL
TEMA 1.- LOS SUJETOS DEL DERECHO
INTERNACIONAL
SUMARIO:
1.1. Introducción: la subjetividad internacional, sujetos actuales y emergencia de nuevos sujetos. 1.2. El Estado como sujeto del Derecho internacional: 1.2.1. La soberanía del Estado. 1.2.2. Los elementos del Estado. 1.2.3. Identidad y continuidad del Estado 1.2.4. El reconocimiento de Estados y de Gobierno 1.2.5. La sucesión de Estados. 1.2.6. La inmunidad jurisdiccional y de ejecución del Estado. 1.3. Las organizaciones internacionales: 1.3.1. Los caracteres generales de las organizaciones internacionales. 1.3.2. La estructura orgánica y los métodos de adopción de decisiones. 1.4. Los pueblos en el Derecho internacional. 1.4.1. El concepto de pueblo. 1.4.2. El principio de libre determinación.
1.1. INTRODUCCIÓN: SUJETOS ACTUALES Y EMERGEN-
CIA DE NUEVOS SUJETOS.
El ámbito internacional es objeto de estudio, entre otras, por dos disciplinas muy próximas, pero con objeto y metodología diferentes, como son el las Relaciones Internacionales – dentro de las Ciencias Políticas- y el Derecho internacional – dentro de las Ciencias Jurídicas-. La primera designa como actores internacionales a todas las entidades que ejercen influencia en el escenario internacional, por lo que considera como tales a los Estados, las organizaciones internacionales (gubernamentales), los pueblos, las organizaciones no gubernamentales, las empresas multinacionales, la opinión pública, etc. En Derecho internacional el número de sujetos internacionales es muy reducido: Estados y organizaciones internacionales. Y esto es así porque sólo estas dos entidades cumplen los requisitos necesarios para tener subjetividad jurídica
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internacional: participar en el proceso de elaboración de las normas internacionales y ser titulares de derechos y obligaciones conforme a las normas internacionales^1 , y sufrir directamente las consecuencias de la violación de éstas y tener capacidad para reclamar la responsabilidad internacional por los perjuicios causados por el incumplimiento de dichas normas internacionales^2. Así lo ha reconocido el Tribunal Internacional de Justicia (TIJ) en su opinión consultiva sobre Reparación por daños sufridos al servicio de las Naciones Unidas (TIJ, Recueil , 1949, p. 179).
Indudablemente, existen otras entidades que gozan de cierta titularidad internacional, como las personas físicas – especialmente en el ámbito de los derechos humanos-, los grupos de combatientes irregulares – en el ordenamiento que regula el uso de la fuerza y el trato humanitario a los beligerantes- o los pueblos sometidos a dominación colonial, a ocupación por la fuerza o integrados en Estados plurinacionales
- en relación con la libre determinación-, pero ninguno de ellos tiene la capacidad jurídica para actuar en el plano internacional con plena autonomía y con carácter general. Aunque para algunos autores no sólo hay una pluralidad sino también una heterogeneidad en los sujetos internacionales, que permite una diferente capacidad jurídica, lo cierto es que, en nuestra opinión, sólo los Estados y las organizaciones internacionales tienen, además de la titularidad jurídica, la capacidad jurídica para actuar en el ámbito internacional con carácter general.
1.2. EL ESTADO COMO SUJETO DEL DERECHO
INTERNACIONAL.
1.2.1. La soberanía del Estado.
El sujeto por excelencia del Derecho internacional es el Estado, caracterizado por su soberanía, definida a grandes rasgos como libertad de acción tanto a nivel nacional como internacional, frente a las organizaciones internacionales, caracterizadas, no por la soberanía, sino por las competencias que voluntariamente les atribuyen los Estados, es decir, por una subjetividad limitada y funcional, por lo que puede afirmarse, como lo hace el TIJ, que sólo los Estados poseen una subjetividad plena (TIJ, Dictamen sobre Reparación por daños sufridos al servicio de las Naciones Unidas , Recueil , 1949, p. 180).
La soberanía es una característica inherente a los Estados, lo que permite afirmar que en este supuesto se produce una atribución de Derecho de la personalidad jurídica,
(^1) Para Carrillo Salcedo, J.A., Curso de Derecho Internacional Público , Tecnos, Madrid, 1999, p. 25, y
López Martín, A.G. y otros autores, Temas de Derecho Internacional Público , Facultad de Derecho UCM, Madrid, 2011, p. 21, el primer requisito es crear normas internacionales y ser destinatarios de las mismas.
(^2) Vid. Sorensen, M., “Principes de Droit international public”, en R. des C. , t. 101 (1960-III), pp. 127 y
ss. Como explica Pastor Ridruejo, J.A., refiriéndose a este autor, en Curso de Derecho internacional público y organizaciones internacionales , Tecnos, Madrid, 14ª ed., 2010, p. 186, la subjetividad internacional se configura, pues, como una categoría técnica de acusado matiz procesal.
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Y en segundo lugar, también hay que precisar que el Estado se limita a sí mismo con las normas internacionales, al obligarse con otros sujetos, aunque en general mantiene su voluntad soberana para deshacer estos vínculos. Este carácter voluntarista que tiene el Derecho internacional deriva precisamente del principio de igualdad soberana, en lo que se conoce como principio del consentimiento estatal. No obstante, existen, desde la Carta de las Naciones Unidas, unas denominadas normas imperativas que excepcionan este carácter dispositivo del ordenamiento jurídico internacional, inspiradas – como veremos más adelante- por los principios de solución pacífica de las controversias, prohibición del uso de la fuerza, respeto de los derechos humanos fundamentales y libre determinación de los pueblos.
1.2.2. Los elementos del Estado.
Los elementos del Estados son tres: población, territorio y gobierno u organización política. Por población se entiende el conjunto de individuos, llamados nacionales, sobre los cuales la organización política ejerce unas competencias (personales) discrecionales, sin perjuicio de que también las ejerza, aunque más restringidamente, sobre los extranjeros situados en su propio territorio. A estos efectos, es irrelevante su dimensión y su heterogeneidad; lo que sí es importante es su estabilidad respecto del territorio en su proyección exterior, por los problemas que plantea el nomadismo transfronterizo.
Por territorio se entiende el ámbito espacial sobre el que ejerce sus competencias (territoriales) con exclusión de otros sujetos. Tampoco importa su dimensión: es tan Estado Tuvalu con sus 26 km^2 como Rusia con sus 17.075.400 km^2. No es necesario que esté perfectamente delimitado ni que sea controvertido en sus límites o fronteras o en parte del mismo, lo importante es que tenga una consistencia adecuada, incluso aunque sus fronteras no hayan sido delimitadas todavía de forma precisa, y que el Estado ejerza actualmente su poder público independiente sobre el territorio ( Tribunal Arbitral en el asunto Deutsche Continental Gas-Gesellschaft c. Estado polaco , 1929). El territorio, además, no es homogéneo, sino que está integrado por diferentes espacios: el terrestre, el aéreo suprayacente y los marítimos adyacentes (aguas interiores, mar territorial y plataforma continental, como espacios de plena soberanía). El territorio está limitado, por tanto, por unas fronteras, terrestres o marítimas.
Y en cuanto a la organización política, se refiere al conjunto de instituciones y de sus órganos a través de los cuales el Estado ejerce competencias efectivas sobre la población y el territorio. Es igualmente irrelevante la forma de gobierno o su particular organización, incluso descentralización, pues, como señaló el Tribunal Internacional de Justicia en su dictamen sobre el Sáhara Occidental , ninguna norma de Derecho internacional exige que el Estado tenga una estructura determinada (TIJ, Recueil , 1975, p. 43). Lo importante es el ejercicio efectivo del poder, con plenitud de competencias y con autoridad exclusiva sobre la población y el territorio.
Este ejercicio de competencias es el que caracteriza a la soberanía como funcional, ya que se expresa en la posesión y el ejercicio de una serie de competencias personales y territoriales. Estas competencias pueden ser regladas – sujetas a límites
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establecidos en el Derecho internacional- o discrecionales, por lo general referidas a asuntos de jurisdicción interna.
1.2.3. Identidad y continuidad del Estado.
El Estado está sometido, a lo largo de su existencia histórica, a transformaciones en cada uno de sus elementos, ya sea por incremento o disminución de su territorio o su población o por cambios en su forma de Gobierno.
Las transformaciones que afectan a la población, cuantitativas o cualitativas, por referirse a su conjunto o a los efectos en una parte de la misma (por ejemplo, una etnia), no plantean problemas para la continuidad del Estado, sin perjuicio de que existan otros de diferente índole en relación con los individuos afectados por un cambio de nacionalidad.
Lo mismo ocurre con las alteraciones en el territorio. Lo relevante es que siga habiendo elemento territorial, sin perjuicio del cambio de soberanía sobre los territorios, en lo que se denomina sucesión de Estados. Asimismo, hay que tener en cuenta que, conforme a la práctica internacional, la continuidad del Estado no se ve alterada por la ocupación por la fuerza de la totalidad del territorio de un Estado, por ser un circunstancia derivada del incumplimiento del Derecho internacional general, como se puso de manifiesto en la invasión de Kuwait por Irak entre agosto de 1990 y febrero de 1991 (Resoluciones del Consejo de Seguridad 662 y 664 de 9 y 18 de agosto de 1990).
En cuanto a las transformaciones en la organización política del Estado, los cambios en los gobernantes o en el sistema político de gobierno no afectan a la continuidad del Estado. Tan sólo en algunos casos de cambios muy radicales se ha cuestionado esta continuidad, como ocurrió con las revoluciones socialistas en Rusia (1917) y China (1948). En nuestra opinión no cabe ninguna duda de que la actual Federación de Rusia (1991) es continuadora de la extinta Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (1917), como ésta lo fue del Imperio Ruso (1721) y éste del Zarato de Rusia (1547) y éste del Principado de Moscú (1303) y éste del de Kiev (880), pese a lo sucesivos cambios territoriales, poblacionales, constitucionales y de composición y denominación, porque esencialmente se mantiene el mismo núcleo territorial y poblacional y existe una continuación en la cultura política del Estado, aunque sólo sea para destituir mediante un proceso revolucionario al régimen anterior, como ocurrió en 1917.
Sólo la desaparición de alguno o todos los elementos del Estado es causa de extinción de los mismos, siendo las causas muy diversas: unificación, desmembramiento, etc. Sin embargo, la práctica internacional ofrece una casuística muy amplia en la que se combina la continuidad en la identidad del Estado con la sucesión de Estados diferentes. Así, por ejemplo, el desmembramiento de un Estado en dos nuevos debería dar lugar a la extinción del anterior y la aparición de dos nuevos, sucesores del anterior, como la unificación de dos Estados en uno debería dar lugar a la desaparición de los anteriores y la creación de un nuevo Estado, por tanto también sucesor de los dos anteriores, como ocurrió con el Reino de Yemen al disolverse en 1962 en la República
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colonial por la metrópoli, cuando dicha efectividad es inexistente por estar sometidos total o parcialmente a ésta (reconocimiento de Guinea Bissau por la ONU en 1973). También se ha producido en determinadas guerras de secesión, como apoyo a una de las partes en conflicto, como ocurrió con el reconocimiento de Bangladesh (Pakistán Oriental) por la India en 1971, o con el de Croacia y Eslovenia por la Alemania y Vaticano en 1991.
Aunque para algunos autores también es ilícito el reconocimiento, en la misma línea que el supuesto anterior, de los que denominan Estados ficticios , entendiendo por tales los que carecen de alguno o algunos de los elementos sustanciales^7 , en nuestra opinión, hay que distinguir entre varias categorías: Estados imperfectos, ficticios, artificiales y fallidos. La definición anterior es aplicable exclusivamente a los Estados imperfectos , pero sólo a aquellos en los que la inconsistencia de alguno de los elementos no sea determinante, pues en caso contrario no cabría la consideración como Estados. Este es el supuesto de la República Árabe Saharaui Democrática, que tiene un territorio totalmente delimitado desde su constitución como colonia española, en los tratados con Francia, reconocido además por la ONU; que cuenta con una población propia, incuestionadamente la referida en el censo elaborado en su momento por la potencia colonial y de forma controvertida la establecida en el territorio por el Gobierno marroquí; y que tiene un Gobierno, representado por el Frente POLISARIO, que gobierna la mayor parte de la población originaria y una pequeña parte del territorio. En nuestra opinión, es un Estado, aunque imperfecto. Muy diferente de este supuesto es el caso, en nuestra opinión, de los Estados ficticios, que son aquellos que, aun contando con reconocimiento internacional, en realidad no son Estados, puesto que no cuentan con alguno de los tres elementos; es el caso de Kosovo, que pese a su declaración de independencia (2008) y a su reconocimiento por cerca de ochenta países, y a que tiene indudablemente una población y un territorio diferenciados, sin embargo la existencia de la Administración Provisional de las Naciones Unidas, establecida por la Resolución del Consejo de Seguridad 1244 (1999), impide la verificación del elemento gubernamental, al menos de momento^8.
Cuestión muy diferente e irrelevante a los efectos de la subjetividad internacional, aunque con consecuencias importantes en la práctica internacional, son los otros dos conceptos, estrictamente políticos: Estado artificial y Estado fallido. Estado artificial es el que no cuenta con un sustrato nacional histórico: es el caso de numerosos Estados creados por las potencias en el contexto de la descolonización en perjuicio de la población autóctona, de la historia de los pueblos o de la integridad territorial de los mismos (Liberia, Kuwait, Líbano, etc). Y Estado fallido es aquel cuya organización política es prácticamente inexistente o ineficaz, o está administrado de hecho por diferentes gobiernos locales (Somalia)^9.
(^7) Cfr. Pastor Ridruejo, J.A., op. cit ., p. 303, en relación con Palestina.
(^8) Vid. Perea Unceta, J.A., “Las cuestiones sobre Kosovo que no quiso responder el Tribunal de La Haya”,
en Anuario Jurídico y Económico Escurialense , vol. XLIV, 2011, pp. 137 y ss.
(^9) Sobre la problemática que plantean estos Estados en el Derecho internacional, vid. López Martín, A. G.,
“Los Estados "fallidos" y sus implicaciones en el ordenamiento jurídico internacional”, en Cursos de Derecho Internacional y Relaciones Internacionales de Vitoria-Gasteiz 2010 , Universidad del País Vasco, Bilbao, pp. 159-240.
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Las formas para ejercer el reconocimiento de Estados pueden ser muy diversas y en cualquier caso no sometidas a ningún formalismo concreto. Puede darse un reconocimiento individual o colectivo, unilateral o recíproco, y expreso o implícito. Un ejemplo de reconocimiento expreso es el Tratado de 1993 entre Francia, España y Andorra por el que los dos primeros reconocen al nuevo Estado de Andorra. También lo es, pero recíproco, el Acuerdo de Dayton de 1995, en el que se reconocen mutuamente Bosnia-Herzegovina y la República Federativa de Yugoslavia (Serbia y Montenegro). Un reconocimiento implícito se produce por la celebración de un tratado internacional, por la acreditación diplomática o por votar favorablemente la adhesión a una organización internacional (voto favorable de España en el ingreso en la ONU de Corea del Norte en 1991).
Puesto que es un acto político, es lógico que en ocasiones esté sometido a consideraciones de oportunidad política y en este sentido condicionado. Así ocurrió a principios de los noventa con la doctrina comunitaria del reconocimiento de Estados, adoptada en Maastricht el 16 de diciembre de 1991, en la que se exigía a los nuevos Estados para su reconocimiento por los Estados Miembros de la Comunidad Europea que respetasen la democracia y los derechos humanos, que diesen garantías jurídicas y políticas a las minorías, que asegurasen la inviolabilidad e inmutabilidad de las fronteras y la solución pacífica de las controversias territoriales, y que aceptasen la sucesión de los acuerdos del Estado anterior, especialmente los de desarme. Obviamente, se trataba de condiciones políticas de interés para los Estados comunitarios sometidas a la coyuntura política de cada momento. Se aplicó estrictamente para la disolución de Checoslovaquia, interesadamente para la de la Unión Soviética (para forzar la instauración de un Gobierno pro occidental en Georgia) y nulamente en la de Yugoslavia.
Aunque es un acto con motivación política y de naturaleza discrecional es un auténtico acto jurídico y como tal tiene unos efectos jurídicos, especialmente en materia de exigencia de aplicación de tratados, responsabilidad internacional y personación procesal.
Asimismo, en el proceso de verificación de los elementos del Estado puede producirse la institución del reconocimiento de Gobiernos, situación que se produce cuando para un mismo territorio y población existen varios Gobiernos, ya sea por una guerra civil o secesionista, o una ruptura del orden constitucional (golpista o revolucionario). En estos casos los Estados siguen diferentes doctrinas políticas para reconocer a estos Gobiernos locales, de facto o en el exilio. Un ejemplo significativo es el de China, que sufrió una guerra civil entre 1926 y 1949 que enfrentó a los comunistas de Mao Zedong y al Kuomintang de Chang Kai-Chek; pese a que los primeros derrotaron a los segundos recluyéndoles en el territorio insular de Taiwán, situación que se mantiene en la actualidad, la ONU no aceptó como representantes en su organización al Gobierno de Pekín hasta 1971.
1.2.5. La sucesión de Estados.
La sucesión de Estados se define en el Convenio de Viena de 1978 sobre la sucesión de Estados en materia de tratados y en el Convenio de Viena de 1983 sobre
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1.2.6. La inmunidad jurisdiccional y de ejecución del Estado.
Con fundamento en la igualdad soberana de los Estados, la inmunidad de jurisdicción y de ejecución consisten en la exclusión de un Estado, de sus órganos o de sus bienes de ser demandados u objeto de demanda ante los tribunales de otro Estado o de impedir la ejecución coercitiva de una sentencia contra sus bienes, en determinadas condiciones.
En la práctica internacional se han planteado dos teorías: la inmunidad absoluta, que se extiende a todos los actos del Estado, esto es, tanto los iure imperii en los que el Estado actúa con las prerrogativas del poder público, como a los iure gestionis , es decir, los que actúa en calidad de particular, conforme al Derecho privado; y la inmunidad restringida, referida excluidamente a los primeros. Progresivamente se ha ido imponiendo la teoría de la inmunidad restringida, y así se recoge en el Convenio de Basilea de 1972 sobre inmunidad de los Estados, en el ámbito del Consejo de Europa, o en el Convenio de 2005 sobre las inmunidades jurisdiccionales de los Estados y de sus bienes, elaborado por las Naciones Unidas^10. Conforme a este convenio (artículos 10 a 17), se excluyen, por tanto, de inmunidad las transacciones mercantiles con personas físicas o jurídicas extranjeras sometidas a los tribunales de otro Estado, los contratos de trabajo realizados en el territorio de otro Estado, los daños causados a personas o bienes en el territorio de otro Estado, los derechos de propiedad intelectual e industrial protegidos en otro Estado, los derechos derivados de su participación en sociedades constituidas y con sede o establecimiento en otro Estado, los relativos a la explotación de buques con fines diferentes de un servicio público no comercial, las cuestiones derivadas de un compromiso arbitral de naturaleza privada, así como las cuestiones sometidas a la jurisdicción de otro Estado, si ha sido parte en una demanda en un Estado extranjero, y en determinadas demandas reconvencionales iniciadas por un Estado extranjero.
En el artículo 21.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1985 se dispone que de la regla general de la jurisdicción nacional se exceptuarán los supuestos de inmunidad de jurisdicción y de ejecución establecidos por las normas del Derecho Internacional Público ; idéntica remisión hace el artículo 36 de la Ley de Enjuiciamiento Civil de 2000: Los Tribunales españoles se abstendrán de conocer de los asuntos que se les sometan cunado concurra en ellos alguna de las circunstancias siguientes , añadiendo cuando se haya formulado demanda o solicitado ejecución respecto de sujetos o bienes que gocen de inmunidad de jurisdicción o de ejecución conforme a las normas del Derecho Internacional Público. El único desarrollo normativo era el RD 1654/1980, de 11 de julio, sobre Servicio de lo Contencioso del Estado en el Exterior, que recogía, aunque sin total precisión, la teoría de la inmunidad restringida; esta norma reglamentaria ha sido sustituida por el RD 997/2003, de 25 de julio, por el que se aprueba el Reglamento del Servicio Jurídico del Estado, que se limita a determinar las competencias orgánicas, sin entrar en las teorías de las inmunidades. De esta forma, la única referencia en la actualidad para los tribunales españoles es el citado Convenio de
(^10) El convenio europeo entró en vigor en 1976 y tiene un Protocolo Adicional también de 1972, que entró
a su vez en vigor en 1985; España no es parte en los mismos. El Convenio de Naciones Unidas fue elaborado por la CDI y aprobado por Resolución de la Asamblea General de 2 de diciembre de 2004, sin que hasta el momento haya entrado en vigor, pues todavía no lo han ratificado 30 Estados.
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las Naciones Unidas por cuanto codifica la costumbre internacional en esta materia. En cualquier caso, la jurisprudencia española es clara en cuanto a su consideración de no juzgar actos iure imperii de otro Estado (Sentencia del Tribunal Supremo de 1 de diciembre de 1986, asunto Diana c. República de Sudáfrica ) y en cuanto a la imposibilidad de ejecutar una sentencia contra sus bienes (STS de de 10 de febrero de 1986, asunto E.M.B. c. Embajada de Guinea Ecuatorial, y Sentencia del Tribunal Constitucional 107/1992, de 1 de julio).
1.3. LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES.
1.3.1. Los caracteres generales de las organizaciones internacionales.
En el ámbito internacional, junto con los Estados, surgen en el siglo XIX otros sujetos, creados por aquellos para la cooperación internacional en la satisfacción de intereses comunes, otros sujetos: las organizaciones internacionales. De las comisiones fluviales (Comisión Central del Rin de 1831, Comisión Europea del Dabubio de 1856) y de las uniones administrativas internacionales (Unión Telegráfica Internacional de 1856, Unión Postal Universal de 1874) del siglo XIX se pasa a las organizaciones universales con competencias generales como la Sociedad de Naciones (1919) o la Organización de las Naciones Unidas (1945), hasta completar un espectro de más de trescientas organizaciones internacionales de carácter técnico (Organización Internacional del Trabajo, Fondo Monetario Internacional, Agencia Internacional de la Energía Atómica, Organización de Países Productores y Exportadores de Petróleo…) o regionales (Organización de Estados Americanos, Consejo de Europa, Liga de Estados Árabes, Comunidades Europeas…).
Las organizaciones internacionales son, como expresan los profesores Sánchez Rodríguez y otros, asociaciones de Estados creadas en virtud de un tratado internacional multilateral, dotadas de un ordenamiento jurídico propio y de órganos propios y permanentes, que expresan una voluntad distinta de la de los Estados miembros en el ejercicio de sus competencias que éstos les han atribuido para alcanzar ciertos fines^11.
Sus características principales son, en consecuencia, en primer lugar, su carácter interestatal e internacional: son creadas por los Estados y participadas por Estados, con tan sólo algunas excepciones en este último aspecto derivadas de la transferencia del ejercicio de competencias estatales a algunas organizaciones regionales^12 , y se rigen por el Derecho internacional. Esto es lo que las distingue de las organizaciones no gubernamentales (ONG’s), creadas e integradas por personas físicas o jurídicas conforme al Derecho privado.
(^11) Cit. Curso de Derecho Internacional Público , Thomson-Civitas, Madrid, 4ª ed. Revisada, Pamplona,
2008, pp. 806-807.
(^12) Es el caso de algunas organizaciones económicas en las que participa la Comunidad Europea (FAO u
Organización para las Pesquerías del Atlántico Noroccidental, NAFO en las siglas en inglés).
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la ONU es correcta, puesto que si el fin principal de la organización es el mantenimiento de la paz, los Estados pueden adoptar las medidas expresamente contempladas en el Capítulo VII de la Carta o cualquier otro adoptado por el mismo procedimiento y con las mismas condiciones, porque la relación de medidas de los artículos 40 o 41 no es exhaustiva, como pueden expresamente elegir otros medios además de los expresamente enunciados en el artículo 33 para la solución de controversias regulada en el Capítulo VI, porque es lógico y porque literalmente lo permite. No se trata de un supuesto de ampliación implícita de competencias, sino de dotación de medios para el ejercicio de las atribuidas por los Estados.
1.3.2. La estructura orgánica y los métodos de adopción de
decisiones en las organizaciones internacionales.
Las organizaciones internacionales cuentan con un sistema institucional, integrado por órganos de carácter permanente, en los que actúan los representantes de los Gobiernos de los Estados Miembros o personas elegidas por ellos, para el cumplimiento de las funciones encomendadas. Por lo general la estructura orgánica responde a una configuración ya clásica, en la que hay un órgano intergubernamental plenario (asamblea general), generalmente decisorio, un órgano intergubernamental restringido (consejo), habitualmente ejecutivo, un órgano administrativo (secretaría general) y un órgano judicial (tribunal). Puede distinguirse entre órganos principales y subsidiarios (el Consejo de Seguridad de la ONU y cualquier operación de cascos azules, respectivamente), intergubernamentales (Consejo de Ministros de la Unión Europea) e independientes (Comisión Europea), plenarios (Asamblea General de la ONU) o restringidos (ECOSOC de la ONU), etc.
Los órganos de las organizaciones internacionales funcionan de acuerdo con los procedimientos, con los medios y en el ámbito de las competencias establecidas por los Estados en los tratados constitutivos. Para su correcto funcionamiento se adoptan, además, normas reglamentarias.
Las decisiones se adoptan en los órganos de las organizaciones internacionales conforme a las previsiones contenidas en los tratados constitutivos, completadas y precisadas en las normas reglamentarias, sin perjuicio de que en la práctica se permitan algunos métodos adicionales por el consenso de los Estados Miembros. Generalmente las decisiones se adoptan o bien por unanimidad o bien por mayoría simple de presentes y votantes, aunque pueden establecerse otras mayorías cualificadas o incluso ponderadas, con un valor de voto para cada delegación. En ocasiones el voto es más privilegiado aún, porque puede implicar veto. Asimismo, también es habitual la opción de decisiones sin voto, por aclamación o por consenso previo. Aunque la decisión es atribuible a la organización internacional, siempre hay que tener en cuenta que son los Gobiernos de los Estados Miembros quienes deciden en el seno de sus órganos.
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1.4. EL CONCEPTO DE PUEBLO: EVOLUCIÓN HISTÓRICA
Y SUPUESTOS DE APLICACIÓN.
1.4.1. El concepto de pueblo.
El principio de libre determinación de los pueblos tiene sus precedentes en el denominado principio de la descolonización , planteado en América por las sociedades criollas frente al dominio de España, y el conocido como principio de las nacionalidades , formulado también en el siglo XIX para fundamentar en este caso el movimiento de unificación de Italia, pero siempre en detrimento de los imperios europeos, especialmente el Austriaco.
En el plano jurídico, se formula limitadamente por primera vez en ciertas actuaciones de la Sociedad de Naciones, como son las referidas a la protección de las minorías nacionales – por la vía exclusivamente de cierta protección de su diferenciación cultural- y sobretodo los mandatos de las potencias vencedoras sobre los territorios segregados de los países derrotados en la I Guerra Mundial. El sistema de mandatos se recogía en el artículo 22 del Pacto de la Sociedad de Naciones de 1919, que distinguía tres categorías de mandatos: provincias segregadas del Imperio Otomano (Palestina, Siria y Mesopotamia), derrotado en la Primera Guerra Mundial y que darían lugar a los mandatos franceses y británicos de Palestina, Siria, Líbano e Irak conforme a lo acordado en el Acuerdo Sykes-Picot de 1916; las colonias de Alemania en el África Central, Estado también derrotado en esta guerra, que conformarían los mandatos, también británicos y franceses, de Togo, Camerún y Tanganica o África Oriental; y otros territorios que habían sido también colonias alemanas pero eran objeto de disputas, como el África Suroccidental (actual Namibia) y algunas islas del Pacífico (Nueva Guinea, Samoa, Marshall, Palau, Carolinas y Marianas).
Es, no obstante, en la Carta de las Naciones Unidas de 1945 donde se formula jurídicamente por primera vez el principio de libre determinación de los pueblos, al afirmar en su artículo primero, apartado segundo, que es un propósito de la Organización fomentar entre las naciones relaciones de amistad basadas en el respeto al principio de igualdad de derechos y al de libre determinación de los pueblos, y tomar otras medidas adecuadas para fortalecer la paz universal.
Sin embargo, en la Carta no se precisa el concepto de pueblo, salvo en lo relativo a los territorios autónomos , cuyos supuestos se recogen expresamente en el artículo 77, y que hacen referencia, por enumeración, no por definición, a los territorios bajo mandatos establecidos por la Sociedad de Naciones, territorios segregados de los Estados enemigos de la Segunda Guerra Mundial^13 y territorios puestos voluntariamente por las potencias coloniales bajo este régimen. Sin embargo, y respecto de los demás pueblos, denominados territorios no autónomos en el Capítulo XI, la única conclusión coherente que se puede deducir en una interpretación lógico-sistemática y en el contexto histórico de la Carta es que sólo se refiere a los pueblos sometidos a dominación
(^13) Sólo un territorio de los Estados derrotados en la Segunda Guerra Mundial, concretamente la Somalia
italiana, fue sometido a este régimen, de tal modo que fueron once los incluidos en la administración fiduciaria, al añadirle diez mandatos de la Sociedad de Naciones.
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de un proceso histórico de constitución de los mismos, ya sea por conquista^18 , sucesión dinástica, asociación o reparto colonial^19 , entre otras causas.
b) Pueblos que forman parte de uno o varios Estados, siendo minoría en los mismos, y que tienen un Estado nacional más allá de las fronteras de aquéllos. Es el caso de los irlandeses del Reino Unido, localizados en el Ulster, siendo el resto de la isla la República de Irlanda^20. En estos supuestos se plantea generalmente una cuestión de irredentismo, esto es un deseo de unificación en doble sentido, tanto del pueblo minoritario que forma parte de otro Estado de integrarse en su Estado nacional, como de éste en el sentido de recuperar o extender su soberanía sobre el territorio poblado mayoritariamente por personas identificadas con sus nacionales. Están causadas generalmente, más que por migraciones, por incompletos procesos de emancipación o trazados de fronteras impuestos tras conflictos bélicos o como consecuencia de repartos coloniales. Hay, no obstante, casos especiales, motivados precisamente por la migración o la colonización, que no se plantean en términos estrictamente irredentistas, como es el caso de la población de origen francés del territorio de Québec en Canadá^21.
En ambos casos se trata de minorías nacionales , en el sentido de tratarse de pueblos diferentes del mayoritario en el Estado, y cuentan con un territorio de asentamiento suficientemente identificable.
También se suele añadir una tercera categoría, que son los denominados pueblos indígenas , diferenciados de los anteriores por la dominación extranjera de su territorio histórico, en continentes colonizados o como consecuencia del establecimiento de las fronteras, que mantienen su cultura, anterior a esa dominación, y su relación especial
(^18) Es el caso de Tibet, anexionada por China, o de Palestina, ocupada por Israel.
(^19) Estos supuestos se plantean especialmente en África. Así, por ejemplo, en el Congo (antiguo Zaire), los
baluba (con el 18% de la población y asentados en la zona de Kinshasa), los bacongo (16%, desembocadura del Zaire) y los mongo (14%, zona de Kivu, al este del país) conviven con otras 250 etnias (52%), entre las que destacan los teke (en las planicies centrales), kuba (región de Kasai) y los lunda (en la región del alto Shaba); en las regiones de Shaba y Kasai se proclama en 1960, once días después de la independencia del Congo, la República de Katanga que se mantiene hasta 1963, pero un año después se produce otro movimiento secesionista en Kivu, que será sofocado dos años después; posteriormente, en 1996 se sublevan los banyamulengues (tusis de origen ruandés) de esta última región, que apoyados por los antiguos secesionistas de Katanga alcanzan el gobierno del Zaire y tienen que enfrentarse en 1998 a sucesivas rebeliones de los mai-mai de la región al norte de Kivu y de los tutsis de Ruanda y Burundi que se habían refugiado en la zona oriental en conflicto con los hutus de la misma procedencia.
(^20) Son muchos los supuestos como éste. A título de ejemplo, y sólo en Europa: los croatas y serbios de
Bosnia-Herzegovina, los turcos y macedonios de Bulgaria, los serbios de Croacia, los húngaros de Eslovaquia, los rusos de Estonia, Letonia, Lituania y Moldavia, los suecos de Finlandia, los polacos de Letonia y Lituania, los albaneses de Macedonia, los ucranianos de Letonia, Moldavia y Rusia, y los húngaros de Rumania.
(^21) Otros casos están relacionados con las migraciones, como, por ejemplo, los indofijianos de las Islas
Fidji y los polinesios de Naurú. El irredentismo relacionado con el trazado incorrecto de fronteras se manifiesta, por ejemplo, en la región de Cabinda, al norte de Angola, con minoría de etnia bacongo (13% de la población) frente a la mayoría de quwibandu (39%) y mbundu (23%) actuando el Frente de Liberación del Enclave de Cabinda desde 1957 hasta la actualidad, en ocasiones aliado con la UNITA, con la pretensión de integrarse en el Congo.
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con el territorio ancestral y que están situados en una posición minoritaria en sus Estados actuales. Es el caso, por ejemplo, de los pueblos indígenas de América y Oceanía^22 , pero también de determinados pueblos africanos^23.
Un caso especial es, sin embargo, el de las minorías no territoriales , como las poblaciones gitanas de Europa, que plantean una problemática específica. En cualquier caso, al no existir una vinculación entre territorio y población no puede plantearse el supuesto de la secesión, que implica, como la mayor parte de los procesos de autodeterminación, una reclamación territorial.
Aunque se ha intentado, con mucha insistencia, distinguir en términos jurídicos entre los supuestos mencionados, la heterogénea terminología que se ha utilizado tradicionalmente -con referencias a nacionalidades, naciones, pueblos, minorías y pueblos indígenas- hacen referencia esencialmente a la misma idea ya que son asumibles en el concepto de pueblo planteado. En realidad la distinción jurídica entre pueblo y minoría nacional, muy propia de la práctica europea, responde a intereses exclusivamente políticos, tendentes a la exclusión de éstas del derecho de autodeterminación proclamado con carácter universal para todos los pueblos. Así ocurre, por ejemplo, en el Acta Final de Helsinki de 1975 de la Conferencia de Seguridad y Cooperación en Europa, en la cual se protegen en su Principio VII los derechos humanos de las minorías nacionales y se reconoce el derecho de autodeterminación de los pueblos en su Principio VIII, como si fueran dos supuestos diferentes con distinto régimen jurídico internacional, cuando en realidad la única diferencia es que el término minoría es relativo, respecto de la mayoría nacional del Estado, y el término pueblo no.
Por ello, consideramos que todos los pueblos tienen, la misma consideración jurídica. Todos son pueblos y todos están, salvo que se disponga otra cosa específicamente, sometidos al mismo régimen jurídico de libre determinación. La única exigencia es que se cumplan los criterios de diferenciación y voluntad política, y a los efectos de la secesión, que tengan una localización territorial.
Una última consideración general merece la definición en cada caso concreto de la unidad de autodeterminación. Como ocurre en el ámbito del reconocimiento de Estados, también en este caso de los pueblos puede plantearse un debate en torno a si el reconocimiento de los pueblos es un acto declarativo o constitutivo, esto es, si una colectividad humana es pueblo porque así haya sido reconocida por la comunidad internacional o lo es por cumplir objetivamente los requisitos antes señalados. Aunque la doctrina no ha profundizado en este debate, con la excepción de algunos autores para los cuales es imprescindible el reconocimiento, ya sea por vía de la Asamblea General, del Tribunal Internacional de Justicia o por vía convencional multilateral, consideramos que – como ocurre con los Estados- no se debe confundir la mera existencia de estas entidades con los efectos jurídicos del reconocimiento por los Estados. En nuestra opinión, los pueblos existen, independientemente de su reconocimiento, por el simple hecho de constatarse sus elementos; cuestión muy distinta es que determinados derechos
(^22) Los aborígenes de Australia o los maoríes de Nueva Zelanda.
(^23) Los amazigh de Argelia y Marruecos, los nemadi de Mauritania, los dorobo o los san del África
Austral.
LOS SUJETOS DEL DERECHO INTERNACIONAL
- asegurar tratamiento igual para todos los Miembros de las Naciones Unidas y sus nacionales en materias de carácter social, económico y comercial, así como tratamiento igual para dichos nacionales en la administración de la justicia, sin perjuicio de la realización de los objetivos arriba expuestos y con sujeción a las disposiciones del Artículo
El relativo a los territorios no autónomos -el resto de las colonias- se desarrolla en el Capítulo XI. En su Artículo 73 se establecen las obligaciones de las potencias coloniales:
Los Miembros de las Naciones Unidas que tengan o asuman la responsabilidad de administrar territorios cuyos pueblos no hayan alcanzado todavía la plenitud del gobierno propio, reconocen el principio de que los intereses de los habitantes de esos territorios están por encima de todo, aceptan como un encargo sagrado la obligación de promover en todo lo posible, dentro del sistema de paz y de seguridad internacionales establecido por esta Carta, el bienestar de los habitantes de esos territorios, y asimismo se obligan:
a) a asegurar, con el debido respeto a la cultura de los pueblos respectivos, su adelanto político, económico, social y educativo, el justo tratamiento de dichos pueblos y su protección contra todo abuso; b) a desarrollar el gobierno propio, a tener debidamente en cuenta las aspiraciones políticas de los pueblos, y a ayudarlos en el desenvolvimiento progresivo de sus libres instituciones políticas, de acuerdo con las circunstancias especiales de cada territorio, de sus pueblos y de sus distintos grados de adelanto; c) a promover la paz y la seguridad internacionales; d) a promover medidas constructivas de desarrollo, estimular la investigación, y cooperar unos con otros y, cuando y donde fuere del caso, con organismos internacionales especializados, para conseguir la realización práctica de los propósitos de carácter social, económico y científico expresados en este Artículo; y e) a transmitir regularmente al Secretario General, a título informativo y dentro de los límites que la seguridad y consideraciones de orden constitucional requieran, la información estadística y de cualquier otra naturaleza técnica que verse sobre las condiciones económicas, sociales y educativas de los territorios por los cuales son respectivamente responsables, que no sean de los territorios a que se refieren los Capítulos XII y XIII de esta Carta.
Aunque el régimen establecido en la Carta de San Francisco de 1945 es muy ligero respecto de los territorios sometidos al dominio colonial de las potencias vencedoras (Reino Unido, Francia, Bélgica, Países Bajos y Portugal) y de otras, como Italia y España, lo cierto es que al concebirse como una competencia de la Asamblea General, tendrá un desarrollo muy superior al previsto en la fundación de la Organización, como consecuencia de la presencia mayoritaria en su órgano plenario de Estados descolonizados. No se puede olvidar, a este respecto, que entre los 51 Estados fundadores hay 31 antiguas colonias^25 ; de los 32 que ingresan hasta 1959, 17 provienen de algún tipo de dominio extranjero^26 ; y en 1960 entran 20 nuevos Estados, todos ellos
(^25) Argentina, Australia, Bolivia, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El
Salvador, Estados Unidos de América, Filipinas, Guatemala, Haití, Honduras, India, Iraq, Líbano, México, Nueva Zelanda, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Árabe Siria, República Dominicana, Sudáfrica, Uruguay y Venezuela.
(^26) Afganistán, Yemen, Pakistán, Birmania, Indonesia, Camboya, Ceilán, Irlanda, Jordania, Libia, Laos,
Marruecos, Sudán, Túnez, Malasia, Ghana y Guinea.
DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO
de origen colonial^27. De tal modo que de los 103 Estados miembros que hay en 1960, 68 han estado sometidos a dominación extranjera, generalmente colonial. Esta situación permite en 1960 la adopción de la Resolución 1514 (XV), de 14 de diciembre de 1960, denominada Declaración sobre la concesión de la independencia a los países y pueblos coloniales , que revoluciona las previsiones descolonizadoras de la fundación de las Naciones Unidas. Tampoco puede olvidarse la incorporación de este principio como derecho humano fundamental en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, adoptado por la Resolución 2200 (XXI) de la Asamblea General de 16 de diciembre de 1966, conformando un régimen jurídico que ha revolucionado las previsiones de la Carta hasta su consideración como principio estructural del ordenamiento jurídico internacional y como norma imperativa del mismo, como, por otro lado, ha confirmado el Tribunal Internacional de Justicia en diferentes dictámenes y sentencias^28.
El contenido de la Resolución 1514 es el siguiente:
_1. La sujeción de los pueblos a una subyugación, de nación y explotación extranjeras constituye una denegación de los derechos humanos fundamentales, es contraria a la Carta de las Naciones Unidas y compromete la causa de la paz y de la cooperación mundiales.
- Todos los pueblos tienen el derecho de libre determinación; en virtud de este derecho, determinan libremente su condición política y persiguen libremente su desarrollo económico, social y cultural.
- La falta de preparación en el orden político, económico, social y educativo no deberá servir de pretexto para retrasar la independencia.
- A fin de que los pueblos dependientes puedan ejercer pacífica y libremente su derecho a la independencia completa, deberá cesar toda acción armada o toda medida represiva de cualquier índole dirigida contra ello, y deberá respetarse la integridad de su territorio nacional.
- En los territorios en fideicomiso y no autónomos y en todos los demás territorios que no han logrado aún su independencia deberán tomarse inmediatamente medidas para traspasar todos los poderes a los pueblos de esos territorios, sin condiciones ni reservas, en conformidad con su voluntad y sus derechos libremente expresados y sin distinción de raza, credo ni color, para permitirles gozar de una libertad y una independencia absolutas.
- Todo intento encaminado a quebrantar total o parcialmente la unidad nacional y la integridad territorial de un país es incompatible con los propósitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas.
- Todos los Estados deberán observar fiel y estrictamente las disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas, de la Declaración Universal de Derechos Humanos y de la presente Declaración sobre la base de igualdad, de la no intervención en los asuntos internos de los demás Estados y del respeto de los derechos soberanos de todos los pueblos y de su integridad territorial_.
Como puede comprobarse, la Asamblea General proscribe el colonialismo y extiende con esta resolución el derecho de libre determinación a todos los pueblos sometidos a dominación colonial y expresamente a los denominados en la Carta territorios autónomos , esto es, la inmensa mayoría de las colonias, en poder de las grandes potencias y sus aliados. Hay que destacar, además, que no se admiten condiciones, que se prohíbe el uso de la fuerza contra este derecho y que se preserva su
(^27) Alto Volta, (^) Benin, Burkina Faso, Camerún, Chad, Congo, Costa de Marfil, Chipre, Dahomey, Gabón,
Madagascar, Mali, Niger, Nigeria, República Centroafricana, República Democrática del Congo, Senegal, Somalia, Togo y Zaire. (^28) Dictámenes sobre la Consecuencias jurídicas para los Estados de la presencia continuada de Sudáfrica
en Namibia (Sudoeste africano), no obstante la Resolución 276 (1970) del Consejo de Seguridad , de 21 de junio de 1970, y sobre el Sáhara occidental , de 16 de octubre de 1975, y Sentencia sobre Timor oriental (Portugal c. Australia) , de 30 de junio de 1995.
